EUROPAPARLAMENTET. Utskottet för rättsliga frågor Ordföranden

Transkript

1 EUROPAPARLAMENTET 2004 Utskottet för rättsliga frågor Ordföranden Arlene McCarthy Ordförande Utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd BRYSSEL Ärende: Yttrande över den rättsliga grunden för förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om handel med sälprodukter (KOM(2008)0469 C6-0295/ /0160(COD)) Vid utskottssammanträdet den 31 mars 2009 beslutade utskottet för rättsliga frågor i enlighet med artikel 35.3 i arbetsordningen 1 att på eget initiativ ta upp frågan om den rättsliga grunden för detta förslag till förordning. Vid utskottssammanträdet den 31 mars 2009 behandlade utskottet detta ärende. Frågan gäller inte att det behöriga utskottet velat ändra den rättsliga grunden, utan huruvida förslaget i sin av utskottet ändrade form kan antas i enlighet med den valda rättsliga grunden. Denna rättsliga grund är artikel 95 jämförd med artikel 133 i EG-fördraget. Bakgrund Utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd har ändrat ett förslag till förordning från kommissionen om handel med sälprodukter, så att det införs ett förbud mot saluföring, import till gemenskapen, transitering genom gemenskapen och export från gemenskapen av sälprodukter (artikel 1) som omfattar alla sälarter (artikel 2.1). Det enda undantaget från detta förbud gäller för produkter som härrör från inuiternas eller andra ursprungsbefolkningars självhushållsjakt på sälar, som får ingå i ett kommersiellt utbyte mellan dessa samhällen för kulturella, utbildningsmässiga och/eller ceremoniella ändamål (artikel 1). Begreppet inuit 1 3. Utskottet med behörighet i rättsliga frågor kan också på eget initiativ behandla frågor som rör den rättsliga grunden för förslag som kommissionen lagt fram. I sådana fall ska ansvarigt utskott underrättas. AL\ doc PE v01-00

2 definieras i artikel 2.3a. Detta undantag definieras ytterligare i artikel 3.2, där det anges att förbudet inte ska gälla för sälprodukter som härrör från inuitsamhällenas jakt på sälprodukter som ingår i ett småskaligt kommersiellt utbyte som är nödvändigt för personligt bruk och självhushållning eller för kulturella, utbildningsmässiga eller ceremoniella ändamål. I artikel 2.7a definieras begreppet traditionell jakt, och i artikel 2.7b definieras begreppet självhushållning 1 som inuitsamhällenas gängse och traditionella användning av sälprodukter för direkt personligt bruk eller bruk inom familjen som livsmedel, skydd, bränsle, kläder och verktyg; för att tillverka och saluföra hantverk av icke-ätliga biprodukter från sälar för personligt bruk eller bruk inom familjen; och för utbyte med sälar eller delar av sälar, om detta utbyte är begränsat och kommersiellt, eller för gemensam användning för personligt bruk eller inom familjen. Till följd av artikel 2.4 förefaller det att inte ens sälprodukter från inuitsamhällen får importeras i kommersiellt syfte. De ändrade skälen i förslaget till förordning ger en tydlig motivering för det föreslagna förbudet mot sälprodukter. I skäl -1 hänvisas till Europaparlamentets resolutioner med krav på ett förbud av import av sälprodukter och till en resolution av Europarådets parlamentariska församling. Skäl 3 nämner tydliga bevis för att sälar som dödas vid kommersiell säljakt genomgående utsätts för smärta, rädsla och andra former av lidande samt påpekar uttrycken för allmänhetens oro, som även tas upp i skäl 3b. I skäl 4 hänvisas till befintliga eller planerade förbud i 8 medlemsstater och 5 icke-medlemsländer, vilka till stor del grundas på etiska överväganden i samband med djurens välbefinnande. Skäl 6 hänvisar till undanröjandet av den nuvarande fragmenteringen av den inre marknaden och lägger till en hänvisning till djurens välbefinnande, med samtidigt beaktande av frågor som rör bevarandet av naturen. I skäl 10 hänvisas det igen till djurens välbefinnande och eventuella bevarandefrågor som allmänheten kan komma att ge uttryck för. Skäl 13 behandlar undantaget för inuiternas del. Det finns en viss inre brist på samstämdhet i detta skäl mellan själva skälet och den föreskrivande delen. Det verkar dock som att det även här är överväganden kring djurens välbefinnande som dominerar. Enligt motiveringarna till ändringsförslagen låg likaledes överväganden kring djurens välbefinnande bakom utskottets beslut att inte ställa sig bakom kommissionens förslag till undantag för produkter från sälar som dödas och avhudas utan undvikbar smärta, rädsla och andra former av lidande (se exempelvis motiveringen till ändringsförslag 10: Enligt denna är kommersiell säljakt till sin natur inhuman eftersom humana avlivningsmetoder inte kan tillämpas effektivt och konsekvent i den miljö där säljakten äger rum. Säljakten sker dessutom i avlägsna områden och bedrivs av tusentals personer på stora, otillgängliga landområden, vilket gör det omöjligt att effektivt övervaka den. Det är nödvändigt att införa ett omfattande förbud utan det undantag som föreslagits av kommissionen. Endast på så sätt skulle man tillgodose medborgarnas krav på ett stopp för handeln med sälprodukter). Det föreslås inga ändringar av den rättsliga grunden, som enligt kommissionens förslag utgörs av artiklarna 95 och 133 i EG-fördraget. Man bör notera att det ursprungliga kommissionsförslaget (utöver ett bredare undantag för sälprodukter från inuiternas traditionella jakt) föreskrev följande: Det är dock lämpligt att 1 Detta uttryck förekommer ingenstans i den föreslagna förordningen. PE v /14 AL\ doc

3 möjliggöra undantag från det allmänna förbudet mot saluföring, import till gemenskapen och export från gemenskapen av sälprodukter, om det kan säkerställas att tillämpliga djurskyddsvillkor uppfylls. Det bör därför fastställas kriterier som säkrar att sälarna slaktas och avhudas utan att de åsamkas onödig smärta, rädsla och annat lidande. Eventuella undantag bör beviljas på gemenskapsnivå så att det råder enhetliga villkor i hela gemenskapen för den handel som möjliggörs på grundval av sådana undantag och så att den inre marknaden kan fungera väl." (skäl 11, jämför artikel 2.7). Genom artikel 4 tillåts saluföring, import, export och transitering genom gemenskapen under förutsättning att sälprodukterna härrör från sälar som har slaktats och avhudats i ett land där det finns lämplig lagstiftning eller andra bestämmelser som säkrar att sälarna avlivas och avhudas utan att de åsamkas onödig smärta, rädsla eller annat lidande, eller av personer som lyder under lagstiftningen i ett land där det finns sådan lagstiftning, med förbehåll för att dessa lagbestämmelser eller andra krav genomförs effektivt och att det finns ett lämpligt certifieringssystem och att produkter som uppfyller kraven certifieras, märks eller saluförs (artiklarna 5, 6 och 7 behandlar undantag, certifikat och märkning och saluföring). Vidare konstateras att föredraganden i sitt förslag till betänkande föreslog ett märkningssystem och en rättslig grund om består av endast artikel 95. Denna lösning avvisades till slut av utskottet. Analysens grundvalar Det är viktigt att göra det alldeles tydligt varför valet av rättslig grund är betydelsefullt. Å ena sedan är detta val, som EG-domstolen poängterat, av konstitutionell vikt 1 eftersom gemenskapen styrs av principen om överföring av befogenheter. I enkla ordalag innebär detta att gemenskapen kan agera endast där grundfördragen ger den befogenhet att agera. EG-domstolen har etablerat en samstämd uppsättning kriterier som måste kommas ihåg när man ska bedöma lämpligheten hos en viss rättslig grund: 1) Valet av rättslig grund för en åtgärd måste ske på grundval av objektiva faktorer som är tillgängliga för juridisk granskning. 2) Som sådana faktorer räknas särskilt åtgärdens syfte och innehåll. 3) Det saknar betydelse om en institution önskar delta på ett mer intensivt sätt när en bestämd rättsakt antas, vilket arbete som har utförts av andra skäl men inom samma område som rättsakten tillhör samt i vilket sammanhang rättsakten har antagits 2. Föreliggande rättsliga grunder För enkelhetens skull återges nedan de berörda bestämmelserna i EG-fördraget. 1 Yttrande nr 2/00 av den 6 december 2001 om Cartagnaprotokollet, REG 2001, s. I Mål C-269/97, kommissionen mot rådet, REG 2000, s. I-2257, punkterna 43 och 44. AL\ doc 3/14 PE v01-00

4 Artikel Med avvikelse från artikel 94 och om inte annat föreskrivs i detta fördrag skall följande bestämmelser tillämpas för att nå de mål som anges i artikel 14. Rådet skall enligt förfarandet i artikel 251 och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. 2. Punkt 1 gäller inte bestämmelser om skatter och avgifter, bestämmelser om fri rörlighet för personer eller bestämmelser om anställdas rättigheter och intressen. 3. Kommissionen skall i sina förslag enligt punkt 1 om hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå och särskilt beakta ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta. Europaparlamentet och rådet skall också, inom ramen för sina respektive befogenheter, sträva efter att nå detta mål. 4. Om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt skälen för att behålla dem. 5. Dessutom gäller, utan att detta påverkar tillämpningen av punkt 4, att om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att införa nationella bestämmelser grundade på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden, skall medlemsstaten underrätta kommissionen om de planerade bestämmelserna samt om skälen för att införa dem. 6. Kommissionen skall inom sex månader efter en sådan anmälan som avses i punkterna 4 och 5 godkänna eller förkasta de ifrågavarande nationella bestämmelserna sedan den konstaterat huruvida dessa utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion. Om kommissionen inte fattar beslut inom denna period skall de nationella bestämmelser som avses i punkterna 4 och 5 anses godkända. Om det är berättigat på grund av frågans komplexitet och om det inte finns någon fara för människors hälsa, får kommissionen meddela den berörda medlemsstaten att den period som avses i denna punkt kan förlängas med ytterligare högst sex månader. 7. Om en medlemsstat i enlighet med punkt 6 bemyndigas att behålla eller införa nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd, skall kommissionen omedelbart undersöka om den skall föreslå en anpassning av den åtgärden. 8. Om en medlemsstat tar upp ett särskilt problem som rör folkhälsan på ett område som tidigare har varit föremål för harmoniseringsåtgärder, ska medlemsstaten göra kommissionen uppmärksam på detta och kommissionen ska omedelbart undersöka om den ska föreslå rådet lämpliga åtgärder. 9. Med avvikelse från det förfarande som anges i artiklarna 226 och 227 kan kommissionen eller någon av medlemsstaterna hänskjuta ärendet direkt till domstolen, om kommissionen eller medlemsstaten anser att en annan medlemsstat missbrukar befogenheterna enligt denna artikel. 10. De ovannämnda harmoniseringsåtgärderna skall vid behov omfatta en skyddsklausul som tillåter medlemsstaterna att på en eller flera av de icke-ekonomiska grunder som anges PE v /14 AL\ doc

5 i artikel 30 vidta provisoriska åtgärder, som skall vara underkastade ett kontrollförfarande från gemenskapens sida. Artikel Den gemensamma handelspolitiken skall grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltaxor, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumpning och subventioner. 2. Kommissionen skall lägga fram förslag för rådet om hur den gemensamma handelspolitiken skall genomföras. 3. Behöver förhandlingar om avtal föras med en eller flera stater eller internationella organisationer, skall kommissionen förelägga rådet rekommendationer och rådet bemyndiga kommissionen att inleda nödvändiga förhandlingar. Rådet och kommissionen skall se till att de avtal som förhandlas fram är förenliga med gemenskapens interna politik och interna regler. Förhandlingarna ska föras av kommissionen inom ramen för de direktiv som rådet får utfärda och i samråd med en särskild kommitté som utses av rådet för att biträda kommissionen i denna uppgift. Kommissionen skall regelbundet rapportera till den särskilda kommittén om läget i förhandlingarna. De relevanta bestämmelserna i artikel 300 skall tillämpas. 4. När rådet utövar sina befogenheter enligt denna artikel, skall det besluta med kvalificerad majoritet.... Bedömning Kommissionen har motiverat användningen av artiklarna 95 och 113 i EG-fördraget på följande sätt: Förslaget grundar sig på artiklarna 95 och 133 i fördraget. Vid utarbetandet av detta förslag har kommissionen tagit vederbörlig hänsyn till EG-domstolens rättspraxis vad gäller åberopande av artikel 95. Eftersom förslaget också syftar till att förbjuda import och export av ifrågavarande varor från länder utanför gemenskapen är det också nödvändigt att hänvisa till artikel 133. Förslaget syftar alltså till att samtidigt uppnå två olika mål (ett förbud mot handel inom gemenskapen och ett förbud mot import och export) som är tätt sammanlänkade och där ingetdera är sekundärt eller indirekt i förhållande till det andra. De förfaranden som fastställts för antagande av gemenskapslagstiftning enligt artiklarna 95 respektive 133 i EG-fördraget är inte sinsemellan oförenliga. Utskottet har granskat huvudargumenten för och emot om det är möjligt för gemenskapen att fastställa ett praktiskt taget heltäckande förbud, på grundval av artikel 95 i EG-fördraget, mot handel med samt import och export av sälprodukter enligt förslagen i betänkandet från inremarknadsutskottet. Ingen har föreslagit några användbara alternativa rättsliga grunder, varför inga sådana har granskats. AL\ doc 5/14 PE v01-00

6 Vad som talar mot artikel 95 Genom den föreslagna förordningen, i dess lydelse enligt inremarknadsutskottets ändringsförslag, skulle det införas ett totalförbud mot saluföring av sälprodukter och import, export och transitering av dessa genom gemenskapen, med förbehåll för ett kraftigt begränsat undantag till förmån för sälprodukter från inuitsamhällen. Detta förbud motiveras med allmänhetens oro över smärta, lidande och rädsla hos sälarna (som av kommissionen beskrivs som medborgarnas och konsumenternas etiska oro för djurens välbefinnande) och den fragmentering av den inre marknaden som förorsakas av att vissa medlemsstater utfärdat eller avser utfärda förbud mot import och tillverkning av sälprodukter. Frågan är om ett sådant förbud kan betraktas som en inremarknadsåtgärd. I tobaksreklammålet 1 förtydligade EG-domstolen räckvidden för artikel 95 i mycket klara ordalag: De åtgärder som avses i artikel 95.1 i fördraget är avsedda att förbättra villkoren för att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Att tolka denna artikel på så sätt att den ger gemenskapslagstiftaren allmän befogenhet att reglera den inre marknaden skulle inte bara stå i motsats till uttryckliga formuleringar i bestämmelser i EG-fördraget om den inre marknaden (artiklarna 3 och 14), utan också vara oförenligt med principen i artikel 5 i EG-fördraget om att gemenskapens befogenheter begränsas till de befogenheter som den specifikt tilldelats 2. Att ett antal medlemsstater har infört eller avser införa förbud mot sälprodukter betyder att det föreligger en fragmentering av den inre marknaden, vilket skulle kunna motivera lagstiftning 3. Ett totalförbud skulle emellertid inte främja den fria rörligheten för varor, även om EG-domstolen i Swedish Match-målet 4 menade att förbuden mot saluföring av tobaksprodukter för bruk i munnen bidrar till en heterogen utveckling av marknaden för tobaksvaror och därför som sådana kan utgöra hinder för den fria rörligheten för varor 5. Man måste dock komma ihåg att EG-domstolens dom i Swedish Match-målet skulle kunna stödja det faktum att artikel första stycket i EG-fördraget erbjuder en hög nivå av skyddet för människors hälsa och att detta ska garanteras vid fastställandet och genomförande av all gemenskapspolitik och alla gemenskapsinitiativ, och att artikel 95.3 i EG-fördraget uttryckligen kräver att en hög hälsoskyddsnivå bör garanteras i samband med harmonisering 6. Det hävdas att djurens välbefinnande, till skillnad från folkhälsa och miljöskydd, inte uttryckligen nämns i artikel 95. Även om djurens välbefinnande skulle kunna motivera en 1 Mål C-376/98, Tyskland mot parlamentet och rådet, REG 2000, s. I Anfört arbete, punkt Ur dom i mål C-201/03, Swedish Match, REG 2004, s. I-11893: att det visserligen inte är tillräckligt att enbart konstatera att det föreligger skillnader mellan de nationella bestämmelserna för att motivera valet av artikel 95 EG som rättslig grund Utgången blir emellertid en annan i det fall då det föreligger skillnader mellan medlemsstaternas lagar och andra författningar som kan utgöra hinder för de grundläggande friheterna och på så sätt ha direkt betydelse för den inre marknadens funktion (punkt 29). Lagstiftning får också antas för att förebygga att det uppstår framtida handelshinder, se mål C-350/92, Spanien mot rådet, REG 1995, s. I Hänvisning ovan. 5 Punkt Se även tobaksreklammålet, som det hänvisas till ovan. PE v /14 AL\ doc

7 inremarknadsåtgärd skulle man dock kunna hävda att djurens välbefinnande inte är den främsta motiverande faktorn för förbudet mot sälprodukter, utan allmänhetens indignation, eftersom det om det införs totalförbud mot import av sälprodukter kommer att saknas motivation för säljägare att införa humanare metoder för att döda sälar. Vidare bör man notera att det förbud som togs upp i Swedish Match-målet endast var ett delförbud i så måtto som den övriga marknaden för tobaksprodukter inte berördes. Vad som ska hanteras i detta fall är ett totalförbud, om inte marknaden för sälprodukter kan betraktas som en del av en större marknad för skinn, läder och oljor. Det finns ingenting i motiveringen, i kommissionens ursprungliga förslag eller i förslaget såsom ändrat av inremarknadsutskottet som stöder att så vore fallet. Utifrån kommande belägg styrker dock att sälprodukter kan konkurrera med andra produkter (läder, fiskolja). Faktiska belägg för att sälprodukter utgör en del av större marknader, vilket kunde ha nämnts i skälen, skulle ha kunnat förse förbudet med en stabilare grundval. I inledningen till förordning (EG) nr 1523/ om att förbjuda utsläppande på marknaden samt import till eller export från gemenskapen av päls av katt och hund och varor som innehåller sådan päls hänvisades det faktiskt till att det finns olikartade nationella åtgärder som utgör hinder för pälshandeln i allmänhet. Det är också intressant att notera att förbudet utlöstes genom allmänhetens oro. I skälen anges vidare att allmänheten blir förvirrad av att de rättsliga kraven varierar i medlemsstaterna, vilket i sig skapar handelshinder (skäl 7), och att de åtgärder som föreskrivs i denna förordning därför bör harmonisera bestämmelserna i medlemsstaterna när det gäller förbud mot försäljning, saluföring och distribution av päls av katt och hund och varor som innehåller sådan päls, och därigenom förhindra störningar av den inre marknaden för alla liknande varor (skäl 8). Utan en motsvarande motivering skulle det te sig svårt, om inte omöjligt, att använda sig av artikel 95. Det kan också ifrågasättas om det föreslagna totalförbudet klarar proportionalitetstestet. Man bör faktiskt notera att inremarknadsutskottets föredragande ursprungligen föreslagit ett märkningssystem 2. Ett sådant system skulle kunna utformas för att kunna vara förenligt med artikel 95 och skulle förmodligen kunna grundas på enbart artikel 95. Kommissionen ansåg dock att ett märkningssystem skulle bli mindre effektivt än dess ursprungliga förslag, eftersom ett sådant förslag skulle sakna mekanismer för att säkerställa efterlevnad. Inremarknadsutskottet avslog kommissionens förslag till undantag som skulle ha omfattat ett certifierings- eller märkningssystem, av följande skäl: Kommersiell säljakt är alltid inhuman eftersom humana slaktmetoder inte kan tillämpas effektivt och konsekvent i den miljö där säljakten äger rum. Säljakten sker dessutom i avlägsna områden och bedrivs av tusentals 1 EUT L 343, , s Se det förslag till betänkande som lades fram för IMCO-utskottet och dess motivering: Föredraganden anser därför att det genom ett ändamålsenligt och solitt obligatoriskt etiketteringssystem skulle bli lättare att uppnå parlamentets båda politiska mål, dvs. att göra det möjligt för allmänheten via välinformerade konsumenter att mycket mer effektivt bidra till att säkerställa höga djurskyddsnormer samtidigt som man bistår inuitsamhällena. Detta förslag skulle också i högre grad vara förenligt med handelsreglerna inom EU och på internationell nivå och därigenom förtydliga rättsläget och minimera riskerna för rättsliga processer från medlemsstater eller tredjeländer. AL\ doc 7/14 PE v01-00

8 personer på stora, otillgängliga landområden, vilket gör det omöjligt att effektivt övervaka den. Det är nödvändigt att införa ett omfattande förbud utan det undantag som föreslagits av kommissionen. Endast på så sätt skulle man tillgodose medborgarnas krav på ett stopp för handeln med sälprodukter 1. Det har också hävdats att inrättandet och genomdrivandet av ett globalt märkningssystem som gör skillnad mellan sälprodukter från sälar som dödats på humant sätt och andra sälprodukter är rättsligt, administrativt och praktiskt omöjligt 2. Vad som talar för artikel 95 Det har framhållits att det faktiskt i inremarknadslagstiftningen förekommer förbud som grundas på artikel 95 (till exempel förbud mot användning av asbest och ozonnedbrytande ämnen) 3. De förbuden utformades emellertid för att skydda folkhälsa och/eller miljö, vilket uttryckligen omfattas av artikel Den närmaste parallellen till den föreslagna förordningen utgörs av förordning (EG) nr 1523/2007 om att förbjuda utsläppande på marknaden samt import till eller export från gemenskapen av päls av katt och hund och varor som innehåller sådan päls, vilken det redan hänvisats till. I inremarknadslagstiftningen finns således precedensfall för totalförbud. Mer specifikt hävdas det 4, med beaktande av domstolens ovan citerade rättspraxis, att det finns aktuella och/eller potentiella hinder för den fria rörligheten för varor, hinder som skulle kunna störa den inre marknadens sätt att fungera. Med beaktande av domstolens domar i målen C-434/02, Arnold André 5, och C-380/03, Tyskland mot parlamentet och rådet 6, anser man att det faktum att det inte förekommer någon omfattande gemenskapsintern handel med sälprodukter inte utesluter antagandet av gemenskapsåtgärder. I vilket fall som helst kan det med beaktande av skäl 4 i dess ändrade lydelse enligt ändringsförslaget i betänkandet från inremarknadsutskottet och med beaktande av domen i mål C-350/92, Spanien mot rådet, med hänvisning ovan inte på allvar bestridas att den inre marknaden är fragmenterad eller splittrad. När det gäller frågan om huruvida ett praktiskt taget heltäckande förbud enligt inremarknadsutskottets förslag vore möjligt hävdas det på grundval av domen i mål C-380/03, Tyskland mot parlamentet och rådet, med hänvisning ovan att ett sådant förbud kan vara motiverat om man kan visa att det kommer att förebygga att gemenskapsintern handel med andra varor hindras. I målet Tyskland mot parlamentet och rådet ansåg domstolen att ett förbud mot tobaksreklam var motiverat på grundval av att det skulle främja fri rörlighet för de medier som innehåller sådan reklam. Kommissionen hänvisar till allmänhetens avståndstagande från handel med sälprodukter, som grundas på de inhumana villkoren för säljakt, men varken kommissionen eller de av inremarknadsutskottet antagna ändringsförslagen hänvisar till möjligheten att konsumenterna kan vilseledas och köpa sälprodukter som inte går att särskilja från liknande varor som tillverkats av andra material (pälsplagg, skor och väskor av läder och omega 3-kapslar). Detta argument anses, om det beläggs på vederbörligt sätt, som det starkaste inremarknadsargumentet för begränsningar av 1 Motiveringarna till ändringsförslagen 10 och 28 i betänkandet från IMCO-utskottet. 2 Dokument av prof Ludwig Krämer, utarbetat för IFAW International Fund for Animal Welfare. 3 Anfört arbete. 4 Rådgivning till Respect for Animals (RFA) av Kate Cook, Matrix Chambers. 5 REG 2004, s. I-11825, punkt REG 2006, s. I-11573, punkterna 40 och 41. PE v /14 AL\ doc

9 handeln med sälprodukter. Det finns emellertid inte med i vare sig skälen i den föreslagna förordningen eller motiveringarna till ändringsförslagen. Som utskottet för rättsliga frågor är väl medvetet om mot bakgrund av sin behandling av ärendet, ansåg domstolen i målet British American Tobacco 1 att gemenskapslagstiftaren, under förutsättning att villkoren för användning av artikel 95 i EG-fördraget är uppfyllda, inte kan hindras från att använda sig av denna rättsliga grund, eftersom folkhälsoskyddet är en avgörande faktor i samband med de nödvändiga valen 2. Det har hävdats att gemenskapslagstiftaren, under förutsättning att villkoren för användning av artikel 95 i EG-fördraget är uppfyllda (se ovan), kan använda sig av denna rättsliga grund även när det är djurens välbefinnande som är den avgörande faktorn i samband med lagstiftarens val. Problemet med detta är att artikel 95.3 särskilt hänvisar till folkhälsa 3, men inte till djurens välbefinnande. Protokoll nr 33 till EG-fördraget lyder emellertid som följer: DE HÖGA FÖRDRAGSSLUTANDE PARTERNA, SOM ÖNSKAR säkerställa ett förbättrat djurskydd och en ökad respekt för välfärd för djuren som kännande varelser, HAR ENATS OM följande bestämmelse som skall fogas till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Vid utformning och genomförande av gemenskapens politik i fråga om jordbruk, transport, inre marknad och forskning, skall gemenskapen och medlemsstaterna fullt ut ta hänsyn till djurens välfärd, samtidigt som gemenskapen och medlemsstaterna skall respektera medlemsstaternas lagar och andra författningar samt sedvänjor särskilt i fråga om religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv. I Jippes-målet 4 påpekade domstolen att säkrandet av djurens välbefinnande inte är en del av målen med fördraget och att protokoll nr 33 inte fastställer någon väldefinierad allmän princip i gemenskapslagstiftningen som skulle vara bindande för gemenskapsinstitutionerna 5. Punkterna 76, 77, 78 och 79 i den domen är värda att citeras i sin helhet: Slutligen konstaterar domstolen att det visserligen finns ett antal sekundärrättsliga bestämmelser som berör djurens välbefinnande, men att inte heller dessa innehåller uppgifter som gör det möjligt att anse att kravet på att säkerställa djurens välbefinnande utgör en allmän gemenskapsrättslig princip. Däremot har domstolen flera gånger fastställt att gemenskapen har ett intresse av djurhälsa och djurskydd (dom av den 1 april 1982 i de förenade målen 141/81-143/81, Holdijk m.fl., REG 1982, s. 1299, svensk specialutgåva, volym 6, s. 359, av den 23 februari 1988 i 1 Mål C-491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, REG 2002, s. I Anfört arbete, punkt 62. Texten fortsätter enligt följande: I artikel första stycket EG föreskrivs vidare att en hög hälsoskyddsnivå för människor skall säkerställas vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik och alla gemenskapsåtgärder, och i artikel 95.3 EG föreskrivs uttryckligen att en hög hälsoskyddsnivå för människor skall säkerställas vid den harmonisering som genomförs. 3 Kommissionen skall i sina förslag enligt punkt 1 om hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå. 4 Mål C-189/01, Jippes m.fl., REG 2001, s. I Anfört arbete, punkterna 71 och 73. AL\ doc 9/14 PE v01-00

10 mål 131/86,Förenade kungariket mot rådet, REG 1988, s. 905, och av den 24 november 1993 i mål C-405/92, Mondiet, REG 1993, s. I Se även domen i det ovannämnda målet Hedley Lomas och domen i det ovannämnda målet Compassion in World Farming). I punkt 17 i domen i målet Förenade kungariket mot rådet fastställde domstolen att det vid förverkligandet av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, inte får bortses från de allmänna hänsyn, såsom... skydd av... djurs hälsa och liv, som gemenskapens institutioner skall beakta vid utövandet av sina befogenheter. Syftet med protokollet är att förstärka skyldigheten att beakta djurhälsa och djurskydd genom att gemenskapen och medlemsstaterna åläggs att ta största möjliga hänsyn till djurens välbefinnande vid utformning och genomförande av gemenskapens politik, särskilt den gemensamma jordbrukspolitiken, samtidigt som det i protokollet konstateras att det fortfarande finns skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftningar och att det inom en och samma medlemsstat kan finnas olika särdrag. Efterlevnaden av denna skyldighet kan bland annat kontrolleras vid prövningen av åtgärdens proportionalitet. Vidare ansåg domstolen i Viamexmålet 1 att skyddet av djurens välbefinnande är ett legitimt mål som ligger i allmänhetens intresse och vars betydelse särskilt återspeglades i att medlemsstaterna antog protokollet om djurskydd och djurens välfärd som utgör en bilaga till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Det anses dock föreligga en stor skillnad mellan artikel 95.3 och protokoll nr 33. Först och främst skiljer sig de båda lagrummen åt i systematiskt avseende. För det andra skiljer sig språkbruket: I artikel 95.3 fastställs att kommissionen skall utgå från en hög skyddsnivå, medan det i protokoll nr 33 talas om att ta största möjliga hänsyn. För det tredje verkar domstolen mena att dess huvudfunktion har att göra med uppfyllandet av proportionalitetsprincipen. Det har hävdats att protokollet inte gäller vilda djur. Det stämmer att förhandlingarna i de få fall då det åberopats inför domstolen gällt husdjur, men det finns ingen anledning att anta att det är så begränsat (se exempelvis protokollets hänvisning till forskningen). I inledningen till förslaget till förordning hänvisas inte till detta protokoll. En sådan hänvisning skulle kunna betraktas som önskvärd. Frågan om artikel 133 Kommissionen skriver följande: Eftersom förslaget också syftar till att förbjuda import och export av ifrågavarande varor från länder utanför gemenskapen är det också nödvändigt att hänvisa till artikel 133. Förslaget syftar alltså till att samtidigt uppnå två olika mål (ett förbud mot handel inom gemenskapen och ett förbud mot import och export) som är tätt sammanlänkade och där ingetdera är sekundärt eller indirekt i förhållande till det andra. 1 De förenade målen C-37/06 och C-58/06, Viamex Agrar Handel och ZVK, REG 20008, s. I-69. PE v /14 AL\ doc

11 De förfaranden som fastställts för antagande av gemenskapslagstiftning enligt artiklarna 95 respektive 133 i EG-fördraget är inte sinsemellan oförenliga 1. När det gäller förslaget i dess av inremarknadsutskottet ändrade lydelse verkar detta vara juridiskt korrekt. Om utskottet hade bifallit förslaget att anta ett märkningssystem enligt förslaget till betänkande skulle det inte ha varit nödvändigt att använda sig av artikel 133, eftersom förordningens fokus då skulle ha legat på den inre marknadens sätt att fungera. Proportionalitet I protokoll nr 30 till föreskrivs också följande: [Varje institution] skall också säkerställa överensstämmelse med proportionalitetsprincipen, enligt vilken gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå fördragets mål. Kommissionen skriver följande: Förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen av följande skäl: En åtgärd som endast innebär märkning av sälprodukter är inget lämpligt alternativ till ett förbud eftersom märkningen innebär att allmänhetens farhågor först lindras om och när de slakt- och avhudningsmetoder som används i de länder där det förekommer sälar och säljakt bringas i överensstämmelse med de kriterier som anges i denna förordning. Det måste därför finnas incitament som gör att de länder där sälar och säljakt förekommer anpassar sin lagstiftning och praxis och detta kan endast uppnås genom handelsförbud. Under dessa omständigheter är förbud kombinerade med en möjlighet att bevilja undantag den åtgärd som är minst komplicerad och som samtidigt kan säkra att det eftersträvade målet uppnås. Det bör fastställas lämpliga villkor varigenom det är möjligt att säkra att efterlevnaden av de undantag från handelsförbuden som föreskrivs i denna förordning kan kontrolleras. Det bör därför fastställas bestämmelser om certifieringssystem och om etikettering och märkning. Syftet med certifieringssystemen är att säkra att sälprodukterna härrör från sälar som har slaktats och avhudats i enlighet med lämpliga krav, vars efterlevnad har kontrollerats i syfte att säkra att sälarna avlivas och avhudas utan att de åsamkas onödig smärta, rädsla eller annat lidande. Med tanke på att förordningen i dess av inremarknadsutskottet ändrade lydelse inte längre innehåller incitament som gör att de länder där sälar och säljakt förekommer anpassar sin lagstiftning och praxis skulle man mycket väl kunna argumentera att förordningen brister i proportionalitet. Det har emellertid poängterats att domstolens rättspraxis i fråga om proportionalitet lagt ribban högt när det gäller att hävda proportionalitetsprincipen. Världshandelsorganisationen Hotet om åtgärder från Världshandelsorganisationen WTO är verklighet: Det verkar som att 1 Motiveringen, avsnitt 3. AL\ doc 11/14 PE v01-00

12 Kanada redan begärt WTO-förhandlingar med gemenskapen, i enlighet med WTO:s tvistlösningsavtal, när det gäller Belgiens och Nederländernas förbud mot sälprodukter. Sekretariatet bedömer att kostnaderna för svaranden i ett WTO-mål uppgår till mellan och USD. Resultatet av en sådan tvist skulle kunna bli en vedergällning i form av höjda tariffer för export från den part som konstateras bryta mot sina skyldigheter inom WTO. För att en åtgärd ska kunna beviljas dispens från andra Gattbestämmelser skulle den behöva omfattas av ett av de tre undantag som anges i artikel XX i Gattavatalet. Det är allmänt vedertaget att det enda möjliga undantaget är det som anges i artikel XX a, nämligen att åtgärden behövs för att skydda allmänhetens moral. Det finns uppenbarligen inget WTO-beslut om denna bestämmelse, men rådets juridiska avdelning anser att man skulle kunna hävda att dödande och avhudning av sälar på ett sätt som förorsakar undvikbar smärta, rädsla eller annat lidande betraktas som felaktigt och kränker allmänhetens moralkänsla i gemenskapen. De farhågor som uttryckts i denna fråga kan användas i samband med detta påstående. Rådets juridiska avdelning anser dock att det skulle bli svårt för gemenskapen att hävda nödvändigheten, det vill säga att visa att ett praktiskt taget heltäckande importförbud vore det enda sättet att skydda unionsmedborgarnas moralkänsla samt att man inte rimligen kunde förväntas använda en alternativ metod som märkning, särskilt som kommissionens ursprungliga förslag och den åtföljande konsekvensbedömningen grundades på ett mindre omfattande förbud och ett system för certifiering och/eller märkning. Därmed dock inte sagt att man inte med fördel skulle kunna hävda att ett system för certifiering och/eller märkning vore ineffektivt med tanke på svårigheterna med att övervaka säljakten och garantera humana avlivningsmetoder. För att en åtgärd ska kunna komma i fråga för ett undantag enligt artikel XX a måste den också uppfylla kraven i den artikelns inledning (s.k. chapeau), det vill säga den får inte tillämpas på ett sätt som skulle utgöra ett medel för godtycklig eller omotiverad diskriminering bland länder med samma villkor. Enligt rådets juridiska avdelning är det tydligt att ett i det närmaste totalt förbud, utan möjlighet till undantag, inte skulle ge någon som helst flexibilitet för att beakta de specifika villkor som råder i olika exporterande länder. Juridiska avdelningen anser därför att en sådan bestämmelse inte skulle klara flexibilitetstestet. Denna hållning grundas på Shrimp/Turtle-målet, där det konstaterades att avdelning 609 i Förenta staternas lag om hotade arter från 1989, som ålägger landets regering att certifiera att alla räkor som importeras till landet fångats med hjälp av metoder som skyddar havssköldpaddor från att råka drunkna i räktrålar, strider mot artikel XX. Efter klagomål från Indien, Pakistan, Malaysia och Thailand dömde en WTO-tvistlösningspanel 1998 mot räkembargot med argumentet att detta utgjorde den typ av ensidiga åtgärder som, i den utsträckning de skulle kunna äventyra systemet för multilateral handel, inte kan omfattas av artikel XX. I motsats till detta hävdas det att inledningen (s.k. chapeau) inte är tillämplig då det inte föreligger någon diskriminering, eftersom förbudet skulle röra såväl gemenskapsintern handel som export och import, men detta gällde även för Förenta staternas lag om hotade arter. Vidare hävdas att inledningen (s.k. chapeau) inte är tillämplig eftersom den föreslagna förordningen inte har handelsanknutna mål. PE v /14 AL\ doc

13 Slutsatser Innan några slutsatser anges är det viktigt att ange varför gemenskapen behöver en korrekt rättslig grund för sina handlingar. Gemenskapen har endast de befogenheter som den tilldelats genom fördraget, vilket omfattar de implicita befogenheter som behövs för att en viss befogenhet ska kunna utövas. Gemenskapens lagstiftningsbefogenheter begränsas av fördraget, på samma sätt som medlemsstaternas befogenheter begränsas av de nationella grundlagarna. Även om vi kan beklaga de begränsningar av gemenskapens behörighet som fördraget ålägger oss bör rättsutskottet, när det avger sina synpunkter på lämpligheter hos en viss rättslig grund, ge en ärlig och objektiv bedömning av vad som ligger inom och utanför gemenskapens behörighet. Att agera annorlunda vore att motsäga artikel 6 i EU-fördraget: Unionen bygger på rättsstatsprincipen. Men det förekommer tillfällen där det verkar finnas en stark politisk vilja att följa en särskild handlingslinje, och fördraget måste då tänjas för att man ska kunna tillgodose denna politiska vilja. Utan skäl som ansluter till förordningen om katt- och hundpäls (och i idealfallet även en konsekvensbedömning) vore det extremt svårt att hävda att ett praktiskt taget heltäckande förbud mot import av sälprodukter är lagenligt. Det skulle te sig praktiskt taget omöjligt att motivera ett sådant förbud enbart på grundval av djurens välbefinnande, eftersom fördraget saknar varje rättslig grund som avser djurens välbefinnande. Med tanke på tobaksreklamtvisten skulle det verka extremt svårt att förorda ett sådant förbud, eftersom man där kunde använda sig av artikel 95.3 och hävda att förbudet underlättade gemenskapsintern handel med varor vilken i annat fall hade hindrats. Vidare är det absolut möjligt att, som många gjort, argumentera att sälarnas välbefinnande inte skulle främjas av ett totalförbud eftersom säljägare skulle sakna incitament för att gå över till humanare avlivningsmetoder. Vidare vore det svårt att hävda att förbudet inte skulle brista i proportionalitet, särskilt med tanke på kommissionens motivering i dess ursprungliga förslag som skulle kunna användas mot institutionerna i en tvist, även om protokoll nr 33 skulle kunna vara till viss hjälp. Icke desto mindre är det inte omöjligt att argumentera för artikel 95. Detta betyder inte att en sådan argumentering skulle bli framgångsrik inför domstolen. Men för att ha någon utsikt till framgång vore det bra om parlamentet förbättrade åtminstone inledningen till förordningen; i annat fall riskerar man att misslyckas på grund av att förordningen saknade lämpliga uppgifter om skälen bakom den. När det gäller artikel 133 verkar det nödvändigt att hänvisa till denna artikel med tanke på den föreslagna förordningens följder för internationell handel. Med tanke på WTO verkar det oundvikligt att gemenskapen utsätts för WTO-åtgärder om förordningen antas. Undantaget på grundval av allmänhetens moralkänsla skulle mycket väl kunna komma att accepteras, med det kan stupa på nödvändighetstestet, och återigen skulle kommissionens motivering och konsekvensbedömning kunna användas mot gemenskapen. Det finns också avsevärd tvekan om huruvida förbudet skulle kunna uppfylla flexibilitetstestet såsom det tillämpades i Shrimp/Turtle-målet. AL\ doc 13/14 PE v01-00

14 Slutsatser Vid sitt sammanträde den 31 mars 2009 beslutade således utskottet för rättsliga frågor med 17 röster för, 1 emot och 0 nedlagda röster 1 att rekommendera er att det är möjligt att hävda artiklarna 95 och 133 i EG-fördraget som rättslig grund för den föreslagna förordningen i dess ändrade lydelse, förutsatt att man i inledningen till förordningen lägger till skäl i linje med förordningen om katt- och hundpäls. Avslutningsfras och underskrift Giuseppe Gargani 1 Följande ledamöter var närvarande vid slutomröstningen: Giuseppe Gargani (ordförande), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (vice ordförande), Francesco Enrico Speroni (vice ordförande), Monica Frassoni (föredragande), Carlo Casini, Bert Doorn, Nicole Fontaine, Neena Gill, Klaus-Heiner Lehne, Véronique Mathieu, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Eva-Riitta Siitonen, Jacques Toubon, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka. PE v /14 AL\ doc