Ekonomiskt bistånd -Ett geografiskt lotteri?

ÖREBRO UNIVERSITET Akademin för juridik, psykologi och socialt arbete Socionomprogrammet Socialt arbete C 61-90 hp C-uppsats, 15 hp Ht 2009 Ekonomiskt bistånd -Ett geografiskt lotteri? Jonsson, Ida Svensson, Leona Handledare: Toresson-Blohm, Britt-Louise

EKONOMISKT BISTÅND ETT GEOGRAFISKT LOTTERI? Jonsson, Ida Svensson, Leona Handledare: Toresson-Blohm, Britt-Louise Örebro Universitet Akademin för juridik, psykologi och socialt arbete Socionomprogrammet Socialt arbete 16-30 hp C-uppsats 15 hp Ht 2009 Sammanfattning Denna studie syftar till att granska variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd utifrån vilken betydelse den enskilda organisationens riktlinjer har för dessa. Utifrån syftet, och med stöd av tidigare forskning på området, valdes vinjettstudien som metod. Ett identiskt typfall, gällande en fiktiv ansökan om ekonomiskt bistånd, skickades ut till samtliga kommuner i Västra Götalands län, med undantag för Göteborgs kommun. Vinjetten riktades till socialsekreterare som i sin vardag arbetar med handläggning av ekonomiskt bistånd och totalt erhölls svar från 16 olika kommuner. Resultatet påvisar stora skillnader i både bedömningar och beslut mellan de olika kommunerna vilket verifierar de tidigare studier som gjorts. Trots att samtliga kommuner finner stöd för sina motiveringar i lag och allmänna råd framgår det av resultatet att dessa har tolkats på olika sätt. Eftersom respondenterna ombads att motivera sina bedömningar och beslut utifrån kommunens lokala riktlinjer och direktiv tros dessa också ligga till grund för de variationer som uppstått. Detta gör att den kommunala självstyrelsen kan problematiseras ur ett rättssäkerhetsperspektiv. En diskussion förs om huruvida en ökad detaljstyrning skulle kunna bidra till en ökad rättsäkerhet, men också vilka konsekvenser en sådan rättslig reglering skulle kunna innebära för det sociala arbetet som profession. Nyckelord: Ekonomiskt bistånd, Beslutsvariationer, Bedömningsvariationer, Vinjettstudie, Rättstillämpning, Kommun, Jämförelse.

FINANCIAL ASSISTANCE A GEOGRAPHICAL LOTTERY Jonsson, Ida Svensson, Leona Supervisor: Toresson-Blohm, Britt-Louise Örebro University School of Law, Psychology and Social Work Social Work Program Social Work C 61-90 hp C-essay 15 hp Autumn term 2009 Abstract This study aims to examine variations in assessments and decisions on financial assistance based on the significance of the local guidelines for these. According to the purpose, and with support by previous research in the field, a vignette study was chosen as a method. An identical scenario, reflecting an application for financial assistance, was sent to all municipalities in Västra Götaland County, with the exception of the municipality of Gothenburg. The vignette was addressed to social workers who are working daily with processing of economic assistance. Totaly was responses from 16 different municipalities received. The results demonstrate significant differences in both assessments and decisions between the various municipalities, which verifies the previous studies performed. Despite the fact that all the municipalities found support for their justification in law and general guidance, it appear in the results that they have been interpreted in different ways. Since the respondents were asked to base their judgments and decisions on the local guidelines, it is believed that these also form the basis of the variations encountered. Because of the big variations between municipalities a problematisation of the legal security can be made. A final discussion is made about wether an increased legal regulation could contribute to a greater legal security, but also what implications of such a regulation could mean for the social work as a profession. Keywords: Financial assistance, Variations, Decision, Assessment, Vignette Study, Legal security, Municipal, Comparison.

Innehållsförteckning FÖRORD... 1 KAPITEL 1... 2 INTRODUKTION... 2 INLEDNING OCH PROBLEMSTÄLLNING... 2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR... 3 Avgränsningar... 3 CENTRALA BEGREPP... 3 Ekonomiskt bistånd... 3 Skälig levnadsnivå... 3 Rättstillämpning... 3 KAPITEL 2... 4 EKONOMISKT BISTÅND ENLIGT SOL BAKGRUND... 4 INLEDNING... 4 UTGÅNGSPUNKTER OCH GRUNDLÄGGANDE PRINCIPER VID EKONOMISK BISTÅNDSBEDÖMNING... 4 SOCIALTJÄNSTLAGENS UPPBYGGNAD... 4 FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR RÄTT TILL EKONOMISKT BISTÅND ENLIGT SOL... 5 Aktivt arbetssökande... 6 Tillgångar... 6 BERÄKNINGSGRUNDER FÖR EKONOMISKT BISTÅND ENLIGT SOL... 6 Inkomstperiod och beräkningsperiod... 6 KAPITEL 3... 8 TIDIGARE FORSKNING... 8 INLEDNING... 8 FAKTORER SOM PÅVERKAR BESLUT OM EKONOMISKT BISTÅND... 8 Organisatoriska faktorer... 8 Individuella faktorer hos handläggaren... 9 Individuella faktorer hos klienten... 10 ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV... 10 KAPITEL 4... 11 UTGÅNGSPUNKTER FÖR ANALYS... 11 INLEDNING... 11 DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEMODELLEN... 11 Rättsäkerhetsaspekter... 11 Kommunal rättstillämpning av SoL... 12 ORGANISATIONSTEORI... 12 Ett nyinstitutionellt perspektiv... 13 Omgivningsfaktorer som påverkar organisationen... 13 Gräsrotsbyråkraten... 14 KAPITEL 5... 15 METOD... 15 INLEDNING... 15 MATERIAL... 15 TILLVÄGAGÅNGSSÄTT... 16 Urval... 16 Datainsamling... 16 Bortfallsanalys... 16 Databearbetning... 17 METODDISKUSSION... 17 Källor och källkritik... 17 Etiska överväganden... 18

Validitet och reliabilitet... 18 Representativitet... 19 KAPITEL 6... 21 RESULTAT... 21 INLEDNING... 21 VARIATIONER I BESLUT... 21 Bifallsbeslut... 21 Delvis bifallna beslut... 22 Avslagsbeslut... 23 VARIATIONER I BESLUTSGRUNDER... 25 Beräkningsperiod... 25 Aktivt arbetssökande... 25 Tillgångar... 26 RESULTATSAMMANFATTNING... 26 KAPITEL 7... 27 EKONOMISKT BISTÅND ETT GEOGRAFISKT LOTTERI?... 27 INLEDNING... 27 KOMMUNALA RIKTLINJERS BETYDELSE FÖR BESLUT OCH BESLUTSGRUNDER... 27 Betydelsen av beräkningsperiod... 27 Betydelsen av aktivt arbetssökande... 28 Betydelsen av tillgångar... 29 RÄTTSTILLÄMPNING OCH RÄTTSSÄKERHET... 29 BETYDELSEN AV ORGANISATORISKA PÅVERKANSFAKTORER... 30 SAMMANFATTANDE ANALYS... 31 KAPITEL 8... 32 DISKUSSION... 32 REFERENSER... 35 BILAGA 1 - TYPFALL... 37 BILAGA 2 - RIKSNORMEN... 39 BILAGA 3 - KOMMUNGRUPPSINDELNING... 42

Förord Vi vill rikta ett stort tack till de kommuner som svarat på den utskickade vinjetten. Vi vet att de flesta socialkontor idag lider av en tung arbetsbelastning varför vi är extra tacksamma över att ni har tagit er tid och därmed möjliggjort denna studie. Vi hoppas nu att ni finner intresse i de resultat som framkommit. Vi vill också tacka vår handledare vid Örebro Universitet; Britt-Louise Toresson-Blohm, som har stöttat oss, kommit med konstruktiv kritik och på så sätt fört arbetet framåt. Tack också Ronnie Larsson för din korrekturläsning och värdefulla feedback. TACK! 1

KAPITEL 1 Introduktion Inledning och problemställning I och med den ekonomiska krisen har kostnaderna för försörjningsstöd ökat markant under år 2009 (Rolfer, 2009). Enligt socialstyrelsens kartläggning steg kostnaderna i 273 av landets 290 kommuner under första kvartalet 2009 (SoS, 2009). I vissa kommuner har de mer än fördubblats jämfört med förra året. Dessutom beräknar regeringen, i sin vårproposition 2009, att kostnaderna kommer att fortsätta stiga de närmaste åren i och med den ökade arbetslösheten och Försäkringskassans allt striktare tillämpning (Sveriges Kommuner och Landsting, 2009). I takt med denna utveckling tvingas kommunerna, för att hålla nere kostnaderna, att strama åt rutinerna för utbetalning av ekonomiskt bistånd (Rolfer, 2009). Detta får konsekvenser för både socialsekreterare och klienter. Socialsekreterarna får en allt tyngre arbetsbelastning samtidigt som bedömningarna om vem som har rätt till försörjningsstöd blir hårdare. Bedömningen om ekonomiskt bistånd påverkas av flera samverkande faktorer varav tre betraktas som särskilt viktiga (Stranz, 2007). För det första fungerar den rättsliga regleringen av ekonomiskt bistånd som en viktig grund för bedömningarna och besluten. Rätten till ekonomiskt bistånd regleras av SoL (socialtjänstlagen) vilken är en målinriktad ramlag, som lämnar relativt stort handlingsutrymme för de enskilda kommunerna att anpassa sina verksamheter utifrån lokala förutsättningar och behov. Därför är också andra regelverk som kompletterar SoL en viktig faktor för bedömningar om ekonomiskt bistånd. Dessa kan vara både lokala och nationella. En tredje viktig faktor utgörs av de enskilda kommunernas och handläggarnas tolkningar av lagstiftningen och de kompletterande regelverken. I och med den lokala friheten att utforma kompletterande regelverk till SoL samt enskilda kommuners och handläggares tolkningsutrymme av dessa, uppstår ett relativt stort utrymme för variationer i bedömningar och beslut (Stranz, 2007). Således är besluten beroende av vilken kommun klienten ansöker i eller vilken handläggare denne träffar, vilket har visat sig i såväl forskning som vittnesmål från enskilda klienter (Hyden et al 1995; Terum 1986, 1997 refererat i Byberg, 2002). Utformningen av ekonomiskt bistånd erbjuder därmed en låg grad av förutsebarhet för de biståndssökande (Stranz, 2007). Bristen på förutsebarhet inom socialtjänsten är att betrakta som problematiskt ur ett rättsäkerhetsperspektiv (Stranz, 2007). Utan förutsebarhet kan beslut komma att uppfattas som godtyckliga vilket medför att organisationen riskerar att förlora sin legitimitet gentemot omgivningen. I likhet med andra organisationer är socialtjänsten beroende av legitimitet för att upprätthålla en framgångsrik och livskraftig verksamhet (Meyer & Rowan, 1991 refererat i Grape et al, 2006). För att tillförsäkra samhällsmedborgarna att handläggningen av ekonomiskt bistånd bedrivs så korrekt, rättssäkert och ändamålsenligt som möjligt, är det viktigt att sådana legitimitetsproblem granskas och tas på allvar. Tidigare forskning på området (Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hydén, 1990, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum 1986, 1997, 2002, refererat i Stranz, 2007) visar att både faktorer av organisatorisk karaktär samt individuella faktorer knutna både till handläggaren och klienten har betydelse för variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd. Variationer har framkommit både inom och mellan olika kommuner. Dock är det främst mellan olika kommuner som variationerna har visat sig vara störst. Som ovan nämnt, möjliggör socialtjänstlagens utformning ett relativt stort utrymme för kommunerna att utforma sina verksamheter efter lokala förutsättningar och behov (Stranz, 2

2007). Detta görs främst genom kommunala riktlinjer och rutiner. Det är emellertid fortfarande oklart hur skillnader i kommunernas riktlinjer påverkar beslutsfattandet kring ekonomiskt bistånd. Det finns således en kunskapslucka inom detta fält vilket genererar syftet till denna studie. Syfte och frågeställningar Föreliggande studie syftar till att granska bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd i olika kommuner utifrån organisationens betydelse för rättstillämpningen. Studien baseras på följande frågeställningar: - Skiljer sig bedömningar och beslut mellan olika kommuner? - Vilken betydelse har kommunens lokala riktlinjer och direktiv för socialsekreterarnas bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd? Avgränsningar Föreliggande studie är avgränsad till att enbart granska skillnader i bedömningar och beslut mellan olika kommuner. Skillnader inom samma kommun efterforskas ej. Individuella faktorer som är kopplade till handläggaren eller klienten, som skulle kunna påverka bedömningarna, faller således utanför det empiriska urvalet. Vid granskning av organisationens betydelse för beslutsvariationer undersöks i första hand de lokala riktlinjernas påverkan vid beslutsfattandet. Andra organisatoriska faktorers påverkan, såsom styrning, delegation, specialisering etc, behandlas ej. Centrala begrepp Ekonomiskt bistånd Ekonomiskt bistånd är välfärdssystemets yttersta skyddsnät vars uppgift är att tillfälligtvis träda in vid korta perioder av försörjningsproblem (SoS, 2004). Med ekonomiskt bistånd avses det som tidigare benämnts socialbidrag. Begreppet socialbidrag introducerades i samband med socialtjänstlagens tillkomst men har sedermera ersatts av termen ekonomiskt bistånd i såväl lagstiftning som socialtjänstens praktiska arbete (Stranz, 2007). Ekonomiskt bistånd regleras enligt SoL 4 kap. och är uppdelat i två delar; försörjningsstöd och livsföring i övrigt (SoS, 2004). Begreppen försörjningsstöd och livsföring i övrigt är såldes inte synonyma med termen ekonomiskt bistånd utan är delar av denna. Skälig levnadsnivå Det primära syftet med biståndet är att den enskilde skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå (SoS, 2004). Vad som avses med begreppet definieras dock inte närmare i lagtexten eller i lagens förarbeten men är enligt socialstyrelsen ett uttryck för vissa minimikrav på insatsens kvalitet. Enligt Socialstyrelsen bör vad som avses med skälig levnadsnivå bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden som råder. Således kan inte begreppet fastställas en gång för alla. Rättstillämpning Med begreppet rättstillämpning avses i denna studie den praktiska tillämpning av Socialtjänstlagen för dem som handlägger ekonomiskt bistånd. (jmf SoS, 2004). Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SoS, 2003) samt komplement till dessa (SoS, 2004) utgör stöd och vägledning för denna tillämpning. 3

KAPITEL 2 Ekonomiskt bistånd enligt SoL bakgrund Inledning Sverige har en lång tradition av kommunalt självstyre (Gustafsson, 1999; Petersson, 2000 refererat i Montin, 2004) vilkas verksamheter till stor del handlar om att sätta en lokal prägel på statliga uppdrag (Gustafsson, 1999 refererat i Montin, 2004). Således uppstår en funktionell arbetsfördelning mellan stat och kommun (Strandberg, 1998 refererat i Montin, 2004). De kommunala verksamheterna skall bedrivas i enlighet med de övergripande mål och riktlinjer som fullmäktige har beslutat om (Kommunallagen 6:7 refererat i Montin, 2004). Dock är det de verkställande organens (bl a styrelse, nämnder, förvaltning och resultatenhet) ansvar att besluten genomförs (Montin, 2004). I föreliggande kapitel skall viktiga utgångspunkter och grundläggande principer vid biståndsbedömning enligt SoL presenteras. Dessutom ges en översiktlig introduktion av socialtjänstlagens uppbyggnad gällande de delar som är relevanta för ekonomisk biståndsbedömning. Därefter presenteras en sammanfattning av vilka förutsättningar, relevanta för studiens syfte, som bör föreligga för rätten till ekonomiskt bistånd. Slutligen redovisas beräkningsgrunderna för ekonomiskt bistånd enligt SoL. Avsnitten bygger på Socialtjänstlagen, rättsfall, propositioner och andra förarbeten samt socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd. Utgångspunkter och grundläggande principer vid ekonomisk biståndsbedömning I socialtjänstlagens portalparagraf anges de övergripande målen för socialtjänstens verksamhet (SoS, 2004). Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas - ekonomiska och sociala trygghet, - jämlikhet i levnadsvillkor, - aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskilda och grupper egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (Norström & Thunved 2007:35). Paragrafen grundar sig på principen om människors lika värde och lika rätt till social trygghet, vård och omsorg (SoS, 2004). Dessutom genomsyras paragrafen av ett positivt synsätt på individens egen förmåga och vilja att förändra sin situation (SoS, 2004). Portalparagrafen förmedlar också ett budskap om att varje människa i första hand har ett eget ansvar för sitt liv (SoS, 2004). Socialtjänstens uppgift är att i första hand förstärka och komplettera individens egna resurser och det är av stor vikt att den enskilde inte fråntas sitt ansvar i detta avseende (Prop. 1996/97:124 s.62. refererat i SoS, 2004). Lagens intention och socialtjänstens mål är således att individen, på sikt, skall bli självständig. Socialtjänstlagens uppbyggnad SoL brukar beskrivas som en målinriktad ramlag vilket innebär att lagens intention är att förse kommunerna med ett ramverk av mål (SoS, 2004). Kommunerna får därför, enligt 4

ramlagskonstruktionen, en större frihet i att anpassa de lokala socialtjänsternas insatser och tillvägagångssätt efter lokala förutsättningar och behov. Dessutom lämnar lagen utrymme för den enskilde handläggaren att finna lösningar på problemen i samråd med den enskilde. Förutom de övergripande målen innehåller lagen också vissa rättighets- och skyldighetsinslag. Rättigheterna avser i första hand den enskildes rättigheter och möjligheter gentemot myndigheten medan skyldigheterna primärt gäller myndighetens skyldigheter och befogenheter i förhållande till den enskilde (SoS, 2004). Som framgår av figur 1 regleras rätten till bistånd i SoL 4:1 och ger den enskilde individen rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt i de fall denne själv inte kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt (SoS, 2004). I SoL 4:3 preciseras rätten till försörjningsstöd ytterligare då denna post också är uppdelad i två delar; dels rätt till bistånd enligt riksnormen (bilaga 2), som gäller i hela landet, och dels rätt till ersättning för skäliga kostnader (vissa behovsposter) utanför riksnormen. Med livsföring i övrigt menas allt annat bistånd som den enskilde kan behöva för att vara tillförsäkrad en skälig levnadsnivå. Bestämmelser och allmänna råd kring försörjningsstöd kring ekonomiskt bistånd kommer att behandlas mer utförligt längre fram under kapitel 5. Figur 2:1 Rätten till bistånd enligt SoL 4:1 (Socialstyrelsen, 2004:35) Förutsättningar för rätt till ekonomiskt bistånd enligt SoL Som framgår av SoL 4:1 skall den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller få dem tillgodosedda på annat sätt, vara berättigad ekonomiskt bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Därför är en prövning om behovet kan tillgodoses på annat sätt ett första kriterium för att rätt till bistånd skall föreligga. Eftersom portalparagrafen grundar sig på principen om människans eget ansvar måste dock den enskilde klienten utnyttja alla de övriga möjligheter som står denne till buds, innan rätt till bistånd inträder (SoS 2004). Eftersom det svenska socialförsäkringssystemet bygger på den sk arbetslinjen (Stranz 2007) är arbete det viktigaste sättet att bidra till sin försörjning (SoS 2004). Detta medför att, då en individ är arbetslös, kan krav komma att ställas på aktivt arbetssökande innan rätt till bistånd anses föreligga. Kravet på att i första hand själv kunna tillgodose sitt behov innebär också en skyldighet att i första hand använda sig av egna tillgångar eller andra generella förmåner och ersättningar som individen kan ha rätt till då bistånd enligt SoL skall utgöra individens yttersta skyddsnät. 5

Aktivt arbetssökande Socialnämnden bör i regel kunna kräva att den enskilde står till arbetsmarknadens förfogande på heltid då denne är arbetslös, det vill säga, att individen är aktivt arbetssökande (SoS 2003). I detta krav ingår att individen skall vara anmäld som arbetssökande på Arbetsförmedlingen samt att denne skall vara beredd att ta lämpligt anvisat arbete, även utanför det yrkesområde där man tidigare arbetat (SoS 2004). I ett fall där den biståndssökande ansåg sig oförmögen att arbeta på grund av sjukdom avslogs ansökan med hänvisning till att hon varken varit sjukskriven eller sökt jobb (RÅ84 2:92). Avslagsmotiveringen gick då att härleda till socialnämndens krav om att den sökande skall stå till arbetsmarknadens förfogande. I ett annat fall avslogs biståndsansökan med hänvisning att den sökande endast sökt arbete som discjockey (RÅ 1991 not 326). Avslagsmotiveringen var i detta fall kopplat till kravet om att söka arbeten utanför sitt yrkesområde. Tillgångar Socialtjänsten måste också göra en bedömning om huruvida den sökande kan tillgodose sitt behov genom egna tillgångar innan rätt till bistånd träder in (SoS 2004). Av socialstyrelsens stöd för rättstillämpning och handläggning av ekonomiskt bistånd (2004) framgår att det är viktigt att göra en helhetsbedömning i varje enskilt fall där hänsyn bör tas till om hjälpbehovet bedöms bli kort- eller långvarigt, till vad som anses skäligt samt konsekvenserna av ett eventuellt avslag. Dock framhålls att det i första hand är förhållandena vid ansökningstillfället som skall vara avgörande för bedömningen. Tillgångar som i första hand påverkar rätten till ekonomiskt bistånd är tillgångar av sådant slag som lätt kan realiseras såsom; kontanter, bankkonton, aktier och obligationer (SoS 2003). Andra lätt realiserbara tillgångar, som exempelvis bil, bör bedömas från fall till fall. Bedömningen ska bygga på de grundläggande principer som sägs i SoL 1:1 och SoL 4:1, att biståndet skall syfta till att hjälpa den enskilde att leva ett självständigt liv och att bidra till att hitta långsiktiga lösningar på försörjningsproblemen (SoS 2004). Exempel på fall då bilinnehav ej bör vara ett hinder för ekonomiskt bistånd kan vara då den enskilde måste ha bil för att ta sig till och från sitt arbete, eller annan daglig sysselsättning, då allmänna kommunikationsmedel ej har rimlig turtäthet eller finns inom rimligt avstånd från bostaden (SoS 2003). Dessutom bör socialnämnden även i vissa fall kunna kräva att bilen skall bytas ut mot en billigare om bilens värde är högre än ett basbelopp. Dock har inte socialstyrelsen tagit ställning till vilket värde en bil kan få ha utan att räknas som en realiserbar tillgång (SoS 2004). Beräkningsgrunder för ekonomiskt bistånd enligt SoL Rätten till ekonomiskt bistånd beräknas normalt genom att lägga ihop hushållets utgifter, dvs., riksnormen (se bilaga 2) och den enskildes övriga kostnader som bedömts vara skäliga, t ex boende, hushållsel och hemförsäkring (SoS 2004). Därefter dras hushållets samtliga inkomster från summan av utgifterna. Resultatet visar således hushållets behov av försörjningsstöd. I beräkningen skall samtliga inkomster av faktisk karaktär medräknas dvs. inkomster som den enskilde kan förfoga över (SoS 2004). Det kan vara inkomster i form av lön, avgångsvederlag, arbetslöshetsersättning, sjukpenning, föräldrapenning, pension, underhållsstöd, barnbidrag och efterlevandestöd till barn etc. Inkomstperiod och beräkningsperiod Ekonomiskt bistånd till försörjning är avsett att betalas ut månadsvis (SoS, 2004). Vid beräkningen bör de inkomster som hushållet haft under kalendermånaden före 6

ansökningsmånaden räknas med (SoS 2003). Socialtjänsten bör därför, vid beräkning av ekonomiskt bistånd, räkna med samtliga inkomster under exempelvis maj månad då biståndsansökan avser juni månad (SoS, 2004). I de fall då hushållet haft inkomster tidigare än månaden före ansökningsperioden (dvs. före maj månad enligt ovanstående exempel) bör dessa i regel inte påverka beräkningen (SoS 2003; SoS 2004). Dock finns vissa undantagsfall exempelvis då beloppen varit mycket höga eller avsedda för en viss längre tidsperiod (SoS 2004). Dessutom kan en person, som anses ha god kännedom om kommunens normer och regler, få högre krav ställda på sig avseende ekonomisk planering. Samtidigt kan lägre krav ställas på en person som görs sin första ansökan eller inte ansökt på länge. Det som bör vara avgörande för bedömningen är dock hur mycket den enskilde har känt till om sin framtida ekonomi och därmed har kunnat planera för denna. Eftersom försörjningsstödets syfte är att tillfälligt träda in vid kortare perioder av försörjningsproblem är också biståndsnivån utformad efter detta (SoS 2004). Därmed bör det i bedömningen beaktas att den sökande måste ha möjlighet att leva på en högre ekonomisk nivå, än vad biståndet avser, både före och efter biståndsperioden. Eftersom den enskilde kan ha behov som faller utanför försörjningsstödets ram är det nödvändigt att acceptera inkomster över försörjningsstödsnivå under de perioder då den enskilde ej är beroende av bistånd för sin försörjning. 7

KAPITEL 3 Tidigare forskning Inledning I följande avsnitt redovisas en genomgång av forskningsläget. Flera studier visar på att både organisatoriska faktorer och individuella faktorer hos både handläggare och klient har betydelse för beslutsfattandet i ärenden gällande ekonomiskt bistånd. Därför är föreliggande kapitel uppdelat efter dessa faktorer för att få en överskådlig blick av kunskapsläget. Slutligen följer en internationell utblick för att belysa forskningsläget ur ett internationellt perspektiv. Dock finns, som ovan nämnt, en kunskapslucka angående hur kommunernas riktlinjer påverkar beslutsfattandet om ekonomiskt bistånd, vilken denna studie avser att fylla. Faktorer som påverkar beslut om ekonomiskt bistånd Det är många och komplexa faktorer som påverkar beslutsfattandet kring socialbidrag och den faktiska bidragssumman (Hydén, 1996). Trots då grundförutsättningarna är desamma vid beslut om ekonomiskt bistånd visar flera studier, både i Sverige och övriga Norden, (Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hydén, 1990, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002, refererat i Stranz, 2007) på att bidragsbesluten skiftar avsevärt mellan både handläggare och kommuner. Beslutsvariationerna gäller inte enbart bifall eller avslag utan även beloppens nivå har visat sig till stor del bero på i vilken kommun individen gör sin ansökan samt vilken handläggare som beslutar i ärendet. Individspecifika förutsättningar har också visat sig spela roll för handläggarens bedömning av ekonomiskt bistånd. Exempel på sådana faktorer kan vara klientens kön, ålder och hur den egna situationen presenteras (Kullberg, 1994, refererat i Stranz, 2007). Organisatoriska faktorer Den organisatoriska faktorn som i första hand påverkar handläggningen vid ekonomiskt bistånd är socialtjänstlagen, vilken hela socialtjänstens verksamhet grundar sig på (Stranz, 2007). Denna kompletteras i sin tur av lagförarbeten och rättspraxis. Sedan 1998 finns också riksnormen (Bilaga 2) som ytterligare ett komplement till socialtjänstlagen med syfte att minska utrymmet för variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd (SoS, 2004). Dessutom har, som ovan nämnt, kommunerna stort utrymme att också utforma egna riktlinjer för handläggningen som till stor del styrs av politiska mål. Dessa riktlinjer gäller i första hand för de poster som faller utanför riksnormen. Hur den enskilda kommunen har utformat de riktlinjer som ska gälla för kostnader utanför riksnormen har visat sig vara en avgörande faktor i beslutsprocessen (Hydén et al, 2007). De kommuner som är mer generösa än andra gällande dessa poster tenderar också att i högre utsträckning ge bifallsbeslut (Hydén et al, 2007). Sedan riksnormen trädde i kraft 1998 är det, i första hand, för kostnader utanför riksnormen som forskningen påvisar lokala skillnader i beslutsfattandet (SoS, 2004; Hydén et al, 2007). De variationer som framkommit av tidigare studier har förkommit såväl inom som mellan kommuner samt mellan olika kommundistrikt (Hydén et al, 2007). Dock är det främst mellan olika kommuner som variationerna har visat sig vara störst då socialsekreterare inom samma kommun/kommundistrikt tenderar att fatta mer samstämmiga beslut. Med utgångspunkt i ovanstående resonemang ser Byberg (2002) indikationer på att kommunernas policy, organisering och / eller arbetsmetoder har stor betydelse för de lokala skillnaderna gällande 8

bedömningar och beslutsfattande om ekonomiskt bistånd. De utgör tillsammans ett komplement till den nationella lagstiftningen som kan fungera deprofessionaliserande i takt med en ökad detaljstyrning (Larsson, 1977; Svensson, 1998 refererat i Stranz, 2007). En sammanställning av länsstyrelsernas granskningar av socialtjänsten 2006 och 2007 visar att de kommunala riktlinjerna i vissa fall också begränsar och försvårar möjligheterna att anpassa insatserna till de individuella behoven hos klienten (SoS, 2008). Resultatet blir då att den enskildes rättigheter begränsas av de kommunala riktlinjerna i motsats till dess syfte, vilket är att bidra till en ökad rättsäkerhet genom att de skall fungera som ett stöd för handläggarna vid rättstillämpningen (SoS, 2008). Byberg (2002) finner inte i sin forskningsgenomgång något mönster som förklarar vad de skilda besluten beror på och hon oroar sig över vad detta kan betyda ur ett rättsäkerhetsperspektiv. Utöver de skillnader som redovisas ovan gällande ekonomiskt bistånd utöver riksnormen är det dock fortfarande oklart hur skillnader i kommunernas övriga riktlinjer påverkar beslutsfattandet. Stranz (2007) drar slutsatsen att betydelsen av lokala normer ändå kan vara marginell och att tjänstemännen tenderar att välja bort de lokala riktlinjerna till förmån för de nationellt giltiga direktiven. Individuella faktorer hos handläggaren Forskningen visar att det finns andra faktorer som kan bidra till variationer i samband med beslut om ekonomiskt bistånd (Stranz, 2007). Som framgått tidigare möjliggör socialtjänstlagen ett relativt stort handlingsutrymme för den enskilde handläggaren. Det är oftast upp till socialsekreteraren själv att, i samband med själva bidragsbeslutet, avgöra om klienten anses vara berättigat bistånd eller ej (Hydén, 1991; Kullberg, 1994 refererat i Stranz, 2007). Detta medför att olika typer av personliga egenskaper hos handläggaren kan vara betydelsefulla för skillnaderna i variationerna (Stranz, 2007). Flera studier visar på att en högre ärendebelastning hos handläggaren samvarierar med en ökad generositet i bidragsärenden (Hydén et al, 1995; Gustafsson et al, 1990 refererat i Stranz, 2007). Eftersom ett avslag i många fall kräver en mer noggrann beslutsmotivering samt medför en ökad risk för överklagande kan detta leda till en ökad arbetsbörda hos handläggaren (Stranz, 2007). Den samvariation som påfunnits mellan ärendebelastning och generositet tros därför kunna hänföras till en strävan efter att försöka minska den egna arbetsbördan. Det har också visat sig att ärendebelastningen i sig samvarierar med vilken typ av tjänst handläggaren har (Hydén, 1990; Hydén et al, 1995 refererat i Stranz, 2007). Eftersom typen av tjänst oftast är kopplad till handläggarens utbildningsnivå tros detta också vara en viktig faktor för skillnader i bedömningar. Det har exempelvis påfunnits samband mellan vidareutbildning och mer generösa beslut (Hydén et al, 2007). Ytterligare en faktor som har visat sig vara kopplad till skillnader i bidragsärenden är handläggarnas ålder (Stranz, 2007). Dock är det svårt att utläsa några entydiga samband i de tidigare studier som gjorts, då generositeten ökar i takt med handläggarnas ålder i vissa studier medan den minskar i andra. Samma slutsats går att dra gällande socialsekreterarens yrkeserfarenhet (Gustafsson et al, 1990; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986 refererat i Stranz, 2007). De mönster som går att utläsa av studierna är dock att bifallsbenägenheten ökar då handläggaren och klientens ålder ligger varandra nära (Hydén et al, 2007). Dock kan Stranz (2007) endast se ett återkommande samband, knutet till handläggarnas profession; att längre yrkeserfarenhet generellt genererar något lägre bidragssummor. Vissa studier visar på att personliga uppfattningar och moraliska värderingar hos socialsekreterarna kan spela roll för bedömningar och beslut (Gustafsson et al, 1990; Hydén, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Kullberg, 2005; Broadkin, 1997; Handler, 1992; Hasenfeld, 2000, refererat i Stranz, 2007). Exempelvis uppvisar handläggare som själva kan 9

tänka sig att söka socialbidrag en högre generositet. Liknande resultat går att finna hos de handläggare som anser att socialbidragen är underutnyttjade (Stranz, 2007). Dessutom drar Stranz (2007) slutsatsen att de socialsekreterare som har önskemål om ökade krav och kontrollmöjligheter av klienterna också tenderar att ge avslag i högre grad. Inom ramen av Stranz (2007) undersökning påvisas inga övriga samband kopplade till handläggarnas personliga uppfattningar och moraliska värderingar, varpå Stranz drar slutsatsen att dessa faktorer inte spelar någon avgörande roll för biståndsbedömningarna. Tidsaspekten har också visat sig ha betydelse för variationer i bedömningar och beslut. Dels har det visat sig att generositeten i bidragsärenden tenderar att minska över tid då handläggarna verkar vara mer avslagsbenägna i de senare än de äldre studierna (Gustafsson et al, 1990; Holmberg, 1996; Hydén, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002 refererat i Stranz, 2007). Dessutom tyder mycket också på att beloppsvariationerna är större mellan enskilda handläggare i de nyare än i de äldre studierna. Individuella faktorer hos klienten Synen på huruvida en klient är berättigad ekonomiskt bistånd eller ej varierar mellan olika socialkontor och handläggare (Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hydén, 1990, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002, refererat i Stranz, 2007). Det har visat sig att handläggare som anser att den bidragssökande själv är ansvarig för sin ekonomiska situation i större grad tenderar att avslå ansökan (Kullberg, 1994, refererat i Stranz, 2007). Därmed har presentationen av klientens situation en avgörande roll för biståndsbedömningen. Andra faktorer som har visat sig samvariera med skillnader i beslut om ekonomiskt bistånd är bl a klientens kön och föräldraskap (Kullberg, 2005 refererat i Stranz, 2007). Bland annat tenderar ensamstående fäder att bedömas hårdare än ensamstående mödrar samt att fäderna i högre grad själva anses vara ansvariga för sin ekonomiska situation. Ett internationellt perspektiv Som svar på de utmaningar som olika länder ställts inför ur ett historiskt perspektiv, har en mångfald av välfärdsmodeller (Deakin et al 1995) och socialförsäkringssystem (Googh et al, 1997 refererat i Stranz, 2007) utvecklats. Eftersom dessa varierar kraftigt mellan de olika länderna är det också svårt att göra internationella jämförelser med det svenska systemet (Byberg 2002). Jämförande studier har dock ändå gjorts mellan länder gällande socialt stöd i form av ekonomiskt bistånd (Eardley et al, 1996a; 1996b refererat i Byberg, 2002). Socialbidragssystemen i de Nordiska länderna liknar varandra mest då de lägger stor vikt vid individuella behovsbedömningar och kravet om deltagande i åtgärder (Bradshaw & Terum, 1997 refererat i Stranz, 2007). Dock har de allra flesta industriländer krav om aktivt arbetssökande för att rätt till bistånd skall föreligga även om innebörden av detta begrepp varierar mellan länderna (Eardley et al, 1996). En minoritet av länderna har ej specificerat aktivt arbetssökande som ett krav. Dock fokuserar dessa länder på att den sökande skall utnyttja sin fulla kapacitet för att bli självförsörjande innan rätt till bistånd inträder. Dessutom har flera läder utanför norden en tradition av att släktingar och andra närstående får bistå med ekonomiskt stöd innan offentligt stöd kan träda in (Eardley et al, 1996). Huruvida rätten till bistånd är centralt eller lokalt reglerad skiljer sig också åt mellan länderna (Eardley et al, 1996) liksom regelverken i förhållande till detta (Gustafsson, 2000 refererat i Byberg, 2002). Faktorer som har visat sig variera mellan länderna är exempelvis krav om minimiålder på den sökande, grad av generositet, tidsbegränsning av biståndet samt förhandlingsutrymme med handläggaren (Eardley et al, 1996a; 1996b refererat i Byberg, 2002). 10

KAPITEL 4 Utgångspunkter för analys Inledning I föreliggande kapitel beskrivs de utgångspunkter som kommer att ligga till grund för studiens analys, bestående av vilka juridiska och organisatoriska faktorer som styr handläggningen av ekonomiskt bistånd i de enskilda kommunerna. I det första avsnittet beskrivs kommunens uppbyggnad enligt den demokratiska rättsstatens princip samt vilka rättssäkerhetsaspekter som är kopplade till denna vid bl a rättstillämpningen av SoL. I andra avsnittet behandlas organisationsteori med utgångspunkt i institutionella organisationer, kopplat till ett nyinstitutionellt perspektiv. Detta utifrån de påverkansfaktorer som finns i organisationens omgivning samt utifrån gräsrotsbyråkraten som är verksam i den institutionella organisationen. Den kommunala självstyrelsemodellen Idén om den kommunala självstyrelsen består i huvudsak av två övergripande värden; demokrativärden och effektivitetsvärden (Bengtsson, 2002 refererat i Montin, 2004). Demokrativärdena bygger på en grundläggande princip om att kommunmedborgarna skall vara självstyrande. Effektivitetsvärdena, å andra sidan, syftar till att den kommunala förvaltningen ska bli billigare och mer ändamålsenlig, än om den hade skötts av staten, eftersom besluten fattas nära dem de berör (Stjernquist & Magnusson, 1988 refererat i Montin, 2004). Rättsäkerhetsaspekter Sveriges kommuner bygger också på den demokratiska rättstatens princip (Montin, 2004). Denna princip innebär att de offentliga organisationernas verksamheter och arbetssätt i huvudsak formas av statens lagar och rättsliga regler. Ett exempel på hur principen genomsyrar alla förvaltningsmyndigheters verksamheter är kravet om att, i det praktiska arbetet, beakta allas likhet inför lagen (Regeringsformen 1:9 refererat i Montin, 2004). Detta innebär att ingen särbehandling eller diskriminering av medborgarna får förekomma inom de offentligt kontrollerade verksamheterna (Blomqvist & Rothstein, 2000 refererat i Montin, 2004). Medborgarna torde kunna ställa åtminstone två krav på myndigheternas verksamheter (Törnblom, 1993 refererat i Byberg, 2002). Eftersom de kommunala verksamheterna bedrivs med allmänna medel är det, å ena sidan, sannolikt att kommunmedborgarna har ett stort intresse i att de också förvaltas på ett effektivt sätt. Å andra sidan är det också viktigt att den enskilde medborgarens rättsäkerhet beaktas i verksamheterna. Principerna om rättslikhet, förutsebarhet, integritet och rättstillgänglighet brukar benämnas som rättssäkerhetens mest grundläggande byggstenar (Rothstein, 1995 refererat i Byberg, 2002). Genom att medborgarna behandlas med likhet inför lagen ges också möjlighet för dem att förutse myndigheternas handlande i andra liknande fall. På så sätt fungerar rättsäkerheten som en garant för att ingen orättvisa skall uppstå mellan individer eller grupper (Hetzler, 1994; Holmberg & Holmberg, 1998; SOU 1990:44 refererat i Byberg, 2002). Rättssäkerhetens grundtanke utgörs av allas likhet inför lagen, vilket rent konkret innebär att lagar skall tillämpas på ett likartat sätt för olika personer i jämförbara situationer (Byberg, 2002). Särskilt starkt är detta krav vid myndighetsutövning, då den enskilde individen 11

befinner sig i en beroendeställning till myndigheten (Holmberg, 1995; Petersson, 1998; Sjöberg, 1996 refererat i Byberg, 2002). För att undvika att myndigheter behandlar medborgare godtyckligt, utan hänsyn till rättssäkerheten, är det nödvändigt att beslut verkställs utifrån vissa givna mallar (Hetzler, 1994; Holmberg & Holmberg, 1998; SOU 1990:44 refererat i Byberg, 2002). Därmed har handläggningen av ett enskilt ärende stor betydelse för den enskildes rättsäkerhet. Rättssäkerheten grundläggs eller ödeläggs under handläggningen av ett ärende (Sjöberg 1996:38 refererat i Byberg 2002:44). För att upprätthålla rättssäkerheten inom socialtjänsten finns ett lagstadgat regelsystem som har till uppgift att vägleda handläggningen (Byberg, 2002). Förvaltningslagen (1986:223 refererat i Byberg, 2002) behandlar regler för hur offentliga myndigheter skall hantera sina ärenden. Det kan vara regler om tillgänglighet, handläggningstider och effektivitet men också att den enskilde skall ges tillgång till bra, enkel och konkret information om den specifika verksamheten (Byberg, 2002). Inom socialtjänsten skulle detta kunna utgöras av exempelvis informationsbroschyrer om organisationen, arbetssätt, bedömningsgrunder etc. Kommunal rättstillämpning av SoL I socialtjänstlagens portalparagraf (SoL 1:1) uttrycks den grundläggande principen om människors lika värde och lika rätt till social trygghet, vård och omsorg. Som framgår av kapitel 2 är socialtjänstlagen en målinriktad ramlag vars syfte är att tjäna som ett ramverk för de kommunala socialtjänsterna (SoS, 2004). Dock måste ett mål vara klart och tydligt preciserat för att det skall vara möjligt att uppnå (Byberg, 2002). Då varken mål eller medel är preciserade i socialtjänstlagen kan socialarbetarnas tillvägagångssätt skilja sig åt, handläggare emellan (Byberg, 2002). Därmed blir förutsättningarna för att uppnå socialtjänstlagens mål begränsade och lika så förutsättningarna för att göra en bedömning om huruvida detta har gjorts. Eftersom lagens utformning öppnar upp för olika tolkningar av både mål och medel krävs en god kännedom, hos socialsekreterarna, om förarbeten, allmänna råd och rättspraxis för att inte rättssäkerheten skall äventyras (Holmberg, 1995; Sjöberg, 1996 refererat i Byberg, 2002). Dock kan rättsäkerheten redan i viss mån ha satts på spel i och med lagens vaga formulering gällande rätten till bistånd (Holmberg, 1995 refererat i Byberg, 2002). Även om Socialtjänstlagens utformning ger stort tolkningsutrymme finns det möjlighet för kommunerna att precisera handläggningsrutiner och riktlinjer närmare (Holmberg, 1995; Sjöberg 1996 refererat i Byberg, 2002). Dock har bedömningen gjorts att det är svårt att precisera socialtjänstlagens mål ytterligare då de sökandes situationer, resurser och behov har visat sig vara alltför skiftande i bidragsärenden (Prop 1979/80:1; SoS, 1992 refererat i Byberg, 2002). Sunesson (1985 refererat i Byberg, 2002) menar dessutom att det finns en motsättning mellan det professionella behandlingsarbetet och det juridiska ramverket eftersom socialarbetarnas möjligheter att åstadkomma en social förändring minskar i takt med rättslig reglering. Organisationsteori Begreppet organisation är mycket brett men avser vanligtvis olika typer av formella sammanslutningar som består av ett antal personer som agerar med en strävan att nå gemensamma mål (Stranz, 2007). Det finns många typer av organisationer, dock brukar det som kallas formella organisationer vanligtvis delas in i institutionella eller tekniska organisationer. De verksamheter som bedriver vård-, omsorgs- och undervisningsarbete brukar klassificeras som institutionella organisationer (DiMaggio & Powell, 1983; Johansson, 2002,2006; Meyer & Rowan, 1977; Scott & Meyer, 1992 refererat i Stranz, 2007). Dessa 12

organisationer karakteriseras av att de erbjuder en tjänsteproduktion vars kvantitet och kvalitet är svår att mäta. För att en organisation ska kunna fungera som en kraftfull aktör, och på så sätt uppnå de givna målen, krävs fyra samverkande förhållanden; tillhörighet, resurser, kontroll, utbytbarhet (Ahrne, 1990,1994 refererat i Stranz, 2007). Det mest grundläggande förhållandet är tillhörighet i organisationen vilket t ex kan vara en anställning i organisationens verksamhet. Tillhörigheten ger i sin tur tillgång till nästa förhållande; resurser (Ahrne, 1990, 1994; Johansson, 1997 refererat i Stranz, 2007). Resurserna varierar mellan medlemmarna t ex beroende av tjänst och medför därför också en varierande grad av status. Organisationstillhörigheten genererar också ett visst mått av kontroll vilken i stor utsträckning utövas av organisationens ledning. Genom graden av kontroll kan medlemmarnas individuella handlingsfrihet både minskas och ökas. Olika regler och formaliserade rutiner inom organisationen utgör medel för detta. Förhållandet utbytbarhet avser i vilken utsträckning en medlem i organisationen är utbytbar dvs. kan ersättas av en annan medlem. Ett nyinstitutionellt perspektiv Sättet att betrakta organisationers förhållande till sin omgivning utgör nyinstitutionalismens mest centrala fokus (Meyer & Rowan, 1977 refererat i Ekermo, 2002). En organisations omgivning genomsyras av föreställningar och regler som ofta är omedvetna och för givet tagna (Grape et al, 2006). Dessa fungerar i sin tur som ett mönster för verksamhetens organisering. Därmed är organisationens formella strukturer således också en produkt av de institutionaliserade föreställningar som finns i dess omgivning. Detta resulterar i att, institutioner i sig, kan beskrivas som en för givet tagen social ordning med rutiniserade och standardiserade interaktioner och handlingar. Omgivningens föreställningar kommer allmänt till uttryck genom lagar och föreskrifter som stöds av den allmänna opinionen (Meyer & Rowan, 1977 refererat i Ekermo, 2002). Genom att dessa institutionaliseras i den formella organisationen vinner organisationen legitimitet gentemot omgivningen och blir således mer framgångsrik och livskraftig (Meyer & Rowan, 1991 refererat i Grape et al, 2006). I och med att organisationen uppfattas som legitim ifrågasätts dess verksamhet sällan. Detta medför att föreställningar, som inte alltid är sanna, påverkar organisationens uppbyggnad och verksamhet utan att ifrågasättas. Omgivningsfaktorer som påverkar organisationen Förutom de förhållanden som föreligger inom organisationen finns det flera utanförliggande omgivningsfaktorer som är av betydelse för förståelsen av formella organisationer (Hatch, 1997). Sociala faktorer i organisationens omgivning är förknippade med traditionella sociala institutioner i samhället som t ex utbildning, religion, handel och professioner (Hatch, 1997). Dessutom har klasstruktur, migrationsmönster och livsstilar en påverkan. Faktorer som rör historia, traditioner, samhälleliga normer och värderingar samt förväntningar på beteenden är exempel på kulturella omgivningsfaktorer kring organisationen. Dock är det svårt att separera de sociala och kulturella faktorerna då de ofta överlappar varandra. Organisationer påverkas också till stor del av juridiska faktorer (Hatch, 1997). Detta kan vara lagar och rättspraxis som gäller för den givna organisationen. Dessa styrs i sin tur av politiska faktorer vilka därför också är viktiga för förståelsen av organisationer. Politiska faktorer är också starkt sammankopplade med ekonomiska faktorer såsom arbetsmarknad, finansmarknad och de marknader som rör varor och tjänster. Ytterligare viktiga ekonomiska faktorer är fördelningen mellan offentligt och privat ägande, skattepolitik samt centralisering kontra decentralisering. 13

Gräsrotsbyråkraten Inom begreppet institutionella organisationer ingår ofta även begreppet Gräsrotsbyråkrati, vars ursprungsbetydelse är tjänstemannastyre (Stranz, 2007). Kännetecknande drag för Gräsrotsbyråkratier är att de utgörs av en hierarkisk, specialiserad struktur som ansvarar för någon form av service. Den specificerade servicen, som omgärdas av formella regler, utgår direkt till människor vilket är ett unikt särdrag för gräsrotsbyråkratier. De formella reglerna är oftast omfattande och komplicerade till sin karaktär då de tillämpas på faktiska ärenden. Dock finns fortfarande ett behov av formaliserade regler då ärendebelastningen hos organisationerna är stor. De anställda i gräsrotsbyråkratier fungerar som verksamheten arbetsredskap och har en relativt långtgående handlingsfrihet (Evans & Harris 2004; Hasenfeld, 1983, 1992; Johansson, 1992; Lipsky, 1980; Prottas 1979; Schierenbeck, 2003 refererat i Stranz, 2007). Deras uppgift är att utifrån vissa givna egenskaper, standardisera och kategorisera klientens information (Johansson, 1992; Lipsky, 1980 refererat i Stranz, 2007). Detta för att kunna handlägga individen som ett ärende samt för att kunna göra en matchning mot organisationens inre gränser. Dock kan gränsdragningarna i processen bli relativt godtyckliga pga. handläggarnas långtgående handlingsfrihet (Johansson, 1992; Lipsky, 1980: Prottas, 1979 refererat i Stranz, 2007). Således är det upp till gräsrotsbyråkraten själv att tolka och omsätta regelverkens bestämmelser i praktiken (Bleiklie, 1997; Hasenfeld, 1983, 1992; Prottas, 1979 refererat i Stranz, 2007). 14

KAPITEL 5 Metod Inledning I föreliggande avsnitt kommer studiens material och tillvägagångssätt redogöras och diskuteras. Inledningsvis presenteras en översikt av studiens material vilket följs av ett avsnitt där studiens tillvägagångssätt redogörs mer i detalj. Slutligen förs en diskussion kring etiska överväganden som gjorts i studien samt aspekter kopplade till validitet, reliabilitet och representativitet. Material Studien genomfördes hösten 2009 och är av tvärsnittskaraktär. En vinjett, som utgör grunden för studien, skickades ut till samtliga kommuner i Västra Götalands län med undantag för Göteborgs kommun, totalt 48 kommuner. Vinjettekniken är en användbar metod vid komparativa studier och kan utgöras av ett fall eller ett ärende som förekommer inom en myndighet (Kullberg & Brunnberg, 2007). Vinjetten i föreliggande studie utgjordes således av ett typfall (bilaga 1) som konstruerats med avsikten att spegla en verklig ansökan om ekonomiskt bistånd. Forskning (Hydén, 1996) påvisar att många faktorer har betydelse för bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd. För att illustrera bedömningsvariationer inom socialtjänsten har vinjettstudier ofta använts, vilket visar sig genom tidigare studier i både Sverige och Norge (Stranz, 2007). Eftersom vinjetter också strävar efter att belysa samspelet mellan viktiga faktorer som kännetecknar en viss situation eller person (Merriam, 1994), valdes därför metoden som tillvägagångssätt. Ett sätt att göra vinjetten trovärdig, och så lik ett verkligt fall som möjligt, är att utforma den på ett sådant sätt att den liknar den typ av dokument som respondenterna är vana vid att läsa (Kullberg & Brunnberg, 2007). För att få en stor verklighetsförankring är typfallet därför uppbyggt efter en rubrikmall från dataprogrammet Procapita, vilket är ett vanligt förekommande utrednings- och dokumentationsprogram inom socialtjänsten (Tieto, 2009). Under rubrikerna beräkning, bedömning och beslut har utrymme lämnats för socialsekreteraren att slutföra utredningen (bilaga 1). Respondenterna uppmanades att motivera sina svar utifrån den egna kommunens riktlinjer och direktiv. Detta för att besvara frågeställningen om huruvida organisationens riktlinjer och direktiv påverkar bedömningarna och besluten mellan olika kommuner. För att kunna säkerställa validiteten i studien är det viktigt att typfallet uppfattas som trovärdigt (Jergeby, 2007). Därför utfördes även en pilotstudie där en socialsekreterare fick möjlighet att komma med konstruktiv kritik angående typfallet. Tidigare forskning (Kullberg, 2005 refererat i Stranz, 2007) pekar på att individuella faktorer hos den sökande, såsom kön, kan ha betydelse för utfallet av beslutet om ekonomiskt bistånd. För att eliminera risken för faktorn kön, hos klienten, att inverka på resultatet i föreliggande studie valdes medvetet att specificera könet på den sökande i typfallet. Om typfallet istället hade varit könsneutralt hade en tolkningsmöjlighet, gällande könsbestämning, för kommunerna uppstått. Det hade då varit svårt att avgöra huruvida de eventuella skillnaderna i resultatet skulle ha berott på skillnader i kommunernas riktlinjer eller skillnader som uppstått pga. könstolkningen. Det konstruerade fallet innehåller även tre medvetna dilemman kopplade till SoL 4:1, att rätt till bistånd endast föreligger då individen själv inte kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. Det är vanligt att vinjetter innehåller sådana typer av moraliska 15

dilemman som respondenterna får göra en professionell bedömning av (Kullberg & Brunnberg, 2007). En av författarna till denna studie har, genom erfarenhet av handläggning av ekonomiskt bistånd vid två olika kommuner, upptäckt att de kommunala riktlinjerna i vissa avseenden skiljer sig åt. Tre vanligt förekommande skillnader mellan kommunerna var frågor kopplade till aktivt arbetssökande, avyttring av realiserbara tillgångar samt beräkningsperiod vid nybesök respektive löpande ärenden. Studiens ovan nämnda dilemman valdes därför utifrån dessa frågeställningar. Detta gör informationen i typfallet trovärdig för respondenterna vilket är en viktig faktor vid konstruerandet av vinjetter (Jergeby, 2007). Dessa kategorier har även legat till grund för vissa delar av studiens utgångspunkter för analys där de också förklaras och förtydligas närmare. Tillvägagångssätt Urval Studien har avgränsats till att omfatta de kommuner som ingår i Västra Götalands län med undantag för Göteborgs kommun. Anledningen till att Västra Götalands län har valts som urvalsgrupp är att länet innehåller många kommuner på ett relativt stort geografiskt område. Vidare innehåller länet samtliga kommungrupper som redovisas i Sveriges Kommuner och Landstings kommungruppsindelning (Bilaga 3). Dock har vi även valt att utesluta Göteborgs kommun, eftersom kommunen innehåller 21 stadsdelar med separata socialkontor. Detta för att jämförelser mellan de olika stadsdelarna också skulle innebära jämförelser inom samma kommun. Då studiens syfte är att jämföra bedömningar och beslut mellan olika kommuner hade en sammanställning av samtliga svar från Göteborgs kommun varit nödvändig för att kunna inkluderas i resultatet. En sådan sammanställning skulle dock vara svår att få representativ för hela Göteborgs kommun. Dessutom finns det endast tre storstadskommuner i hela Sverige (Bilaga 3) med specifika förutsättningar vilka är svåra att jämföra med övriga kommuner i landet. För att resultatet skulle bli så verklighetsförankrat som möjligt gjordes bedömningen att socialsekreterare, som i sin vardag arbetar med handläggning av ekonomiskt bistånd, torde vara mest lämpade att slutföra den konstruerade utredningen. Dock valdes att skicka vinjetterna via enhetscheferna, ansvariga för ekonomiskt bistånd, vid de olika kommunernas socialtjänster. Detta för att de borde ha bäst kompetens att avgöra vilken handläggare som både har tid och resurser för att avsluta utredningen. Dessutom torde en enhetschef ha större möjlighet att initiera deltagandet i hela arbetsgruppen vilket i sin tur gör studien mer verklighetsförankrad samt minskar risken för bortfall. Datainsamling Det första utskicket av vinjetterna gjordes med post till samtliga enhetschefer, ansvariga för ekonomsikt bistånd, i hela Västra Götalands län (Göteborg undantaget). Typfallet med svarsutrymme kodades innan utskick. Till typfallet bifogades ett brev där studiens syfte förklarades tillsammans med svarsinstruktioner för respondenterna. I brevet angavs att respondenterna hade lite drygt två veckor på sig att besvara vinjetten. Då denna tid gått ut gjordes ett andra utskick, via mail, till de kommuner som inte svarat. Detta möjliggjordes genom den kodning som tidigare skett. Sammanlagt har 16 svar från olika kommuner erhållits. Bortfallsanalys Om man ser till Sveriges Kommuner och Landstings kommungruppsindelning är samtliga kommungrupper representerade i materialet som erhållits (se tabell 4:1). Dock med undantag för kommungrupp 1, vilken, som ovan nämnts, medvetet uteslutits från urvalet. 16

Tabell 4:1. Svarsfrekvens och bortfall efter kommungrupp. Kommungrupp, se Bilaga 3 Urval, antal Erhållna svar, antal Bortfall, procent Grupp 2 10 1 90 Grupp 3 2 2 0 Grupp 4 6 2 66,67 Grupp 5 1 1 0 Grupp 6 9 3 66.67 Grupp 7 6 2 66,67 Grupp 8 5 3 40 Grupp 9 9 2 77,78 Totalt 48 16 66.67 Som framgår av tabellen ovan ligger det totala bortfallet på 66.67 %. Då flera kommuner avböjt deltagande i brist på tid tros det stora bortfallet kunna bero på en hög arbetsbelastning. Eftersom tidigare forskning tyder på att en hög arbetsbelastning till viss del samvarierar med generösare bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd (Hydén et al, 1995; Gustafsson et al, 1990 refererat i Stranz, 2007), kan bortfallet därav tänkas ha inverkan på resultatet. Databearbetning När svarstiden gått ut transkriberades materialet till elektroniskt form. Samtidigt tillfördes uppgifter om den svarande kommunens storlek utifrån invånarantal enligt kategorierna stor, medelstor och liten kommun. Genom en normalfördelning av kommunernas invånarantal i urvalet (samtliga kommuner i Västra Götalands län med undantag för Göteborg) framtogs dessa kategorier. Till kategorin medelstor kommun hör såldes de kommuner med ett invånarantal mellan 10 000 32 200, vilket utgör 50 % av urvalet. Vidare har 25 % av kommunerna i urvalet ett invånarantal under 10 000 och klassificeras då som liten kommun samtidigt som de 25 % med ett invånarantal över 32 200 klassificeras som stor kommun. Efter transkribering och klassificering efter kommunstorlek kategoriserades materialet efter beslutstyperna bifall, delvis bifall och avslag. Därefter eftersöktes mönster i kategorierna vilka redovisas i resultatets första del. Dessa mönster gav i sin tur upphov till ytterligare en kategorisering efter beslutsgrunder, vilket tydliggjorde ännu fler mönster i materialet. Denna kategorisering utgör resultatets andra del. Studiens resultat analyserades sedan utifrån de utgångspunkter för analys som presenterats i kapitel 5. Detta med ett inledande avsnitt om rättstillämpningen av SoL, samt rättssäkerhetsaspekter i samband med detta, följt av en analys av organisatoriska faktorers betydelse för beslutsvariationerna. Metoddiskussion Det faktum att respondenterna vid en vinjettstudie utgår från identisk information, medför att svaren blir mer tillförlitliga än vad som är möjligt med andra metoder (Kullberg & Brunnberg, 2007). En begränsning i metodens tillämpbarhet är dock att bedömningssituationen lätt kan komma att uppfattas som konstruerad, då vinjetter bygger på en fiktiv prövning (Hydén et al, 2007). Då många respondenter uppgett att de saknat information och/eller möjligheten att fördjupa utredningen ytterligare på vissa områden kan detta ha påverkat resultatet. Ett verkligt ärende skulle ha gett handläggarna ytterligare uppgifter och därmed en rikligare information att knyta an till de lokala riktlinjerna (Terum 1997, 2002 refererat i Stranz, 2002). Källor och källkritik För att finna relevant litteratur har databaserna Örebro Universitetsbibliotek och LIBRIS använts. Dessutom har sökningar gjorts på socialstyrelsens hemsida. Ytterligare material har 17

erhållits genom att studera källhänvisningar samt genom stöd från handledaren. Sökord som legat till grund för litteratursökningen är: socialbidrag, organisationsteori, nyinstitutionell*, fallstudie, variation + socialbidrag, beslut* + socialbidrag, vinjett* + socialbidrag, ekonomiskt bistånd, ekonomiskt bistånd + allmänna råd, ökning + ekonomiskt bistånd + 2009. Då samma källor har använts vid flera studier på området anses föreliggande studies källor vara tillförlitliga. Vi har valt att fördjupa oss i tre studier som gjorts på det närliggande området. Först och främst Stranz (2007) avhandling Utrymme för variation om prövning av socialbidrag som behandlar variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd enligt SoL. Även Bybergs (2002) och Hydéns (et al, 2007) studier har använts, då med fokus på organisatoriska och individuella faktorer, både hos klienter och handläggare, som påverkar bedömningarna. Även om Hydéns (et al, 2007) studie kan anses vara ålderdomlig, då den genomfördes år 1995, återfinns hans resultat både i Bybergs (2002) och Stranz (2007) avhandlingar, vilket motiverar fortsatt användning av resultaten. Dessutom har socialstyrelsen publicerat Hydéns (et al, 2007) i en CUS-skrift år 2007 vilket styrker antagandet om att materialet fortfarande är relevant. Även Bybergs (2002) resultat återfinns i Stranz (2007) avhandling. Detta gör att vi tror oss ha skapat en tillförlitlig överblick av forskningsfältet. En svaghet i litteraturvalet är det stora användandet av sekundärkällor. Med hänvisning till att en samtida sekundärkälla är att föredra framför en sentida primärkälla (Thurén, 2005) motiveras dock användandet av sekundärkällor i denna studie. Utgångspunkterna för analysen baseras på tre faktainriktade avsnitt samt ett teoretiskt. För att få förståelse för hur juridiska, kommunala och organisatoriska förutsättningar påverkar variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd krävs en blandning av dessa utgångspunkter. Det räcker således inte att enbart analysera resultatet ur en teoretisk ansats. Etiska överväganden Vetenskapsrådet (2002) informerar om fyra grundläggande forskningsetiska principer som bör följas inom humanistisk och samhällsvetenskaplig forskning. Dessa principer är; Informationskravet, Samtyckeskravet, Konfidentialitetskravet och Nyttjandekravet vars syfte är att skydda samhällsmedborgarna mot oetisk forskning. Genom att respondenterna i föreliggande studie har informerats om studiens syfte och användningsområde via ett brev som bifogats till det utskickade typfallet, har informationskravet och nyttjandekravet beaktats (jmf Vetenskapsrådet, 2002). Då data insamlas via post krävs ej samtycke i förhand utan samtycket anses vara lämnat när vinjetten returneras ifylld (Vetenskapsrådet, 2002). Dock meddelades respondenterna om att medverkan var frivillig och kunde avbrytas när som helst. I brevet tydliggjordes även att den insamlade datan skulle komma att behandlas konfidentiellt. Personlig information om respondenterna var inte av intresse för föreliggande studie, dock fanns ett behov av att identifiera vilka kommuner som deltagit då en påminnelse skulle skickas till de kommuner som ej svarat. För att besvara studiens syfte anses det inte vara relevant att känna till vilka specifika kommuner som svarat, varför dessa ej heller har redovisats i resultatet. Validitet och reliabilitet Den mest centrala frågan gällande studiens validitet är huruvida typfallet faktiskt mäter det som den avser att mäta (jmf Jergeby, 2007). Då tidigare studier, liknande denna, använt sig av samma metod (se tex Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hydén, 1990, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002 refererat i Stranz, 2007) stärks således validiteten genom att metoden är väl beprövad. Dock är vinjetten som metod inte helt oproblematisk gällande validiteten, då respondenterna är medvetna om att de ej tar ställning till ett autentiskt fall (Kullberg & Brunnberg, 2007). För att minska detta problem är 18

det av stor vikt att vinjetten har konstruerats på ett sådant sätt att den uppfattas som verklig av respondenterna. Som ovan nämnt torde typfallet i föreliggande vinjettstudie ha en god verklighetsanknytning vilket styrker validiteten ytterligare. I och med konstruktionen av en vinjett grundläggs validiteten, om fallbeskrivningen uppfattas som trovärdig (Jergeby 2007). Typfallet i föreliggande studie är konstruerat utifrån erfarenheter av utredningsarbete inom socialtjänsten, vilket därför bör stärka validiteten. Trovärdigheten i ett typfall kan ökas ytterligare genom att en expert konsulteras i samband med konstruktionen (Jergeby, 2007), vilket har gjorts genom ovan nämnda pilotstudie. Genom att trovärdigheten i typfallet anses vara stor ökar också förutsättningarna för respondenterna att göra bedömningar på likartad grund (Jergeby, 2007). Då bedömningar görs på likartad grund torde det även resultera i stor samstämmighet i besluten. Om variationer i bedömningarna ändå uppstår är det mer sannolikt att dessa går att härleda till faktorer utanför typfallet, såsom respondenternas varierande förutsättningar (Jergeby, 2007). Denna studie avser att granska betydelsen av kommunala riktlinjer och direktiv i beslutsfattandet, vilket skulle kunna exemplifiera sådana utanförliggande faktorer. Dock visar tidigare forskning på att faktorerna som påverkar beslutsfattandet vid ekonomiskt bistånd är många och komplexa (Hyden, 1996) vilket gör att andra faktorers inverkan på resultatet ej kan uteslutas. Exempelvis framgår av tabell 6:1 att större kommuner i högre grad tenderar att ge avslag jämfört med medelstora och mindre kommuner. Av tidigare forskning framgår att hög ärendebelastning samvarierar med generösare beslut (Hyden, et al 1995; Gustafsson et al, 1990 refererat i Stranz, 2007). Då denna studie syftar till att belysa skillnader mellan kommuner gällandet beslutsfattande vid ekonomiskt bistånd samt motiveringarna till dessa gjordes emellertid valet att bortse från sådana faktorer. Frågan om huruvida studien kan upprepas och generera ett liknande resultat är den mest centrala frågan angående reliabiliteten (Merriam, 1994). Eftersom denna studies resultat har hög samstämmighet med tidigare studier (se tex Gustafsson et al 1990; Hanssen 1998; Holmberg, 1996; Hydén, 1990, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002 refererat i Stranz, 2007) på området, som genomförts på liknande sätt, kan reliabiliteten därav anses vara god. Då vinjetten som metod även medför att intervjuareffekter och påverkan genom socialt tryck minimeras (Jergeby, 2007), är det stor sannolikhet att ett liknande resultat skulle erhållas vid en upprepning av studien. När samtliga respondenter ställs inför identisk information minskar också risken för slumpmässiga fel, vilket ökar reliabiliteten ytterligare (Jergeby, 2007). Till typfallet bifogades ett brev med tydliga instruktioner för hur respondenter skulle fylla i formuläret, vilket påverkar reliabiliteten i en positiv riktning (jmf Frankfort-Nachmias & Nachmias, 1996 refererat i Stranz, 2007). Studien torde också vara relativt enkel att upprepa eftersom typfallet bygger på ett antal konstruerade, men verklighetsförankrade, dilemman. Dessa har också legat till grund för kodningen av studiens resultat vilket ökar reliabiliteten ytterligare (jmf Merriam, 1994). Representativitet Då Västra Götaland innehåller samtliga kommungrupper (bilaga 3), kan urvalet betraktas som relativt representativt. Trots det stora bortfallet (66 %) finns samtliga kommungrupper representerade i materialet, dock med undantag för kommungrupp 1 som medvetet uteslutits. Då glesbygdskommuner nästan uteslutande går att finna i norra Sverige torde den låga förekomsten av dessa i urvalet ej påverka representativiteten av studien i mellersta och södra Sverige. Det faktum att den enda storstaden i urvalet uteslutits torde inte heller påverka representativiteten nämnvärt. Detta eftersom det endast finns tre storstadskommuner i hela Sverige (bilaga 3) och att dessa karaktäriseras av specifika förutsättningar som är svåra att jämföra med övriga kommuners. 19

På grund av den låga svarsfrekvensen kan inga generaliseringar göras om de mönster som uppstått i förhållande till kommunstorlek. Dock redovisas ändå denna faktor i resultatet då detta kan vara av intresse för vidare studier. Då resultatet i föreliggande studie har hög samstämmighet med tidigare forskning på området ökar möjligheterna till vidare generaliseringar. Dock är representativiteten beroende av förutsättningar knutna till tiden för studiens genomförande. Då tidigare forskning (Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hydén, 1990, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002, refererat i Stranz, 2007) visar på att faktorerna som påverkar variationerna i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd är många och komplexa gör denna studie inget anspråk på total generaliserbarhet. 20

KAPITEL 6 Resultat Inledning I föreliggande kapitel presenteras resultaten av bedömningarna i vinjetterna. Resultatets första del är indelad i tre avsnitt efter de beslutsvariationer som uppstått; bifall, delvis bifall och avslag. Därefter följer en redovisning av de variationer i beslutsgrunder som funnits i materialet följt av en sammanfattande diskussion. Som framgår av tabell 6:1 har sammanlagt 16 kommuner besvarat vinjetten. Tabellen är indelad efter vilket beslut kommunen har fattat kopplat till kommunstorlek, baserat på invånarantal. Tabell 6:1 Beslut fördelat på kommunstorlek utifrån invånarantal Kommunstorlek Bifall Reducerat bifall Avslag Totalt Stor 1 0 4 5 st = 31.25 % > 32 200 inv. Medelstor 3 4 2 9 st = 56.25 % 10 000-32 200 inv. Liten 1 1 0 2 st = 12.5 % < 10 000 inv. Totalt 5 st = 31.25 % 5st = 31.25 % 6 st = 37.5 % 16 st = 100 % Flest antal svarande kommuner återfinns i gruppen medelstora kommuner (se tabell 6:1). Vissa tendenser går att se då det verkar som om större kommuner i högre utsträckning tenderar att ge avslag i jämförelse med medelstora och små kommuner. Några statistiskt säkerställda slutsatser om detta går dock ej att dra, då svarsfrekvensen inte är tillräckligt stor. Dock redovisas ändå kommunstorleken nedan, kopplat till de motiveringar som gjorts. Variationer i beslut Bifallsbeslut Totalt sett har fem kommuner beviljat fullt bistånd om 7 530 kr. Enligt kommunstorleksindelningen, baserad på invånarantal i Västra Götalands län, har tre medelstora kommuner beviljat fullt bistånd (se tabell 6:1). Vidare har en liten och en stor kommun fattat samma beslut. Ingen av kommunerna i bifallsgruppen har räknat med inkomster som kvinnan i typfallet har fått tidigare än månaden före den månad som ansökan avser. Dock förekommer variationer i argumenten till detta. En anledning till att beräkningar bakåt i tiden inte har gjorts är att kvinnan har betraktats som nybesök trots det faktum att hon varit aktuell tidigare (två medelstora & liten). En kommun (medelstor) motiverar detta utifrån att hon ej anses vara ett löpande ärende, varpå hon klassas som ett nybesök. Samma kommun har ytterligare en anledning till att inte räkna mer än en månad bakåt; är att hennes tidigare inkomster ej har betraktats vara ovanligt stora och har därför ej heller påverkat beslutet. Dock har kontroll bakåt genomförts för att kontrollera att några sådana betydande inkomster ej har funnits. En annan kommun (liten) poängterar dock att de hade räknat med inkomster två månader bakåt om kvinnan ej betraktats som nybesök. Samtliga kommuner i bifallsgruppen har bedömt kvinnan som aktivt arbetssökande, dock med olika motiveringar. Två kommuner (medelstora) har gjort bedömningen att kvinnan har 21

gjort vad hon har kunnat för att bli självförsörjande på sikt även om sex arbeten bedöms vara i minsta laget. Två andra kommuner (stor & medelstor) uppger dock att de saknar vissa uppgifter för att kunna göra en rättvis bedömning. En av dessa (medelstor) önskade kunna utreda vidare om kvinnan haft möjligheter att börja söka arbeten redan innan hon blev arbetslös. Samtidigt menar den kommunen att kvinnan måste ha informerats om hur aktiv man skall vara för att ett avslag ska kunna motiveras utifrån att hon ej varit aktivt arbetssökande. Den andra (stor) av de två kommuner som önskade vidare utredning, menar att aktivt arbetssökande föreligger om kvinnan sökt de arbeten som finns att söka, både inom och utanför sitt yrkesområde samt inom skäligt pendlingsavstånd. Dessutom är det viktigt att arbetssökandet har fördelats över tid. Det faktum att kvinnan anmält sig till Arbetsförmedlingen först efter 14 dagars arbetslöshet bör generellt inte påverka bedömningen tillägger en kommun (stor). Bilinnehavet påverkar inte beslutet om ekonomiskt bistånd i några av de bifallna ansökningarna. En kommun (stor) godkänner dock endast bilen inom en avyttringstid om 4 månader. Därefter görs en prövning om huruvida behov av bil föreligger i det enskilda fallet. I de fall då behov ej föreligger förväntas bilens värde kunna tillgodose försörjningsbehovet. En annan kommun (medelstor) påpekar att bilinnehav normalt sett anses vara avyttringsbar tillgång som kan tillgodose behovet. Dock menar kommunen att det i föreliggande fall föreligger ett särskilt behov av bil då allmänna kommunikationsmedel saknas för att kvinnan skall kunna ta sig till arbete. Ytterligare en kommun (medelstor) menar att bilen endast påverkar beslutet om försörjningsstödet bedöms bli långvarigt. Då skall bilens värde räknas som en tillgång i de fall då bilens värde överstiger 25 % av basbeloppet. Delvis bifallna beslut Fem kommuner har beviljat bistånd med avdrag för inkomster som funnits mer än en månad bakåt i tiden. Av dessa har fyra stycken (tre medelstora & liten) gett bifall om 3 060 kr och en (medelstor) om 1 285 kr. Som framgår av tabell 6:1 har totalt fyra medelstora kommuner beslutat om reducerat bifall, dvs bifall med avdrag för inkomster bakåt, även om summorna skiljer sig åt inom gruppen. Ytterligare en liten kommun ingår i denna beslutsgrupp. Som ovan nämnts har fyra (tre medelstora & liten) av de fem kommunerna i beslutsgruppen bifallit ansökan om 3 060 kr. Den avvikande kommunen (medelstor) som endast beviljar 1 285 kr har gjort beräkningar tre månader bakåt i tiden, till skillnad från de andra som bara gått två månader bakåt. Dessutom har den kommunen gjort ett tillägg till kvinnans godkända utgifter om 565 kr för resekostnader till och från möten på AF och liknande. Fyra (tre medelstora & liten) av de fem kommunerna motiverar sina beräkningsperioder utifrån individens ansvar att planera sin ekonomi. Av bedömningarna framgår att alla fyra är överens om att kvinnan borde ha planerat sin ekonomi bättre efter att hon fått reda på att hon inte skulle få arbeta i samma utsträckning som tidigare. Dessutom trycker två kommuner (medelstora) på att ansvaret ökar ytterligare i och med att kvinnan haft kontakt med socialtjänsten tidigare och bör därmed känna till de riktlinjer som kommunen har. Således räknas överskott som uppstått bakåt i tiden med i beräkningen för den aktuella perioden. Trots att samma argument använts som motivering för beräkningsperioderna skiljer de sig ändå åt, då en av kommunerna (medelstor) har en beräkningsperiod om tre månader bakåt. I den reducerade bifallsgruppen anser samtliga kommuner att kvinnan är aktivt arbetssökande. Antalet jobb kvinnan sökt bedöms vara tillräckligt men en del respondenter påpekar att antalet är på gränsen till för få för att räknas som aktivt arbetssökande. En kommun (medelstor) efterfrågar vilka jobb som kvinnan sökt då detta kan ha inverkan på bedömningen. En annan kommun (liten) understryker dessutom att kvinnan anses vara aktivt arbetssökande i nuläget men att en arbetsplan kommer att upprättas för att hon skall vara 22

fortsatt berättigad. Denna arbetsplan medför att kvinnan måste söka alla jobb i hela Sverige som hon är kvalificerad för vilka även kommer att kontrolleras mot platsbanken. Meningarna går dock isär gällande om kvinnan verkligen har gjort vad hon har kunnat för att bli självförsörjande. En kommun (medelstor) gör bedömningen att kvinnan har tagit ansvar genom att hon skrivit in sig på Arbetsförmedlingen och sökt jobb aktivt. Samma kommun menar också att hon inte har behövt söka jobb under tiden hon arbetade eftersom hon har fått ihop timmar till en heltidstjänst i drygt 1,5 år. I motpol till detta anger en annan kommun (medelstor) att kvinnan borde ha skrivit in sig på Arbetsförmedlingen direkt, vid första arbetslösa dagen. Kvinnans innehav av realiserbar tillgång i form av bil påverkar ej besluten i den reducerade bifallsgruppen. Enligt riktlinjerna i en kommun (medelstor) får kvinnan behålla bilen så länge dess värde ej överstiger 60 % av basbeloppet vilket kvinnans bil ej gör. I fyra av kommunerna (tre medelstora & liten) görs en individuell bedömning, då kvinnan anses vara i behov av bil pga de bristfälliga allmänna kommunikationsmedlen. Kommunerna har dock olika argument för detta; att bilen kan behövas för att kvinna skall kunna ta sig till eventuellt arbete (medelstor) samt möten på Arbetsförmedlingen och liknande (medelstor). Dessutom har en kommun (medelstor) gjort bedömningen att kvinnan har goda möjligheter till arbete inom en snar framtid då hon har lång erfarenhet inom vården. Den lilla kommunen i beslutsgruppen vill dock avvakta med bedömningen om behov av bil föreligger till dess att det klargjorts huruvida biståndsbehovet kan komma att bli långvarigt eller ej. Avslagsbeslut Totalt har sex kommuner beslutat att avslå den fiktiva ansökan om ekonomiskt bistånd. Dock skiljer sig beslutsmotiveringarna åt mellan kommunerna, vilket framgår av tabellen nedan. Tabell 6:2 Skäl till avslag (flera skäl har kunnat anges) Skäl Andel Antal, n=6 Planeringsansvar 66.66 % 4 Krav på aktivt arbetssökande 33.33 % 2 Avyttringsbar tillgång 33.33 % 2 Av de sex kommuner som avslagit ansökan klassas fyra stycken som stor kommun. Resterande två är medelstora. Även om kvinnan inte anses vara berättigad till försörjningsstöd av någon av kommunerna i avslagsgruppen, framgår det av typfallet att hon saknar medel till sin försörjning. Av den anledningen beviljar en kommun (stor) kvinnan matpengar enligt SoL 4:2 med hänvisning till kommunens yttersta ansvar. Det mest förekommande skälet till avslag hänvisas till individens planeringsansvar för sin ekonomiska situation vilket framgår av tabell 6:2. Samtliga kommuner som använt sig av denna beslutsmotivering (tre stora & medelstor) har gjort beräkningar tre månader bakåt i tiden och räknat med de överskott som uppstår i och med kvinnans inkomster. Således har kvinnan ett överskott om 410 kr inför november, med undantag för en kommun (stor) där överskottet beräknas till 690 kr. Detta eftersom de, med stöd av kommunens riktlinjer, gjort ett tillägg till kvinnans godkända löpande utgifter om 50 kr per månad för receptfri medicin. Motiveringarna till att använda sig av tre månaders beräkningsperioder skiljer sig åt. Dels så bedöms kvinnan ha en viss kännedom om kommunens riktlinjer då hon varit aktuell tidigare (stor), varför hon bör ha kunnat planera sin ekonomi utifrån detta. Dessutom betraktas kvinnan, i vissa kommuner (två stora & medelstor), som nybesök varför en beräkning om tre månader bakåt görs med stöd av kommunens riktlinjer. 23

De kommuner (stor & medelstor) som angett andra skäl för avslag än individens planeringsansvar, har endast gjort en beräkning för månaden före den månad som ansökan avser. Detta resulterar då i ett underskott om 7 530 kr. I dessa fall har dock andra skäl till avslag motiverats. Motiveringarna, till att endast räkna en månad bakåt, gjordes med hänvisning till att det har gått för lång tid sedan kvinnan varit aktuell. Det bedöms därför vara osäkert om kvinnan har kännedom om kommunens riktlinjer och hon räknas därför som nybesök. Som framgår av tabell 6:2 har två kommuner (stora) i avslagsgruppen motiverat sitt beslut utifrån att kvinnan ej betraktats vara aktivt arbetssökande, då sex arbeten per månad ansetts vara för få. Den ena kommunen specificerar arbetssökarkravet till mellan 15-20 sökta arbeten per månad om inte synnerliga skäl finnes, vilket inte anses föreligga i det aktuella fallet. Övriga kommuner (två stora & två medelstora) i avslagsgruppen bedömer att kvinnan uppfyller kravet om aktivt arbetssökande. Två kommuner (stor & medelstor) poängterar dock att man bör se till rådande förhållanden på arbetsmarknaden då det i dagsläget finns få lediga arbeten att söka. Dessutom bör man kunna söka arbeten inom rimligt pendlingsavstånd framhåller en kommun (stor). Vidare anser samma kommun att man bör kunna kräva att ungdomar bör kunna flytta utomlands för att arbeta. Två av kommunerna (stor & medelstor) anger bilinnehav som avslagsgrund. Bilen anses vara avyttringsbar tillgång som kan avyttras omgående och därmed tillgodose behovet. En av kommunerna (stor) poängterar dessutom att arbetsgivarintyg, läkarintyg eller motsvarande krävs för att synnerliga skäl för bilinnehav skall kunna åberopas. Då kvinnan i det aktuella fallet ej har varken arbete eller sysselsättning som kräver fordon anses sådana skäl ej föreligga. För fyra av kommunerna (tre stora & medelstor) i avslagsgruppen påverkar bilinnehavet inte beräkningarna, då avslagen motiveras med andra skäl. I ett fall godkänns bilinnehavet (medelstor) då dess värde ej överstiger 50 % av prisbasbeloppet. I en annan kommun (stor) har kommunfullmäktige beslutat om en norm vilken ett fordons värde ej får överstiga. Då kvinnans bil ej överstiger denna norm godkänns bilinnehavet även i denna kommun. Dessutom tillägger samma kommun att bilen kan innebära en möjlighet till inkomst inom en snar framtid. Dock bör bilen avyttras efter skälig tid om behov av ekonomiskt bistånd föreligger i mer än tre månader. Vidare motiverar en tredje kommun (stor) behovet av bil utifrån att kvinnan anses vara aktivt arbetssökande. Bilen hade dock räknats som en realiserbar tillgång om bilen ej hade behövts för att kvinnan skall kunna ta sig till och från arbete. 24

Variationer i beslutsgrunder Beräkningsperiod Generellt räknar kommunerna en, två eller tre månader bakåt, vilket illustreras genom tabellen nedan. Tabell 6:3. Skillnader i beräkningar beroende av beräkningsperiod. 3 månaders beräkningsperiod Inför September Lön 10 000 Present 1 000 Utgifter 7 530 + 3 470 Inför Oktober Lön 12 000 Överskott 3 470 Utgifter 7 530 + 7 940 Inför November Lön 0 Överskott 7 940 Utgifter 7 530 + 410 25 2 månaders beräkningsperiod Lön 12 000 Utgifter 7 530 + 4 470 Lön 0 Överskott 4 470 Utgifter 7 530-3 060 1 månads beräkningsperiod Lön 0 Utgifter 7 530-7 530 Utgifterna och inkomsterna i tabellen ovan baseras på de utgifter som redovisats i typfallet (bilaga 1). Det fiktiva ärendet avser att spegla en ansökan om ekonomiskt bistånd inför november. Beroende av vilka riktlinjer de olika kommunerna har angående beräkningsperiod, varierar besluten i materialet. Vid en beräkningsperiod på tre månader hamnar kvinnan, i typfallet, på ett överskott om 410 kr (se tabell 6:3). Av de fem kommuner (tre stora & två medelstora) som har en beräkningsperiod om tre månader har dock endast tre stycken (två stora & medelstor) hamnat på ett överskott om 410 kr. De två övriga kommunernas avvikande siffror beror på att de gjort tillägg i kvinnans löpande utgifter varje månad i form av reseersättning (medelstor) samt kostnader för receptfri medicin (stor). I och med detta hamnar en av kommunerna på ett underskott om 1 285 kr trots tre månaders beräkningsperiod. De kommuner (tre medelstora & liten) som haft en beräkningsperiod om två månader har samtliga kommit fram till samma summa; ett underskott om 3 060 kr (se tabell 6:3). Således har kvinnan i typfallet rätt till kompletterande försörjningsstöd enligt dessa kommuner. I de fall då kommunerna endast räknar med de inkomster som kvinnan haft månaden före den aktuella ansökningsperioden (november) hamnar hon på ett underskott om 7 530 kr (se tabell 6:3). Totalt har sju kommuner (två stora, fyra medelstora & liten) räknat på detta sätt. Dock har bara fem stycken (en stor, tre medelstora & liten) bifallit ansökan. De övriga två (stor & medelstor) har avslagit ansökan på andra grunder. Aktivt arbetssökande Som framgår av tabell 6:2 har endast två kommuner (stora) av samtliga svarande avslagit ansökan med hänvisning till att kvinnan i typfallet ej ansetts vara aktivt arbetssökande. Trots att resterande 14 kommuner gjort bedömningen att kvinnan i dagsläget kan betraktas som aktivt arbetssökande är det i vissa fall med en viss tveksamhet. Sju av dessa kommuner (stor,

fem medelstora & liten) anser att kvinnan är aktivt arbetssökande utan förbehåll och menar att hon har gjort vad hon har kunnat för att bli självförsörjande. Resterande sju kommuner (två stora, fyra medel & liten) godkänner arbetssökandet i dagsläget men kommer att utreda vidare samt ställa högre krav vid fortsatt biståndsbehov. Tillgångar Endast två kommuner (stor & medelstor) tar hänsyn till kvinnans bilinnehav i bedömningen om ekonomiskt bistånd (se tabell 6:2). I dessa fall får kvinnan avslag på sin ansökan pga detta. Sex kommuner (två stora, tre medelstora & liten) har gjort en individuell bedömning om att behov av bil föreligger i det enskilda fallet med hänvisning till kvinnan situation. I vissa av dessa fall kommer en ny prövning göras om fortsatt behov av bil föreligger vid långvarigt biståndsbehov. Resterande åtta kommuner (två stora, fem medelstora & liten) godkänner bilinnehav med stöd av kommunens egna riktlinjer. En av dessa (medelstor) har beslutat om fyra månaders avyttringstid av bilen varpå en individuell behovsbedömning kommer att göras om bilinnehavet kvarstår. Dessutom har fyra kommuner (stor & tre medelstora) utformat en kommunal norm vars summa bilens värde ej får överstiga, dock skiljer sig dessa åt mellan kommunerna. Resultatsammanfattning Av resultatet framgår att det finns stora skillnader i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd. Beslutsvariationerna framträder både gällande bifall och avslag men också gällande bidragssummans storlek. Även beslutsmotiveringarna skiljer sig åt mellan kommunerna, även inom samma beslutsgrupp. Den faktor som har visat sig ha störst inverkan på besluten är vilken beräkningsperiod kommunen använder sig av. Samtliga kommuner använder sig av en beräkningsperiod om en, två eller tre månader. De svarande kommunerna är relativt jämt fördelade över dessa, dock använder sig något fler kommuner av en beräkningsperiod på en månad bakåt. I jämförelse med de övriga faktorerna, aktivt arbetssökande och avyttringsbara tillgångar, är skillnaden markant. Endast två kommuner (stora) har avslagit ansökan med hänvisning till att kvinnan ej betraktas vara aktivt arbetssökande. Lika många kommuner (stor & medelstor) har avslagit ansökan med motiveringen att bilen kan avyttras för att tillgodose behovet. Sammanfattningsvis kan man därför konstatera att kommunens riktlinjer angående beräkningsperiod är den faktor, av de som undersökts i denna studie, som har störst betydelse för utfallet av bedömningarna. 26

KAPITEL 7 Ekonomiskt bistånd ett geografiskt lotteri? Inledning I föreliggande kapitel kommer resultatet analyseras i förhållande till studiens utgångspunkter som presenterats i kapitel 5. Inledningsvis görs en analys av de kommunala riktlinjernas betydelse för de variationer som uppstått i beslut och beslutsgrunder mellan de olika kommunerna. Därefter följer ett avsnitt om rättstillämpningen av SoL och rättssäkerhetsaspekter i samband med detta. Slutligen analyseras betydelsen av organisatoriska påverkansfaktorer för beslutsvariationerna följt av en sammanfattande slutsats. Kommunala riktlinjers betydelse för beslut och beslutsgrunder Betydelsen av beräkningsperiod Bestämmelserna om beräkningsperiod regleras inte enligt SoL. Dock har socialstyrelsen utfärdat allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SoS, 2003) samt ett komplement till dessa (SoS, 2004) som skall fungera som stöd vid rättstillämpning och handläggning av ekonomiskt bistånd. Som framgår av tabell 6:3 har kommunerna i urvalet antingen räknat en, två eller tre månader bakåt i beräkningarna. Enligt socialstyrelsen (2003; 2004) bör de inkomster som hushållet haft kalendermånaden före ansökningsmånaden räknas med. Inkomster tidigare än så bör i regel inte påverka beräkningen. Ändå kan resultatet påvisa att längre beräkningsperioder har använts. Av de nio kommuner som valt att räkna mer än en månad bakåt har sex kommuner gjort detta med stöd av individens planeringsansvar för sin framtida ekonomi samt utifrån individens kännedom om kommunens riktlinjer (jmf SoS, 2004). De kommuner som motiverar sitt beslut utifrån individens planeringsansvar menar att kvinnan i typfallet borde har planerat sin ekonomi eftersom hon känt till att hon inte skulle få arbeta mer då hon erhöll sin sista lön. Detta argument stöds av socialstyrelsens (2004) råd om att det som bör vara avgörande för bedömningen om planeringsansvar är individens kännedom om sin framtida ekonomi. Detta medför att dessa kommuner har gjort beräkningar två månader bakåt i tiden eftersom det var då kvinnan erhöll den sista lönen. De kommuner som å andra sidan motiverar sin beräkningsperiod utifrån kvinnans kännedom om kommunens riktlinjer, menar att hon borde ha planerat sin ekonomi. Detta då hon varit aktuell för ekonomiskt bistånd tre år tidigare och borde i och med detta ha känt till vilka regler som gäller. Även detta argument stöds av socialstyrelsen (2003; 2004) då högre krav kan ställas på personer som anses ha kännedom om kommunens normer och regler. Dock anges inte hur höga krav som kan ställas eller hur en sådan kännedom bör påverka beräkningsperioderna. Kommunerna som har använt sig av detta argument har räknat både två och tre månader bakåt, vilket är ett bevis på det stora tolkningsutrymmet (Holmberg, 1995; Sjöberg, 1996 refererat i Byberg, 2002) som SoL ger möjlighet till. Trots att socialstyrelsens allmänna råd efterlevs uppstår därför ändå variationer i beräkningsperioderna. De resterande tre kommunerna som har en beräkningsperiod om tre månader har motiverat detta utifrån att de betraktar kvinnan som ett nybesök. Det är alltså med stöd av dessa kommuners lokala riktlinjer som beräkningsperioden fastställts, då samtliga nybesök i dessa kommuner beräknas tre månader bakåt. Som ovan nämnts bör inte inkomster tidigare än månaden före ansökningsmånaden påverka beräkningen (SoS, 2003; SoS, 2004). Dock anges 27

undantag från denna regel i socialstyrelsens stöd för rättstillämpning och handläggning av ekonomiskt bistånd. Huruvida dessa kan ha haft inverkan på kommunernas beräkningsperioder är dock oklart då vidare motiveringar till val av beräkningsperiod saknas. Enligt socialstyrelsens (2004) riktlinjer om beräkningsperioder framhålls även att inkomster som den enskilde haft över försörjningsstödsnivå under de perioder då biståndsbehov ej föreligger, i regel bör accepteras. Detta eftersom försörjningsstödets syfte är att täcka tillfälliga försörjningsproblem och därför måste den sökande ha möjlighet att leva på en högre ekonomiskt nivå både före och efter biståndsperioden. Därmed är det svårt att motivera en beräkningsperiod om tre månader utifrån typfallet, då kvinnan vid den tidpunkten inte hade någon kännedom om sin framtida situation. I de fall då detta ändå gjorts torde den enda rimliga förklaring vara att beloppen bedömts vara mycket höga och därför påverkat beräkningarna (jmf SoS, 2004). Vid beräkning två månader bakåt framkommer dock av typfallet att kvinnan hade kännedom om sin framtida ekonomi, varför två månaders beräkningsperioder kan motiveras utifrån detta. De sju kommuner som endast har gjort en beräkning av inkomster och utgifter månaden före den aktuella ansökningsmånaden har motiverat detta olika. En del kommuner anser att kvinnan är att betrakta som nybesök varför inga beräkningar bakåt har gjorts. Några andra motiverar sina beräkningsperioder utifrån att det har gått för lång tid sedan kvinnan varit aktuell för ekonomiskt bistånd, för att hon skall förväntas känna till kommunens riktlinjer. En kommun gör dessutom bedömningen att de inkomster kvinnan haft bakåt i tiden ej är att betrakta som mycket stora varför de ej har beaktats i beräkningen. Samtliga av dessa argument stöds av socialstyrelsens allmänna råd (2003) och stöd för rättstillämpning och handläggning av ekonomiskt bistånd (2004). Trots att kommunerna använder sig av olika beräkningsperioder finner alla motiveringar till dessa stöd i lag och allmänna råd. Detta kan ses som ett uttryck för kommunernas möjlighet att precisera handläggningsrutiner och riktlinjer utefter lokala förutsättningar och behov (Holmberg, 1995; Sjöberg, 1996 refererat i Byberg, 2002). Betydelsen av aktivt arbetssökande Socialtjänstlagen bygger på principen om människans eget ansvar vilken också genomsyrar rätten till bistånd (SoS, 2004). Enligt SoL 4:1 föreligger endast rätt till bistånd i de fall då individen inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. Två kommuner har gjort bedömningen att kvinnan i typfallet ej kan betraktas som aktivt arbetssökande då hon ansetts sökt för få arbeten. Däremot anser sju kommuner att hon har gjort vad hon har kunnat för att bli självförsörjande, vilket kan ses som ett uttryck för att de anser att behoven inte kan tillgodoses på annat sätt. Dessa kommuner betraktar kvinnan som aktivt arbetssökande utan förbehåll. Vad som anses vara aktivt arbetssökande är dock inte preciserat enligt lag. Även om begreppet aktivt arbetssökande förtydligas av socialstyrelsen (2004) finns fortfarande stora utrymmen för egna tolkningar. Socialstyrelsen (2004) menar att den enskilde skall vara anmäld som arbetssökande på Arbetsförmedlingen samt vara beredd att ta lämpligt anvisat arbete, även utanför det yrkesområde man tidigare arbetat, för att aktivt arbetssökande skall anses föreligga. De stora variationer som framkommit i resultatet, angående aktivt arbetssökande, torde vara ett bevis på detta tolkningsutrymme. Sju kommuner ställer sig tveksamma till om kvinnan kan anses vara aktivt arbetssökande, men godkänner henne ändå i dagsläget. Dock hade de velat utreda vidare om kvinnan haft möjlighet att börja söka arbete innan hon blev arbetslös, om hon har sökt de arbeten som finns att söka både inom och utanför sitt yrkesområde, om hon sökt arbete inom skäligt pendlingsavstånd samt om arbetssökandet har fördelats över tid. Då dessa frågor ej kan besvaras utifrån varken lag, förarbeten, allmänna råd eller tidigare rättsfall, lämnar dessa ytterligare utrymme för tolkningar. Även om det finns ett rättfall (RÅ 1991 not 326) angående 28

arbetssökande utanför sitt yrkesområde säger det ingenting om hur många arbeten som skall sökas, inom hur lång tid samt inom hur stort geografiskt område. Därmed är det upp till handläggaren/kommunen att avgöra vad som anses vara aktivt arbetssökande vilket kan förklara de variationer som uppstått i resultatet. Betydelsen av tillgångar Vid utredning om rätt till ekonomiskt bistånd undersöks även om behovet kan tillgodoses genom eventuella tillgångar som den enskilde har (SoS, 2004). Kvinnan i typfallet har endast tillgångar i form av bil. Huruvida bilinnehav skall påverka biståndbedömningen bör, enligt socialstyrelsen (2004), bedömas från fall till fall. Som resultatet visar skiljer sig bedömningarna om huruvida bilinnehavet bör påverka besluten i det aktuella fallet. Vissa kommuner har gjort en individuell behovsbedömning av bilen utifrån kvinnans situation vilket resulterat i att bilen ej behöver avyttras. Detta tyder på att dessa kommuner har ett långsiktigt perspektiv då de bedömer att kvinnan har bättre chanser till att bli självförsörjande om bilen får behållas (jmf SoS, 2004). Således uppfyller kommunerna den grundläggande principen om att biståndet skall syfta till att hjälpa den enskilde att leva ett självständigt liv och bidra till att hitta långsiktiga lösningar på försörjningsproblemen (jmf SoS, 2004). I kontrast till detta har två kommuner gjort bedömningen att kvinnans biståndsbehov kan tillgodoses genom en omedelbar avyttring av bilen. Då kvinnan i typfallet saknar arbete och annan sysselsättning anses behov av bil ej föreligga. Då socialstyrelsen (2003) ger exempel på situationer då bilinnehav ej bör påverka bedömningen, och inga sådana situationer föreligger i typfallet, torde kommunerna grunda sina bedömningar utifrån detta. Således finner även dessa kommuner stöd i socialstyrelsens allmänna råd (2003) trots att bedömningarna står i kontrast till varandra. Även om det finns vissa riktlinjer (SoS, 2003) om i vilka fall bilinnehav inte bör påverka bedömningarna, har socialstyrelsen ej tagit ställning till vilket värde en bil kan få ha utan att räknas som en realiserbar tillgång. En del av de svarande kommunerna har därför upprättat egna riktlinjer kring detta. I dessa fall har kvinnans bil ej överstigit de kommunala normbeloppen, varpå hon därför får behålla bilen. Rättstillämpning och rättssäkerhet Både bedömningar och beslut har visat på stor variation, mellan kommuner, trots att förutsättningarna i typfallet har varit identiska för samtliga respondenter. Då Sveriges kommuner skall bygga på principen om allas likhet inför lagen borde därför inte så stora variationer uppstå (jmf Montin, 2004). Trots att samtliga bedömningar och beslut kan motiveras utifrån lagar, förordningar och allmänna råd är skillnaderna ändå stora. Lagen tillämpas således på olika sätt för samma person beroende på var denne ansöker, vilket står i stark kontrast till rättsäkerhetens grundtanke om allas likhet inför lagen (jmf Byberg, 2002). Är skillnaderna så pass stora för en person med identiska förutsättningar torde skillnaderna bli ännu större mellan olika personer med liknande förutsättningar. Principen om allas likhet inför lagen är dessutom extra viktig vid myndighetsutövning (Holmberg, 1995; Petersson, 1998; Sjöberg, 1996 refererat i Byberg, 2002), vilket handläggning av ekonomiskt bistånd i högsta grad är. I och med att bedömningarna och besluten skiljer sig åt på detta vis minskar också medborgarnas möjlighet att förutse myndighetens handlande i andra liknande fall (jmf Rothstein, 1995 refererat i Byberg, 2002). Av resultaten av denna studie kan man därför dra slutsatsen att förutsebarheten vid handläggning av ekonomiskt bistånd är relativt låg. Eftersom förutsebarhet också är en viktig byggsten i rättsäkerhetsbegreppet är detta också viktigt att beakta vid myndighetsutövning (Holmberg, 1995; Petersson, 1998; Sjöberg, 1996 refererat i Byberg, 2002). 29

För att tillförsäkra medborgaren en rättssäker handläggning är det nödvändigt att beslut verkställs utifrån vissa givna mallar (Hetzler, 1994; Holmberg & Holmberg, 1998; SOU 1990:44 refererat i Byberg, 2002). Eftersom bedömningarna och besluten har visat på stor variation kan det förefalla som om dessa fattas på godtyckliga grunder. Dock har samtliga kommuner stöd av både nationella och lokala direktiv varför rättstillämpningen borde vara legitim. Trots att samtliga kommuner följer givna mallar och direktiv i beslutsfattandet skiljer sig ändå besluten åt, vilket kan bero på att också mallarna och direktiven varierar mellan kommunerna. För att uppnå socialtjänstlagens mål finns det möjligheter för kommunerna att precisera handläggningsrutiner och riktlinjer närmare (Holmberg, 1995; Sjöberg, 1996 refererat i Byberg, 2002). Ett krav för att ett mål skall vara möjligt att uppnå är dock att det skall vara klart och tydligt formulerat (Byberg, 2002). Då socialtjänstlagens mål ej är tillräckligt preciserade i sig medför det svårigheter för kommunerna att utforma samstämmiga riktlinjer. Trots att samtliga beslut grundar sig på socialtjänstlagen uppstår en stor variation i besluten, till och med då man använts sig av samma beslutsmotivering. Vidare finns det stora skillnader gällande vilka förutsättningar kring kvinnans situation som kommunerna har valt att fokusera på i bedömningarna. Även detta resulterar i beslutsvariationer. Således äventyras rättsäkerheten redan i och med socialtjänstlagens vaga formulering om rätten till bistånd (jmf Holmberg, 1995 refererat i Byberg, 2002). Betydelsen av organisatoriska påverkansfaktorer Som ovan nämnts stödjer samtliga kommuner sin bedömning på socialtjänstlagen, vilken regelfästs genom kommunala riktlinjer och direktiv. Socialtjänsten som organisation omges av omgivningens föreställningar om verkligheten (Grape et al, 2006). Dessa kommer till uttryck genom lagar och föreskrifter vilka stöds av den allmänna opinionen (Meyer & Rowan, 1977 refererat i Ekermo, 2002). Det är dock först när dessa institutionaliseras i verksamheten som organisationen vinner legitimitet gentemot omgivningen varpå den blir mer framgångsrik och livskraftig (Meyer & Rowan, 1991 refererat i Grape et al, 2006). Således måste socialtjänstlagen regelfästas i socialtjänstens verksamhet för att vinna legitimitet. Då stora variationer uppstått i bedömningar och beslut tyder detta på att institutionaliseringen av lagen sker på olika sätt i olika kommuner. Därmed torde beslutsvariationerna till stor del bero på skillnader i de kommunala riktlinjerna. Omgivningens föreställningar om verkligheten har således stor inverkan på organisationen och därmed också de lokala riktlinjerna. Det finns dock flera faktorer i omgivningen som är av betydelse för hur organisationen påverkas (Hatch, 1997). Det är alltså avhängigt den enskilda kommunens omgivningsfaktorer hur de lokala direktiven utformas. Om kommunerna dessutom väljer att fokusera på olika omgivningsfaktorer torde ytterligare skillnader uppstå. Dock kan några mönster om detta ej finnas utifrån det material som erhållits genom denna studie. Bedömningarna och besluten påverkas emellertid inte enbart av de ovan nämnda faktorerna, utan också av den anställde gräsrotsbyråkraten i organisationen (Stranz, 2007). De utredande handläggarna fungerar som arbetsredskap åt socialtjänsten och har en relativt långtgående handlingsfrihet (Jmf Evans & Harris, 2004; Hasenfeld, 1983, 1992; Johansson, 1992; Lipsky, 1980; Prottas, 1979; Schierenbeck, 2003 refererat i Stranz, 2007). Genom att matcha kvinnans unika förutsättningar, i typfallet, med den enskilda kommunens riktlinjer kan de komma fram till en slutlig bedömning i ärendet (jmf Johansson, 1992; Lipsky, 1980; Prottas, 1979 refererat i Stranz, 2007). I och med att det i sista änden är upp till gräsrotsbyråkraten själv att tolka och omsätta regelverken i praktiken (Bleiklie, 1997; Hasenfeld, 1983,1992; Prottas, 1979 refererat i Stranz, 2007) uppstår en stor handlingsfrihet för den enskilde handläggaren (Evans & Harris, 2004; Hasenfeld, 1983, 1992; Johansson, 30

1992; Lipsky, 1980; Prottas, 1979; Schierenbeck, 2003 refererat i Stranz, 2007). Det är därför svårt att avgöra huruvida variationerna enbart går att härleda till skillnader i de lokala direktiven. Oavsett orsak riskerar dock bedömningarna och besluten att uppfattas som godtyckliga på grund av de stora variationer som uppstått (jmf Johansson, 1992; Lipsky, 1980; Prottas, 1979 refererat i Stranz, 2007). Sammanfattande analys Det har uppkommit stora variationer i bedömningar och beslut mellan de olika kommunerna i urvalet. Då samtliga beslut finner stöd i lag och allmänna råd torde dessa skillnader till viss del gå att härleda till det stora tolkningsutrymmet som SoL medför. Eftersom respondenterna också motiverar sina bedömningar utifrån den enskilda kommunens lokala riktlinjer och direktiv kan man anta att lagen tolkats på olika sätt vid utformningen av dessa. Dessutom har kommunens lokala förutsättningar också betydelse för utformningen av dessa tillsammans med den enskilde handläggarens tolkningsfrihet. Institutionaliseringen av socialtjänstlagen leder således till att kommunerna utformar sina riktlinjer på olika vis, vilket bidrar till variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd. Trots att kvinnans förutsättningar är identiska i de olika kommunerna skiljer sig ändå både bedömningar och beslut åt. Därmed kan tillämpningen av principen om allas likhet inför lagen ifrågasättas. Dessutom minskar medborgarnas möjligheter till förutsebarhet. Eftersom dessa två rättigheter är två grundläggande principer i rättssäkerhetsbegreppet torde slutsatsen kunna dras att rättsäkerheten är äventyrad i och med socialtjänstlagens vaga formulering och brist på specificering av medel och mål. 31

KAPITEL 8 Diskussion Resultaten som framkommit av denna studie kan generellt sägas verifiera tidigare studier som gjorts på området; att variationsutrymmet vid bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd är stort (Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hyden, 1990, 1996; Hyden, et al 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002 refererat i Stranz, 2007). Emellertid kan resultaten också anses vara av kompletterande karaktär då det saknas tidigare forskning om hur skillnader i kommunernas lokala riktlinjer påverkar beslutsfattandet (jmf Byberg, 2002). Det som tidigare framkommit är att de skillnader som uppstått i beslutsfattandet i olika kommuner i första hand går att härleda till olika normer för kostnader som faller utanför riksnormen (SoS, 2004; Hyden et al, 2007). Dock är kommunerna, representerade i denna studie, samstämmiga gällande dessa poster då samtliga godkänt kvinnans kostnader för hyra, hushållsel och hemförsäkring. Istället verkar variationerna gå att härleda till tolkningar av lagen och socialstyrelsens allmänna råd. Även om samtliga kommuner finner stöd för sina bedömningar och beslut i dessa, kan man utläsa av motiveringarna att de blivit tolkade på olika sätt vid utformandet av de kommunala riktlinjerna. Således kan man dra slutsatsen att de kommunala riktlinjerna har en inverkan för beslutsvariationerna. Resultatet motsäger Stranz (2007) slutsats om att betydelsen av de lokala riktlinjerna är marginell och att dessa tenderar att väljas bort till förmån för nationella direktiv. Emellertid skulle det kunna vara så att denna motsägelse beror på att studierna har haft olika fokus. Då denna studie syftar till att belysa de lokala riktlinjerna och direktivens betydelse för bedömningar och beslut, ombads respondenterna att motivera sina bedömningar och beslut utifrån dessa. Dock skulle användandet av samma typfall, med ett annat syfte, kunna generera ett annat resultat. Därmed går det inte att dra någon slutsats om huruvida Stranz (2007) studie, eller denna, är mer sann än den andra. Dessutom påvisar denna studie att de lokala riktlinjerna bygger på tolkningar av de nationella direktiven vilket gör att det är svårt att avgöra vilka direktiv som egentligen har störst betydelse. För att kunna uttala sig om detta krävs vidare forskning på området. I motsats till Stranz (2007) resonemang menar Byberg (2002) att kommunernas policy, organisering och arbetsmetoder har stor betydelse för lokala skillnader gällande bedömningar och beslutsfattande om ekonomiskt bistånd. Detta överensstämmer med vad som framkommit av resultatet i föreliggande studie där det framkommer att det stora tolkningsutrymmet i SoL medför att kommunerna utformar sina lokala direktiv olika. Detta tolkningsutrymme medför variationer i både bedömningar och beslut, vilket har visat sig kan få betydande konsekvenser för rättssäkerheten. Bristen på förutsebarhet och jämlikhet vid rättstillämpningen av SoL medför att bedömningar och beslut kan uppfattas som godtyckliga. Även om de kommunala riktlinjerna grundar sig på SoL och socialstyrelsens allmänna råd har dessa utformats på olika sätt, vilket är ett tecken på att institutionaliseringen av lagen bygger på tolkningar. Då lagen tillämpas på olika sätt beroende av geografiskt område kan institutionaliseringen av denna därför ifrågasättas av medborgarna. Detta kan i förlängningen medföra att socialtjänsten förlorar sin legitimitet. En verksamhet utan legitimitet blir svag och mindre framgångsrik (Meyer & Rowan, 1991 refererat i Grape et al, 2006). Därmed är Bybergs (2002) oro över beslutsvariationernas betydelse för rättsäkerheten befogad. Frågan är vad som krävs för att åtgärda detta rättsäkerhetsproblem och för att få en stark och framgångsrik socialtjänst? En verksamhet som uppnår dess utsatta mål torde kunna betraktas som framgångsrik. För att en verksamhet skall kunna uppfylla sina mål krävs dock att både mål och medel är klart och tydligt preciserade (Byberg, 2002). I och med den stora variationsbredden som typfallet 32

genererat kan slutsatsen dras att varken mål eller medel är tillräckligt preciserade i SoL. Att göra rättstillämpningen av ekonomiskt bistånd mer detaljstyrd torde kunna öka rättsäkerheten genom att tolkningsutrymmet minskar. Dock kan lagen redan anses vara preciserad genom socialstyrelsens allmänna råd och riksnormen. Även om en ytterligare precisering av socialtjänstlagen krävs för att tillförsäkra medborgarna en rättssäker handläggning, har bedömningen gjorts att detta kan vara problematiskt (Prop 1979/80:1; SoS 1992 refererat i Byberg, 2002). De biståndssökandes skiftande situationer, resurser och behov är en orsak till detta. Dock borde fortfarande personer med identiska förhållanden generera en mindre variationsbredd i beslut om ekonomiskt bistånd, än vad som framkommit av resultatet i denna studie. Därför kan man fråga sig om en precisering kanske ändå måste göras för att uppnå en godtagbar rättsäkerhetsnivå. En ökad rättslig reglering av SoL är dock inte utan risk. Handläggarnas utrymme att göra individuella bedömningar skulle minska vilket skulle kunna leda till en begränsning av medborgarnas rättigheter då det finns en risk att klienter faller mellan stolarna vid en allt för strikt rättstillämpning. Dessutom skulle det minskade handlingsutrymmet också minska handläggarens möjligheter till att åstadkomma en social förändring (Sunesson 1985 refererat i Byberg 2002). Därmed finns det en risk att handläggningen av ekonomiskt bistånd, i och med en ökad detaljreglering, skulle utvecklas mot en löpande-bands-hantering av ärenden då rätten till bistånd endast skulle avgöras genom ett visst antal uppfyllda kriterier. Med en sådan utveckling skulle utbildad personal knappast behövas, varför professionen riskerar att urholkas. Detta stämmer överens med Larsson (1977 refererat i Stranz, 2007) och Svenssons (1998 refererat i Stranz, 2007) resonemang om att en ökad detaljstyrning bidrar till en deprofessionalisering av det sociala arbetet. Eftersom handläggning av ekonomiskt bistånd i dagsläget är problematiskt ur ett rättsäkerhetsperspektiv samtidigt som en ökad detaljstyrning inte går att genomföra utan allvarliga konsekvenser, verkar det som att en lösning på problemet måste finnas på annat håll. Eftersom de största beslutsvariationerna har framkommit mellan olika kommuner kan man fråga sig vilken roll den kommunala självstyrelsen spelar vid handläggningen? Då majoriteten av respondenterna i urvalet motiverat sina bedömningar och beslut utifrån den enskilda kommunens lokala riktlinjer torde dessa vara en betydande faktor i beslutsprocessen. Dessa riktlinjer syftar till att fungera som ett stöd vid rättstillämpningen men man bör vara observant på att riktlinjerna i sig också kan betraktas som en detaljreglering av SoL vilket, som ovan nämnt, kan fungera begränsande för handläggarnas bedömningar. Detta antagande stöds av länsstyrelsernas granskningar av socialtjänsten då det framkommit att de kommunala riktlinjerna faktiskt i vissa fall begränsar och försvårar möjligheterna att anpassa insatserna till de individuella behoven hos klienten (SoS, 2008). Men ett avskaffande av de kommunala riktlinjerna är heller inte helt oproblematiskt. Förhållandena i Sveriges kommuner är inte identiska (jmf bilaga 3) och det är viktigt att ta hänsyn till lokala faktorer vid bedömningarna för att inte den sökandes rättigheter skall försakas. Även om det är begripligt att beslut måste anpassas efter lokala betingelser är det dock anmärkningsvärt att så stora beslutsvariationer, som resultatet påvisar, ändå uppstår när förutsättningarna är identiska. Vilka lokala betingelser är det som påverkar hur riktlinjerna utformas? Som redogjorts under kapitel 5 har många omgivningsfaktorer inverkan på organisationens formella strukturer och torde således också ha det på utformningen av de interna regelverken. Vilka faktorer som väger tyngst går dock ej att uttala sig om genom denna studie men man kan anta att politiska och ekonomiska intressen väger tungt. Utöver dessa faktorer har även den enskilde handläggaren en viss betydelse för utfallet av besluten vilket har uppmärksammats genom tidigare forskning (Broadkin, 1997; Gustafsson et al, 1990; Handler, 1992; Hasenfeld, 2000; Holmberg, 1996; Hyden, 1991; Hyden et al, 1995; Kullberg, 1994, 2005; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997 refererat i Stranz, 2007). Huruvida sådana faktorer 33

har haft inverkan på resultatet i föreliggande studie går dock ej att uttala sig om då den valda metoden begränsar möjligheterna till detta. Lokala betingelser har också visat sig väga tungt ur ett internationellt perspektiv då det unika landets historia, kultur och traditioner påverkar utformningen av det sociala arbetet. På samma sätt kan man tänka sig att kommuner utvecklar kommunala traditioner och förhållningssätt som institutionaliseras i de lokala verksamheterna. Uppenbarligen är handläggning av ekonomiskt bistånd en komplex process som påverkas av många faktorer. Fler studier bör därför göras på området, både nationellt och internationellt, för att handläggningen av ekonomiskt bistånd ska kunna utvecklas utan att varken klienters eller professionens intressen försakas. Sammanfattningsvis påvisar denna studie att handläggning av ekonomiskt bistånd i dagsläget är problematiskt ur ett rättsäkerhetsperspektiv, men att en ökad detaljstyrning snarare skulle kunna begränsa medborgarnas rättigheter ytterligare samt medföra en deprofessionalisering av yrket. Detta leder oundvikligt till den kritiska frågeställningen; Skall ekonomiskt bistånd vara ett geografiskt lotteri? För att socialtjänsten skall bestå som en stark och framgångsrik verksamhet krävs det att de problem som uppmärksammats genom denna studie tas på allvar samt att ny forskning genomförs och implementeras i verksamheterna. 34

REFERENSER Litteratur Byberg, Ingrid (2002). Kontroll eller handlingsfrihet? En studie av organiseringens betydelse i socialbidragsarbetet. Stockholm: Stockholms universitet, institutionen för socialt arbete. Deakin, Nicholas; Davis, Ann & Thomas, Neil (1995). Public Welfare Services and Social Exclusion. The development of consumer-oriented initiatives in the European Union. Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities. Eardley, Tony; Bradshaw, Jonathan; Ditch, John, Googh, Ian & Whiteford, Peter (1996). Social assistance in OECD countries: Synthesis Report. Research Report No 46. London: Department of Social security, HMSO. Ekermo, Mats (2002). Den mångtydiga FoU-idén lokala FoU-enheters mening och betydelse. Örebro Studies in Social Work 2. Örebro: Universitetsbiblioteket. Grape, Ove; Blom, Björn & Johansson Roine (2006). Organisation och Omvärld Nyinstitutionell analys av människobehandlande organisationer. Lund: Studentlitteratur. Hydén, Lars-Christer (1996). Att besluta om socialbidrag: Förändringar av beslut och attityder till socialbidrag 1990-1994. Socialvetenskaplig tidskrift nr 3,180-195. Hydén, Lars Christer; Kyhle Westermark, Pia & Stenberg, Sten-Åke (2007). Att besluta om socialbidrag En studie i 11 kommuner. CUS-skrift 1995:1. Stockholm: Socialstyrelsen,Centrum för Utvärdering av Socialt arbete. Hatch, Mary Jo (1997). Organization Theory. Modern Symbolic and Postmodern Perspectives. Oxford, UK: Oxford University Press. Jergeby, Ulla (2007). Att bedöma en social situation Tillämpning av vinjettmetoden CUSskrift 1999:3. Stockholm: Socialstyrelsen, Centrum för Utvärdering av Socialt arbete. Kullberg, Christian & Brunnberg Elinor (2007). Vinjetter som verktyg i studier av välfärdsprofessioner. Välfärdspolitik i praktiken. Om perspektiv och metoder i forskning. Uppsala: NSU Press Merriam, Sharan B (1994). Fallstudien som forskningsmetod. Lund: Studentlitteratur. Montin, Stig (2004). Moderna kommuner. Malmö: Liber AB Norström, Carl & Thunved, Anders (2007). Nya Sociallagarna Med kommentarer, lagar och förordningar som de lyder den 1 januari 2007. Stockholm: Elanders Gotab. Regeringsrättens Årsbok (1984). RÅ84 2:92. Regeringsrättens Årsbok (1991). RÅ 1991 not 326. 35

Rolfer, Bengt (2009). Försörjningsstöden ökar. Akademikern nr 6 2009, 11-15. Socialstyrelsen (2003). Ekonomiskt bistånd SOSFS 2003:5 (S) Allmänna råd. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen (2004). Ekonomiskt bistånd Stöd för rättstillämpning och handläggning. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen (2008). Social tillsyn Länsstyrelsernas iakttagelser under 2006 och 2007. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen (2009). Ekonomiskt bistånd kvartal 1, år 2009 Läns- och kommunvis redovisning av utbetalt ekonomiskt bistånd. Stockholm: Socialstyrelsen Stranz, Hugo (2007). Utrymme för variation om prövning av socialbidrag. Rapport i Socialt arbete nr 119. Stockholm: Stockholms universitet, institutionen för socialt arbete. Svergies Kommuner och Landsting (2009). Kostnaderna för det ekonomiska biståndet ökar! Hämtat den 17 november 2009 från http://www.skl.se/artikel.asp?c=7670&a=59183 Thurén, Torsten (2005). Källkritik. Stockholm: Liber AB Tieto (2009). Procapita. Hämtad den 16 november 2009 från http://www.tieto.se/default.asp?path=485,493,16113,1145,5013,9911 Vetenskapsrådet (2002). Forskningsetiska principer inom humanistisk-samhällsvetenskaplig forskning. Elanders Gotab. 36

BILAGA 1 - TYPFALL Ansökan avser Ansökan avser ekonomiskt bistånd för uppehälle, hyra, el och hemförsäkring för perioden 091101-091130. Anledning till ansökan Ensamstående kvinna kontaktar socialtjänsten i slutet av oktober med anledning av att hon saknar försörjning framåt. Hon har varit aktuell på socialtjänsten för försörjningsstöd en kort period, om två månader, tre år tidigare. Aktuell situation Kvinnan är arbetslös sedan 090901 och är inskriven på arbetsförmedlingen. Boende, familj Kvinnan bor, sedan 090501, i en hyresrättslägenhet med två rum och kök, ca 15 km utanför en medelstor stad i Västra Götalands län. Hyran är 3200:-/mån. Arbete, sysselsättning Kvinnan är utbildad undersköterska och har arbetat som timvikarie inom vården i 1,5 år. Hon har i regel arbetat timmar motsvarande en heltidstjänst och har haft förhoppningar om att hon skall lyckas bli inlasad. Men på grund av nerdragningar inom kommunen har kvinnan ej erhållit något jobb sedan sista augusti och har därmed varit arbetslös i två månader. Sista lönen erhölls i slutet av september. Då kvinnan insåg att hon inte skulle få arbeta i samma utsträckning som tidigare skrev hon in sig på arbetsförmedlingen (090915) och följer planering med handläggare, dvs kommer på utsatta möten. Kvinnan uppvisar att hon sökt sammanlagt 12 arbeten sedan hon blev arbetslös, sex arbeten per månad. Dock uppger hon att hon ej hade tid att börja söka arbeten samtidigt som hon jobbade. Ekonomi Under augusti månad hade kvinnan inkomster i form av lön om 10 000:- hon har dessutom en insättning på kontot om 1000:- som hon uppger är en födelsedagspresent från hennes föräldrar. Under september månad hade kvinnan inkomster i form av lön om 12 000:-. Inför den aktuella perioden har kvinnan inga kända inkomster. Kontoutdraget visar på att inga bankmedel finns kvar på kontot. Kvinnan har löpande utgifter varje månad i form av hyra om 3200:-, hushållsel om 600:- och hemförsäkring om 50:-. (Kvinnans övriga utgifter redovisas ej då de ej är godtagbara kostnader utöver norm.) Kvinnan äger en bil som är värderad till 15 000:-. Hon uppger att hon behöver bilen för att kunna tacka ja till eventuella timjobb inom vården. Allmänna kommunikationsmedel finns att tillgå dagtid men ej kvällar och helger. Hon uppger att hon utan bilen är rädd för att hon inte skall kunna tacka ja till jobb då de flesta timjobb är på obekväm arbetstid. Vidare uppger kvinnan att hon är i behov av bilen för att chanserna till anställning är större med bil än utan. Kvinnan saknar övriga realiserbara tillgångar och bankmedel. 37

Kommunkod: Nedan finns plats för Dig att färdigställa utredningen. Om Du behöver mer utrymme eller hellre önskar skriva Din bedömning i ett annat dokument går detta givetvis bra. Dock behöver vi även få tillbaka detta kodade dokument för att vi skall kunna veta vilken kommun som svarat. Ekonomisk beräkning Gör en ekonomisk beräkning utifrån uppgifterna som redovisas i typfallet. Motivera din beräkning utifrån de riktlinjer som finns i din kommun. Bedömning Gör en bedömning utifrån de uppgifter som redovisas i typfallet. Motivera din bedömning utifrån de riktlinjer som finns i din kommun. Beslut Redovisa ditt beslut i ärendet; bifall eller avslag samt lagrum. Övrigt Om du har tankegångar kring typfallets brister och begränsningar samt andra faktorer som kan ha haft inverkan på Ditt beslut, redovisa gärna ditt resonemang nedan. 38

BILAGA 2 - RIKSNORMEN 39

40

41

BILAGA 3 - KOMMUNGRUPPSINDELNING (SCB, Fakta om statistiken Tabeller över Sveriges befolkning 2005) 42

Kommungrupper, Sveriges Kommuner och Landstings Indelning SCB, MIS 2007:1, Regionala indelningar i Sverige den1 januari 2007 43