2013-11-14 1 (5) TJÄNSTESKRIVELSE KFKS 2013/601-250 Kommunstyrelsen Medborgarförslag gällande kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser inom Nacka kommun Förslag till beslut Förslagen i medborgarförslaget medför inga åtgärder. Medborgarförslaget i sig är med detta färdigbehandlat. Sammanfattning Under oktober 2013 inkom ett medborgarförslag till Nacka kommun om att kommunen enbart ska tillåta kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser inom planlagt område. Kommunen föreslås även verka för att befintliga samfällighetsföreningen i form av vägföreningar i praktiken avvecklas genom övertagande av huvudmannaskapet vid befintliga enskilda huvudmannaskap. Förslagsställaren menar att bruket med stora gemensamhetsanläggningar som förvaltas av samfällighetsföreningar har tjänat ut sitt syfte och är otidsenliga eftersom det dels enligt lagstiftningen är tänkt att kommunen ska vara huvudman och dels blir det ofta problem när kommunalt vatten och avlopp (VA) ska byggas ut och läggas ned i vägförenings vägar. Samtidigt blir även områden med tidigare fritidshusbebyggelse permanentbebodda. Problemen uppkommer framförallt mellan kommunen och vägföreningar som inte kan komma överens om genomförandet. Detta drabbar fastighetsägarna som kommer i kläm och får både vänta orimligt länge innan de kan ansluta sig till kommunalt VA och samtidigt riskerar att drabbas av oskäliga och orättvisa kostnader som inte uppkommer vid kommunalt huvudmannaskap. Kommunens grundprincip är att huvudmannaskapet för allmänna platser vid ny planläggning i första hand ska vara kommunalt. Områdena blir därigenom mer långsiktligt lämpade för permanent bebyggelse eftersom planläggningen fokuserar på bland annat långsiktlighet, säkerhet och lämplighet på ett helt annat sätt än vid enskilt huvudmannaskap. Även lagstiftningens mening är att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON E-POST SMS WEBB ORG.NUMMER Nacka kommun, 131 81 Nacka Stadshuset, Granitvägen 15 08-718 80 00 info@nacka.se 716 80 www.nacka.se 212000-0167
2 (5) Följden blir även att både fastighetsägare och kommunen vet vilka regler och förutsättningar som gäller för ekonomi, genomförande och planering vid kommunalt huvudmannaskap tillskillnad från vid enskilt där det kan vara mer flytande och oklart. Dock bör kommunen behålla möjligheten att i andra hand besluta om enskilt huvudmannaskap för allmänna platser om förutsättningarna inom planområdet bättre lämpar sig för ett sådant enskilt ansvar. Ärendet Inom Nacka kommun finns många områden som tidigare har varit rena fritidshusområden med enskilt huvudmannaskap för allmänna platser. De allmänna platserna inom dessa områden är nästan undantagslöst utlagda som en gemensamhetsanläggning eller en samfällighet som drivs och förvaltas av samfällighetsföreningar. Dessa föreningar benämns ofta vägföreningar eller tomtägareföreningar beroende på vad de förvaltar. Allmänna platser inom dessa områden är till exempel vägar, parker, lekplatser, naturområden med mera. Karaktäristiskt för dessa områden är smala och vindlande grusvägar med små eller obefintliga vändplaner där standarden på vägarna varierar högst betänkligt, enskilda VAlösningar som ofta fungerar otillfredsställande för området i stort med problem i närliggande sjöar och kustremsor, egna brunnar som i många fall inte har tjänligt dricksvatten och små permanentbebodda fritidshus där ägarna har en mycket stor önskan att få bygga större. Samtidigt ger områdena ett påtagligt idylliskt intryck eftersom det finns gott om lummig grönska på stora tomter där grusvägarna ofta följer platsens förutsättningar och smälter in i den omgivande grönskan med relativt få hus. Dessa förutsättningar skapar ofta problem vid upprättandet av nya detaljplaner. Fastighetsägarna inom området vill behålla områdets karaktär av småskalighet och lummighet men få större byggrätter och kommunalt VA. Kommunen behöver dels göra området varaktigt lämpat för permanentbebyggelse och dels följa alla de regler och lagar som faktiskt bestämmer hur ett område ska eller i alla fall bör utformas. Kommunen har, vid upprättandet av nya detaljplaner, möjlighet att besluta om kommunalt eller enskilt huvudmannaskap för allmänna platser. Oavsett valmöjligheten är lagstiftningens grundtanke att kommunen ska vara huvudman. I Plan & Bygglagens 4 kap. 7 står ordagrant Kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. I samma paragraf står visserligen också att Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. Lagstiftningen säger alltså att kommunen i första hand ska ha ansvaret för de allmänna platserna inom planlagt område och i andra hand kan ansvaret lämnas över på enskilda föreningar om det finns särskilda skäl. Huruvida kommunen har rätt att lämna över huvudmannaskapet för allmänna platser genom att hänvisa till särskilda skäl har prövats av både Mark- och miljödomstolen och dess överinstans Mark- och miljööverdomstolen. Tyvärr har domstolarna resonerat olika och kommit fram till olika slutsatser och domslut.
3 (5) Även överdomstolen har vid beslut varit tretydig. Om det går att dra några slutsatser av dessa domslut lutar det nog åt att områden som har haft en viss andel permanentbebodda hus innan detaljplanen antas och där den nya planens uttalade syfte är att möjliggöra för permanentbebyggelser inom området, ska få kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser. Om detaljplaneområdet däremot tidigare har haft en stor andel fritidshus där området även i fortsättningen kan förväntas ha kvar en del fritidshus är det mera oklart vad som egentligen gäller. Domstolarnas bedömning rörande särskilda skäl är framförallt områdets bebyggelse, fritidshus eller permanenthus. Fastighetsägarnas uttryckliga vilja till någon form av huvudmannaskap betraktas då inte som ett skärskilt skäl. Samtidigt betonar vissa av domsluten i kraftiga markeringar och ordameningar att det ska vara kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser där det förväntas bli permanentbebyggelse i framtiden, oavsett vilka särskilda skäl som påtalas. Domstolen finner det även anmärkningsvärt att kommuner inte vill ta ansvar för de allmänna platserna när de planerar för nya kommuninvånare som kommer att betala skatt till kommunen. Med slutledning av tidigare domslut går det inte att utläsa någon enhetlig praxis utan kommunerna får välja huvudmannaskap med risk att detaljplanen kan återremiteras på denna punkt. Skillnaden mellan kommunalt och enskilt huvudmannaskap rörande planläggningen är framförallt hur många parametrar som beaktas under framtagandet av detaljplanen och hur länge planen förväntas vara aktuell. Om kommunen har ansvar ska kommunalt VA byggas ut med standardhöjningar på vägarna där alla relevanta planeringsfrågor ska vara analyserade och övervägda bl.a. möjliga avstyckningsbedömningar, trafiksäkerheten, kulturanalyser, förtätningar med flerbostadshus och kommunal service (t.ex. förskolor). Detaljplanerna ska ges en lång genomförandetid där någon förnyad planering inte ska behöva bli aktuell på mycket lång sikt (50 100 år). Även vid enskilt ansvar byggs kommunalt VA ut men standarden på vägarna blir mycket lägre. Alla planeringsfrågor genomförs i så liten utsträckning som möjligt där detaljplanerna ges en kortare genomförandetid och med en betydligt kortare aktualitet (10 15 år). En annan skillnad är kostnaderna för utbyggnad, drift och underhåll. Vid enskilt huvudmannaskap står fastighetsägarna för alla kostnader som har med de allmänna platserna att göra via vägföreningen. Vid kommunalt står fastighetsägarna för alla utbyggnadskostnader genom uttag av gatukostnader via kommunen där drift och underhåll sker via skattemedel. Undantaget är VA utbyggnaden som sker på samma sätt via uttag av anslutningsavgift via gällande VA-taxa som täcker utbyggnaden och avgifter som täcker drift och underhåll. Alla kostnader som kommunen tar ut av fastighetsägarna inom området, VA-taxa och gatukostnader, kan fastighetsägarna få anstånd med eller betala via avbetalningsplaner om deras ekonomiska situation är ansträngd. Denna möjlighet finns i princip inte när vägföreningen tar in kostnader för vägupprustningar med mera utan det är upp till de enskilda fastighetsägarna att själva lösa dessa kostnader, oavsett ekonomiska möjligheter.
4 (5) Nacka kommun har i vissa områden med tidigare fritidshusbebyggelse, varvat med enstaka permanentbebyggelse, ansett att huvudmannaskapet för allmänna platser ska vara enskilt. Framförallt för att fastighetsägarna inom dessa områden har önskat få enskilt huvudmannaskap, kommunen har gjort bedömningen att det borde gå fortare att få ut generella byggrätter för permanentboende och samtidigt bygga ut kommunalt VA men även utifrån allrådande trafiksituationer med mera. Utifrån erfarenheter vid planläggningen och genomförande från dessa områden har en del tendenser och faktiska problem uppdagats. Det är osäkert om kommunen enligt lagstiftningen verkligen får lämna över huvudmannaskapet vid detaljplaner som syftar till att göra området permanentbebott. Det är i vissa fall oerhört svårt att komma överens med vägföreningarna om hur genomförandet ska gå till. Flera vägföreningar anser att vägarna inte behöver byggas om och om de behöver byggas om ska kommunen stå för kostnaderna eftersom det framförallt är VA-nedläggningen som orsakar kraven på ombyggnaderna. Tidplanerna blir inte kortare än vid kommunalt huvudmannaskap eftersom dels har detaljplaner återremitterats till kommunen som har arbetat om dem och dels måste kommunen och vägföreningarna vara överens innan en detaljplan antas. 2008 antogs nya riktlinjer för enskilt huvudmannaskap där flera områden fick enskilt huvudmannaskap. Inga av dessa områden har i dagsläget påbörjat utbyggnaden. De områden som har kommit längst har laga kraftvunna detaljplaner men där Lantmäterimyndigheten håller på att genomföra förrättningar om dels sektionsbildande och dels inlösen av allmän plats. Några områden har inte antagna detaljplaner. Områdena ska i praktiken behandlas lika men i teorin blir det olika. Vägföreningarna fokuserar på olika detaljer i genomförandeavtalen samtidigt som det finns olika möjligheter för vägföreningarna att genomföra vägupprustningarna. Konsekvensens blir att avtalen ser olika ut där områdenas fastighetsägare behandlas olika. Områdenas fastighetsägare får olika information av vägföreningarna där föreningarna väljer att lyfta fram och vinkla informationen på olika sätt. Fastighetsägare som inte kan betala till vägföreningen för genomförandet har inga möjligheter att få anstånd utan kan tvingas sälja sina fastigheter och flytta. Det uppstår lätt oklarheter vid genomförandet eftersom kommunen och vägföreningar har olika syn på hur genomförandeavtalet ska tolkas samtidigt som gränsdragningen mellan vägar och VA kan vara komplicerad. Ytterligare en viktig aspekt att ta hänsyn till är vad som kommer att hända med dessa områden i framtiden när det blir kommunalt huvudmannaskap. När detta sker måste vägarna rustas upp och byggas om igen, trafiksäkerheten studeras vilket medför både asfalt och bredare vägar med större och fler vändplaner. De fastigheter som har möjlighet ska kunna styckas av varmed nya anslutningspunkter för VA måste upprättas. Detta kommer att öka belastningen i det befintliga systemet. Förmodligen klarar systemet denna extra
5 (5) belastning men i värsta fall måste det byggas ut, i alla fall på strategiska flaskhalsar. Med all sannolikhet kommer fastighetsägarna inom områdena att få betala för dessa framtida upprustningar via gatukostnader när det blir kommunalt huvudmannaskap. Fastighetsägarna har då i praktiken fått betala två gånger, först för att få enskilt huvudmannaskap och sedan ytterligare en gång för att få kommunalt huvudmannaskap. Bilaga 1, Medborgarförslag Ulf Crichton Mark- oh exploateringschef Fredrik Bengtsson Projektledare