Inspektion av Polis myndigheternas handläggning av bedrägeri ärenden

Inspektion av Polis myndigheternas handläggning av bedrägeri ärenden Inspektionsrapport 2009:5 Rikspolisstyrelsen Enheten för inspektionsverksamhet Maj 2009

Ansvarig utgivare: Rikspolisstyrelsen, Box 12256, 102 26 Stockholm D nr: CO-128-1208/09 Omslagsbild: Torbjörn Larsson NordicPhotos Grafisk form: Alenäs Grafisk Form Upplaga: 100 ex Tryck: RPS Tryckeri, Stockholm 2009

innehåll 1 Sammanfattning................................................. 5 2INLEDNING Uppdraget......................................... 9 Inspektionens inriktning........................... 9 3 GRUNDLÄGGANDE RÄTTSREGLER Regeringsformen................................. 10 Straff- och processlagstiftning.................... 10 Om förundersökning............................. 10 Inledning av förundersökning och dess genomförande......................... 10 Beslut att inte inleda eller att lägga ned en inledd förundersökning...................... 10 Personuppklarat brott.......................... 11 Justitieombudsmannens inspektioner........... 11 Anspråk på skadestånd mot staten med anledning av handläggningstiden i förundersökningar...... 11 Polisens nationella utredningskoncept............ 12 Förslag avseende avskrivningsgrunder............ 12 4 BEDRÄGERIBROTTEN Bedrägeri enligt 9 kapitlet brottsbalken........... 13 Bedrägeri enligt bidragsbrottslagen............... 13 Lagstiftningen................................. 13 Förarbeten till bidragsbrottslagen............... 13 Praxis ett eller flera bedrägeribrott............... 14 5 VÄSTMANLANDSMODELLEN BIDRAGS- BROTT ANMÄLDA AV FÖRSÄKRINGSKASSAN Gemensam strategi............................... 15 Gemensam handlingsplan........................ 15 De tre hörnstenarna Västmanlandsmodellen... 15 6 ALLMÄNT OM INSPEKTIONSBESÖKEN................................................ 16 7 POLISMYNDIGHETEN I SKÅNE Organisationen i polismyndigheten............... 17 Myndighetens organisation, ledning och styrning 17 Polisområde Malmö organisation, ledning och styrning............................ 17 Bedrägeriutredningar inom polisområde Malmö 18 Resursplanering och tillgänglig kompetens...... 18 Produktion av ärenden......................... 18 Prioritering.................................... 19 Balanser och äldre ärenden..................... 19 Preskription.................................... 19 Avskrivning av ärenden samt avskrivningsgrunder. 19 Västmanlandsmodellen de tre hörnstenarna..... 20 Särskilt utsedda utredare....................... 20 Gemensam utbildning.......................... 20 Regelbundna träffar............................ 20 Bidragsbrott/grov organiserad brottslighet...... 20 8 POLISMYNDIGHETEN I VÄSTRA GÖTALAND Organisationen i polismyndigheten............... 21 Myndighetens organisation, ledning och styrning 21 Polisområde Storgöteborgs organisation, ledning och styrning............................ 21 Bedrägeriutredningar inom polisområde Storgöteborg........................ 22 Resursplanering och tillgänglig kompetens...... 23 Produktion av ärenden......................... 23 Prioritering.................................... 23 Balanser och äldre ärenden..................... 24 Preskription.................................... 24 Avskrivning av ärenden samt avskrivningsgrunder. 24 Västmanlandsmodellen de tre hörnstenarna..... 24 Särskilt utsedda utredare....................... 24 Gemensam utbildning.......................... 24 Regelbundna träffar............................ 24 Bidragsbrott/grov organiserad brottslighet...... 25 9 POLISMYNDIGHETEN I VÄSTMANLANDS LÄN Organisationen i Västmanlands län............... 26 Myndighetens organisation, ledning och styrning. 26 Bedrägeriutredningar i Västmanland............. 26 Resursplanering och tillgänglig kompetens...... 27 Prioriteringar.................................. 27 Produktion av ärenden......................... 27 Balanser och äldre ärenden..................... 28 Preskription.................................... 28 Avskrivning av ärenden samt avskrivningsgrunder. 28 Västmanlandsmodellen de tre hörnstenarna..... 28 Bidragsbrott/grov organiserad brottslighet...... 29 10 POLISMYNDIGHETEN I STOCKHOLMS LÄN Organisationen vid polismyndigheten............ 30 Myndigheten................................... 30 Polismästardistrikt City........................ 31 Polismästardistrikt Norrort..................... 32 Polismästardistrikt Södertörn.................. 33 Bedrägeriutredningar............................. 33 Resursplanering och tillgänglig kompetens...... 35 Produktion av ärenden......................... 36 Prioritering.................................... 37 Balanser och äldre ärenden..................... 38 Preskription.................................... 39 Avskrivning av ärenden samt avskrivningsgrunder. 39 Västmanlandsmodellen de tre hörnstenarna..... 39 Särskilt utsedda handläggare................... 39 Gemensam utbildning.......................... 39

Regelbundna träffar........................... 39 Effekter av Västmanlandsmodellen............ 40 Bedrägerier/grova brott........................ 40 11 INSPEKTIONSGRUPPENS SYNPUNKTER Organisation, ledning och styrning............. 41 Organisation................................. 41 Ärendesamordning........................... 41 Uppföljning.................................. 41 Bedrägeriutredningar........................... 41 Resursplanering och tillgänglig kompetens.... 41 Prioriteringar................................ 42 Produktion av ärenden....................... 42 Balanser och äldre ärenden................... 43 Avskrivning av ärenden samt avskrivningsgrunder 43 Preskription.................................. 44 Västmanlandsmodellen de tre hörnstenarna och modellens effekter.......................... 44 Produktivitet m.m............................ 44 Särskilt utsedda handläggare................. 44 Gemensam utbildning och gemensamma träffar 45 Två exempel på vidareutveckling.............. 45

1 Sammanfattning Allmänt Regler för hur en förundersökning ska bedrivas finns i 23 kapitlet rättegångsbalken (RB) och i förundersökningskungörelsen (FUK). Där anges bland annat att en förundersökning ska bedrivas skyndsamt och effektivt men samtidigt ta hänsyn till den enskildes rättssäkerhet. Polisens utredningar av brott ska ske i enlighet med Polisens Nationella Utredningskoncept (PNU) som är avsett att öka förutsättningarna för att genomföra en skyndsam utredningsprocess. Det handlar om en förbättrad metodik där bland annat en tydlig förundersökningsledning med hög kvalitet samt vikten av rätt genomförda tidiga åtgärder lyfts fram. Bedrägeribrott är reglerade i 9 kapitlet brottsbalken (BrB). Därutöver finns sedan den 1 augusti 2007 bidragsbrottslagen med regler för brott mot de sociala trygghetssystemen. Tidigare föll även dessa brott under 9 kapitlet BrB. Inspektionen har gällt bedrägerier i allmänhet och, när det gäller brott mot trygghetssystemen, i första hand brott på de områden som administreras av Försäkringskassan (FK). Brottsutvecklingen avseende bedrägerier visar under de senaste åren en kraftig ökning och den gäller i första hand de brott där den tekniska utvecklingen erbjuder nya kriminella arenor som ofta inte känner några geografiska gränser. Exempel är konto- och betalkortsbedrägerier men det finns också ett antal andra former av IT-relaterade brott. Bedrägerier tillhör inte de brott som har prioriterats i de styrdokument som ligger till grund för polisverksamheten. En ändring därvidlag har under senare tid skett när det gäller brotten mot trygghetssystemen. En nationell strategi och en nationell handlingsplan som gäller Åklagarmyndigheten, Polisen och FK beslutades 2006 och infördes för tillämpning i de berörda myndigheternas regleringsbrev för 2007. Justitieombudsmannen (JO) har under senare år vid ett antal inspektioner sett anledning att rikta kritik mot polisens långa handläggningstider avseende brottsutredningar. Bedrägeriutredningarna har i flera fall uppmärksammats sedan JO kunnat konstatera att utredningar har blivit liggande under längre tid utan att några utredningsåtgärder har vidtagits. Framgångsfaktorer och förslag Inspektionsgruppens iakttagelser har föranlett att vi lämnar följande förslag för en fortsatt utveckling när det gäller utredning och lagföring av bedrägeribrott. Inspektionsgruppen har samtidigt valt att redovisa några av de exempel på gott utredningsarbete som har kunnat noteras vid inspektionsbesöken och som kan vara framgångsfaktorer även i andra polismyndigheter: Tillämpa PNU-konceptet i bedrägeriutredningar med u tydlig ledning och styrning och få beslutsled u förbättrad samordning av brottsutredningar u arbete med färska ärenden u få överlämnanden mellan handläggare Ge förutsättningar för rätt tillämpning av PNU genom att u nedbringa besvärande ärendebalanser till en mer rationell nivå u säkerställa att Polisens förundersökningsledare har rätt kompetens u ha en god ärendebevakning också på högre nivå i myndigheterna Vid Polismyndigheten i Västmanlands län har bedrägeribrottsutredningar samma prioritering som utredningar av mängdbrott. Det har inneburit att PNU-konceptet har fått det genomslag som i många andra polismyndigheter gäller enbart eller i första hand för mängdbrotten. De åtgärder som vidtas eller har vidtagits i samtliga granskande myndigheter för att förbättra ärendesamordningen bör ge möjlighet till förbättrade resultat. Förändringen i Stockholms län med samordnare avdelade för bedrägeribrott är i detta sammanhang av särskilt intresse. Resurssäkra genom att u utarbeta en nationell plan för Polisens förhållningssätt till bedrägeriutredningar och därvid överväga fördelar med en ökad nationell samordning av de typer av bedrägeribrott, t.ex. bluffakturor, som kännetecknas av att gärningsmannen har hela riket som brottsplats u avdela handläggare så att bedrägeriutredningar inte prioriteras bort u förbättra den långsiktiga personalplaneringen Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden 5

sammanfattning u återuppta nationellt anordnad utbildning för handläggarna De bedrägerirotlar som är inrättade vid Polismyndigheten i Stockholms län förefaller ge bättre förutsättningar än tidigare för att i hela länet säkra en utredningsresurs för bedrägeriutredningar i storstadsmiljö. Polismyndigheten i Skåne har för Malmös vidkommande sedan länge valt en sådan lösning. Avskrivning av ärenden bör ske med en specificerad avskrivningsgrund i största möjliga utsträckning och avskrivningsgrunderna bör ses över. Tillämpa Västmanlandsmodellen u i enlighet med de tre hörnstenar den bygger på u utvidga den till att avse samverkan med andra institutioner/myndigheter som hanterar brott enligt bidragsbrottslagen, i första hand Polisen, Åklagarmyndigheten och kommunernas socialförvaltningar Samverkan mellan Polisen, Åklagarmyndigheten och FK enligt Västmanlandsmodellen har inneburit relativt sett bättre resultat i de myndigheter/enheter där den har tillämpats. Den väletablerade samverkan som finns vid Polismyndigheten i Västmanlands län visar goda resultat i utredning och lagföring som är hållbara över tid. De initiativ som har tagits under senare tid för att utvidga samverkan även med en kommunal socialförvaltning visar en utvecklingspotential. Inrättandet av en särskild utredningsgrupp för bidragsbrott i Polisområde Storgöteborg har på kort tid givit tydligt förbättrade resultat. Den är att se som ett föredöme för handläggningen av dessa brott och för möjligheterna att utveckla samverkan i storstadsmiljö. Organisation De fyra granskade polismyndigheterna har olika organisatoriska lösningar för handläggningen av bedrägeriutredningar. Inom två av storstadsmyndigheterna, Skåne (Polisområde Malmö) och Stockholms län (City, Norrort och Södertörn) har man valt att handlägga huvuddelen av bedrägeriutredningarna vid särskilda rotlar. Inspektionsgruppens iakttagelser ger inte underlag för att lämna förslag till någon organisatoriskt sett bästa modell. Ändå kan sägas, när det gäller storstadsenheterna, att en resurssäkring för bedrägeriutredningar förefaller lättare att uppnå inom ramen för särskilda enheter. En avdelad resurs gör i större eller mindre utsträckning en positiv skillnad när det gäller resursplanering, produktion, utredningsbalanser och tillämpningen av Västmanlandsmodellen. I Polismyndigheten i Västmanlands län, som är en medelstor polismyndighet, synes en resurssäkring kunna vidmakthållas utan att någon specialenhet finns inrättad. Ärendesamordning I samtliga storstadsmyndigheter pågår ett arbete för att förbättra ärendesamordningen generellt sett och att anpassa den till PNU. I Västmanlands län kan en sådan samordning sägas vara genomförd. De åtgärder som planerades eller genomfördes vid tidpunkten för inspektionsbesöken är viktiga steg i en förbättring av utredningsverksamheten. Uppföljning Uppföljningen på enhetsnivå visar likheter mellan polismyndigheterna medan det förekommer större skillnader på myndighetsnivå. Resultatdialoger på myndighetsnivå bör genomföras vid minst ett tillfälle per tertial. Frekvensen vid de granskade myndigheterna varierar från en gång per månad till att sådana dialoger inte förekommer. Uppföljningen på enhetsnivå kan utvecklas i flera fall och på individnivå vid samtliga granskade polismyndigheter. Resursplanering och tillgänglig kompetens Polismyndigheterna redovisar svårigheter att kompetensförsörja utredningar av bedrägeribrott. Det gäller såväl rekrytering som utbildning. Myndigheterna ser svårigheter att utöka resursen till följd av att annan verksamhet är högre prioriterad. Det tillskott av civila utredare som har tillkommit under senare år har dock något underlättat situationen. Polismyndigheterna måste förbättra sin långsiktiga kompetensförsörjning för utredning av bedrägeribrott. En sådan planering bör stödjas av en gemensam nationellt framtagen plan för kompetenshöjande åtgärder och när det gäller Polisens förhållningssätt. Detta behov accentueras av att bedrägeribrotten snabbt ökar i antal, blir alltmer mångfacetterade, har civilrättsliga inslag och kräver olika kompetenser. Det senare gäller inte minst de brott som begås med hjälp av IT. Prioriteringar Bedrägerier tillhör inte de brott som är prioriterade i centrala styrdokument. Detta får inte tas till intäkt för att denna ärendetyp kan försummas. I en underrättelseledd verksamhet identifieras från 6 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden

sammanfattning tid till annan problem som måste angripas. I två av de granskade polismyndigheterna har man funnit starka skäl till riktade insatser mot viss typ av bedrägerier. Risken med dessa välmotiverade insatser är att andra viktiga utredningar kan komma att försummas. Vid granskning har kunnat noteras att omfattande bedrägeriärenden med betydande ekonomiska värden inte har slutförts trots att endast ett fåtal utredningsåtgärder har återstått att göra. I vissa av dessa har preskriptionsrisk förelegat eller preskription inträtt. En polismyndighets satsning för att angripa en brottstrend får inte medföra att ärenden med äldre grova brott helt läggs åt sidan. Produktion av ärenden I samtliga myndigheter har produktionen mätt i antal till åklagare redovisade bedrägeriutredningar ökat mellan andra tertialet 2007 och motsvarande period 2008 vilket är positivt. Relaterat till inflödet visar dock andelen redovisade ärenden i de granskade storstadsenheterna en liten eller ingen ökning och på vissa enheter till och med en minskning. Generellt sett kan sägas att storstadsenheterna trots en positiv utveckling har en låg, i vissa enheter oroande låg, produktion medan Polismyndigheten i Västmanlands län ligger på en högre nivå. Det förekommer att ett bedrägeriärende som inkommit till en enhet passerar upp till tre chefer/förundersökningsledare innan det fördelas på handläggare. Ett sådant förfarande innebär ett avsteg från PNU-konceptet och en bristande hushållning med resurser. Det kan också vara kontraproduktivt eftersom varje överlämnande föranleder en fördröjning i handläggningen. När myndigheterna har etablerat en välfungerande samordningsfunktion måste det också få effekter i hela processen utredning och lagföring. Polismyndigheterna måste se till att de operativa ledare som tar över ansvaret respekterar samordningsfunktionens beslut och tar det som ett givet ingångsvärde i en fortsatt skyndsam handläggning. Överlämnanden mellan handläggare är frekvent förekommande. Om man med större konsekvens ser till att ärenden handläggs skyndsamt kommer antalet överlämnanden att reduceras vilket ökar produktivitet och effektivitet. Balanser Balanssituationen är besvärande i samtliga granskade storstadsenheter. De balanslagda ärendena har ett gynnsamt utredningsläge såtillvida att en misstänkt person ofta finns angiven. Svårigheter kan å andra sidan ligga i ett svagt intresse från vissa målsäganden att medverka i utredningen och att ärendena avser gärningar som begåtts långt tillbaka i tiden. Det finns skäl för berörda polismyndigheter att överväga en förstärkt utredningsinsats som nedbringar balansen till en rationell nivå och därefter resurssäkra så att denna nivå kan upprätthållas. En sådan åtgärd skulle ge den personal som avdelas för bedrägeriutredningar de förutsättningar de hittills har saknat att i ökande utsträckning arbeta med färska ärenden. En lokal utredningsinsats kombinerad med en gemensam nationell syn på kompetens och förhållningssätt avseende bedrägeriutredningar kan ge förbättrade förutsättningar i framtiden. Avskrivning av ärenden samt avskrivningsgrunder Andelen nedlagda ärenden under de första två tertialen i förhållande till antalet inkomna är överlag hög i storstadsenheterna. Västmanland har en tydligt bättre situation. Förundersökningsledare vid vissa enheter har skrivit av ärenden på icke tillämpliga grunder. Det torde ha sin grund i att de inte har tillräcklig kunskap vilket myndigheterna måste åtgärda. Avskrivningsgrunden Annat används frekvent i vissa storstadsenheter trots att den är avsedd för de situationer när någon specificerad avskrivningsgrund inte kan tillämpas. Ett nedläggningsbeslut ska ha en saklig grund som av lagenlighets- och rättssäkerhetsskäl kommer till uttryck i beslutet. Inspektionsgruppen föreslår en översyn av Polisens avskrivningsgrunder. Preskription De iakttagelser som JO har redovisat från sina inspektioner under senare år har fortsatt giltighet. Till följd av att bedrägeriärenden efter vissa initiala åtgärder har blivit lagda i balans utan vidare utredningsåtgärder har de i ett antal fall preskriberats. Antalet äldre ärenden på vissa enheter är så betydande att utöver produktionsfrämjande åtgärder måste särskild uppmärksamhet av rättssäkerhetsskäl ägnas risken för preskription. En rekommendation är att den bevakning som förekommer inom respektive utredande enhet i flera fall kompletteras med en skärpt uppföljning på högre nivå i myndigheterna. Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden 7

sammanfattning Västmanlandsmodellen de tre hörnstenarna och modellens effekter Antalet till polisen inkomna ärenden från FK har i en jämförelse mellan andra tertialen 2007 och 2008 sjunkit i samtliga granskade enheter utom en i ett par fall drastiskt. Med beaktande av det minskade inflödet är det anmärkningsvärt att endast tre av de granskade enheterna har förmått att sänka ärendebalansen. Särskilt utsedda handläggare avseende försäkringskassebedrägerier har utsetts i två av storstadsenheterna samt i Västmanlands län. För storstadsenheternas vidkommande kan konstateras att den mest positiva utvecklingen, både vad gäller minskad balans och antal till åklagare redovisade ärenden, har Storgöteborg som under våren 2008 etablerade en bedrägerigrupp för bidragsbrott. Som exempel på motsatsen kunde inspektionsgruppen notera att den modell som tillämpas i polisområde Malmö har lett till en anmärkningsvärt låg redovisning. Ärendena ingavs till en hårt belastad bedrägerirotel för att bedömas och sedan läggas ut för handläggning på något av närpolisområdena. Ett mer rationellt förfarande som står i bättre samklang med Västmanlandsmodellen torde kunna genomföras. En av bedrägerirotlarna i Stockholms län har särskilt avdelade utredare och visade under de första två tertialen 2008 flest redovisade ärenden till åklagare. En av de övriga rotlarna har en redovisningsnivå på mindre än ett ärende per månad vilket inte tolkas annorlunda än att prioritering av bedrägerier mot FK, och därmed den nationella strategin och handlingsplanen, inte har iakttagits. Västmanlands län visade tydligast det bästa resultatet. I Västmanland är åklagare förundersökningsledare även efter den 1 augusti 2008 då detta ansvar efter ett beslut på central nivå övergick till Polisen. Åklagare lottades in tidigt även på övriga brott mot bidragsbrottslagen trots att Polisen formellt sett hade ansvar för förundersökningsledningen. Gemensam utbildning och gemensamma träffar har i varierande grad genomförts i samtliga granskade enheter. Västmanlands län har sedan 2005 ett mycket genomtänkt och ambitiöst upplägg som, enligt vad som har framkommit, starkt har bidragit till de goda resultaten i länet. Också i storstadsmyndigheterna har ett antal initiativ tagits men inte med samma intensitet, konsekvens och ambitioner. I detta sammanhang ska sägas att det är en uppgift inte enbart för Polisen utan för samtliga berörda myndigheter att ta initiativ och delta. Vid Polismyndigheten i Stockholms län tog man på flera håll upp att länets storlek och, relaterat till medelstora polismyndigheter, större personalrörlighet, vilket hade gjort det svårt eller till och med omöjligt att upprätthålla de kontakter mellan samverkande myndigheter som är en förutsättning för framgång enligt Västmanlandsmodellen. Den anförda svårigheten torde kunna bedömas först sedan man i ett samlat grepp mellan polismyndigheten, åklagarkamrarna och FK har givit sin samverkan en tydligare chans än som hittills har skett. 8 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden

2 Inledning Uppdraget Rikspolisstyrelsen (RPS) beslutade i verksamhetsplanen för 2008 att under året genomföra en inspektion av polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden. Inspektionen inleddes i mars 2008 med en enkät ställd till och besvarad av samtliga polismyndigheter. RPS gav därefter länspolismästaren Gunnar Lindelöw, Polismyndigheten i Jönköpings län, i uppdrag att leda en fortsatt inspektion med en fördjupad granskning av verksamheten vid fyra polismyndigheter. I det syftet har besök skett vid Polismyndigheten i Stockholms län, Polismyndigheten i Västra Götaland, Polismyndigheten i Skåne och Polismyndigheten i Västmanlands län. Utöver Gunnar Lindelöw har kommissarien Mats Hjelmgren, Polisavdelningen vid RPS, kommissarien Henry Thor, Polismyndigheten i Västra Götalands län, kommissarien Stefan Thörn, Polismyndigheten i Kalmar län och juristen Gela Öhman, Polismyndigheten i Stockholms län, deltagit i den fortsatta fördjupade inspektionen. Kammaråklagare Klas Lorefors, Åklagarkammaren i Jönköping, har tagit del av rapportens avsnitt 2 4 och har tillfört värdefulla synpunkter. Enligt RPS direktiv har ett syfte med inspektionsgruppens arbete varit att granska om myndigheterna iakttar de gemensamma rutiner för utredning och lagföring som eftersträvas inom Polisen. Vidare ska uppmärksammas om myndigheterna arbetar enligt de prioriteringar och riktlinjer som regering och riksdag har beslutat och om verksamheten håller en hög kvalitet och bedrivs effektivt. Frågor som rör den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet ska beaktas. Inspektionens inriktning Direktiven anger att inspektionsgruppen ska inrikta sitt arbete på att granska polismyndigheternas effektivitet och därvid uppmärksamma produktivitet, balanser med äldre ärenden samt beslutsgrunder i de ärenden som skrivs av. Risken för att ärenden preskriberas eller redan är i preskription ska likaså tas upp. Dessutom ska inspektionsgruppen granska myndigheternas organisation för utredning av bedrägerier liksom deras resursplanering och tillgängliga kompetens. Vidare följer av direktiven att inspektionsgruppen ska granska polismyndigheternas rutiner beträffande bedrägerier mot bidragssystemen varvid samverkan med andra myndigheter, prioriteringar och Polisens tillämpning av den gemensamma strategin som beslutats för samverkan mellan Polisen, Åklagarmyndigheten och FK iakttas. POA-423-3430/07 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden 9

3 grundläggande rättsregler Regeringsformen I Regeringsformens (RF) inledande paragraf fastslås en av de viktigaste principerna för svensk rättskipning och förvaltning legalitetsprincipen. Den innebär att all maktutövning ska vara lagbunden. Principen innebär för polisens del att en polisman, oavsett vad han anser om behovet av ett visst förfarande, inte får tillämpa en lagregel på ett sådant sätt att han i praktiken utvidgar dess tillämpningsområde utöver vad som följer av lagtext och förarbeten. Det finns med andra ord inte något utrymme för att låta effektiviteten gå före rättssäkerheten. Likhetsprincipen kommer till uttryck i 1 kapitlet 2 RF. Den innebär att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det innebär för Polisens del bland annat att den i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen. Principen framhålls även i 1 kapitlet 9 RF där det stadgas att Polisen liksom andra rättstillämpande organ inte får särbehandla någon utöver vad som kan följa av gällande rättsregler. En godtycklig särbehandling av vissa personer bryter inte bara mot likhetsprincipen utan även mot objektivitetsprincipen som även är lagfäst i 1 kapitlet 9 RF. Denna princip ställer krav på en polismans saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. En polis får inte låta sig styras av andra intressen än sådana han är skyldig att tillvarata. En polis får inte missbruka sin ställning till men för någon enskild eller det allmänna. Straff- och processlagstiftning Polisens åliggande att upptäcka och utreda brott grundas främst på straffbestämmelser i brottsbalken och andra författningar samt på rättegångsbalkens (RB) bestämmelser om förundersökning. Polisens verksamhet i övrigt regleras i polislagen och specialförfattningar. Om förundersökning Inledning av förundersökning och dess genomförande De grundläggande reglerna om förundersökning finns i 23 kapitlet RB och i FUK. En förundersökning ska inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat Prop. 1975/76:209 s 98 f SOU 1993:60 s 87 skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Undantag görs dels för brott som uppenbart inte går att utreda, dels för de situationer som avses med reglerna om så kallad förundersökningsbegränsning dels i vad man kallar det förenklade utredningsförfarandet. För vissa brott gäller att förundersökning kan inledas först efter att brottet har angivits för åtal eller att åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Undersökningsledare är åklagare eller polis enligt en fördelning som är beslutad av Åklagarmyndigheten. I de fall polisen är undersökningsledare ska ärendet överlämnas till åklagare för åtalsprövning när utredningen är slutförd. Flertalet brott omfattas av allmänt åtal, det vill säga att åtal ska ske när åklagaren efter en genomförd förundersökning bedömer att det finns underlag för en fällande dom. Tröskeln för att inleda en förundersökning är lågt satt. Det är tillräckligt att det förekommer anledning till misstanke om brott. En förundersökning ska bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Finns det inte längre skäl att fullfölja en förundersökning ska den läggas ned. Det är undersökningsledaren som har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Undersökningsledaren ska se till att utredningen bedrivs effektivt, men också så att den enskildes rättssäkerhet tas till vara. I svensk straffprocessrätt gäller principen om åklagares åtalsplikt. Enligt 20 kapitlet 6 RB ska åklagaren väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal, om inte annat är stadgat. Denna åtalsplikt är förenad med en motsvarande förundersökningsplikt. För förundersökningar gäller en objektivitetsprincip. Kravet på objektivitet gäller självfallet också ställningstagandet om förundersökning ska inledas eller inte. Beslut att inte inleda eller att lägga ned en inledd förundersökning Det finns inte någon författningsenlig skyldighet för polis och åklagare att motivera ett beslut om att inte inleda eller att lägga ned en pågående förundersökning. I förvaltningslagen (1986:223) regleras visserligen en skyldighet för myndigheter att motivera sina ställningstaganden, men där anges samtidigt i 32 att detta inte gäller polisens och åklagares beslut i deras brottsbekämpande verksamhet. Det har dock sedan länge etablerats en praxis att lämna en kortfattad 10 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden

grundläggande rättsregler motivering till ett beslut i förundersökningsfrågan. I polisens anmälningssystem, det s.k. RAR-systemet (Rationell Anmälans Rutin), anges ett flertal beslutoch standardmotiveringar. Personuppklarat brott När ett brott betecknas som personuppklarat är den vanligaste formen att åklagaren har beslutat i åtalsfrågan genom att väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller meddela åtalsunderlåtelse. Varje sådant beslut har föregåtts av att polisen redovisat ett ärende till åklagare. Det förekommer dock ett antal andra beslut som gör att ett brott som har anmälts till polis eller åklagare betecknas som uppklarat. Man talar i dessa fall om en teknisk uppklaring. Detta innebär att beslutsfattaren åklagare eller polis har nått andra former av klarläggande kring den anmälda händelsen. I både den nationella och lokala uppföljningen av Polisens produktivitet avseende utredning och lagföring mäter man antalet ärenden som har redovisats till åklagare och som leder till någon form av lagföring eller till åtalsunderlåtelse. På senare tid har måttet andelen till åklagare redovisade ärenden i förhållande till antalet inkomna ärenden alltmer lyfts fram som ett mått på Polisens effektivitet. Inspektionsgruppen har valt att ange både antal och andel redovisade ärenden i sin granskning. Det förtjänar att nämnas att det också förekommer en beräkningsmodell som anger antalet redovisade ärenden i förhållande till antalet anmälda brott. Eftersom ett ärende kan innehålla flera anmälda brott skulle en sådan beräkning ha gett ett annat utfall. Justitieombudsmannens inspektioner Justitieombudsmannen (JO) har efter inspektioner av polismyndigheters brottsutredande verksamhet uttalat att det förekommer allvarliga brister och att handläggningstiderna i åtskilliga fall inte står i överensstämmelse med de krav på skyndsamhet som gäller. Chefs-JO Mats Melin har 2008 sammanfattat de inspektioner av polismyndigheters brottsutredande verksamhet som JO genomfört under de senaste fyra åren. De allvarliga brister han noterade under de tidiga inspektionerna synes bestå. JO har från år 2004 meddelat ungefär 400 beslut i vilka han funnit skäl att kritisera polis och/eller åklagare. En översiktlig genomgång tyder på att mer än 40 procent av dessa ärenden rört bland annat långsam handläggning. Sammanfattningsvis har JO funnit att förundersökningar rörande brott som drabbar enskilda i deras vardag har legat för utredning i mer än ett års tid och i många fall under betydligt längre tid än så utan att någon utredningsåtgärd över huvud taget har vidtagits. I vissa av dessa fall har ärendet inte tilldelats någon handläggare hos polisen. JO har också sett exempel på förundersökningar i vilka utredningen till en början bedrivits med acceptabel skyndsamhet men därefter under långa perioder helt avstannat, vilket medfört att den sammanlagda utredningstiden blivit väsentligt längre än nödvändigt. Det finns också fortfarande exempel på att förundersökningar lagts ned på grund av att det brott som anmälan avser har hunnit preskriberas innan utredningen färdigställts. Frågor om avskrivningsgrunder har också behandlats av Justitieombudsmannen. I sin årliga ämbetsberättelse belyser JO bl.a. polisens användning av avskrivningsgrunden Brott kan ej styrkas. JO konstaterar att då den aktuella avskrivningsgrunden inte är entydig och det därmed är möjligt att tillämpa den i situationer av mycket varierande slag, kan man ofta inte förstå vilken innebörd den har i det särskilda fallet. JO förordade därför en viss terminologisk förändring med innebörden att avskrivningsgrunden Brott kan ej styrkas framgent endast ska användas i fall då det inte kan styrkas att en misstänkt verkligen har begått ett aktuellt brott. JO konstaterade vidare att det inte finns något formellt hinder för polisen att använda avskrivningsgrunden Brott kan ej styrkas. När detta görs får effektivitetssynpunkter enligt JO emellertid endast beaktas om det inte strider mot de grundläggande principerna om fördelningen av uppgifter mellan polismyndigheterna och åklagarna. Inspektionsgruppen lämnar nedan ett förslag om översyn av avskrivningsgrunderna. Anspråk på skadestånd mot staten med anledning av handläggningstiden i förundersökningar 6 Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen av en anklagelse mot honom eller henne för brott vara berättigad till en rättegång inom skälig tid. En utgångspunkt som enligt praxis ska beaktas är hur lång tid som ett förfarande totalt sett har pågått. Det innebär i brottmål tiden från det att JO dnr 2672/2008 Riksdagens ombudsmän, Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, redogörelse 2000/01:JO 1 s. 62 ff. JK Beslut 2006-06-19, Dnr 4366-04-40 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden 11

grundläggande rättsregler en person delges misstanke om ett brott fram till dess att en slutlig dom föreligger. Vidare lägger Europadomstolen särskild vikt vid hur komplicerad förundersökningen och målet har varit, hur den tilltalade själv har agerat under förfarandet samt hur domstolar och myndigheter har handlagt målet. Av rättsfallen NJA 2005 s. 462 och 2005 s. 726 framgår att skadestånd för långsam handläggning i ett brottmål främst kommer i fråga då det har förekommit perioder när hanteringen, utan att den misstänkte kan lastas för det, har präglats av inaktivitet. Det ska, för att beaktas, röra sig om längre perioder. En inaktivitet om cirka två år från det att en förundersökning hade färdigställts till dess att åtal väcktes ansågs i kombination med en sammanlagd handläggningstid om ca sju år vara skadeståndsgrundande (se NJA 2005 s. 462). Däremot ansågs en handläggningstid i hovrätten om cirka 16 månader inte som tillräckligt lång för att innebära en kränkning av Europakonventionens krav på prövning inom skälig tid (NJA 2005 s. 726). PNU Polisens förmåga att klara upp främst mängdbrott sjönk under 1990-talet. Ett antal inspektioner av polisens utredningsverksamhet utmynnade i att kritik riktades mot verksamheten. Åtgärder vidtogs av RPS och polismyndigheterna. Dessa åtgärder ledde inte till förbättrade resultat på ett över tid uthålligt sätt. Efter ett omfattande beredningsarbete beslutades PNU som visar ett förhållningssätt i utredningsverksamheten som kan beskrivas i fyra huvudområden: u Det brottsutredande uppdraget: Förundersökningsledning, utvecklad arbetsmetodik och brottsreduktion u Ledarskapet: Avgörande roll i arbetet med genomförandet och utvecklandet av arbetsmetodiken u Kompetensutveckling och rekrytering u Metodförvaltning De förväntade effekterna av konceptet är bland annat kortare genomströmningstider, höjd kvalitet, ökad personuppklaring och i förlängningen minskad brottslighet. I arbetet med konceptet har mycket fokus lagts på initiala åtgärder. Bedrägeriutredningar skiljer sig från dem i andra frekvent förekommande brott i flera avseenden. Initiala åtgärder handlar, när det gäller bedrägerier, inte lika ofta om platsundersökningar utan mer om tidigt inhämtande av underlag och liknande åtgärder, d.v.s. en tidig beredning av ärenden. Kravet på initiala åtgärder i direkt anslutning till att brotten begås har inte samma relevans för bedrägerier som för stöld- och våldsbrott. En annan del av konceptet handlar om brottsamordning som både lokalt och nationellt har en stor betydelse för en rationell utredningsverksamhet rörande bedrägerier. Förslag avseende avskrivningsgrunder JO:s synpunkter i under avsnitt 2 anser inspektionsgruppen bör föranleda en översyn med syfte att åstadkomma en enhetlig och därmed sannolikt mer rättssäker tillämpning av institutet avskrivning och på vilka grunder sådan sker. Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, andra upplagan, s. 226 f., med där gjorda hänvisningar Mängdbrottsprojektet RPS USE-2173/05 12 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden

4 Bedrägeribrotten Bedrägeri enligt 9 kapitlet BrB Med bedrägeribrott avses brott som inryms under rubriken bedrägeri och annan oredlighet enligt 9 kapitlet BrB. Kapitlet innehåller tre huvudgrupper av brott, varav en är bedrägeri. Detta brott har ofta ett moment av vilseledande. Gärningsmannen kan dock även göra sig skyldig till bedrägeri genom att olovligen påverka någon form av automatisk process för att komma åt annans egendom. Exempel kan vara olika former av kreditkortskapning. En ytterligare form av bedrägeri är att någon utan att göra rätt för sig begagnar sig av en fördel som förutsätter kontant betalning. Exempel kan vara hotellogi utan att fullgöra sin betalningsskyldighet. Samtliga beteenden ska innebära en personlig vinning för gärningsmannen för att bedrägeri ska föreligga. Brottsutvecklingen avseende bedrägerier visar under de senaste åren en kraftig ökning och den gäller i första hand de brott där den tekniska utvecklingen erbjuder nya kriminella arenor som ofta inte känner några geografiska gränser. Exempel är konto- och betalkortsbedrägerier men det finns också ett antal andra former av IT-relaterade brott. De ekonomiska skadorna till följd av bedrägerier är totalt sett omfattande och detsamma gäller också ofta för en enskild målsäganden. Dessutom finns sannolikt ett högt mörkertal eftersom brotten ofta inte anmäls till polis och åklagare. Exempel kan åter vara kontooch betalkortsbedrägerier där de flesta kortinnehavare får ersättning för sin förlust av kortutgivaren om han eller hon på ett rimligt sätt kan göra trovärdigt att annan person på ett obehörigt och bedrägligt sätt gjort en eller flera transaktioner. I de fall dessa bedrägerier ändå anmäls är de svåra eller till och med omöjliga att utreda med framgång. Detta eftersom det inte är ovanligt att varken den enskilde målsäganden eller utfärdaren av kortet har ett tillräckligt intresse för att medverka i en polisutredning. Det innebär att gärningen ofta tidigt i processen skrivs av från vidare utredning. Från de intressen rättsväsendet är satt att bevaka finns skäl att uppmärksamma dessa förhållanden. Konsekvensen blir att möjligheterna till personuppklaring och lagföring av misstänkta blir lägre än för brott där en målsägande ser skäl att medverka med uppgifter i en utredning. Flera traditionella bedrägerier har flyttat in på Internet och uppfinningsrikedomen är stor när det gäller att hitta nya former av sådana brott. Som exempel kan nämnas köp via Internet där kunden i förskott betalar för en vara som han eller hon sedan aldrig får. Det förekommer också att enskilda personer beställer varor i annans namn från till exempel postorderföretag. En på senare tid allt vanligare företeelse är bedrägeri i samband med så kallade SMS-lån. Bedrägeri enligt bidragsbrottslagen Lagstiftningen Bidragsbrottslagen omfattar ekonomiska förmåner som betalas ut för personligt ändamål och som beslutas av FK, Premiepensionsmyndigheten (PPM), Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket, Arbetsförmedlingen (AF), kommuner eller arbetslöshetskassor. Lagen, som trädde i kraft den 1 augusti 2007, innebär att den som lämnar en oriktig uppgift och genom detta orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut, eller betalas ut med ett för högt belopp, kan ha gjort sig skyldig till bidragsbrott. Detsamma gäller den som underlåter att anmäla ändrade förhållanden när sådan skyldighet följer av lag eller förordning. Utöver brott av normalgraden finns ringa och grovt bidragsbrott. Straffskalorna motsvarar i stort dem som gäller för bedrägeri enligt 9 kapitlet BrB. Grovt oaktsamma beteenden är straffbara som vårdslöst bidragsbrott och i bestämmelsen föreskrivs böter eller fängelse i högst ett år. I de fall gärningen bedöms vara mindre allvarlig döms inte till ansvar. I lagen finns vidare en bestämmelse om straffrihet vid frivillig rättelse som sker före utbetalning. Myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor är skyldiga att göra en anmälan till polis eller åklagare om de misstänker att brott enligt lagen har begåtts. I konkurrenshänseende har bidragsbrottslagen genom de speciella brottsförutsättningar som ställs upp företräde framför bedrägeribestämmelsen i enlighet med grundsatsen om lex specialis. Om den nya lagen är tillämplig, skall alltså bedrägeribestämmelserna inte tillämpas. Förarbeten till bidragsbrottslagen Av förarbetena till bidragsbrottslagen framgår att lagens tillämpningsområde avgränsas till ekonomiska förmåner för personligt ändamål som beslutas av de myndigheter som har nämnts i avsnitt 3. Att de förmåner som omfattas av lagen skall avse personligt ändamål innebär att förmånerna betalas ut för enskilda individers privata bruk. Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden 13

bedrägeribrotten I 2 bidragsbrottslagen finns det centrala brottet i den nya lagen. Det handlingsrekvisit som anges i bestämmelsen innebär att någon lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att lämna uppgifter om ändrade förhållanden. Med oriktig uppgift avses inte endast osann uppgift utan även en ofullständig uppgift, dvs. ett partiellt förtigande av sanningen. Sättet för uppgiftslämnandet har ingen betydelse för bestämmelsens tillämplighet. Den omfattar således såväl skriftliga som muntliga uppgifter. Även felaktiga uppgifter som lämnats via exempelvis Internet kan medföra straffansvar. Praxis ett eller flera bedrägeribrott Högsta domstolen har ogillat ett åtal avseende grovt bedrägeri. Åtalet avsåg grovt bedrägeri genom ett systematiskt förfarande omfattande 25 felaktiga utbetalningar av socialbidrag under en period på cirka två och ett halvt år. Utbetalningarna var på olika stora belopp men inget av dem översteg 6 500 kr. Det sammanlagda beloppet uppgick till cirka 115 000 kr. Högsta domstolen (HD) bedömde att varje gärning skulle bedömas för sig och rubriceras som bedrägeri. Huvudregeln är därmed att varje preciserat tillfälle som en person eller institution blivit bedragen räknas som ett brott och att de värdehandlingar som har nyttjats räknas var för sig. Utgångspunkten i bedömningarna är således att varje självständig gärning som leder till att en konkret fara för att ett för högt oriktigt belopp betalas ut är ett brott. NJA dom den 10 december 2007 (B4554-06) 14 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden

5 Västmanlandsmodellen bidragsbrott anmälda av Försäkringskassan Gemensam strategi I maj 2006 beslutade FK, RPS och Åklagarmyndigheten om en gemensam strategi för att bekämpa bidragsbedrägerier inom socialförsäkringen. I respektive regleringsbrev för 2007 gav regeringen myndigheterna i uppdrag att tillsammans redovisa de åtgärder som vidtagits i enlighet med denna strategi. För Polisens vidkommande innebär strategin att polismyndigheterna ska ha ett nära samarbete med åklagarkamrarna inom Åklagarmyndigheten och med de bidragsgivande myndigheterna. Samarbetet mellan myndigheterna bör utvecklas på alla nivåer. Det gäller såväl kompetensutveckling som återkoppling och tillvaratagande av vunna erfarenheter. Gemensam handlingsplan I september 2007 beslutade myndigheterna om en gemensam handlingsplan, som bygger på den gemensamma strategin. Myndigheternas samverkansformer skulle utvecklas enligt följande: u Arbetet med att bekämpa olika former av bidragsbrott mot de offentliga försäkrings- och bidragssystemet har fortsatt hög prioritet De tre hörnstenarna Västmanlandsmodellen 11 Västmanlandsmodellen bygger på tre viktiga hörnstenar: u Särskilt utsedda tjänstemän på Försäkringskassan skriver brottsanmälningarna. Sedan finns det särskilt utsedda åklagare respektive särskilt utsedda poliser som genomför brottsutredningen u De särskilt utsedda tjänstemännen, åklagarna och poliserna går en gemensam utbildning avseende socialförsäkringar, bedrägerier och brottmål u De särskilt utsedda tjänstemännen, åklagarna och poliserna möts vid regelbundna träffar för att diskutera gemensamma frågor kring bidragsbedrägerier Det bör observeras att den nya bidragsbrottslagen inte enbart reglerar brott mot FK:s område utan också mot övriga allmänna trygghetssystem. Detta ställer krav på ökad samverkan med fler aktörer än i den ursprungliga Västmanlandsmodellen. 11 BRÅ Rapport 2008:6 u Åklagarmyndigheten skulle vara förundersökningsledare (från och med den 1 augusti 2008 har förundersökningsledarskapet återgått till Polisen) u Polisen ska vara mottagare av anmälningarna u Arbetssättet med särskilt utsedda handläggare inom varje myndighet bör utvecklas ytterligare u Gemensamma åtgärder behövs för att precisionen och kvaliteten i anmälningarna ytterligare ska öka u Det goda samarbetet bör utvecklas mellan myndigheterna på alla nivåer. Det gäller såväl kompetensutveckling som återkoppling och tillvaratagande av vunna erfarenheter 10 10 RPS POA-423-3430/07 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden 15

6 Allmänt om inspektionsbesöken Besöken och granskningen har omfattat följande organisatoriska enheter: Inspektionen vid Polismyndigheten i Skåne har avsett Polisområde Malmö som besöktes den 3 5 september 2008. Inspektionen vid Polismyndigheten i Västra Götaland har avsett Polisområde Storgöteborg (tidigare Polisområde 1) som besöktes den 15 17 september 2008. Inspektionen vid Polismyndigheten i Västmanlands län har avsett hela myndigheten, men besöket begränsades till Västerås och ägde rum den 8 9 oktober 2008. Inspektionen vid Polismyndigheten i Stockholms län har avsett de tre bedrägerirotlarna i Polismästardistrikt City, Polismästardistrikt Norrort och Polismästardistrikt Södertörn. Besöken ägde rum dels den 15 17 oktober och dels den 22 23 oktober 2008. Under inspektionen genomfördes samtal med myndigheternas ledning, chefer för kriminalavdelningarna (motsvarande), förundersökningsledare samt polisiära och civila brottsutredare. Dessutom skedde samtal vid varje myndighet med företrädare för åklagarkammare och Försäkringskassan i första hand för att komplettera bilden avseende implementeringen av Västmanlandsmodellen vid respektive polismyndighet. Vidare granskades ärenden 12, både sådana som var under handläggning och de som hade slutredovisats. Granskningen avsåg stickprovsvis utplockade ärenden. I de fall den avsåg brott som hade anmälts 2006 eller tidigare valdes bland dem som alltjämt var under utredning, således det man benämner öppna ärenden. För åren 2007 och 2008 valdes både ärenden som hade avslutats och sådana som var under utredning. Antalet granskade bedrägeriärenden var fördelade enligt följande: Polisområde Malmö cirka 150. Polisområde Storgöteborg cirka 100. Polismyndigheten i Västmanlands län cirka 100 och Polismyndighetens i Stockholms län (bedrägerirotlarna) cirka 250. Det ska särskilt framhållas att inspektionsgruppen inte bedömde kvaliteten i utredningarna utan begränsade granskningen till de förhållanden som direktiven omfattade. 12 I rapporten använder inspektionsgruppen begreppet ärenden för de olika kombinationer av anmälningar som utredarna handlägger 16 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden

7 Polismyndigheten i Skåne Organisationen i polismyndigheten Myndighetens organisation, ledning och styrning Utredningsverksamhetens organisation Polismyndigheten i Skåne består av fem polisområden: Mellersta, Nordvästra, Nordöstra, Södra samt Malmö. Länsgemensamma avdelningar är bland annat Länskriminalpolisen och den Länsoperativa avdelningen. Polisledningen med en funktion som taktisk ledare B har det övergripande ansvaret för brottsutredningsprocessen och därmed sammanhängande frågor. Det operativa ansvaret för den brottsutredande verksamheten följer territorialprincipen, det vill säga att varje polisområde har ansvar för de brott som enligt anmälan inträffar inom området. Länskriminalpolisen utgör en stödjande funktion om ett polisområde initierar att stöd behövs. Chefen för Länskriminalpolisen har tolkningsföreträde om samsyn inte råder om vem som ska ansvara för ett visst ärende 13. Ärendesamordning Ärendesamordningen hanteras inom respektive polisområde. Enligt tjänsteföreskrift 14 är tanken att misstankar och anmälningar mot samma misstänkt ska hanteras vid en och samma enhet. Vid inspektionstillfället bereddes frågan om att inrätta en myndighetsgemensam brottssamordningsfunktion. Uppföljning Varje huvudenhet, det vill säga polisområden och myndighetsgemensamma avdelningar, har egen resultatuppföljning. På myndighetsnivå sker en resultatdialog varje månad med huvudenheterna. Därvid redovisas vilka åtgärder som vidtagits till följd av direktiv vid närmast föregående resultatdialog. Inom utredning och lagföring uppmärksammar man bland annat prioriteringar och balanssituationen. Vid varje resultatdialog har man tema för något av de tre brottsområdena enligt Polisens resultatrapporter (PRR). Bedrägeribrott Polisområdenas utredningsverksamhet är olika uppbyggd, bland annat relaterat till områdets storlek. 13 se tjf saknr 403-4 14 se tjf saknr 441-1 Bedrägerier utreds i Polisområde Nordväst (huvudort Helsingborg) vid specialroteln, i Polisområde Malmö på bedrägeriroteln och i övriga polisområden inom respektive utredningsenhet. Bidragsbedrägerierna hanteras också inom dessa enheter med undantag för Polisområde Malmö där de utreds vid närpolisområdena. Myndighetens bedömning är att fler utredare behövs med hänsyn till arbetsbelastningen, men att något utrymme för personalökning inte finns vid en helhetsbedömning av olika behov. Polisområde Malmö organisation, ledning och styrning Utredningsverksamheten Polisområde Malmö är indelat i närpolisområdena City, Öster och Söder. I polisområdet ingår även en planerings- och strategisektion och en kriminalsektion med olika enheter/rotlar varav bedrägeriroteln är en. Ansvaret för utredningsverksamheten under polisområdeschefen åligger chefen för kriminalsektionen. Ärendesamordning Ärendesamordning uppges ske i enlighet med tjänsteföreskriften 441-1 och är ett ansvar för respektive enhet/rotel. Uppföljning Resultatuppföljning sker varje månad för samtliga enheter/rotlar. Uppföljning på individnivå är inte genomförd men planeras för i första hand den brottsutredande personalen. Bedrägeribrott Bedrägeriroteln har en beslutad grundbemanning om tolv utredare. Under 2008 har roteln förstärkts med sju utredare till följd av en satsning mot så kallade skimningsbrott. Roteln, som är indelad i två grupper, leds av en rotelchef. Denne har dessutom funktion som en av två förundersökningsledare och ansvar för ärendesamordningen. Den huvudsakliga ansvarsfördelningen vid inspektionstillfället uppfattar inspektionsgruppen vara att rotelchefen ansvarar för den grupp som är avdelad för skimningsbrott och att den andre förundersökningsledaren har ansvar för övriga bedrägerier. Bidragsbedrägerierna uppges vara rotelchefens ansvar men den andre gruppchefen har också sådana Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden 17

Produktion av ärenden Bedrägeriroteln har ett inflöde på cirka 400 ärenden i månaden. Varje utredare har enligt uppgifter vid samtal i genomsnitt 100 samtidiga ärenden under handläggning. Den mest belastade utredaren hade vid inspektionstillfället 177 ärenden. I flera fall har ärenden inbördes samband vilket gör att ett redovisat förundersökningsprotokoll inte sällan innehåller ett stort antal ärenden och anmälningar. Under de två första tertialen 2008 redovisade polisområdet totalt 448 bedrägeriärenden till åklagare, vilket är en ökning med 30 ärenden jämfört med samma period 2007. Andelen redovisade ärenden i förhålpolismyndigheten i skåne ärenden för bedömning. Rotelns åligganden när det gäller bidragsbrott är begränsat till att ta emot och registrera anmälningar samt att göra prioriteringar av vilka som ska överlämnas för utredning. Utrednings- och redovisningsansvaret för bidragsbrott ankommer på de tre närpolisområdena. Ansvaret övergår till dem i och med att bedrägerirotelns ledning överlämnar ärenden för handläggning. Det innebär att de bidragsbrottsärenden som ingår i utredningsbalansen finns antingen vid bedrägeriroteln som icke överlämnat eller hos berörd förundersökningsledare vid ett närpolisområde. Bedrägeriutredningar inom polisområde Malmö Den arbetsbelastning som här redovisas avser de första två tertialen 2008 jämfört med motsvarande period 2007. Den tar upp bedrägeribrotten enligt brottskoderna 0901 0913, 0922, 0927, 0929, 0932 och 5060 5062. Statistiken avser januari t.o.m. augusti år 2007 respektive 2008 År 2007 2008 %-utv 07-08 Myndighet m.fl. Skåne Skåne Anmälda brott 6 985 10 528 51% Anmälda brott (FK) 521 343 34% År 2007 2008 Myndighet m.fl. Skåne Skåne Basorg nivå 2 PO Malmö PO Malmö Inkomna ärenden 2 186 3 235 48% Inkomna ärenden (FK) 57 22 61% Öppna ärenden äldre än 6 mån 435 846 94% Öppna ärenden över 12 mån 242 383 58% Öppna ärenden totalt 816 1 725 111% Öppna ärenden totalt (FK) 44 38 14% Ärenden redov. till åkl 418 448 7% Ärenden redov. till åkl (FK) 48 8 83% Andel redovisade av inkomna 19,12% 13,85% 5% Andel redovisade av inkomna (FK) 84,21% 36,36% 48% Statistiken är hämtad ur polisväsendets interna uppföljningssystem VUP. (FK) = Försäkringskassan. Antalet anmälda bedrägeribrott har ökat kraftigt i myndigheten och antalet inkomna ärenden i Polisområde Malmö har ökat i motsvarande utsträckning. När det gäller Polisområde Malmö kan därutöver följande noteras: 1. Antalet öppna ärenden har ökat väsentligt. 2. Andelen till åklagare redovisade i förhållande till antalet inkomna har sjunkit. Dessutom kan noteras beträffande bedrägerier mot FK: 3. Antalet inkomna ärenden är mycket litet och har mer än halverats. 4. Andelen till åklagare redovisade ärenden av de inkomna har trots ett sjunkande inflöde minskat väsentligt. Resursplanering och tillgänglig kompetens Behovet av utbildning för bedrägerirotelns utredare är omvittnat vid samtal med både ledningspersonal och handläggare. Ett antal utredare på bedrägeriroteln har dock god utbildning genom tidigare centrala kurser. Eftersom någon sådan inte har erbjudits under senare år sker lärandet numera genom mentorskap. Rotelchefen har ansvaret för att utredarna besitter erforderlig kompetens för de ärenden de tilldelas. Någon lokal utbildning för nytillkomna utredare eller någon vidareutbildning för de mer erfarna är inte planerad. Av polisområdets förundersökningsledare har samtliga utom tre genomgått den mer kvalificerade förundersökningsledarutbildningen som myndigheten genomför sedan några år i samverkan med Polishögskolan. Bland de tre finns gruppchefen vid bedrägeriroteln. Bedrägeriroteln har som tidigare nämnts förstärkts med ett antal handläggare med anledning av den i myndigheten beslutade satsningen mot skimningsbrott. Ett antal av dessa utredare arbetade tidigare med samma typ av ärenden men då placerade inom utredningsverksamheten vid respektive närpolisområde. Anmälningar enligt bidragsbrottslagen handläggs inom respektive närpolisområde men inkommer till bedrägeriroteln för diarieföring och eventuell begäran av komplettering från ingivaren. Anmälningar kopplade till Närpolisområde City överlämnas sedan våren 2008 inte för handläggning utan är en del av bedrägerirotelns ärendebalans. Om dessa anmälningar belastar det aktuella närpolisområdets statistik har vid inspektionstillfället inte kunnat utläsas. Det är i Polisområde Malmö, liksom i hela myndigheten, generellt svårt att rekrytera personal till utredningsverksamhet och särskilt när det gäller bedrägeriutredningar. Ledningen har uppfattningen att många poliser upplever att dessa brott kräver en kompetens som är svårare att tillägna sig än vad som gäller för till exempel stöld- och våldsbrott. 18 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden

polismyndigheten i skåne landen till antalet inkomna ärenden har minskat med fem procentenheter beroende på en ökning av antalet anmälningar med 48 procent. Den stora ökningen av inflödet kan till betydande del förklaras med den kraftigt ökade mängden skimningsärenden. Inflödet av anmälningar om bedrägerier mot FK minskade från 57 de två första tertialen 2007 till 22 motsvarande period 2008. Trots det kraftigt minskade inflödet har andelen redovisade av inkomna minskat från ca 84 procent 2007 till ca 36 procent 2008. Det innebär åtta redovisade ärenden under åtta månader, eller ett ärende per månad, vilket är en extremt låg redovisningstakt, särskilt i ljuset av de prioriteringar som har beslutats på central nivå. Myndighetens mål enligt verksamhetsplanen är att ett ärende avseende bidragsbrott bör redovisas till åklagare inom 90 dagar. Detta ter sig idag omöjligt eftersom andra ärendetyper prioriteras och bidragsbrotten i många fall läggs i balans. Prioritering Inom polisområdet styrs alla bedrägeriärenden till bedrägeriroteln. Det är sedan rotelchefens ansvar att fördela och prioritera. Under 2008 har inflödet av så kallade skimningsbrott ökat kraftigt. Man har kunnat konstatera att många av aktörerna, ofta unga människor, tidigare har sysslat med personrån och annan brottslighet. Polisledningen har bedömt problemet så stort att den beslutat att tydligt prioritera dessa ärenden. För att klara denna prioritering har myndigheten beslutat att personellt förstärka roteln. Roteln har sedan delats in i två grupper. Den ena gruppen, ledd av rotelchefen, består av dels den förstärkning som tillförts och dels av ett antal utredare i rotelns grundbemanning. Den andra gruppen består av en förundersökningsledare och fyra handläggare. Den större gruppen har ansvar för skimningsärenden medan den andra gruppen ansvarar för övriga bedrägerier. Trots denna uppdelning har i stort sett samtliga handläggare på roteln fått ta sig an skimningsärenden. Denna hårda prioritering har lett till att utredningar av övriga bedrägerier fått stå tillbaka. Stora utredningar som omfattar avsevärda belopp läggs åt sidan trots att de är flera år gamla. Bedrägerier mot FK har tidigare fördelats ut till närpolisen som ska handlägga dessa ärenden. Vid inspektionstillfället kunde konstateras att rotelchefen balanslägger många av bidragsbrotten på roteln. Man åsidosätter därmed den prioritering som enligt Västmanlandsmodellen ska gälla för försäkringskassebedrägerier. Balanser och äldre ärenden Under 2008 års två första tertial inkom 3235 bedrägeriärenden till polisområdet. Vid utgången av augusti var 1725 ärenden öppna vilket motsvarar 53 procent av inflödet. Av dessa ärenden var 383 äldre än tolv månader vilket innebär 22 procent av de öppna ärendena. Inflödet av anmälningar under årets två första tertial 2008 jämfört med motsvarande tid 2007 visade en ökning från 2186 till 3235 eller med 48 procent. Myndighetens mål att vid utgången av 2009 ha reducerat sin utgående balans med 50 procent av utgående värde 2006 synes svår att nå sett till bedrägerier enskilt. Antalet inkomna ärenden om brott mot FK vid utgången av andra tertialet 2007 jämfört med 2008 visade en minskning från 57 till 22. Skillnaden i antalet öppna ärenden vid samma tidpunkter är liten, 44 respektive 38. Inspektionsgruppen har noterat att det finns äldre ärenden där utredningsmannen initialt har vidtagit åtgärder då en misstänkt har varit anhållen/häktad. När frihetsberövandet hävts har ytterligare utredningsåtgärder inte vidtagits utan ärendet har blivit vilande. Det finns även exempel på äldre ärenden där inga åtgärder har vidtagits överhuvudtaget. Preskription Fem ärenden vid bedrägeriroteln hade preskriberats under de första två tertialen 2008. Det motsvarar 0,17 procent av det totala antalet slutredovisade ärenden. Avskrivning av ärenden samt avskrivningsgrunder Vid granskningen av ärenden konstateras att ett flertal av dem hade skrivits av med beslutsmotiveringen Annat En uppföljning av rotelns totala antal slutredovisade ärenden under de två första tertialen 2008 visar att 36 procent har skrivits av med den motiveringen 15. En delförklaring till att avskrivningsgrunden Annat förekommer påfallande ofta inom roteln kan bland annat vara den mall som cirkulerar inom polisområdet och som inspektionsgruppen har tagit del av. Mallen innehåller ett antal motiveringar att använda i kombination med Annat. En annan delförklaring kan vara att man inom roteln väljer att inte föra in åklagares beslut om nedläggning/avskrivning i befintliga och tillämpliga avskrivningsgrunder i RAR. 15 Avskrivningsalternativen framgår av RAR Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden 19

polismyndigheten i skåne Västmanlandsmodellen de tre hörnstenarna Särskilt utsedda utredare Bidragsbrotten i polisområdet utreds inom närpolisområdena. De samtal som inspektionsgruppen har genomfört med förundersökningsledare och utredare inom närpolisområde Malmö City, gav en entydig bild av att utredningar av bedrägeribrott mot det offentliga trygghetssystemet fördelades på flertalet utredare. Gemensam utbildning Den gemensamma utbildning i Skåne som genomfördes med representanter för FK, åklagarkamrarna och Polisen i januari 2007 har inte höjt kunskapsnivån generellt inom polisområdet. De som deltog i utbildningen var i huvudsak chefer och de har inte lyckats sprida sin kunskap till övriga i organisationen. Till exempel har inte någon intern utbildning inom polisen genomförts för att höja utredarnas kompetens avseende bedrägeribrott mot det offentliga trygghetssystemet. Inspektionsgruppen har i samtal noterat att Västmanlandsmodellen är väl känd på myndighetsnivå och ledet närmast under. På förundersökningsledarnivå och bland utredarna är kännedomen bristfällig eller saknas helt. Regelbundna träffar Samverkansmöten med FK och åklagare förekommer sedan 2006 vid ett par tillfällen per år. Under 2008 har dessa skett polisområdesvis vilket till följd av den organisatoriska uppdelningen inom alla tre berörda myndigheter uppfattas mer givande. Informationen från vad som framkommer vid dessa möten med ledningsföreträdare förefaller att stanna på ledningsnivå. Övrigt om Västmanlandsmodellen Inflödet av anmälningar från FK har minskat betydligt under de första två tertialen 2008 jämfört med tidigare år. Däremot har övriga myndigheter som anmäler brott mot bidragsbrottslagen ökat sitt inflöde av anmälningar. Polisen anser att FK numera håller en hög kvalitet på anmälningarna och väldigt få skickas tillbaka för kompletteringar. Anmälningar från övriga ingivare, till exempel kommunernas socialförvaltningar, håller en lägre kvalitet. Chefen för bedrägeriroteln kvalitetssäkrar alla anmälningar och begär in kompletteringar när det behövs från de olika ingivarna. Något initiativ till avstämningsmöten med övriga myndigheter, utöver FK, har inte tagits. Värt att notera är att chefen för roteln fördelat endast ett fåtal försäkringskasseärenden, ofta äldre, till närpolisområdena och därmed balanslägger flertalet. Detta trots att den totala ärendebalansen, vid i vart fall Närpolisområde Malmö City, har varit liten. Bidragsbrott/grov organiserad brottslighet Inspektionsgruppen har noterat att ansvariga för polisområdets bedrägeriutredningar inte har haft någon samverkan med andra utredningsansvariga i polisområdet för att bekämpa yrkeskriminella grupperingar. 20 Inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden