Kommunalekonomisk utjämning [2006] En informationsskrift om 2005 års utjämningssystem för kommuner och landsting

Kommunalekonomisk utjämning [2006] En informationsskrift om 2005 års utjämningssystem för kommuner och landsting

Kommunalekonomisk utjämning [2006] En informationsskrift om 2005 års utjämningssystem för kommuner och landsting [Denna utgåva har uppdaterats med de uppgifter som gäller för år 2006, och finns endast att ladda ner som pdf-fil.]

Finansdepartementet samt Sveriges Kommuner och Landsting 2:a upplagan, maj 2006 ISBN 10: 91-7164-130-0 ISBN 13: 978-91-7164-130-4 Text: Henrik Berggren och Lennart Tingvall Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson Satt i AGaramond & Charlotte Sans skl Finns endast för nedladdning som pdf-fil. 2 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

Förord DEN 1 januari 2005 infördes ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning. Systemet omfattar samtliga kommuner och landsting. Denna skrift ger en översikt av det nya utjämningssystemet och förändringarna jämfört med tidigare system. Systemet bygger på det förslag som regeringen i maj 2004 lämnade till riksdagen i propositionen (prop. 2003/04:155) Ändringar i det kommunala utjämningssystemet. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget i oktober. Ytterligare underlag finns i Utjämningskommitténs betänkande Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). I slutet av skriften finns ytterligare referenser. Vår förhoppning är att skriften ska bidra till att öka förståelsen för och sprida kunskap om utjämningssystemets syfte, hur det är uppbyggt och hur det fungerar så att de fortsatta diskussionerna om systemet kan bygga på åtminstone översiktliga kunskaper. Skriften har utarbetats av Henrik Berggren, Sveriges Kommuner och Landsting och Lennart Tingvall, Finansdepartementet. Stockholm i maj 2005 Dan Johansson Maj-Lis Åkerlund Enheten för kommunal ekonomi Sektionen för ekonomisk analys Finansdepartementet Sveriges Kommuner och Landsting [Denna utgåva har uppdaterats med de uppgifter som gäller för år 2006, och finns endast att ladda ner som pdf-fil.] Kommunalekonomisk utjämning [2006] 3

Innehåll Det nya utjämningssystemet i korthet... 5 Varför utjämning?... 8 Nytt system för kommunalekonomisk utjämning... 10 Skatteutjämning har funnits länge... 10 Inkomstutjämning... 10 Kostnadsutjämning... 16 Strukturbidrag... 24 Införandebidrag... 26 Regleringsbidrag och regleringsavgift... 27 Övriga kostnadsutjämningssystem... 28 En löpande uppföljning av systemet... 30 Bilagor Tidigare utjämningssystem... 31 Kommungrupperna... 33 Referenser... 34 Ordlista... 37 4 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

Det nya utjämningssystemet i korthet DEN 1 JANUARI 2005 infördes ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning. Syftet är detsamma som för det tidigare systemet: att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Meningen är att skillnader i kommunalskatt i stort ska spegla skillnader i effektivitet, serviceoch avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Utjämningssystemet kan delas upp i fem olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag/avgift. I inkomstutjämningen sker en utjämning av skatteinkomster (jämför sidan 8) mellan kommuner och mellan landsting. En grundläggande skillnad jämfört med det tidigare systemet är att den mellankommunala inkomstutjämningen ersatts med ett i huvudsak statligt finansierat inkomstutjämningsbidrag. Samtidigt avvecklades det generella statsbidraget till kommuner och landsting. Inkomstutjämningsbidraget beräknas utifrån skillnaden mellan den egna beskattningsbara inkomsten och ett skatteutjämningsunderlag som för kommuner motsvarar 115 procent och för landsting 110 procent av den genomsnittliga skattekraften i landet. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer ska i stället betala en inkomstutjämningsavgift till staten. I kostnadsutjämningen utjämnas för strukturella kostnadsskillnader. Dessa kan vara av två slag. Det ena är att behovet av kommunal verksamhet är olika, till exempel finns det större behov av Systemet består av fem olika delar: inkomstutjämning kostnadsutjämning strukturbidrag införandebidrag regleringsbidrag/ avgift. Kommunalekonomisk utjämning [2006] 5

Figur 1 Kommunalekonomisk utjämning 2006 Kostnadsutjämningsavgift 5,8 mdkr Kommuner och landsting Kostnadsutjämningsbidrag 5,8 mdkr Inkomstutjämningsavgift 5,1 mdkr äldreomsorg i kommuner med många gamla invånare. Det andra är att kostnaden för att producera en viss service varierar, till exempel kan skolan kosta mer i glesbygdskommuner eftersom undervisningen där kan behöva drivas i mindre klasser och att eleverna oftare behöver skolskjuts. Kommuner och landsting med en ogynnsam kostnadsstruktur får liksom i det föregående systemet ett bidrag av staten. De som har en gynnsam struktur får betala en avgift till staten. Kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, då summan av bidrag och avgifter är lika stora och därför tar ut varandra. Huvuddragen i det tidigare systemet för kostnadsutjämning behålls, men förenklas genom att vissa delar tas bort. Dessutom förs de delar av tidigare kostnadsutjämning som är av regionalpolitisk karaktär över till ett nytt strukturbidrag vid sidan av kostnadsutjämningen. Strukturbidrag utgår således inte till alla kommuner och landsting utan endast till de som tidigare fått tillägg i vissa delmodeller och/eller fått större intäktsminskningar genom systemförändringen. Det nya systemet innebär stora förändringar av intäkterna för många kommuner och några landsting. För att mildra omfördelningseffekterna för de som får intäktsminskningar tillämpas sär- Inkomstutjämningsbidrag 61,3 mdkr Staten Struktur- och införandebidrag 3,4 mdkr Regleringsavgift 1,4 mdkr Statens bidrag 56,9 mdkr 6 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

skilda införandebidrag under perioden 2005 2010, som fördelar den negativa intäktsförändringen på grund av det nya systemet under flera år. För att statens bidrag inte ska påverkas av den fastställda nivån i inkomstutjämningen och för att staten samtidigt ska ha kontroll över den totala kostnaden för utjämningssystemet införs ett regleringsbidrag och en regleringsavgift. Dessa ska även användas för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn, till exempel när den kommunala finansieringsprincipen tillämpas för att kompensera kommuner och landsting för ökade kostnader då staten lägger på dessa nya uppgifter. Figur 1 visar schematiskt hur de olika bidragen går mellan stat och kommuner respektive landsting. Skatteverket administrerar de olika bidragen och avgifterna i samband med att man betalar ut de kommunala skatteintäkterna. Skatteverket lägger till eller dra ifrån eventuella bidrag och avgifter till skatteintäkterna. Av tabell 1 framgår summan av de bidrag och avgifter som ingår i det nya systemet för kommunalekonomisk utjämning samt systemets totala omslutning 2006. Tabell 1 Kommunalekonomisk utjämning Beräkningar för 2006 i miljarder kronor Kommuner Landsting Summa Inkomstutjämningsbidrag 46,2 15,2 61,4 Inkomstutjämningsavgift 3,2 2,0 5,2 Kostnadsutjämningsbidrag 4,7 1,1 5,8 Kostnadsutjämningsavgift 4,7 1,1 5,8 Strukturbidrag 1,5 0,7 2,2 Införandebidrag 0,8 0,31,2 Summa 45,314,2 59,6 Regleringsavgift 0,2 1,3 1,4 Totalt 45,2 13,0 58,1 Kommunalekonomisk utjämning [2006] 7

Varför utjämning? DE OFFENTLIGA UTGIFTERNA utgör i Sverige en hög andel av BNP och graden av decentralisering av uppgifter till kommuner och landsting är mycket stor i ett internationellt perspektiv. Eftersom kommuner och landsting står för större delen av våra välfärdstjänster genom att de ansvarar för skolan, sjukvården och olika omsorger är de kommunala utgifternas andel av BNP högre än i något annat land. Samtidigt varierar förhållandena mellan kommuner och olika delar av landet liksom förutsättningarna att klara dessa uppgifter. I genomsnitt finansieras ungefär 70 procent av kommunernas och landstingens kostnader för verksamheter av kommunalskatt. Endast en mindre del, i genomsnitt 15 procent, utgörs av statsbidrag. Men förutsättningarna att klara sina uppgifter skiljer sig åt eftersom det finns stora skillnader i beskattningsbar inkomst per invånare (skattekraft) mellan olika kommuner och landsting. Framförallt gäller detta för kommunerna och det beror inte enbart på skillnader i invånarnas förvärvsinkomster utan också på skillnader i hur många som har arbete och invånarnas åldersstruktur. I den kommun som 2006 har högst skattekraft i landet, Danderyd, uppgår skattekraften till 174 procent av medelskattekraften i landet (motsvarande en genomsnittlig beskattningsbar förvärvsinkomst hos invånarna på nästan 276 000 kronor). I den kommunen med lägst skattekraft, Årjäng, är skattekraften drygt 78 procent av medelskattekraften (124 000 kronor per invånare). Utan utjämning av skattekraften skulle invånarna i Årjängs kommun behöva betala över 26 procent av sina inkomster i kommunalskatt medan de som bor i Danderyds kommun endast skulle behöva betala 12 procent i kommunalskatt för att båda kommunerna skulle 8 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

få in lika stora skatteintäkter per invånare som i genomsnitt i landet. Vad gäller landstingen skulle invånarna i Årjäng i Värmlands län behöva betala över 11,5 procent av sin inkomst i landstingsskatt medan de som bor i Stockholms län däremot skulle behöva betala drygt 9 procent i skatt för att båda landstingen skulle få in lika stora skatteintäkter per invånare. Detta är ett räkneexempel, men skillnaden i kommun- och landstingsskatt mellan boende i Årjäng och Danderyd skulle vara nästan 17 procent av inkomsten eller närmare 26 000 kronor per år i skatteskillnad för en medelinkomsttagare i Årjäng jämfört med en person som har samma inkomst i Danderyd. På grund av skillnader i behovet av kommunal verksamhet bland annat till följd av skillnader i befolkningens ålderssammansättning kan dessutom kostandsskillnaderna mellan kommunerna för att ge sina invånare en likvärdig service som i andra kommuner vara betydande. Kostnaderna för äldreomsorgen i Håbo kommun, där andelen äldre är lägst i landet, har i kostnadsutjämningen beräknats till cirka 2 800 kronor per invånare i kommunen. I Dorotea kommun, med en mycket hög andel äldre, har kostnaderna beräknats till närmare 16 500 kronor per invånare i kommunen. Denna skillnad motsvarar närmare 9 procent i kommunalskatt räknat på ett riksgenomsnittligt skatteunderlag per invånare. En glesbygdskommun med många vårdbehövande äldre skulle, om ingen utjämning fanns, få svårt att erbjuda äldreomsorg utan att ta ut en mycket hög kommunalskatt. I Sverige har det länge funnits en bred politisk uppslutning kring tanken att medborgarna bör ha tillgång till likvärdig välfärd, oavsett var i Sverige de är bosatta. De båda exemplen pekar på behovet av att utjämna de ekonomiska förutsättningarna när det gäller både skatteinkomster och strukturella kostnadsskillnader, i syfte att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet. Genom den omfördelning av resurser som sker i utjämningssystemet kan mer likvärdiga förutsättningar för att tillhandahålla välfärdstjänster skapas. Kommunalekonomisk utjämning [2006] 9

Nytt system för kommunalekonomisk utjämning Skatteutjämning har funnits länge Under större delen av 1900-talet har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i ekonomiska förutsättningar. Det system som upphör 2005 har funnits sedan 1996 och har setts över av Utjämningskommittén. Men redan före 1996 har det sedan lång tid funnits system som syftade till att utjämna de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner respektive mellan landsting. En översiktlig beskrivning av tidigare utjämningssystem finns på sidorna 31 32. Regeringens proposition om ändringar i det kommunala utjämningssystemet är baserad på det förslag som Utjämningskommittén lade fram hösten 2003 i betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn. Inkomstutjämning Den nya inkomstutjämningen innebär att staten i huvudsak finansierar utjämningen samtidigt som det generella statsbidraget till kommuner och landsting avskaffas. Kommuner och landsting får i stället ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan deras beskattningsbara inkomster och ett skatteutjämningsunderlag som för kommuner motsvarar 115 procent och för landsting 110 procent av medelskattekraften i landet. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer ska i stället betala en inkomstutjämningsavgift till staten. 10 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån 95 procent av medelskattesatsen i landet 2003 och för bidragsberättigade landsting utifrån 90 procent av medelskattesatsen samma år. För avgiftsskyldiga kommuner och landsting ska avgiften i stället beräknas utifrån 85 procent av medelskattsatsen. Vid fastställandet av skattesatserna vid bidrags- och avgiftsberäkningen ska hänsyn även tas till skillnader i skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län till följd av huvudmannaskapsförändringar från och med 1991. Huvudmannaskapsförändringarna under 1990-talet har handlat om att kommunerna har övertagit ansvaret från landstingen för flera verksamheter. Förändringar i motsatt riktning kan också förekomma. Detta har reglerats ekonomiskt genom skatteväxlingar som inneburit att kommunerna har höjt skatten och landstingen har sänkt skatten i motsvarande grad. Eftersom man skatteväxlat på olika nivåer i olika län måste detta ingå i beräkningen. De skillnader som finns i de länsvisa skattesatserna beror således på i vilken utsträckning kommunerna tagit över verksamheter från landstinget och inte på vilken skattesats kommunerna i länet valt. Med den nya inkomstutjämningen är det 13 kommuner och ett landsting som får betala en inkomstutjämningsavgift jämfört med 54 kommuner och två landsting i det tidigare systemet. Inkomstutjämningsbidraget finansieras till stor del av staten. De statliga medlen hämtas bland annat från det avvecklade generella statsbidraget. Avgiften används för att delfinansiera utjämningen. Avgiften för de kommuner som fortfarande betalar blir lägre i det nya systemet dels eftersom den länsvisa skattesatsen som används för att räkna ut avgiften sänks till 85 procent, dels beräknas avgiften endast på den del av skatteunderlaget som överstiger 115 respektive 110 procent skattekraft, till skillnad från 100 procent i det tidigare utjämningssystemet. Den tillgängliga bidragsramen ger, enligt regeringens proposition, för kommunerna utrymme för en utjämningsnivå på 115 procent av medelskattekraften och för landstingen på 110 procent. I propositionen sägs samtidigt att regeringen strävar efter att, på några års sikt, inordna ytterligare bidrag i inkomstutjämningssystemet och då ta ställning till möjligheterna för att kunna höja utjämningsnivån för kommuner och landsting till samma nivå. Kommunalekonomisk utjämning [2006] 11

Figur 2 Inkomstutjämning kommuner 2006, principskiss Skattekraft % 115 100 Kommuner 1 290 Inkomstutjämningsbidrag 46 mdkr Inkomstutjämningsavgift 3,2 mdkr Staten Beräkning av inkomstutjämningsbidrag eller inkomstutjämningsavgift Utjämningen sker genom att den beskattningsbara inkomsten i varje kommun respektive landsting jämförs med den beskattningsbara inkomsten per invånare i landet multiplicerat med 1,15 för kommuner och 1,10 för landsting, det så kallade skatteutjämningsunderlaget. De som har en lägre skattekraft än skatteutjämningsunderlaget får ett positivt underlag för utjämningsbidrag (se tabell 2) medan de som har en högre skattekraft än skatteutjämningsunderlaget får ett negativt underlag för utjämningsavgift (se tabell 3). Den del av skattekraften som ligger över eller under skatteutjämningsunderlaget multipliceras med antalet invånare i kommunen eller landstinget. Det talet multipliceras i sin tur med den länsvisa skattesatsen. I tabell 2 visas som ett beräkningsexempel för Svedala kommun hur inkomstutjämningsbidraget för en bidragsberättigad kommun beräknas för 2005. För Svedala beräknas den länsvisa skattesatsen (rad I) som 95 procent av medelskattesatsen i landet 2003 plus att man i Skåne län skatteväxlat 0,09 procent över nivån i landet (4,16). I tabell 3 visas som ett beräkningsexempel för Vellinge kommun hur inkomstutjämningsavgiften för en avgiftsskyldig kommun beräknas för 2006. För Vellinge beräknas den länsvisa skattesatsen (rad I) som 85 procent av medelskattesatsen i landet 2003 plus att man i Skåne län skatteväxlat 0,09 procent över nivån i landet (4,16). 12 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

Figur 3 Inkomstutjämning 2006 Kronor per invånare Kommuner 8069 till 11885 (93) 6315 till 8069 (92) 0 till 6315 (92) 15972 till 0 (13) Landsting 2387 till 3804 (7) 2205 till 2387 (6) 0 till 2205 (7) 1058 till 0 (1) Stor-Göteborg Stor-Stockholm Stor-Malmö Källa: Statistiska centralbyrån. Tabell 2 Beräkning av inkomstutjämningsbidrag för Svedala kommun 2006 A Uppräknat skatteunderlag i kommunen, 2006 kr 2 900 675 970 B Kommunens folkmängd 1.11 2005 18 680 C Uppräknat skatteunderlag för Svedala, kr per inv. A/B 155 282 D Uppräknad medelskattekraft, kr per inv. i landet 158 392 E Kommuens skattekraft, andel av riksmedelvärdet, %, C/D 98,0% F Procentsats för skatteutjämningsunderlag, hela landet, % 115,0% G Kommunens skatteutjämningsunderlag, kr, B*D*F 3 402 576 944 H Underlag för utjämningsbidrag, kr. G A 501 900 974 I Länsvis skattesats, 95%*riket (20,64)+0,09 (4,25 4,16) 19,70 J Kommunens inkomstutjämningsbidrag, kr/inv. H*I/B/100 5 293 K Kommunens inkomstutjämningsbidrag, kr, J*B 98 873 240 Kommunalekonomisk utjämning [2006] 13

Tabell 3 Beräkning av inkomstutjämningsavgift för Vellinge kommun 2006 A Uppräknat skatteunderlag i kommunen, 2006 kr 6 017 887 486 B Kommunens folkmängd 1.11 2005 31 692 C Uppräknat skatteunderlag för Svedala, kr per inv. A/B 189 887 D Uppräknad medelskattekraft, kr per inv. i landet 158 392 E Kommuens skattekraft, andel av riksmedelvärdet, %, C/D 119,9% F Procentsats för skatteutjämningsunderlag, hela landet, % 115,0% G Kommunens skatteutjämningsunderlag, kr, B*D*F 5 772 723 154 H Underlag för utjämningsbidrag, kr. G A 245 164 332 I Länsvis skattesats, 85%*riket (20,64)+0,09 (4,25 4,16) 17,63 J Kommunens inkomstutjämningsbidrag, kr/inv. H*I/B/100 1 364 K Kommunens inkomstutjämningsbidrag, kr, J*B 43 227 888 Höjd eller sänkt skatt påverkar inte bidraget eller avgiften Genom att de länsvisa skattesatserna är låsta till 2003 års nivå kan kommuner och landsting inte påverka sina bidrag eller avgifter i inkomstutjämningen genom att ändra den egna skattesatsen. Förändringar i den egna skattesatsen resulterar således enbart i att de egna skatteintäkterna ökar eller minskar. Att den länsvisa skattesatsen är oberoende av skattesatsen i den enskilda kommunen eller landstinget innebär i kombination med en hög kompensationsgrad att det kan uppstå negativa marginaleffekter. Kommuner och landsting med en egen skattesats som är lägre än den länsvisa skattesatsen får en minskning av den samlade inkomsten när det egna skatteunderlaget ökar. Det är en av orsakerna till att den länsvisa skattesatsen för avgiftsskyldiga kommuner och landsting endast uppgår till 85 procent. Vilka får bidrag och vilka betalar? Det är främst förortskommuner i Stockholms län som betalar en avgift. Stockholms kommun betalar som enda storstad en avgift. Glesbygdskommunerna och de övriga små kommunerna får de största bidragen per invånare. I inkomstutjämningen för landstingen är det bara Stockholms läns landsting som betalar en avgift år 2006. Landstingen i övriga delar av landet erhåller ett bidrag. Utjämningsgrad Utjämningsgraden, kommunens egna skatteintäkter inklusive utjämning satt i relation till genomsnittet i landet, blir för de kommuner som har en egen skattekraft under den garanterade mellan 14 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

Figur 4 Utfall i inkomstutjämningen för kommuner 2006 Kronor per invånare per kommungrupp*, ovägt genomsnitt 10000 Bidrag Avgift Netto 8000 Kronor per invånare 6000 4000 2000 0 2000 Storstäder Glesbygdskommuner Förortskommuner Större städer Pendlingskommuner Varuproducerande kommuner Övriga kommuner < 12 500 inv. Övriga kommuner 12 500 25 000 inv. Övriga kommuner > 25 000 inv. *Enligt Sveriges Kommuner och Landstings indelning. Se sidan 33 för hur kommungrupperna definieras. Källa: Statistiska centralbyrån. Figur 5 Utfall i inkomstutjämningen för landsting 2006 Kronor per invånare per landsdel, ovägt genomsnitt 2500 Bidrag Avgift Netto 2000 Kronor per invånare 1500 1000 500 0 500 1000 1500 Stockholm Källa: Statistiska centralbyrån. Svealand exkl. Stockholm Götaland Norrland 113 och 115 procent. För de kommuner som har en egen skattekraft över den garanterade nivån blir utjämningsgraden mellan 115 och 124 procent. Att utjämningsgraden blir mera spridd för kommunerna över den garanterade nivån beror på den lägre kompensa- Kommunalekonomisk utjämning [2006] 15

Tabell 4 Utjämningsgrad år 2005 Kommun Skattekraft, Skatte- Inkomst- Skatter inkl. I relation % intäkter, utjämning, utjämning, till riket kr/inv. kr/inv. kr/inv. Kommun A 80,0 25 548 10 539 36 086 113,0 Kommun B 90,0 28 730 7 535 36 265 113,6 Kommun C 100,2 31 982 4 465 36 447 114,2 Kommun D 109,4 34 9381 675 36 613 114,7 Kommun E 143,845 907 7 763 38144 119,5 tionsgraden (85 %). I tabell 4 illustreras utjämningen för fem kommuner med olika nivåer på skattekraften. Skillnaden mellan kommunernas skatteintäkter före utjämning är drygt 20 000 kronor per invånare. Efter utjämning är skillnaden cirka 2 000 kronor per invånare. Det är således fråga om en mycket långtgående utjämning av kommunernas inkomster. Beräkningen utgår ifrån att samtliga kommuner har lika skattesats och liknande uppgiftsfördelning mellan kommunerna och landstinget i respektive län som i riket. Den faktiska utjämningsgraden blir således en annan på grund av att kommunerna har valt en annan skattesats än den genomsnittliga. Detta är en effekt av att systemet inte ska utjämna för skillnader i skattesatser. Vidare ska kommuner i ett län som övertagit mer verksamhet från landstinget än genomsnittet erhålla mer intäkter. Kostnadsutjämning Kostnadsutjämningen utjämnar för kostnader som kommunen inte själv kan påverka. Med hjälp av mätbara och objektiva faktorer beräknas ett strukturellt mått på skillnaderna i förutsättningar och behov. En grundprincip är att endast utjämna för strukturella skillnader som kan uppstå i verksamheter som är obligatoriska för kommunerna och landstingen. Vidare ska kostnadsutjämningen endast gälla för kostnads- och behovsskillnader i kommunal verksamhet och inte för skillnader i invånarnas privata konsumtion, exempelvis höga boendekostnader. Kostnadsutjämningen är utformad enligt samma principer i både kommun- och landstingssektorn. Metoden kallas för standardkostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs 16 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

upp av ett antal delmodeller. De olika delmodellerna avser verksamheter som till exempel barn- eller äldreomsorg. Den verksamhetsvisa uppbyggnaden av kostnadsutjämningen har både för- och nackdelar. Genom att behandla varje område för sig blir det möjligt att fånga upp de vitt skilda förutsättningar som gäller för olika verksamheter. Det blir också möjligt att anpassa kostnadsutjämningen när verksamheterna förändras. Nackdelen är framförallt att utjämningen blir omfattande med ett stort antal faktorer och delmodeller. Med ett enklare system riskerar man å andra sidan att missa vissa strukturella kostnader och får då ett mindre rättvist system. Kostnadsutjämningens utformning är således en avvägning mellan enkelhet och rättvisa. För kommunerna ingår nio verksamheter i utjämningen medan det för landstingen handlar om en verksamhet, hälso- och sjukvård. Det finns även en verksamhet där ansvaret är delat, kollektivtrafiken. Skillnaderna i standardkostnad ska spegla de strukturella kostnadsskillnaderna, det vill säga sådana kostnader som kommuner och landsting inte själva kan råda över. De olika verksamheterna och variablerna i respektive delmodell redovisas i tabell 6 på sidan 19. Figur 6 Kostnadsutjämningen 2006 kommuner, principskiss Bidrag/avgift Staten Kostnadsutjämningsavgift 4,7 mdkr Gynnsam struktur Genomsnitt Kostnadsutjämningsbidrag 4,7 mdkr Ogynnsam struktur Kommuner 1 290 För vad utjämnas det? Som tidigare nämnts utjämnar kostnadsutjämningen för åldersstruktur, etnicitet, socioekonomi samt geografi. För varje verksamhet används faktorer som förklarar strukturella merkostnader kopplade till denna. I tabell 5 på sidan 18 redovisas vilka kategorier av merkostnader som systemet kompenserar för i respektive delmodell. Kommunalekonomisk utjämning [2006] 17

Tabell 5 Strukturella merkostnader fördelade på olika kategorier Verksamhet Ålder Etnicitet Socio- Geografi ekonomi Kommuner Förskoleverksamhet o skolbarnsomsorg Grundskola o förskoleklass Gymnasieskola Äldreomsorg Individ- o familjeomsorg ( ) Barn m. utländsk bakgrund ( ) Befolkningsförändring ( ) Bebyggelsestruktur Landsting Hälso- o sjukvård Gemensam Kollektivtrafik Amn.: ( ) betyder att åldern ingår som en faktor men att den inte är det primära målet med utjämningen i den aktuella delmodellen. Det ingår ingen etnisk faktor i delmodellen för hälso- och sjukvård. I det utredningsarbete som föregått den aktuella delmodellen har man inte funnit något tydligt samband mellan en annan etnisk bakgrund än svensk och merkostnader av strukturell karaktär. Verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen Standardkostnaden i de olika delmodellerna erhålls genom att multiplicera de olika variablerna med den genomsnittliga kostnaden för respektive verksamhet i riket. Standardkostnaden för grundskolan tas fram genom att multiplicera andelen ungdomar i skolåldern med den genomsnittliga kostnaden per elev i landet samt andelen elever födda utanför Sverige, Norge och Danmark med den genomsnittliga kostnaden för modersmålsundervisning. Dessutom beräknas merkostnader för små skolor och skolskjutsar. Kostnadsutjämningen tar inte och ska inte ta hänsyn till kommunernas/landstingens faktiska kostnader. Standardkostnaden är den kostnad som kommunen/landstinget skulle ha om man bedrev verksamheten till en genomsnittlig kostnadsnivå och med 18 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

Tabell 6 Delmodellerna i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting Verksamhet Kommuner Förskoleverksamhet o skolbarnsomsorg Grundskola o förskoleklass Gymnasieskola Äldreomsorg Individ- o familjeomsorg Barn med utländsk bakgrund Befolkningsförändring Bebyggelsestruktur Landsting Hälso- o sjukvård Befolkningsförändring Gemensam Kollektivtrafik Strukturella faktorer Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skattekraft samt befolkningstäthet. Åldersstruktur, barn med utländsk bakgrund, glesbygd. Åldersstruktur, programval, bebyggelsestruktur. Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, civilstånd, utomnordisk bakgrund samt glesbygd. Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga, övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU, arbetslösa utan ersättning, ensamstående kvinnor med barn, andel män med låg inkomst samt bebyggelsetäthet. Barn till ensamstående föräldrar, lagförda ungdomar, barn med utländsk bakgrund, samt kommunens folkmängd. Barn 0 19 år med utländsk bakgrund. Befolkningsminskning >2 % under senaste 10 åren Förändring (positiv o negativ) av antalet skolelever Ersättning för eftersläpning av intäkter vid befolkningsökning Uppvärmning Gator o vägar Byggkostnader Glesbygdspecifika merkostnader för administration, resor och räddningstjänst Vårdtunga grupper, kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst samt boendetyp. Tillägg för glesbygd. Ersättning för eftersläpning av intäkter vid befolkningsökning Gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur. hänsyn tagen till de egna strukturella faktorerna enligt kostnadsutjämningen. Att utgå ifrån den genomsnittliga kostnaden i landet innebär att utjämningen sker till genomsnittlig servicenivå, kvalitet, avgiftsnivå och effektivitet. Har en kommun eller ett landsting högre kostnader på grund av att de håller en högre servicenivå än genomsnittet ska detta finansieras genom en högre skatt, effektivare verksamhet eller en högre avgiftsfinansiering. Vid lägre kostnader gäl- Kommunalekonomisk utjämning [2006] 19

ler det motsatta. Ingen kommun bestraffas eller gynnas om man har en annan kostnadsnivå än den genomsnittliga. Beräkning av bidraget eller avgiften till kostnadsutjämningen Summan av standardkostnaderna för alla delmodeller kallas för kommunens eller landstingets strukturkostnad. Om strukturkostnaden är högre än genomsnittet i landet får kommunen eller landstinget ett bidrag motsvarande skillnaden gentemot genomsnittet. Kommunen eller landstinget anses ha en ogynnsam struktur i relation till övriga kommuner respektive landsting. Om strukturkostnaden är lägre än genomsnittet för landet anses kommunen eller landstinget ha en gynnsam struktur i relation till övriga kommuner respektive landsting och betalar därför en avgift på motsvarande sätt. I tabell 7 och 8 redovisas den högsta och lägsta strukturkostnaden bidragsåret 2006. Tabell 7 Den högsta respektive lägsta strukturkostnaden samt bidrag/avgift bidragsåret 2006 Kronor per invånare kommun Kommun Bidrag/avgift Max 37 541 9 869 Min 24 078 3 594 Genomsnitt 27 672 0 Tabell 8 Den högsta respektive lägsta strukturkostnaden samt bidrag/avgift bidragsåret 2006 Kronor per invånare landsting Landsting Bidrag/avgift Max 17 029 1 208 Min 14 757 1 064 Genomsnitt 15 821 0 Ger flera barn, ungdomar och äldre mer pengar? Det är viktigt att observera att bidrag eller avgifter i de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen beror på kommunens eller landstingets relativa struktur i förhållandet till riket, det vill säga skillnaden mellan den egna strukturen och riksgenomsnittet. Detta innebär att det inte är säkert att en kommun där antalet ung- 20 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

domar ökar får mer pengar i kostnadsutjämningen. Låt oss illustrera detta med ett exempel. Anta att en kommun har en högre andel ungdomar 7 15 år än riksgenomsnittet. Kommunen anses därför ur kostnadssynpunkt ha en ogynnsam struktur och får därmed ett tillägg i delmodellen för grundskolan. Ökar andelen ungdomar över tiden lika mycket i kommunen som i riket förblir skillnaden oförändrad. Tillägget för grundskolan kommer således inte att förändras. Kommunens kostnadsökning anses då vara densamma som i riket. Det faktum att en kommun får fler barn, ungdomar och äldre garanterar inte kommunen ett högre bidrag på det sätt som de tidigare specialdestinerade bidragen gjorde. Kostnadsutjämningen är ett utjämningssystem, inte ett bidragssystem. Det viktiga från utjämningssynpunkt är hur mycket kommunens åldersstruktur avviker från den genomsnittliga åldersstrukturen i riket. Det finns alltså ingen direkt koppling mellan utvecklingen av exempelvis antalet elever och antalet äldre och statens bidrag till kommuner och landsting. Eventuella tillskott till kommunerna och landstingen sker genom att riksdag och regering beslutar att höja anslagen till kommuner och landsting i statsbudgeten. Resultatet av detta syns i en förändrad regleringspost (se sidan 27). Förändras kommunernas eller landstingens kostnader på grund av att staten förändrar deras uppdrag kompenseras detta genom en reglering enligt finansieringsprincipen. Årlig uppdatering av kostnadsutjämningen För att kostnadsutjämningen ska ta hänsyn till den enskilda kommunens eller det enskilda landstingets förutsättningar varje enskilt år måste många av de faktorer som ligger till grund för utjämningen uppdateras årligen. För kommunerna gäller det framförallt åldersstrukturen och de faktorer som speglar kommunens socioekonomiska struktur, för landstingen de faktorer som styr utfallet i delmodellen för hälso- och sjukvård. Uppdateringen av vissa modeller leder helt naturligt till att utfallet av kostnadsutjämningen för kommunen/landstinget varierar från år till år. Eftersom bidrag och avgifter varierar mellan åren förändras också summan som omfördelas. Hur mycket omfördelas? Storleken på omfördelningen i de olika delmodellerna beror dels på den aktuella verksamhetens kostnad, dels på hur stora de strukturella skillnaderna är. Äldreomsorgen är den kommunala verk- Kommunalekonomisk utjämning [2006] 21

samhet som kostar mest och i den delmodellen omfördelas också mest pengar. Individ- och familjeomsorgen kostar mindre än hälften av vad äldreomsorgen gör. Inom verksamhetsområdet finns det dock stora strukturella skillnader vilket driver upp beloppet som omfördelas i delmodellen. Summan av de enskilda delmodellernas omfördelning överstiger kostnadsutjämningens totala omfördelning. Anledningen till detta är att en kommun kan få ett tillägg i en delmodell samtidigt som kommunen får ett avdrag i en annan delmodell. Det finns ingen kommun som erhåller tillägg i samtliga delmodeller. Ett fåtal kommuner får ett avdrag i samtliga delmodeller. Varje delmodell är självfinansierad det vill säga att tilläggen och avdragen tar ut varandra. Tabell 9 Omfördelning samt antal bidrags- respektive avgiftskommuner i kostnadsutjämningens delmodeller år 2006 Delmodell Mdkr Antal kommuner med tillägg avdrag Barn med utländsk bakgrund 0,45 25 265 Kollektivtrafik 0,90 58232 Befolkningsförändring 0,96 153 137 Bebyggelsesstruktur 1,31 86 204 Gymnasieskola 1,62 239 51 Barnomsorg 3,37 57 233 Grundskola 3,76 215 75 Individ- och familjeomsorg 4,01 31 259 Äldreomsorg 6,16 205 85 Totalt, netto 4,70 159 131 Tabell 10 Omfördelning samt antal bidrags- respektive avgiftslandsting i kostnadsutjämningens delmodeller år 2006 Delmodell Mdkr Antal landsting med tillägg avdrag Hälso- o sjukvård 1,5814 7 därav glesbygdstillägg 0,47 13 8 Befolkningsförändring 0 0 0 Kollektivtrafik 1,16 1 20 Totalt, netto 1,10 8 13 22 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

Vilka betalar och vilka får bidrag? I kostnadsutjämningen sker förenklat en omfördelning från södra Sverige (exklusive Stockholmsregionen) till norra. I norra Sverige är det framförallt glesbygdskommunerna i inlandet och övriga mindre kommuner som får stora bidrag, medan kommunerna längs kusten får betydligt mindre i bidrag eller betalar en avgift till Figur 7 Utfall i kostnadsutjämningen för kommuner 2006 Kronor per invånare per kommungrupp, ovägt genomsnitt Bidrag Avgift Netto 5000 4000 3000 Kronor per invånare 2000 1000 0 1000 2000 Storstäder Glesbygdskommuner Förortskommuner Större städer Pendlingskommuner Varuproducerande kommuner Övriga kommuner < 12 500 inv. Övriga kommuner 12 500 25 000 inv. Övriga kommuner > 25 000 inv. Källa: Statistiska centralbyrån. Figur 8 Utfall i kostnadsutjämning för landsting 2006 Kronor per invånare per landsdel, ovägt genomsnitt 600 Bidrag Avgift Netto 500 400 Kronor per invånare 300 200 100 0 100 200 300 Stockholm Svealand exkl. Stockholm Götaland Norrland Källa: Statistiska centralbyrån. Kommunalekonomisk utjämning [2006] 23

Figur 9 Kostnadsutjämning 2006 Kronor per invånare Kommuner 1041 till 9869 (80) 0 till 1041 (79) 672 till 0 (66) 3594 till 672 (65) Landsting 127 till 1208 (5) 15 till 127 (4) 289 till 15 (6) 1064 till 289 (6) Stor-Göteborg Stor-Stockholm Stor-Malmö Källa: Statistiska centralbyrån. kostnadsutjämningen. I södra Sverige är det framförallt större städer och förortskommuner som betalar en avgift. I vissa delar av sydöstra Götaland finns det kommuner som får stora bidrag. När det gäller Stockholmsregionen är Stockholms kommun samt vissa förortskommuner med sociala problem bidragsmottagare. Bland landstingen går de största bidragen till Norrlandslandstingen. Strukturbidrag Strukturbidraget består av de delar i den tidigare kostnadsutjämningen som är av regionalpolitisk karaktär och som numera inte ska ingå i kostnadsutjämningen. Strukturbidraget har därför lyfts 24 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

ut ur kostnadsutjämningen och ska stärka kommuner och landsting med en liten befolkning och/eller problem på arbetsmarknaden. Bidraget bygger på tre faktorer: Dels de tidigare standardkostnaderna för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder och för ett svagt befolkningsunderlag som ingick i kostnadsutjämningen till och med 2004, dels en kompensation till kommuner och landsting som får minskade intäkter över en viss nivå på grund av förändringarna i utjämningssystemet från 2005. De kommuner som får en bidragsminskning som överstiger 0,56 procent av det egna skatteunderlaget får ett strukturbidrag som motsvarar det överskjutande beloppet. Motsvarande belopp för landstingen är 0,28 procent. För kommuner och landsting med ett genomsnittligt skatteunderlag per invånare motsvarar bidraget cirka 850 respektive cirka 425 kronor per invånare. I figur 10 visas utfallet av införande- och strukturbidrag för en kommun som fick minskade intäkter motsvarande 1 procent av det egna skatteunderlaget vid införandet av det nya utjämningssystemet. Figur 10 Icke tidsbegränsat strukturbidrag och avtagande införandebidrag under införandeperioden Procent av skatteunderlag 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 Struktur 2005 2006 Införande 2007 2008 2009 2010 2011 Källa: Statistiska centralbyrån. Strukturbidrag utgår till 94 kommuner och 6 landsting. Bidraget betalas årligen utan en på förhand given tidsbegränsning och går i huvudsak till kommuner i skogslänen och Bergslagen, men även till kommuner i andra delar av landet med svag sysselsättning, bland annat Malmö. Även de tre nordligaste landstingen och tre Kommunalekonomisk utjämning [2006] 25

Figur 11 Strukturbidrag 2006 Kronor per invånare Kommuner 451 till 5438 (47) 1 till 451 (47) 0 (196) Landsting 502 till 1426 (3) 1 till 502 (3) 0 (15) Stor-Göteborg Stor-Stockholm Stor-Malmö Källa: Statistiska centralbyrån. landsting i Götaland, inklusive Gotlands kommun, med liten folkmängd får strukturbidrag. Införandebidrag De kommuner och landsting som förlorar på det nya systemet kompenseras med ett införandebidrag under högst sex år. Kommuner och landsting med negativa förändringar får därigenom en viss tid att anpassa sina kostnader om minskningen överstiger en viss nivå. Bidraget innebär att den årliga intäktsminskningen inte får bli större än 0,08 procent av det egna skatteunderlaget (eller cir- 26 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

ka 120 kronor per invånare) för kommunerna och 0,04 procent för landstingen (cirka 60 kronor per invånare). Regleringsbidrag och regleringsavgift Med den nya statligt finansierade inkomstutjämningen kommer kostnaderna för inkomstutjämningsbidraget att öka i takt med tillväxten av det kommunala skatteunderlaget. Det innebär att staten inte på förhand kan veta vilken slutsumman blir. Med hänsyn till behovet av att kunna påverka kommunsektorns samhällsekonomiska utrymme och statsfinanserna bör det finnas möjligheter att påverka den totala bidragsramen till kommuner och landsting. Även förändringar i ansvaret mellan kommunsektorn och staten måste kunna regleras ekonomiskt genom tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen. Det fungerar så att om summan av samtliga bidrag minus de inbetalda avgifterna blir lägre än det belopp staten beslutat tillföra kommunerna eller landstingen, får alla kommuner eller landsting ett regleringsbidrag som motsvarar mellanskillnaden. Regleringsbidraget beräknas som ett enhetligt belopp per invånare. Om summan av samtliga bidrag minus de inbetalda avgifterna i stället blir högre än det belopp staten beslutat tillföra, ska mellanskillnaden tas ut i form av en regleringsavgift från kommuner och landsting, som beräknas på samma sätt som regleringsbidraget. Riksdagen kan därmed besluta hur mycket medel som ska avsättas till kommuner och landsting. Tabell 11 Beräkning av regleringsavgift 2006 Miljoner kronor samt kronor per invånare Kommuner Landsting Anslaget belopp, mnkr 45 165 12 964 Summa av bidrag minus avgifter, mnkr 45 325 14 236 Differens, mnkr 160 1 272 Regleringsavgift, kr per invånare 18 141 Den totala statsbidragsramen för 2004 uppgår till 41,5 miljarder kronor. Den totala statsbidragsramen för 2005 uppgår till 55,2 och för 2006 till 58,1 miljarder kronor. Det handlar således om en ökning av de statsbidrag som är av generell karaktär. En del av ökningen är dock en omföring av tidigare riktade statsbidrag. Kommunalekonomisk utjämning [2006] 27

Tabell 12 Härledning av 2006 års statsbidragsram Miljoner kronor Kommuner Landsting Totalt Generellt statsbidrag 2004 34 055 7 487 41 542 Omföringar 200-kronan, sysselsättningsstöd 3 300 1 400 4 700 Skolsatsning 4 000.. 4 000 Tillgänglighet.. 1 250 1 250 Tillskott 2 627 1 4484 075 Regleringar 1 183 1 379 2 562 Kommunalekonomisk utjämning 2006 45 165 12 964 58 129 Anm.: För en mer detaljerad beskrivning av de olika förändringarna, se Regeringens budgetproposition för 2004, 2005 och 2006, utgiftsområde 25. 5,25 miljarder kronor har överförts från bidraget för personalförstärkningar i skolan och bidraget för ökad tillgänglighet i vården. 8,8 miljarder kronor är omföringar och tillskott till kommunsektorn, varav 1,3 miljarder är avsedda att täcka ökade utgifter för att mildra omfördelningseffekterna vid införandet av det nya systemet. Resterande 2,6 miljarder kronor är nettoresultatet av olika ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn, bland annat till följd av ändrade skatteregler för pensionärer, höjt grundavdrag och regleringar enligt finansieringsprincipen. Övriga kostnadsutjämningssystem Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) År 2004 infördes ett nationellt kostnadsutjämningssystem avseende kommunernas LSS-kostnader. Som motiv för ett utjämningssystem angavs att det finns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna samt att det behövs en utjämning för att ge alla kommuner likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS. År 2006 omsluter systemet knappt 2 miljarder. Med hänsyn tagen till de övergångsregler som finns fram till och med 2008 är summan 1,9 miljarder. Systemet ska tills vidare vara skilt från det ordinarie kostnadsutjämningssystemet för kommuner. Skälet är att underlagen inte på samma sätt som i det ordinarie systemet kan anses uppfylla kri- 28 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

teriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. Precis som i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet beräknas en standardkostnad för varje kommun. Denna standardkostnad är baserad på antalet verkställda beslut för tio olika LSS-insatser som viktas med en riksgenomsnittlig kostnad per insats. Dessutom beaktas skillnader i vårdtyngd och stordriftsfördelar i verksamheten. Beroende på hur kommunens beräknade standarkostnad avviker från den genomsnittliga standardkostnaden i landet får kommunen antingen ett bidrag eller betala en avgift. I början av 2006 fick en särskild utredare uppdraget att följa upp kostnadsutjämningssystemet för LSS-verksamhet och vid behov föreslå förändringar. I uppdraget ingår bland annat att bedöma i vilken utsträckning målet med utjämningssystemet uppnåtts och om systemets utformning ger resultat som kan betraktas som rättvisa. Läkemedel Sedan 1998 har landstingen det formella betalningsansvaret för läkemedelsförmånen. Staten finansierar dock merparten genom ett särskilt statsbidrag. År 2006 uppgår statsbidraget till 20,7 miljarder kronor. Det finns inte någon direkt koppling mellan förskrivning av läkemedel och det bidrag som betalas ut av staten. Statsbidraget fördelas till de enskilda landstingen genom en särskild fördelningsmodell som avser att spegla behovsskillnader och inte efter den faktiska förbrukningen. Kostnadsutjämning för läkemedel sker i särskilt system helt frikopplat från landstingens ordinarie utjämningssystem. Modellen baseras på förbrukningen av läkemedel i olika åldrar givet kön, men dessutom tas hänsyn till socioekonomiska förhållanden som inkomst, boende, sysselsättning och civilstånd. Vidare utgår en särskild ersättning för läkemedel för vissa sjukdomar som är kostsamma och skevt fördelade mellan landstingen. Detta gäller vissa ärftliga sjukdomar samt förekomsten av HIV. Utjämningskommittén föreslog att statsbidraget och fördelningsmodellen skulle inkluderas i landstingens utjämningssystem. Regeringen menade dock i propositionen att statsbidraget för läkemedelsförmånen inte ska föras in i systemet. Detta på grund av den historiskt kraftiga kostnadsutvecklingen och att dess framtida finansiering noga bör utredas med berörda parter innan man gör denna förändring. Kommunalekonomisk utjämning [2006] 29

En löpande uppföljning av systemet En särskild utredare har fått uppdraget att löpande följa upp det nya systemet för kommunalekonomisk utjämning. Dessutom ska utredaren analysera om det finns strukturella kostnadsskillnader som nu inte beaktas. Utredaren ska enligt regeringens direktiv bland annat: följa upp förändringar i inkomstutjämningen och i kostnadsutjämningens olika delar och följa verksamhets- och kostnadsutvecklingen i de kommunala verksamheter som har betydelse för utjämningssystemet, följa behovet av uppdateringar av kostnadsutjämningens olika delar och vid behov lämna förslag till uppdateringar, analysera om det finns strukturella kostnadsskillnader som inte beaktas i utjämningssystemet bland annat löneutvecklingen i kommuner och landsting och den regionala indelningen för byggkostnadsfaktorn, överväga och föreslå lämplig organisatorisk lösning för en permanent uppföljning av utjämningssystemet och inriktningen på det fortsatta arbetet efter ett uppbyggnadsskede. 30 Kommunalekonomisk utjämning [2006]

Bilagor Tidigare utjämningssystem 1966 års skatteutjämningssystem Under större delen av 1900-talet har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i ekonomiska förutsättningar. Ett utjämningssystem i egentlig mening infördes dock först 1966. Systemet bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner och landsting med hög utdebitering alternativt ett reducerat bidrag till kommuner och landsting med låg skattesats. Vid sidan av utjämningssystemet fanns ett flertal specialdestinerade statsbidrag. Detta system kom i sina huvuddrag att gälla fram till och med år 1992 även om systemet modifierades i omgångar. 1993 års kommunalekonomiska reform År 1993 genomfördes omfattande förändringar i de statliga bidragssystemen till kommuner efter förslag från den kommunalekonomiska kommittén. Den största förändringen var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett generellt bidrag, det vill säga med alla pengar i en påse. Det nya statliga utjämningsbidraget för kommunerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg till kommuner med stor befolkningsminskning. Det fanns emellertid kritik mot framförallt kostnadsutjämningen och en ny utredning tillsattes därför för att göra en översyn av denna. Ett ytterligare problem var att inte alla kommuner omfattades av inkomstutjämningen. Kommuner med en skattekraft som var högre än den garanterade hamnade utanför bidragssystemet. Statsbidraget kunde därför inte användas vid generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. För landstingen gjordes endast små förändringar år 1993. 1996 ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem 1996 års statsbidrags- och utjämningssystem bestod av fyra delar; inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag samt införanderegler. Till skillnad från tidigare system kom nu alla kommuner och landsting att omfattas. Utjämningen blev också statsfinansiellt neutral genom att såväl inkomst- som kostnadsutjämningen finansierades av kommuner och landsting. Kommuner och landsting med en skattekraft under och/eller strukturkostna- Bilagor 31

Bilagor der över genomsnittet erhöll bidrag, medan övriga kommuner och landsting fick betala en avgift. I princip var summan av avgifterna i landet lika stora som summan av bidragen. Kostnadsutjämningen var utformad enligt samma principer i kommun- respektive landstingssektorn. Metoden kallas för standardkostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller som beräknas med hjälp av olika faktorer. De olika delmodellerna avser antingen specifika verksamheter eller kostnader som finns i de flesta verksamheter. Fyra statliga utredningar låg bakom 1996 års system, Strukturkostnadsutredningen, Landstingsekonomiska utredningen, Kommunal inkomstutjämning alternativa modeller samt Statsbidragsberedningen. Översyner av 1996 års system Från 2000 genomfördes vissa förändringar i systemets kostnadsutjämning. Dessa berörde framförallt barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafiken. Dessutom tillkom en modell som skulle kompensera de kommuner som har högre kostnader i barnomsorg, grund- och gymnasieskolan på grund av en stor andel barn med utländsk bakgrund. För landstingen innebar det förändringar för hälso- och sjukvården. I olika sammanhang hade synpunkter framförts på utjämningssystemets omfattning och komplexitet. Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning fick därför 1999 uppdraget att pröva olika möjligheter att göra systemet enklare och mer stabilt samtidigt som det fortfarande skulle uppfylla de grundläggande intentionerna med utjämningen. Expertgruppen föreslog att resultatet av kostnadsutjämningen skulle redovisas uppdelat i tre faktorer; en åldersfaktor, en social faktor och en geografisk faktor. Vidare skulle vissa av delmodellerna i kostnadsutjämningen förenklas, och vissa lyftas ur utjämningssystemet. Expertgruppens förslag infördes inte, men flera av dem finns med i systemets utformning från 2005. Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting granskade vissa utpekade delar i utjämningssystemet. Under våren 2000 presenterades en delrapport med förslag till hantering av negativa marginaleffekter i inkomstutjämningen. Även ett omställningsbidrag till landsting med minskande folkmängd föreslogs och man gjorde en genomgång och uppdatering av hälso- och sjukvårdsmodellen. 32 Kommunalekonomisk utjämning