Samarbetsstrategi för utvecklingssamarbetet med. Tanzania

Transkript

1 Samarbetsstrategi för utvecklingssamarbetet med Tanzania

2 Regeringsbeslut III: UD2006/30876/AF Utrikesdepartementet Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) STOCKHOLM Samarbetsstrategi för utvecklingssamarbetet med Tanzania 2 bilagor Ärendet Genom beslut den 27 januari 2005 (UD2005/3364/AF) uppdrog regeringen åt Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) att inkomma med förslag till landstrategi och samarbetsavtal för Sveriges utvecklingssamarbete med Tanzania. Sida har i skrivelse den 21 december 2005 inkommit med förslag till samarbetsstrategi för perioden den 1 juli december Regeringens beslut Regeringen beslutar att de riktlinjer som anges i bilaga 1 skall styra utvecklingssamarbetet med Tanzania för perioden den 1 juli 2006 den 31 december Regeringen beslutar att ingå samarbetsavtal med Tanzania under den angivna tidsperioden, i huvudsaklig överensstämmelse med bifogade avtalsutkast, bilaga 2. På regeringens vägnar Carin Jämtin Agneta Johansson Postadress Telefonväxel E-post: registrator@foreign.ministry.se Stockholm Besöksadress Telefax Malmtorgsgatan

3 2 Kopia till UD-AF UD-FMR UD-MU UD-STYR UD-UP UD-GS UD-IH UD-PIK Fi/Ba Ambassaden i Dar-es-Salaam Riksrevisionen

4 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sid. 1. FATTIGDOMSMINSKNING I TANZANIA 1.1 Fattigdomssituationen National Strategy for Growth and Reduction of Poverty (NSGRP) 5 2. SVENSK POLITIK UTGÅNGSPUNKTER 6 3. ERFARENHETER OCH RESULTAT AV NUVARANDE UTVECKLINGSSAMARBETE 6 4. MOT EN JOINT ASSISTANCE STRATEGY FÖR TANZANIA 4.1 Givarsamfundet i Tanzania Joint Assistance Strategy (JAS) 9 5. DET SVENSKA STÖDETS MÅL, INRIKTNING OCH VOLYM Övergripande mål Specifika mål Övergång till generellt budgetstöd för fattigdomsbekämpning Koncentration till färre samarbetsområden Rättighetsperspektivet och effektiv fattigdomsbekämpning VOLYM ANDRA SVENSKA POLITIKOMRÅDEN GENOMFÖRANDE OCH UPPFÖLJNING AV EN NY BISTÅNDSFORM 8.1 Kapacitetsbehov på ambassaden och Sida Uppföljning och utvärdering 18

5 3 1. FATTIGDOMSMINSKNING I TANZANIA 1.1 Fattigdomssituationen Sedan mitten av 1990-talet har Tanzania gjort avsevärda framsteg i fråga om makroekonomisk stabilitet och strukturella ekonomiska reformer. Under de senaste fem åren har tillväxten i genomsnitt varit ca 6%. Trots denna positiva utveckling är Tanzania fortfarande ett av världens fattigaste länder. För många kvinnor och män, såväl i städerna som på landsbygden, är fattigdom en realitet. Närmare en femtedel av befolkningen har inte tillräckligt att äta och en dryg tredjedel kan inte tillfredsställa sina grundläggande behov. Under 1990-talet har den andel av befolkningen som lever under fattigdomsstrecket legat kvar på ungefär samma nivå. Enligt senast tillgängliga data verkar inte inkomsterna för de fattiga ha förbättrats nämnvärt under 1990-talet. Dessa uppgifter fångar emellertid inte in effekterna av den höga ekonomiska tillväxt som registrerats sedan Vad gäller andra uttryck för fattigdom har emellertid framsteg gjorts. De simuleringar Världsbanken gjort tyder på att sambandet mellan ekonomisk tillväxt och minskad fattigdom är tämligen starkt i Tanzania. Icke desto mindre blir slutsatsen att såväl Tanzanias ekonomi som samhälle måste förändras. Det behövs både högre tillväxt och strukturreformer för att få bukt med fattigdomen. Fattigdomen är fortfarande dominerande på landsbygden, där 80% av befolkningen lever. Hårdast drabbad är jordbruksberoende hushåll. De små jordbrukshushållens låga inkomster beror på många olika faktorer såsom lågt sparande och låga investeringar; begränsad tillgång till mark, kapital och teknik; ofta instabila och ofördelaktiga villkor för såväl inrikes- som utrikeshandeln samt institutionernas karaktär och effektivitet, med marknadsreglering, beskattning och äganderätter. Till följd av låg produktion och liten disponibel inkomst drabbas landsbygdens fattiga av allvarlig näringsbrist och ohälsa. Den blygsamma fattigdomsreduktion som ägt rum i landet under 1990-talet döljer stora regionala skillnader och förändringar under decenniet. I Dar es Salaam minskade fattigdomen avsevärt tack vare kraftig tillväxt inom den formella, privata sysselsättningssektorn, som spillde över till den informella sektorn. Under tiden förvärrades dock fattigdomen i de norra högländerna, i synnerhet på landsbygden. Trots dessa regionala variationer är graden av ojämlikhet fortfarande relativt låg i Tanzania jämfört med andra afrikanska länder. Miljöförstöring utgör ett allvarligt hinder för en tillväxt som når de fattiga. Flera viktiga ekonomiska sektorer, såsom gruvdrift, energi, jordbruk, turism, vildmark, skogsbruk och fiske, är i hög grad baserade på naturtillgångar. Tanzanias beroende av utländskt bistånd är stort, och för närvarande är omkring 40% av budgetmedlen externa. Därför krävs fortsatt tillväxt för att minska beroendet, men för att reducera inkomstfattigdomen fordras även att tillväxten gynnar de fattiga. Andra dimensioner av fattigdom har till stor del att göra med kvaliteten på och distributionen av offentliga tjänster, i synnerhet grundläggande hälsovård, utbildning, vattenförsörjning och avfallshantering. Med undantag för andelen barn i grundskola

6 4 visar Tanzanias sociala indikatorer på få framsteg under det senaste årtiondet. Under den första fattigdomsstrategin (PRS) gjordes avsevärda ansträngningar för att öka de sociala utgifterna med de fattiga som målgrupp. Men trots detta finns, utöver primärutbildningen, inte mycket som tyder på att ytterligare resurser automatiskt leder till fler eller bättre tjänster. På hälsoområdet har betydande förbättringar skett beträffande vaccination och behandling av tuberkulos, men varken barna- eller mödradödligheten har förändrats särskilt mycket. De mest sårbara och behövande grupperna prioriteras eller nås inte i tillräcklig omfattning. Följderna av hiv/aids hotar det sociala och ekonomiska framåtskridandet. Hiv/aids är den främsta dödsorsaken bland Tanzanias vuxna befolkning. Hiv-förekomsten uppskattas till 7%. Medan de ekonomiska institutionerna reformeras och relationerna till biståndsgivarna förbättras, har förnyelsen av det politiska systemet och dess institutioner i Tanzania varit långsam under det senaste decenniet. Enpartiväsendet är kompakt och det görs knappast någon åtskillnad mellan parti och stat. Även om parlamentet, massmedia och det civila samhället vuxit i styrka kan dessa ännu varken kontrollera eller balansera den verkställande makten nämnvärt. Rättsväsendet fungerar ofta illa och korruptionen är allmänt utbredd. Ur fattiga kvinnors och mäns perspektiv är därför den politiska dimensionen av fattigdom den mest utmanande i utvecklingssamarbetet med Tanzania. Möjligheterna att utkräva ansvar är begränsade. Maktutövningen kännetecknas av omotiverade åtgärder och godtyckligt styre. De mest sårbara drabbas hårdast genom att deras rättigheter åsidosätts. Avsaknaden av politiska reformer och bristande respekt för mänskliga rättigheter förhindrar framsteg med att bekämpa den ekonomiska fattigdomen. I december 2005 ägde allmänna val rum för tredje gången i Tanzanias historia där flera partier deltog. Valen genomfördes på ett organiserat och lugnt sätt på fastlandet, medan oegentligheter, våld och bristande transparens förekom i vissa valkretsar på Zanzibar. Regeringspartiet CCM och dess presidentkandidat Jakaya Kikwete vann med stor majoritet. På Zanzibar genomfördes president- och parlamentsval i oktober. Valresultatet blev jämnt, med en seger för den sittande presidenten Karume. Dock förekom i vissa valkretsar oegentligheter, våld och bristande transparens. Fortsatt inriktning på försoning och demokratisering på öarna är av största vikt. 1.2 National Strategy for Growth and Reduction of Poverty En andra fattigdomsstrategi, National Strategy for Growth and Reduction of Poverty (NSGRP), antogs av regeringen och parlamentet under första halvåret Strategin löper över en femårsperiod och inleddes i juli Till skillnad från den första fattigdomsstrategin, som inriktades på sju prioriterade sektorer, är NSGRP resultatbaserad och strukturerad runt tre resultatområden: i) tillväxt och minskad inkomstfattigdom, ii) förbättrad livskvalitet och social välfärd samt iii) samhällsstyrning och möjlighet att utkräva ansvar. Den nya strategin lägger större vikt vid ekonomisk tillväxt i allmänhet och betonar särskilt stimulans av den privata sektorn, infrastruktur, utveckling av mänskliga resurser samt skapandet av en konkurrenskraftig ekonomi och ett effektivt styre.

7 5 Med strategin har utformningen av politiken i Tanzania förändrats markant. För det första har fattigdomsminskning blivit ett centralt politiskt mål. Såväl budgetprocessen som sektorsinitiativ har omorienterats för att se till att de bidrar till de övergripande målen om fattigdomsreduktion. För det andra har det politiska beslutsfattandet fått större inslag av delaktighet, både genom själva processen när NSGRP formulerades och, vilket är lika viktigt, vid utformningen av politiken inom de olika sektorerna. Slutligen har större vikt lagts vid uppföljning av resultat och effekter. Genom den breda ansats att reducera fattigdomen som NSGRP innebär bör det finnas goda möjligheter att tillväxten kommer de fattiga till del i högre utsträckning. Frågan om hur detta sker skall vara en prioriterad dialogfråga i alla stödformer. Inte minst viktigt är betoningen av rättighetsperspektivet i all dialog som ett sätt att öka deltagandet för fattiga och stärka deras rättigheter. Processen för att ta fram NSGRP har vitsordats både nationellt och internationellt. Konsultationer har skett med ett flertal intressenter som ministerier, enskilda organisationer och den privata sektorn, lokala beslutsfattare samt parlamentet. Det nationella ägarskapet i processen har också varit mycket starkt. Det sätt på vilket strategin tagits fram och förankrats har imponerat. Trots att NSGRP är avsevärt bättre än den första fattigdomsstrategin har den ett antal svagheter. Exempelvis är den underliggande fattigdomsanalysen inte tillräckligt ingående och analysen av tillväxtens kvalitet och regionala olikheter bristfällig. Det rättighetsbaserade synsättet erkänns inte fullt ut, naturresursförvaltningen förbises samtidigt som prioriteringar, kostnadsberäkning och finansiering ännu inte hanterats. Sammantaget anses NSGRP ändå internationellt stå sig väl och kan användas som ramverk för fortsatt svenskt utvecklingssamarbete. Samarbetsområden ska utgå från NSGRP, det nationella systemet för uppföljning användas och dialogfrågorna baseras på det nya ramverket. 2. SVENSK POLITIK UTGÅNGSPUNKTER Det övergripande målet för svenskt utvecklingssamarbete är att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Dessutom ska rättighetsperspektivet och de fattigas perspektiv genomsyra allt arbete enligt den nya politiken för global utveckling. Betydelsen av Sveriges och Europeiska unionens starka engagemang för genomförandet av Parisdeklarationen om biståndseffektivitet är avgörande för arbetet med metoderna och formerna för det svenska utvecklingssamarbetet med Tanzania. 1 1 Tillsammans med partnerländer och andra givare (inbegripet EU-kommissionen) ska Sverige bidra till att uppnå en bättre arbetsfördelning och koncentrera biståndet till färre sektorer. Sverige ska i högre grad använda sig av partnerländernas system för upphandling, rapportering, utbetalning, uppföljning och revision. Sverige ska fortsatt öka andelen budgetstöd och sektorprogramstöd till länder med acceptabla finansiella system. Sverige ska eftersträva att globala vertikala biståndsanslag anpassas bättre till nationella prioriteringar, system och budgetar. Sverige ska fortsätta sitt arbete för att tydligare koppla utvecklingsresultaten till de mål som satts upp inom fattigdomsstrategin och till millenniemålen. Dialogen med våra partnerländer ska så långt möjligt vara baserad på de deltagande ländernas egna strategier och samordnas med andra givare.

8 6 3. ERFARENHETER OCH RESULTAT AV NUVARANDE UTVECKLINGSSAMARBETE Slutsatsen från resultatanalysen är att det är högst sannolikt att det svenska samarbetet med Tanzania även på ett övergripande plan bidragit till att uppfylla strategins tre mål om tillväxt som gynnar de fattiga, mänsklig utveckling och demokratiutveckling. De sektorer som det svenska samarbetet varit inriktade på har varit relevanta för fattigdomsbekämpning, och eftersom resultaten genomgående varit goda kan slutsatsen dras att samarbetet bidragit till att uppfylla de övergripande målen. På projekt- och programnivå är det klart att utvecklingssamarbetet med Tanzania i många fall bidragit till att minska fattigdomen i dess olika dimensioner för berörda målgrupper. Det rör sig om direkt minskning av inkomstfattigdom som t.ex. i stödet till export av ekologiska jordbruksprodukter. Pågående program har bl.a. bidragit till att stärka kapaciteten hos odlare att orientera sin produktion mot ekologisk odling för export. Det handlar också om förbättrad hälsa, som i stödet till Health through Sanitation and Water (HESAWA). Tillväxt som gynnar de fattiga: De reformer som Sverige har stött med resurser och policydialog har bidragit till en miljö där privata sektorn kan utvecklas, vilket varit positivt för tillväxten. Svenska insatser har bidragit till att stärka kapaciteten hos det tanzanska elbolaget och givit fler hushåll på landsbygden tillgång till el vilket utgör ett bidrag till ökad tillväxt som gynnar de fattiga. Det kan konstateras att Sveriges roll inom energisektorn har varit unik. Det finns ingen annan bilateral givare med några betydande insatser och Sverige har här fyllt en viktig roll. Likaså inom ICT har Sverige spelat en betydande roll och är ledande bland givarna i Tanzania. Mänsklig utveckling: Genom att svenska insatser bidragit till att stärka befolkningens hälsa och utbildningsnivå har förutsättningarna för att fattiga människor skall kunna dra nytta av tillväxten ökat vilket också bidragit positivt till målet om mänsklig utveckling. Svenska insatser har bidragit till stärkt resursbas för medicinsk och samhällsvetenskaplig forskning samt ökat elevantalet i primärundervisningen. Inom utbildning och forskning har Sverige en stark ställning inom givarkollektivet. Mellan svenska och tanzanska universitetsinstitutioner har under många år ett nätverk byggts upp som visat sig fruktbart och som man bör bygga vidare på. Demokratiutveckling: Stödet till forskning har bidragit till att Tanzanias förmåga att själv formulera sin politik ökat, vilket bidragit till demokratimålet. Stärkt demokratiutveckling har uppnåtts genom framgångsrikt stöd till valet 2005, insatser som stärkt den lokala demokratin och en förstärkt kapacitet hos staten att hantera korruption. Svenska insatser har varit avgörande för den positiva utvecklingen av Tanzanias offentliga finansiella styrning och framsteg har gjorts inom revisionsverksamheten. Svenskt stöd till inflytelserika frivilligorganisationer inom rättsstöd, rättighets- och kultursektorerna har starkt bidragit till ökad kapacitet hos dessa organisationer vilket skapar förutsättningar för en mer demokratisk utveckling. Det är inte okomplicerat att på aggregerad nivå länka förändringar i variabler såsom inkomstfattigdom och tillväxt till de svenska ansträngningarna. För att med säkerhet kunna slå fast det behöver det svenska stödet urskiljas från alla andra resursflöden och påverkande faktorer och de negativa sidoeffekterna av ett relativt fragmenterat bistånd och dess transaktionskostnader beaktas. I och med de goda resultaten på mer operativ nivå är det emellertid rimligt att anta att det svenska samarbetet med Tanzania även på ett övergripande plan bidragit till tillväxt och minskad fattigdom.

9 7 Samarbetet under den senaste strategiperioden har varit brett med ett svenskt engagemang inom ett stort antal sektorer. Samarbetet med Tanzania täcker också in de flesta biståndsformer så som generellt budgetstöd, program- och projektstöd, stöd genom enskilda organisationer, kredit-garantier, internationella kurser etc. Även om slutsatsen från resultatredovisningen är att samarbetet på det stora hela bidragit positivt inom alla sektorer så går det också hitta exempel på mindre lyckade insatser inom många sektorer. Gemensamt för en stor del av de genomförda insatserna är att de inte lyckats hålla de tidsramar som stipulerats i program- och projektdokument. I Tanzanias Assistance Strategy (TAS) redogör den tanzaniska regeringen för hur man önskar att samarbetet med givarna skall utvecklas. Man vill att en större andel av biståndet kanaliseras som generellt budgetstöd och att samarbetet karakteriseras av en högre grad av biståndseffektivitet. 2 Den svenska strategin för tog TAS och Tanzanias PRS som utgångspunkt och ett av målen för strategiperioden var att åstadkomma en större grad av fokusering och koncentration av det svenska biståndet i syfte att minska transaktionskostnaderna och öka biståndseffektiviteten. Inom vissa områden har också samarbetet blivit mer koncentrerat, fokuserat på strategiska insatser och samordning och harmonisering har förbättrats. Samarbetet har dock förblivit brett och målsättningen att koncentrera landportföljen har inte uppnåtts. En slutsats från resultatredovisningen är det tydliga behovet av koncentration av de svenska insatserna för att uppnå större effektivitet. Själva valet av sektorer bör i denna strategi främst bestämmas av den roll Sverige spelar i förhållande till Tanzania och de andra givarna inom de olika sektorerna samt Tanzanias önskemål eftersom genomgående goda resultat kan noteras inom sektorerna. 4. MOT EN JOINT ASSISTANCE STRATEGY FÖR TANZANIA 4.1 Givarsamfundet i Tanzania Tanzania har länge varit givarsamfundets favorit, och det offentliga biståndet utmärks av ett stort antal givare och en spridning av aktiviteter till praktiskt taget varje sektor i det tanzaniska samhället. Man räknar med att 22 multilaterala och 25 bilaterala givare är aktiva i Tanzania. Därtill finns ett dussintals internationella enskilda organisationer. Uppenbart är att behovet av rationalisering och harmonisering är stort. Under 2002 uppskattades att drygt givarrapporter utarbetades årligen och fler än besök ägde rum. Den direkta kostnaden för detta uppgick för Tanzanias regering till mellan 15 och 20 miljoner US-dollar. De indirekta kostnaderna uppskattas vara många gånger större. Några få givare dominerar storleksmässigt det finansiella stödet, och de fyra största givarna bidrar med omkring hälften av det totala offentliga biståndet. Normalt har Världsbanken, som svarar för 20% av det totala biståndet, varit störst men de senaste två åren har Storbritanniens bistånd varit det volymmässigt största. En grupp givare, som omfattar Europeiska kommissionen och Afrikanska utvecklingsbanken, bidrar med 8-10% av det totala biståndet, medan Danmark, Norge, Sverige och Nederländerna bidrar med omkring 5% vardera. Andra viktiga givare är Japan, USAID, 2 Det vill säga, i linje med de väl kända principerna om biståndseffektivitet så som de är uttryckta i bl.a. Paris Deklarationen.

10 8 Schweiz, Belgien, Tyskland, Irland och UNICEF som vardera står för 2-3% av det totala biståndet. EU (Kommissionen och medlemsstaterna) svarade tillsammans för omkring 900 miljoner US-dollar under 2005, vilket motsvarar 50% av det totala biståndsflödet. Det samlade biståndet från enskilda organisationer är svårt att tillförlitligt uppskattas. Sektorsfördelningen av det offentliga biståndet till Tanzania, som sammanlagt uppgår till omkring 1,8 miljarder US-dollar, sammanfattas nedan: % Budgetstöd 26 Ekonomisk infrastruktur 23 Utbildning 13 Hälsa 11 Demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter 9 Jordbruk, naturresurser 9 Skuldlättnader 4 Humanitärt bistånd 3 Övrigt 2 Totalt Antalet givare i varje sektor varierar, men flest givare (mellan 15 och 30) återfinns inom utbildning, vattenförsörjning, demokratisk samhällsstyrning, hiv/aids, natur och turism. För Nordic+ 4 och andra likasinnade givare överensstämmer sektorsfördelningen i stor utsträckning med den samlade bilden. Inriktningen skiljer sig främst i en större andel budgetstöd (34 %) och en mindre andel infrastrukturstöd. Multilaterala givare är stora inom infrastruktur. 4.2 Joint Assistance Strategy (JAS) Tanzania har under de senaste 5-10 år utvecklat ett ramverk för en ny form av utvecklingssamarbete som skiljer sig från det som historiskt gjort sig gällande. I fokus står millenniemålen som de gemensamma och överordnade milstolparna för fattigdomsbekämpning. Det finns också en övertygelse om att bristfälliga inhemska system för ansvarsutkrävande och svag institutionell kapacitet endast kan stärkas om nationella strukturer används i stället för givardominerade speciallösningar (s.k. bypass solutions). Sedan mitten av 2004 har Tanzanias regering lett en process för att utarbeta en tanzansk gemensam givarstrategi (Joint Assistance Strategy, JAS). Initiativet, som skall ses mot bakgrund av Rom- och Parisdeklarationerna om biståndseffektivitet, avser att öka genomslaget av förbindelserna mellan Tanzanias regering och dess många utvecklingspartner. Framför allt syftar JAS till att stärka grundläggande principer om det nationella ägarskapet av utvecklingsprocessen och till att harmonisera givar- och regeringsprocesser. Därmed ska biståndet bli effektivare och enklare att hantera. Om dessa mål ska kunna nås, krävs ett par avgörande förändringar. För det första ska ett generellt budgetstöd användas som främsta finansieringsform för att bekämpa fattigdomen. För det andra ska 3 Källa: OECD-DAC: I Nordic+ ingår Nederländerna, UK, Irland, Finland, Danmark, Norge och Sverige.

11 9 transaktionskostnaderna för utvecklingssamarbetet väsentligen minskas genom en långtgående arbetsfördelning mellan givarna. Enligt planerna ska Tanzanias JAS antas 2006 och börja genomföras under det tanzaniska räkenskapsåret 2006/07. Innebörden av JAS överensstämmer i stort med Parisdeklarationen om biståndseffektivitet. Det har också konsekvenser för hur den svenska strategin bör utformas: Den kraftiga betoningen av generellt budgetstöd i JAS kommer att leda till en ny dialogstruktur där finansieringsmetoderna inte följer formerna för sektorsdialog. Behovet av en arbetsfördelning mellan givare kommer att leda till att svenskt utvecklingssamarbete koncentreras till färre samarbetssektorer och områden. Valet av samarbetsområden för svenskt utvecklingssamarbete kommer i hög grad att baseras på bilaterala fördelar såsom nådda resultat inom hittillsvarande samarbete och styrkan i den svenska resursbasen. Med JAS blir det sannolikt nödvändigt att ytterligare koncentrera det svenska finansiella stödet och antalet dialogområden under strategiperioden. Konsekvenser för den svenska samarbetsstrategin Den övergripande fattigdomsanalysen, svenska gjorda erfarenheter, uppslutning bakom Parisdeklarationen samt utvecklingen av en ny tanzansk givarstrategi medför fyra genomgripande förändringar för det svenska utvecklingssamarbetet med Tanzania: 1. En övergång från projekt- och programstöd till generellt budgetstöd. Det generella budgetstödet ska vara det normala finansieringssättet medan andra finansieringsmekanismer endast ska användas under övergångsperioden, för stöd till icke-statliga aktörer eller av särskilda skäl när projektfinansiering är mer lämpligt. 2. En mer fokuserad dialog i ett harmoniserat sammanhang fordras vid sidan av sektorkoncentration. Samtidigt som analysen av det svenska stödet till fattigdomsbekämpning måste vara holistisk och multidimensionell, ska det svenska bidraget till de gemensamma utvecklingsinsatserna vara specialiserat och fokuserat samt bygga på en långtgående arbetsfördelning och komplementaritet mellan givarna. 3. Den grundläggande principen om ökat ägarskap syftar till att minska biståndsberoendet, och för att klara detta krävs att inhemska institutioner förstärks. Därför ska det svenska bidraget till Tanzanias utvecklingsarbete så långt möjligt utvärderas och bedömas med hjälp av inhemska processer och institutioner, även om det kan innebära en risk för förseningar och teknisk otillräcklighet. 4. I linje med den vikt som den svenska politiken för global utveckling (PGU) lägger vid rättighetsperspektivet och de fattigas perspektiv är det angeläget att ge stöd till kapacitetsuppbyggnad av sådana inhemska institutioner som krävs för att kontrollera statliga institutioner och hålla tjänstemän ansvariga. Starkare konstitutionella institutioner, en mångfald av oberoende medier samt ett vitalt civilt samhälle är av yttersta vikt för att stärka nationellt ansvarstagande och ansvarsutkrävande och kontrollera den verkställande delen av regeringen.

12 10 5. DET SVENSKA STÖDETS MÅL, INRIKTNING OCH VOLYM Övergripande mål Det övergripande målet för utvecklingssamarbetet med Tanzania är att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Detta ska uppnås genom att stödja Tanzanias strävan att minska fattigdomen. Samarbetet ska baseras på millenniemålen och Tanzanias egen utvecklingspolitik, i första hand NSGRP, medan genomförandet ska följa principerna i Parisdeklarationen och Tanzanias Joint Assistance Strategy. För att nå det överordnade målet om fattigdomsminskning ska det svenska utvecklingssamarbetet stödja Tanzania i dess ansträngningar att främja en effektiv, transparent och ansvarig stat med kapacitet att erbjuda medborgarna offentliga tjänster, ett civilt samhälle som både kan bevaka statens skyldigheter och främja politiskt deltagande, en demokratisk kultur samt rättssäkerhet, en stark privat sektor som skapar tillväxt och arbetstillfällen för de fattiga. Rättighetsperspektivet och den politiska dimensionen av fattigdom (mänskliga rättigheter, rättssäkerhet, deltagande) ska genomsyra den svenska utvecklingsdialogen Strategin för svenskt stöd till Viktoriasjöregionen skall beaktas i utvecklingssamarbetet med Tanzania. 5.2 Specifika mål Övergång till generellt budgetstöd för fattigdomsbekämpning Ambitionen är att det generella budgetstödet ska motsvara 50-70% av landallokeringen mot slutet av strategiperioden. Den största förändringen med den nya strategin är övergången från projekt- och programstöd till ökad användning av generellt budgetstöd. Anledningen är att det svenska utvecklingssamarbetet bör anpassas till den nya biståndsarkitekturen baserat på en gemensam givarstrategi med generellt budgetstöd som huvudsaklig stödform. Budgetstödet får alltså inte ses som en övrig biståndsform, som kan ersättas av projekt- eller programstöd. Budgetstödet har en inbyggd logik med uppsatta mål i överensstämmelse med millenniemålen och den nationella fattigdomsstrategin, inhemska prioriteringar och ansvarighet, förutsägbarhet i biståndsflödena och resultatrelaterad dialog. Centrala reformer ses som ett medel att främja de statliga institutionernas effektivitet över lag och det generella budgetstödet som ett verktyg för fattigdomsbekämpning. Budgetstöd bygger emellertid i hög grad på ett ömsesidigt förtroende mellan Sverige och Tanzania. En övergång till ökat budgetstöd förutsätter att den tanzaniska

13 11 regeringens politik av ekonomiska reformer fortsätter, att den kommer att föra en politik av ökad demokratisk samhällsstyrning samt att den vidtar kraftfulla åtgärder mot korruption. Tanzanias relativt oreformerade politiska system och sneda maktfördelning innebär att en osäkerhet råder om hur långt en övergång till budgetstöd låter sig göras. Utvecklingen inom dessa områden politiska och ekonomiska reformer inklusive korruptionsbekämpning måste därför noggrant bevakas, analyseras och rapporteras om. Det är angeläget att denna löpande bedömning av läget och dess konsekvenser för övergången till ökat budgetstöd blir del av de årliga samråd som sker mellan Regeringskansliet och Sida kring uppföljning av samarbetsstrategier. Som ett viktigt komplement till budgetstöd, och för att stärka de fattigas perspektiv, måste stöd ges till kompletterande nätverk och arenor för utvecklingsdialog. På så vis kan utvecklingen mot ökat inhemskt ansvar och minskat biståndsberoende stärkas Koncentration till färre samarbetsområden Det svenska utvecklingssamarbetet ska koncentreras till tre till fem samarbetsområden i linje med Tanzanias JAS och denna strategi. På en andra nivå av den nya biståndsform som skisseras i Tanzanias JAS ligger samarbetet inom olika sektorer. Finansiellt stöd till olika sektorer kommer allt mer att kanaliseras via den statliga budgetprocessen och stödjas genom generellt budgetstöd. Utfall och resultat identifieras, mäts och redovisas dock i stor utsträckning på sektorsbasis. Med tanke på bristerna i strukturerna för ansvarsutkrävande och risken för korruption finns det alltjämt behov av högkvalitativ sektorsdialog för att underbygga beslut om budgetsstödets volym och inriktning. Det svenska utvecklingssamarbetet ska på denna nivå ingå i den gemensamma, harmoniserade arbetsfördelning som beskrivs i Tanzanias JAS, men om övergången till ett JAS-anpassat svenskt bistånd ska lyckas måste det nuvarande samarbetet koncentreras till färre sektorer. Merparten kommer att inriktas mot statliga institutioner och finansieras genom budgetsystemet. Stödet till marknadsinstitutioner och till det civila samhället lämpar sig inte att kanalisera via den statliga budgetprocessen varken i Tanzania eller andra länder. Ett viktigt inslag i utvecklingssamarbetet är därför stöd till icke-statliga aktörer, inom såväl mänskliga rättigheter och demokrati som den privata sektorns utveckling. Kriterier för val av sektorer Det svenska programmet ska baseras på Tanzanias fattigdomsstrategi, men eftersom NSGRP är resultatinriktad och betonar synergier mellan sektorer, framgår inte tydliga riktlinjer för valet av sektorer. Det svensk-tanzaniska utvecklingssamarbetet måste vara brett nog för att möjliggöra en holistisk syn på Tanzanias fattigdomsminskning, och genom bilateralt samarbete ska Sverige skaffa kunskap och skapa dialogmöjligheter inom de tre resultatområden som anges i NSGRP. Om utvecklingssamarbetet inom en sektor ska fortsätta måste den svenska närvaron ge ett mervärde och bilaterala fördelar. Sverige, som är en medelstor bilateral givare i Tanzania, ska koncentrera dialogen och resurserna till de speciella områden där vi,

14 12 inom det bredare givarsamfundet, kan ta ansvar för en sektorvid dialog. Beroende på vilken överenskommelse om arbetsfördelningen som görs mellan givarna, är Sverige redo att påta sig detta ansvar inom de sektorer som anges nedan. Gemensamma principer för komplementaritet inom ramen för JAS har överenskommits mellan generaldirektörerna i Nordic+-länderna. Huvudprincipen är att varje givare inom Nordic+ skall vara aktiv i högst 3 sektorer, exklusive generellt budgetstöd och stöd till civila samhället. Dessa principer skall vara styrande för Sveriges ställningstaganden i den fortsatta processen för att åstadkomma arbetsfördelning i enlighet med JAS. Därtill skall erfarenheter och resultat av nuvarande utvecklingssamarbete vara styrande för val av områden/reformprogram. Det svenska utvecklingssamarbetet med regeringen skall inriktas på ett sektors- eller reformprogram inom vart och ett av de resultatområden som anges i Tanzanias fattigdomsstrategi, utöver det generella budgetstödet, för att på så vis kombinera ett holistisk synsätt med specialisering. Framöver ska samarbetet i Tanzania koncentreras till följande fem områden/reformprogram. Hänsyn har då tagits till resultat av nuvarande samarbete, vilken relevans samarbetet har för fattigdomsbekämpning och vilka komparativa fördelar Sverige har. Eftersom JAS ännu inte är fullt genomförd är det för tidigt att till fullo dra nytta av arbetsfördelningen. Vid halvtidsöversynen kommer ytterligare möjligheter till koncentration av det svenska programmet att övervägas. 1) Energi Tanzanias svaga infrastruktur, särskilt när det gäller transport- och kraftsektorerna, hämmar den privata sektorns konkurrenskraft och begränsar ekonomisk expansion. Inte minst på landsbygden är tillförlitlig kraftförsörjning av yttersta vikt för ekonomisk tillväxt inom industrin och tjänstesektorn. På motsvarande vis behöver landsbygden energi för att kunna förbättra kvaliteten på offentliga tjänster och möjliggöra ICT-användning. Sverige har en egen bred resursbas samt en avsevärd erfarenhet inom Tanzanias energisektor, unik bland de bilaterala givarna. Förutom budgetstöd ska gåvobidrag, mjuka krediter och garantier övervägas för att finansiera en förstärkning av energisektorn. 2) Handelsrelaterad privatsektorutveckling NSGRP har en stark inriktning på tillväxt och minskad inkomstfattigdom. Den privata sektorns viktiga roll erkänns, i synnerhet i relation till jordbruksutvecklingen. För att främja tillväxt krävs dock reformering av lagar och regleringar så att dessa faciliterar entreprenörskap och den privata sektorns utveckling och att kapacitet byggs upp för deltagande på globala och lokala marknader. En del av stödet till den privata sektorns utveckling kan dock inte ges genom offentlig förvaltning utan bör hellre kanaliseras till icke-statliga aktörer och offentligt-privata partnerskap. Sverige har lång och omfattande erfarenhet av stöd till privatsektorutveckling i Tanzania. 3) Utvecklingsprogram för utbildnings- och forskningssektorn Om Tanzania ska nå målet att minska fattigdomen måste de mänskliga resurserna stärkas, så att fattiga kvinnors och mäns förmåga att få del av ekonomisk tillväxt förbättras. Rätten till utbildning har också stor betydelse för att reducera ickeinkomstrelaterad fattigdom och främja demokratisk samhällsstyrning. Högre

15 13 utbildning och forskning kommer även att bidra till att öka såväl analytisk kapacitet som internationell konkurrenskraft. Sverige har lång och omfattande erfarenhet av att stödja primärutbildning och forskningssamarbete. Tanzania utvecklar nu Education Sector Developing Programme (ESDP) som ska omfatta såväl grundskole- och gymnasieutbildning som högre utbildning och forskning. Budgetstöd och gåvobidrag ska användas för att finansiera samarbetsinsatserna inom utbildnings- och forskningssektorn. 4) Reformprogram för lokal förvaltning och offentlig finansiell styrning Local Government Reform Programme (LGRP) är en central reform som berör samtliga sektorer som tillhandahåller sociala tjänster liksom andra utvecklingsansträngningar i städerna och på landsbygden. Reformen syftar till att stärka kapacitet och ansvar på lokal nivå. Sverige ska ta aktiv del i reformen och dra nytta av vår omfattande erfarenhet av landsbygdsutveckling och urbanisering. Mångåriga svenska insatser har starkt bidragit till ökad förvaltningskapacitet i flera distrikt och stärkt förmågan att generera inkomster genom hållbart utnyttjande av naturresurser. För att nå NSGRP:s mål om fattigdomsminskning måste den offentliga sektorn i Tanzania reformeras. Såväl kapaciteten att erbjuda medborgarna offentliga tjänster som ansvarsutkrävande hämmas av den centralstyrda förvaltningen. Public Financial Management Reform Programme (PFMRP) avser ta itu med svagheterna på detta område. Sverige har avsevärd erfarenhet av att stödja utvecklingen av offentlig finansiell förvaltning på både central och lokal nivå. Även den svenska Riksrevisionen medverkar i samarbetet. 5) Mänskliga rättigheter och demokrati Demokrati- och MR-perspektivet ska genomsyra de ovannämnda sektor- och reformprogrammen. Direktstöd kommer att kanaliseras till organisationer i det civila samhället och till media. Stödet till civila samhället ska inriktas på mänskliga rättigheter och demokrati genom att bistånd ges till viktiga icke-statliga aktörer och institutioner som verkar för ökad maktfördelning, en demokratisk kultur och rättssäkerhet. Jämställdhet ska genomsyra samarbetsprogrammen och syfta till en genusmedveten dialog i alla insatser och riktat stöd på centrala områden. Bidrag till organisationer och institutioner som verkar för jämställdhet ska inkludera påverkansarbete och dialog om i vilken utsträckning hänsyn tas till jämställdhetsaspekter vid budgetfördelningen. Den polariserade och konfliktladdade situationen i Zanzibar motiverar ett ambitiöst stöd till organisationer som främjar respekt för mänskliga rättigheter och konfliktlösning. Tvärfrågor Dialogen om hiv/aids är en nyckelfaktor i utvecklingssamarbetet och måste fortsätta under de kommande åren. Hiv/aids ska prioriteras och ges hög profil i dialogen på såväl politisk nivå som vid utformningen av budgeten. Insatser för att bekämpa hiv/ aids och dialog ska genomsyra alla sektorer av samarbetet. Stöd ska även ges till det civila samhället för direktinsatser, främst för preventivt arbete och åtgärder för att mildra effekterna.

16 14 Där så är lämpligt kommer möjligheten att arbeta långsiktigt med frågor om fred och säkerhet, ur ett konfliktförebyggande perspektiv, att inkluderas. Denna aspekt måste beaktas när det gäller utvecklingen i Zanzibar och i Stora sjö-regionen. Utfasningssektorer Under de närmaste ett till tre åren kommer stödet till sju sektorer att fasas ut ur det svenska utvecklingssamarbetet. När detta kommer att ske varierar beroende på pågående insatser och möjligheten att överlämna ansvaret på andra givare. Det finansiella stödet till rättsväsendet ska fortgå under ytterligare två till tre år. Det nuvarande bidraget till Tanzanias program Hiv/aids Care and Treatment inom hälsosektorn avslutas Därefter kommer programmet att stödjas genom generellt budgetstöd. Inom kultur- och kulturarvssektorn kommer det nuvarande svenska bidraget att avvecklas inom tre år. Insatser inom den urbana sektorn kommer att avvecklas inom ett till två år. Stödet till den finansiella sektorn planeras fortsätta i högst tre år. Programmen för landsbygdsutveckling håller nu på att fasas ut och kommer att avslutas inom två år. Det institutionella stödet till ICT-utveckling bör fasas ut inom tre år. En stor del av det nuvarande ICT-programmet rör utbildningssektorn och kommer successivt att integreras i utbildningsprogrammet. Sveriges komparativa fördelar som givare inom ICT-området kommer att bedömas vid halvtidsöversynen av strategin Rättighetsperspektivet och effektiv fattigdomsbekämpning Svenskt utvecklingssamarbete ska förknippas med rättighetsperspektivet i vår dialog med såväl tanzaniska partner som andra givarpartner. Rättighetsfrågor Den nya biståndsformen förutsätter en ny typ av utvecklingsdialog, som kombinerar det generella budgetstödets relativt strama, harmoniserade dialog med ambitionen att lyfta upp rättighetsperspektivet. Därtill ska kompletterande nätverk och arenor utnyttjas i dialogen, vilket är en utmaning som fordrar ett utvecklat kommunikationsverktyg. Av den orsaken behövs en kommunikationsstrategi för att genomföra samarbetet.

17 15 En effektivare fattigdomsbekämpning Sverige ska föra en dialog kring hur Tanzania genomför sin fattigdomsstrategi, hur man kan stärka denna inriktning i sin politik och om tillväxtens kvalitet, hur man kan förbättra den lokala förvaltningen och kvaliteten på de sociala tjänsterna samt stärka det inhemska politiska systemets mekanismer för granskning och kontroll. 6. VOLYM Om millenniemålen och målen för NSGRP ska kunna nås fordras en väsentlig ökning av de offentliga utgifterna. NSGRP betonar vikten av att inhemsk resursmobilisering är den huvudsakliga källan för att finansiera NSGRP:s genomförande och minska biståndsberoendet. De egna resurserna kan främst komma från förbättringar i skattesystemet och liberalisering av handel samt initiativ när det gäller regional integration som syftar till att skapa ett skattesystem som bättre stödjer tillväxt och samtidigt breddar skattebasen. Inhemsk resursmobilisering som andel av BNP har ökat från 12% 2002 till 14% Målsättningen är att nå 15.5% 2008/09. Eftersom Tanzanias biståndsberoende är så stort räcker dock inte ökad inhemsk resursmobilisering för att lösa problemet. I själva verket är ekonomisk tillväxt det enda sättet att minska detta beroende. Dessutom krävs en så hög inkomstnivå att infrastruktur och tjänsteutbud kan finansieras med inhemska resurser, varför det tillväxtbefrämjande biståndet måste ökas. Budgetstöd kan bidra till att minska Tanzanias transaktionskostnader som följer på biståndsberoendet, men det löser inte den grundläggande problematiken kring detta beroende. En viktig uppgift under strategiperioden blir för Sida att analysera och bedöma konsekvenser av att Tanzanias ekonomi och statsbudget i så hög grad är beroende av utländskt bistånd. Den stora utmaningen för såväl Tanzania som givare under de närmaste fem åren är att anta biståndsformer som minskar biståndsberoendets negativa inverkan och därigenom skapar förhållanden som främjar en framtida nedtrappning av det finansiella biståndet. Mot bakgrund av växande anslag för svenskt utvecklingssamarbete och ökad inriktning på Afrika finns utrymme för en avsevärd höjning av det svenska stödet under strategiperioden En ökad biståndsvolym förutsätter dock fortsatta framsteg beträffande demokratisk samhällsstyrning, medborgarnas möjlighet att utkräva ansvar och integritet i det offentliga livet, vilket även omfattar en aktiv kamp mot korruptionen. Det finns dock en rad potentiella riskfaktorer och scenarier som kan ge upphov till intensifierad dialog och/eller justering av volymen. I det värsta scenariot, om utvecklingen i Tanzania skulle förändras markant till det sämre, skulle det svenska generella budgetstödet inte fortsätta och den totala volymen av svenskt stöd följaktligen reduceras på motsvarande sätt. Det krävs transparens och förutsägbarhet beträffande vilka åtgärder som bör vidtas, som givarpartner och Tanzania måste enas om. Sida kan för sitt samarbete planera för en ökad biståndsvolym till Tanzania, men genomförandet skall göras avhängigt de kritiska utvecklingsfaktorer som nämns i denna strategi. Beredningen ska innefatta en löpande analys och rapportering kring utvecklingen i landet samt ett årligt samråd med Regeringskansliet. Om utvecklingen går i positiv riktning kan Sida planera för en samlad volym över strategiperioden på

18 16 ca 3.8 miljarder kronor med en successiv ökning från 700 milj.kr. för 2006 och upp till 800 milj.kr. för år ANDRA SVENSKA POLITIKOMRÅDEN Handel är av största vikt för tillväxt och utveckling. Svenskt utvecklingssamarbete kommer att omfatta stöd till Tanzanias kapacitetsuppbyggnad, institutionell infrastruktur och förhandlingskunskap. Lika viktigt är det att beakta Tanzanias (liksom andra afrikanska länders) handelspolitiska intressen och mål i Sveriges ståndpunkter inom EU-samarbetet. Handelsförbindelser kommer också att inverka positivt på tillväxt och fattigdomsminskning. Svenska investeringar i Tanzania ska främjas och utvidgade handelsförbindelser mellan de två länderna eftersträvas. Tanzania är ett av de länder i världen med störst flyktingmottagande. Multilateralt stöd kanaliseras via UNHCR. Sverige kommer att bevaka flyktingsituationen, särskilt med hänsyn till Tanzanias politik, den regionala dynamiken och respekten för mänskliga rättigheter. Utvecklingen av regionala skyddsprogram, som sker i samarbete med UNHCR, bör följas, liksom EU:s dialog och framtida samarbete med Tanzania inom politiken för migration och utveckling. 8. GENOMFÖRANDE OCH UPPFÖLJNING AV EN NY BISTÅNDSFORM 8.1 Kapacitetsbehov på ambassaden och Sida Övergången till ett nytt finansieringssätt och en ny dialogform gör att kapacitetsbehovet förändras på såväl ambassaden som Sida Stockholm. Det generella budgetstödet fordrar analytisk kapacitet och gedigen kompetens i offentlig finansiell styrning på både makro- och sektorsnivå på ambassaden. Den nya biståndsarkitekturen gör även god kommunikativ förmåga och diplomatisk kompetens nödvändig på ambassaden. Den harmoniserade arbetsfördelningen förutsätter en stark och långsiktig kapacitet på ambassaden och Sida. Ambitionen att fokusera på rättighetsperspektivet och användningen av kompletterande nätverk och arenor för utvecklingssamarbete fordrar en stark kapacitet för mänskliga rättigheter, demokrati och stöd till det civila samhället på ambassaden. Under utfasningsperioden måste dessa krav kombineras med en rimlig kapacitet att hantera traditionella projekt- och programstöd. Således måste den nuvarande bemanningen för bilateralt utvecklingssamarbete inledningsvis bibehållas på ambassaden. Under strategiperioden kommer effektivitetsvinster från koncentrationen av programmet att möjliggöra en minskning av ambassadpersonalen. Från Sidas huvudkontor krävs starkt och flexibelt stöd, i synnerhet avseende de prioriterade sektorerna.

19 Uppföljning och utvärdering Uppföljningen av samarbetsstrategin ska baseras på fyra uppsättningar instrument: 1) Uppföljningsbara och operationaliserade mål finns i NSGRP som är länkade till millenniemålen och dess indikatorer. Dessutom har NSGRP ett eget uppföljningssystem där indikatorerna för de enskilda målen har identifieras och kommer regelbundet att följas upp. I enlighet med principerna i JAS skall uppföljning och analys följa de tanzaniska systemen. De nationella översynerna av NSGRP och system för fattigdomsövervakning blir viktiga instrument för att följa upp resultaten av fattigdomsbekämpningen och millenniemålen. 2/ De specifika mål som urskiljs i denna strategi. Under 2008 ska en halvtidsöversyn av strategins genomförande utföras, som även omfattar en förnyad bedömning av ytterligare möjligheter att koncentrera eller ompröva valet av fokusområden. 3/ Parisindikatorerna ska användas för uppföljning av genomförandet av ett effektivare bistånd både för Tanzania och, i en anpassad form, för det svenska biståndet. Dessa uppföljningar ska göras på årsbasis och i samarbetsstrategins halvtidsöversyn. 4/ Ett instrument för maktanalys, baserat på granskning av makten, ska utvecklas för att komplettera traditionell politisk rapportering i syfte att följa upp den demokratiska samhällsstyrningen. En maktanalys ska utarbetas efter två respektive fyra år av samarbetsperioden och vara en integrerad del av samarbetsstrategins genomförande. Under strategiperioden företrädesvis före halvtidsöversynen ska en utvärdering göras av svenskt stöd till elektrifiering av landsbygden och svenskt stöd till ICT för utveckling. Landstrategins genomförande är avhängig utvecklingen i Tanzania, bl.a. när det gäller politisk pluralism, utvecklingen på Zanzibar, regeringens ansträngningar att bekämpa korruptionen och Tanzanias egen resursmobilisering. Om utvecklingen i Tanzania inom nämnda områden skulle gå i negativ riktning måste utrymme finnas för att ompröva strategins omfattning och inriktning Samråd mellan RK/UD och Sida bör som regel ske vid två tillfällen under året. RK/UD bör stå som sammankallande åtminstone vid ett av dessa tillfällen. Frågor som då kan tas upp omfattar avvikelser från förutsedda resultat, eventuellt ändrade förutsättningar för samarbetet, framtida biståndsvolymer samt dialogfrågor och budgetstödet. Om så erfordras kan samråd även ske vid annat tillfälle.

20 Utrikesdepartementet Fler exemplar kan beställas hos UD-PIK-INFO, Stockholm Tel: , Fax: , webb: Omslag: UD-PIK-INFO, tryck: XBS Grafisk service, 2006 Artikelnummer: UD