Ökade tillståndskrav inom socialtjänsten och skolväsendet

Brief Lagrådsremiss Ökade tillståndskrav inom socialtjänsten och skolväsendet Allmänt Regeringen har lämnat en remiss till Lagrådet med rubriken Ökade tillståndskrav inom socialtjänsten och skolväsendet. Lagrådsremissen bygger på Ägarprövningsutredningen (Fi 2012:11) och Välfärdsutredningen (Fi 2015:01). FSO anser att det, genom att föreslå gemensamma regleringar för så vitt skilda områden som HVB och förskolor eller för verksamheter som omfattas av upphandlingslagen kontra sådana som det krävs godkännande för, är svårt, för att inte säga omöjligt. FSO menar vidare att remissen blandar högt och lågt, och utifrån FSO:s medlemmars perspektiv saknar ingående kunskaper om hur verkligheten ser ut för fristående idéburna förskolor. Förslaget beaktar inte heller de skillnader som finns avseende drivkraft och mellan vinstdrivande och idéburet. FSO FÖRESLÅR Inom flera europeiska länder finns en särskild lagstiftning för verksamheter (sociala företag) som definieras som samhällsnyttiga och verkar icke-vinstdrivande 1. Gemensamt för alla dessa länder är att de har definierat vad som är socialt företagande och därmed åtskilt detta från vinstdrivande företag. Man har alltså beaktat de skillnader som råder mellan socialt företagande och traditionellt företagande. FSO och dess medlemmar är av den bestämda uppfattningen att skattemedel ska återföras till verksamheten och barnen och inte delas ut till ägarna. FSO föreslår därför att det stiftas en särskild lag som reglerar idéburen välfärd och aktörerna som verkar där. Lagen skulle då kunna ha som inriktning att: 1. en särskild associationsform skapas för idéburna aktörer inom välfärden, 2. samtliga aktörer enligt denna associationsform ska registreras hos Bolagsverket, 3. det i samband med registrering hos Bolagsverket ska finnas möjlighet att göra viss kontroll av den personkrets som regeringen anser bör prövas, 4. verksamheten ska återinvestera minst femtio procent av vinsten/överskottet, efter att avsättning till periodiseringsfond har gjorts, (detta är inget problem för föräldrakooperativen då man för över vinsten till nästa års verksamhet balanseras i ny räkning), 5. införa lägre eller ingen skatt på den del av vinsten/överskottet som återinvesteras i verksamheten, 1 Danmark, Luxemburg, Storbritannien, Belgien, Tjeckien, Frankrike, Italien, Portugal, Spanien, Finland, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien, Ungern, Slovenien, Kroatien och Grekland. Källa: ESELA Legal Mapping 2015. 1

6. kontrollen av detta ska göras av Skatteverket i samband med att deklarationen för verksamheten lämnas in, 7. särskilda SNI-koder tas fram för att SCB ska sammanställa relevant statistik på området (vilket också gör det möjligt att forska på idéburen välfärd kontra övriga välfärdsaktörer), 8. tillsynsmyndigheten som också är tillståndsgivare fortsatt ska göra bedömningen om huvudmannen har förutsättningar att uppfylla vad som anges i exempelvis skollagen vid beslut om godkännande, 9. tillståndsgivning och tillsyn av fristående förskolor förs över till Skolinspektionen, som då får samma roll som IVO, vilket medför att staten får en helhetssyn och jämförelser mellan verksamheter oavsett huvudman möjliggörs. FSO:s förslag ovan pekar ut en riktning som skulle göra det möjligt för idéburna aktörer att fortsätta verka inom välfärdsområdet samtidigt som det beaktar skillnaderna mellan vinstdrivande och idéburet. FSO:s analys av lagrådsremissen FSO har här nedan analyserat vad förslagen konkret innebär för organisationens medlemmar samt belyser de konsekvenser som förslaget, om det genomförs, innebär för idéburna fristående förskolor. FSO har framförallt granskat vad förslagen innebär för majoriteten av de fristående huvudmännen, nämligen föräldrakooperativen. Vad som föreslås i lagrådsremissen får naturligtvis omfattande konsekvenser även för idéburna aktörer inom övriga välfärdsområden. Det ankommer dock inte på FSO att spekulera i hur dessa aktörer påverkas. Samtliga kapitelnummer, rubriker och sidangivelser hänför sig till lagrådsremissen. Lagtexterna med kommentarer och analys från FSO. Här nedan följer en kommentar till de ändringar i skollagen som föreslås i lagrådsremissen. Endast förslag som berör FSO:s medlemmar är medtagna. Förslag 2 kap 5 1 (s 15) I paragrafen anges att godkännandet endast får lämnas om företrädarna genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten. Med företrädare avses vd eller annan som genom ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten, samt styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmän i kommanditeller handelsbolag och ägare som har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Av förslaget framgår följande: I en ekonomisk eller ideell förening är det styrelsen som medlemmarna har valt som ska prövas utifrån a) att man har kunskap om skolförfattningarna, arbetsrätt, arbetsmiljö. b) att man har kunskap om det ekonomiska regelverk som styr associationsformen c) att kunskapen kan visas genom erfarenhet av liknande verksamhet eller utbildning på området 2

FSO: Detta slår direkt mot våra medlemmar som är föräldrakooperativ. Över hälften av huvudmännen inom fristående förskolor kommer direkt att påverkas av detta 2. Det är Sveriges 290 kommuner som tillsynsmyndigheter som ska genomföra denna prövning när det gäller förskolor. För skolor gäller en statlig skolmyndighet, Skolinspektionen. Detta öppnar upp för ett godtycke utan motsvarighet. Föräldrar som väljer föräldrakooperativa förskolor har sällan erfarenhet av liknande verksamhet eller utbildning på området. Valet av kooperativ styrs av helt andra prioriteringar såsom delaktighet, solidaritet och gemenskap. Förslag 2 kap 5 2 (s 15) Regeringen föreslår att den enskilde ska ha ekonomiska förutsättningar för att uppfylla de föreskrifter som gäller för verksamheten. Regeringen anser också att kravet ska gälla kontinuerligt och över tid och att underskott endast är godtagbara om det finns fonderade eller andra medel för att hantera underskottet. FSO: Ett stort bekymmer som FSO:s medlemmar har är bland annat att landets 290 kommuner är oförmögna att uppfylla kravet på beslut i rätt tid vad gäller bidrag för kommande verksamhetsår i enlighet med vad som anges i skolförordningen 3. Om då förskolorna inte har besked om intäkterna för kommande verksamhetsår är det svårt, för att inte säga omöjligt, att ge tydliga ekonomiska besked. Utan att måla med alltför breda penseldrag kan FSO konstatera att den årliga kommunundersökningen som organisationen genomför visar att mindre än hälften 4 av landets kommuner klarar av att besluta om bidrag i rätt tid, delge dessa beslut till de fristående förskolehuvudmännen och lämna med en besvärshänvisning. Det ska också beaktas att det är kommunerna som ska göra bedömningen av kooperativens ekonomi, där kommunerna i viss utsträckning kan betraktas bedriva konkurrerande verksamhet. Att de fristående förskolorna uppfattas som konkurrenter till kommunens egna förskolor anges bland annat i förarbetena till nuvarande skollag 5 och är dessutom en inte helt ovanligt förekommande uppfattning bland landets kommuner. Den hitintills bärande principen om lika villkor har bland annat varit till för att uppnå konkurrensneutralitet. Förslag 2 kap 5 3 (s 15 16) med hänvisning till 5 a 1 4 (s 16 17) Vidare krävs att samtliga företrädare i övrigt bedöms lämpliga. 1) Verkställande direktören och andra som genom ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 2) styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, 3) bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag, och 4) personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten. 2 Skolverkets rapport 410 2014 Privata aktörer inom förskola och skola, s 18-21 3 Skolförordningen 14 kap 1 - Beslut ska fattas senast den 31/12 inför kommande verksamhetsår. 4 2016 års undersökning 135 kommuner; 2015 års undersökning 132 kommuner; källa FSO:s kommunundersökning 5 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet, s 240 och Prop. 2009/10:157 Bidragsvillkor för fristående verksamheter s 14, 20 34 m fl. 3

Prövningen ska ske utifrån att a) att personerna är kvalificerade med hänsyn till handel och vandel, konkurs eller näringsförbud. b) att det inte har förekommit brottslighet av förmögenhetsrättslig karaktär eller, c) brott enligt brottsbalken liv och hälsa, frihet och frid, sexualbrott, stöld, rån och andra tillgreppsbrott, bedrägeri och annan oredlighet, förskingring, trolöshet och mutbrott, brott mot borgenärer, allmänfarliga brott, förfalskning, mened, falskt åtal och annan osann utsaga, brott mot allmän ordning, brott mot allmän verksamhet, tjänstefel. Vidare ska beaktas brott mot narkotikalagen, lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, bidragsbrott, penningtvätts brott samt uppgifter om grov vårdslöshet i trafik, grovt rattfylleri, mm. Brottsligheten ska beaktas under förutsättning att brotten lett till någon annan påföljd än böter. Någon absolut tidsgräns för hur långt bakåt i tiden för sådana omständigheter kan beaktas föreslås inte. Det ska tillståndsmyndigheten göra en samlad bedömning av. FSO: Detta slår direkt mot våra medlemmar som är föräldrakooperativ. Över hälften av huvudmännen inom fristående förskolor kommer direkt att påverkas av detta 6. Det är Sveriges 290 kommuner som tillsynsmyndigheter som ska genomföra denna prövning när det gäller förskolor. För skolor gäller en statlig skolmyndighet, Skolinspektionen. Detta öppnar upp för ett godtycke utan motsvarighet. En förälder (medlem) som har valts, i enlighet med grundläggande demokratiska principer, av medlemmarna i kooperativet till styrelsesuppleant kan om personen exempelvis har dömts för brott mot allmän ordning (demonstrationsförsyndelse i ungdomen där påföljden varit annan än böter) riskera att kommunen beslutar att återkalla godkännandet om denna person sitter kvar i styrelsen. All kommunikation samt beslut i ett sådant ärende kommer att utgöra allmän handling och vara föremål för offentlighetsprincipen. Ändå skriver regeringen följande: Den principiella utgångspunkten i ett rättssamhälle är att den som har avtjänat ett straff ska ha samma rätt som alla andra att verka i samhället, och varje utdrag ur belastningsregistret är ett intrång i den personliga integriteten. Uppgifter från belastningsregistret måste därför hanteras med försiktighet och endast begäras ut om uppgifterna kan ha relevans för den verksamhet som ansökan om godkännande eller tillstånd omfattar. I dag har inte ekonomiska eller ideella föreningar rätt att pröva sina medlemmar utifrån ovanstående kriterier. Särskilt inte ekonomiska föreningar där det i lagen om ekonomiska föreningar tydligt anges att medlemskapet ska vara fritt och öppet. Med den föreslagna förändringen måste kooperativen ges möjlighet att granska var och en som anmäler intresse om plats innan dessa vårdnadshavare upptas som medlemmar i föreningen. I den händelse 6 Skolverkets rapport 410 2014 Privata aktörer inom förskola och skola, s 18-21 4

man menar att det inte kan ställas krav på medlemskap i föreningen för att få förskoleplats kommer föräldrakooperativen att gå under än snabbare. Det finns inte heller i förslaget någon uppgift kring hur denna information ska hanteras, något som i sig är anmärkningsvärt med tanke på den nya dataskyddsförordning som ska träda i kraft i maj 2018 och ersätta Personuppgiftslagen. Å andra sidan kan man fundera på vem som vill sitta i en styrelse under ett eller två år och samtidigt få hela sin levnad granskad av kommunala tjänstemän. FSO vill understryka att anledningen till att vårdnadshavare väljer föräldrakooperativa förskolor inte är ekonomisk utan det är en önskan om att vara aktivt delaktig i sina barns lärande och utveckling och kunna påverka detta genom sitt ideella engagemang i föreningen. FSO menar också att det är anmärkningsvärt att utredningen inte föreslår att all tillsyn överförs till Skolinspektionen, vilket hade bättre rimmat med regeringens krav på ökad statlig styrning och kontroll. Förslag 2 kap 5 b Regeringen föreslår också att enskilda huvudmän ska anmäla förändringar i den personkrets som ska prövas utifrån lämplighet enligt förslaget i 5 a. Anmälan ska ske senast en månad efter förändringen. FSO: Genom detta förslag ges kommunala tjänstemän rätt att överpröva de företrädare som medlemmarna i ett kooperativ i demokratisk ordning har valt på sin stämma. Det är intressant att notera att regeringen skriver att en ägar- och ledningsprövning inte är en överprövning av vilka företrädare som valts på en stämma. Dessa personer är alltjämt företrädare för den juridiska personen. Den organisation som väljer att bedriva en viss verksamhet blir dock tvungen att uppfylla vissa krav. Regeringens förslag innebär dock att de bärande principerna för kooperativ, där medlemmarna ska ha rätt att själva välja sina företrädare, inte längre gäller. Förslaget står i direkt strid mot bland annat IKA 7 :s principer och vad som anges i lagen om ekonomiska föreningar. Om kommunens tjänstemän inte godkänner den av stämman valda styrelsen har kooperativet antingen att kalla till ny stämma och välja en styrelse som kommunen godkänner, eller förlora sitt godkännande och därmed stänga förskolan. Det är också värt att notera att regeringen har en helt annan uppfattning när det gäller demokrati och rätten att själv utse sina förtroendevalda när man talar om kommunerna som trots allt ansvarar för 80 procent av förskoleverksamheten i landet. Här anser regeringen uppenbarligen att det är helt rimligt att medborgarna ska vänta i fyra år om de anser att den offentliga verksamheten uppvisar brister. Regeringen förutsätter att kommunerna har kunskap och kompetens inom det som utgör kommunens grundläggande uppdrag. FSO delar inte regeringens bedömning i alla delar med hänvisning, bland annat, till vad som har anförts tidigare på sidan 2 i denna brief, under rubriken Förslag 2 kap 5 2 (s 15). 7 Internationella Kooperativa Alliansen 5

Förslag 5 c (s 16) Utredningen föreslår att kommunerna ska ha rätt att ta ut avgifter för ansökning om godkännande enligt 2 kap 5. FSO: Detta innebär att fristående förskolor belastas av en avgift som de kommunala förskolorna inte behöver betala. För förskolorna anges avgiften till ca 27 500 kronor. Som skäl till sitt förslag anger regeringen att detta är en engångskostnad då man ansöker om godkännandet. På sidan 40 nämner regeringen bara med två meningar den administrativa belastningen detta innebär för förskolorna. Förslaget slår direkt mot fria förskolor. Bortsett från avgiften ska det nämligen också beaktas all tid som detta nya förfarande kommer att ta i anspråk, tid som måste finansieras på något sätt och där FSO inte kan se annat än att pengarna kommer att tas från barnens verksamhet. FSO vill då särskilt understryka att de kommunala förskolorna inte kommer att omfattas av denna förändring vilket ytterligare försvårar för de små fristående förskolorna. De stora bolagen som har mera omfattande administrativa resurser kommer inte att ha några större problem att hantera detta. Förslag 5 d (s 16 17) Regeringen ska meddela föreskrifter om villkor för godkännande enligt 5 samt avgifterna till Skolinspektionen. FSO: Det är rimligt att anta att föreskrifterna kommer att spegla vad som framförts i utredningarna och i lagrådsremissen. FSO hänvisar därför till kommentarerna ovan. Förslag 26 kap 3 (s 17) Skolinspektionen ska ha fortsatt tillsynsansvar över hur kommunerna sköter sin tillsyn. FSO: Med tanke på möjligheten till tolkningar som bygger på godtycke när det gäller kommunernas beslutanderätt anser FSO att det enda rimliga är att all tillsyn inom utbildningsområdet överförs till Skolinspektionen. I dag saknas möjlighet att göra regelbundna, systematiska kvalitetsjämförelser mellan kommunala och fristående förskolor eftersom det är 291 helt skilda myndigheter som bedriver tillsyn. Förslag 26 kap 4 (s 17) Regeringen förslår i denna paragraf att kommunerna ska ha fortsatt tillsyn över de fristående förskolorna. Detta är en tillsynsrätt som kommunerna haft i drygt trettio år. Trots detta visar Skolinspektionens granskning av kommunernas tillsyn, gång på gång, att de är oförmögna att bedriva en korrekt och rättssäker tillsyn 8. Förslag 26 kap 13 (s 17 18) En tillsynsmyndighet får återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag om ett föreläggande inte följs och missförhållandet är allvarligt. 8 Skolinspektionens rapporter 2011 Dnr 2010:43; Kvalitetsgranskning 2016:3 Dnr 40-2014-5632 6

FSO: Med tanke på den rättsosäkra tillsyn som i dag råder för fristående förskolor, vilket bland annat framgår av de rapporter Skolinspektionen lämnat, anser FSO att tillsynen över fristående förskolor snarast måste föras över till Skolinspektionen. Förslag 26 kap 14 (s 18) Ett godkännande av en enskild huvudman får återkallas om huvudmannen inte längre uppfyller krav på ägar- och ledningsprövning eller har en god ekonomi. FSO: Detta gör det möjligt för en kommun att återkalla godkännandet av ett föräldrakooperativ om man anser att styrelsen inte håller måttet eller att ekonomin inte är god. Återkallandet ska kunna ske utan att ett föreläggande först utfärdats. Med tanke på hur svårt det är att få kommunerna att besluta om bidrag i rätt tid är detta extremt oroande för FSO:s medlemmar. Det finns en hel del kommunala nämnder som går med underskott i förskoleverksamheten utan att för den skull besluta om justerade bidrag till fristående förskolor såsom skollagen föreskriver. Anledningen till detta är att kommunerna inte anser att ett rullande underskott under ett år är det samma som ett beslut om resurstillskott i den egna verksamheten såsom skollagen anger. Personalkooperativen Holken och Bergslyan i Nordmalings kommun fick vänta från 2010 till 2014 på pengar som de hade rätt till. Föräldrakooperativet Skruven i Grums kommun överklagade bidragsbeslutet för 2014. Förskolan vann i förvaltningsrätten men eftersom kammarrätten och senare högsta förvaltningsrätten bedömde att kommunen inte haft förmåga att fatta ett korrekt beslut (enligt förvaltningslagen) har föräldrakooperativet fortfarande inte (2018) getts möjlighet att överklaga bidragsbeslutet för 2014. ÖVRIGA KOMMENTARER OCH SYNPUNKTER FSO:s sammanfattande bedömning av lagrådsremissen. FSO har också lämnat remissvar på Ägarprövningsutredningen och Välfärdsutredningen. Tillstånd ska endast beviljas den som genom erfarenhet eller på annat sätt förvärvat den insikt i gällande föreskrifter som krävs för att bedriva verksamheten och i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet. Redan i dag ställs det omfattande krav på fristående förskolehuvudmän, både vid ansökan och vid tillsyn, att man ska kunna visa att verksamheten kommer att uppfylla/uppfyller kraven i skollagen, skolförordningen och övrig relevant lagstiftning. När det gäller förskoleområdet går ca 20 procent av alla 1 5-åringar i fristående förskolor. Det är märkligt att krav på lämplighet och kunskap inte ställs på det offentliga på motsvarande sätt. Kommunala förskolor granskas i dag ca vart femte år, främst på förvaltningsnivå medan fristående förskolor granskas varje eller vartannat år både på huvudmanna- och verksamhetsnivå. Redan i dag är alltså granskningskraven högre ställda på fria förskolor jämfört med deras kommunala motsvarigheter. 7

En fristående förskola ska vara öppen för alla barn om regeringen ställer krav på att huvudmannen ska uppvisa vissa insikter och prövas utifrån lämplighet måste föräldrakooperativa förskolor undantas från öppenhetskravet. Föräldrakooperativen måste då ges möjlighet att själva först pröva insikt och lämplighet hos de vårdnadshavare som vill ha sina barn i verksamheten för att inte riskera tillståndet, och därmed förskolans verksamhet, om kommunen vid sin prövning bedömer att någon medlem inte uppfyller exempelvis lämplighetskravet. I sitt förslag skriver regeringen dessutom att om granskningen endast skulle omfatta aktiebolag finns en risk för att kriminella aktörer skulle välja att driva verksamheten i exempelvis ideella föreningar, s 26. Av Skolverkets rapport 9 framgår att aktiebolagen är klart överrepresenterade bland huvudmän med mer än en förskola. Detta förslag riskerar inte de knappa 250 förskolor som finns hos de 10 största koncernerna men i farozonen finns de dryga 1500 förskolor som drivs av de idéburna huvudmännen. Det framgår inte vad regeringen bygger sitt antagande på. Bedömningen måste göras för varje verksamhet om företrädarna har tillräcklig insikt och är lämpliga att bedriva den verksamheten, s 27, och det är den myndighet som prövar en ansökan om tillstånd eller godkännande som i varje enskilt fall ska göra bedömningen. För fristående förskolor blir det 290 olika myndigheter som ska tolka detta. Självklart innebär det att olika kommuner kommer att göra olika tolkningar. En ägar- och ledningsprövning innebär att kommunen ska pröva om föräldrar är lämpliga att sitta i styrelsen för sina barns förskola. Detta ska jämföras med vad regeringen ansåg då man införde skärpta krav på registerkontroll i förskolan. Då skrev regeringen att det skulle innebära alltför omfattande intrång i den personliga integriteten om föräldrar på föräldrakooperativ skulle granskas 10. FSO anser det beklagligt att regeringen inte förmår lägga ett förslag till en särskild lag för den idéburna sektorn och de sociala företag (exempelvis ideella och ekonomiska föreningar och stiftelser) som verkar där. Göteborg 22 januari 2018 Mimmi von Troil 9 Rapport 410 2008 Privata aktörer inom förskola och skola; Skolverket 10 Av förarbetena framgår att ytterligare personer som är undantagna är föräldrar som deltar i verksamheter där deras egna barn vistas, exempelvis vid föräldrakooperativ, barns och elevers personliga assistenter samt vuxna familjemedlemmar till dagbarnvårdare. Skolverket Juridisk vägledning Registerkontroll av personal 8