Ansvarsutredning för efterbehandling av Valdemarsviken, Östergötlands län

Transkript

1 ANSVARSUTREDNING sid 1 (19) Ansvarsutredning för efterbehandling av Valdemarsviken, Östergötlands län POSTADRESS: BESÖKSADRESS: TELEFON: TELEFAX: E-POST: WWW: LINKÖPING Östgötagatan lansstyrelsen@e.lst.se e.lst.se

2 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 2 Innehållsförteckning 1. Inledning 2. Bakgrund 2.1 Verksamhet 2.2 Förorenat område Förorening Miljörisker Efterbehandlingsåtgärder samt kostnader 2.3 Myndighetsbeslut 3. Miljöbalken 3.1 Miljöbalkens tillämpningsområde 3.2 Allmänna hänsynsregler, 2 kap. miljöbalken 3.3 Förorenade områden, 10 kap miljöbalken Verksamhetsutövarens ansvar Förvaringsfall Fastighetsägarens ansvar Skälighetsbedömning Ansvarsfördelning Utredningsskyldighet 4. Ansvarsbedömning 4.1 Skälig åtgärd 4.2 Verksamhetsutövares ansvar Förvaringsansvar 4.3 Fastighetsägares ansvar 5. Saneringsförsäkring 6. Sammanfattning 7. Referenser

3 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 3 1. Inledning I Valdemarsvik har industriell garvning och lädertillverkning bedrivits under perioden Vid fabriken fanns både ett kromgarveri och en kromläderverkstad. Länsstyrelsen Östergötland och har med medel från Naturvårdsverket genomfört en huvudstudie för de områden som förorenats av verksamheten i Valdemarsvik. Huvudstudien har utförts med syfte att utreda möjligheterna till att minska miljöbördan verksamheten har gett upphov till. Inom ramen för huvudstudien har undersökningar av sediment och vatten i Valdemarsviken, utfyllnaden vid Grännäs samt fabrikstomten genomförts. Huvudstudien har genomförts etappvis, med möjlighet att inför varje etapp anpassa det fortsatta arbetet efter vad som framkommit i tidigare etapper, alternativt avbryta arbetet om den successivt förbättrade riskbedömningen visar att föroreningarna inte utgör något problem. Slutsatsen från steg 1 blev att sedimenten utgör den största risken för miljön. Därför koncentrerades steg 2 av huvudstudien på att utreda viken. Hela projektet finansieras av Naturvårdsverket och har utförts av personal från Valdemarsviks kommun samt inhyrda konsulter. Med anledning av redovisade förhållanden har länsstyrelsen placerat sedimenten i Valdemarsviken och utfyllnaden vid Grännäs i riskklass 1 (mycket stor risk) enligt MIFO-modellen. Mot bakgrund av att spridningsförutsättningarna anses som måttliga och att de mest förorenade områdena sanerats har det f.d. fabriksområdet placerats i riskklass 3 (måttlig risk). Skälet till att området inte placerats i riskklass 4 (liten risk) beror på risken för eventuell förändrad markanvändning i framtiden. För närvarande bedöms inte området medföra några krav på vidare åtgärder. Eventuellt kan detta förändras vid förändrad markanvändning. Byggande av bostäder, t.ex. hyreshus eller liknande, bedöms dock inte påverka kravet på åtgärder. Syftet med denna ansvarsutredning är att klarlägga ansvaret för förebyggande åtgärder och efterbehandling avseende de förorenade områdena samt hur långtgående detta ansvar är enligt miljöbalken.

4 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 4 2. Bakgrund 2.1 Verksamhet I mitten av 1800-talet fick Valdemarsvik sin första industri i form av ett kopparverk som lades ned på 1870-talet. Redan i början av 1800-talet fanns ett antal garverier i Valdemarsvik och på 1840-talet anlades E.H Rydboms garveri som var förhållandevis stort och modernt. Garveriet köptes 1873 av Carl Johan Lundberg som gav namnet till C.J. Lundbergs Läderfabriks AB (Lundbergs Läder). En ny kromgarvningsteknik infördes i början av 1900-talet och fabriken utvidgades i flera omgångar mellan , vilket ledde till kraftigt ökad produktion och avsättning till skinnindustrin. Fram till 1960 var Lundbergs Läder ett av nordens största garverier. Produktionen var betydande och periodvis var upp till 600 personer anställda. Under driftsperioden levde samhället av fabriken. Fabriken har under hela verksamhetsperioden varit lokaliserad till samma område i de centrala delarna av Valdemarsvik, intill Valdemarsviken. Garveriverksamheten har inneburit att Valdemarsviken fått motta föroreningar i form av förmodligen både diffusa och direkta utsläpp. Fifallaån användes under långa perioder som avloppsledning vilket medförde att oönskade biprodukter och kemikalier sköljdes ut orenat direkt i Valdemarsviken. Föroreningarna var av en sådan omfattning att regelbundna muddringar krävdes av den inre delen av viken för att hamnen skulle kunna användas till vad den var avsedd för. Föroreningarna var i högsta grad synliga. Det var inte ovanligt att de flöt i sjok på vattenytan i viken. Under en hundraårsperiod var Valdemarsviken recipient för alla föroreningar. Flera muddringar av den inre delen av viken genomfördes under driftsperioden. Muddermassorna deponerades på flera olika ställen i Valdemarsviken, främst i Grännäsfjärden. Efter verksamhetens nedläggning har gator lagts om och äldre byggnader rivits. En utbyggnad av kajen med bakomliggande utfyllning av kolaska genomfördes Sommaren 1996 utfördes två mindre saneringar på det f.d. fabriksområdet där oljeskadade, krom- och kvicksilverförorenade massor togs bort samt ett antal bassänger fyllda med kromslam åtgärdades. Under verksamhetsperioden deponerades avfall från garveriet och läderfabriken på olika industritippar runt Valdemarsvik, bl.a. Fifallatippen och Grännas avfallsupplag beläget invid Valdemarsviken cirka 1,5 km från fabriksområdet. Upplaget vid Grännäs var i drift under perioden Där deponerades även en del hushållsavfall, slakteriavfall och byggavfall. I inre Valdemarsviken har även under en period bedrivits avloppsreningsverksamhet. Även om reningsverket genererade föroreningar av krom är dessa obetydliga i förhållande till de halter som Lundbergs Läder orsakat. Verksamheten vid reningsverket har således inte på något sätt bidragit till kromföroreningarna i sedimenten, varför brukaren av reningsverket inte är aktuell för något efterbehandlingsansvar.

5 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid Förorenat område Från Lundbergs läderfabrik leddes processvatten orenat ut i Fifallaån som mynnar ut i Valdemarsviken. Detta har lett till att Valdemarsvikens sediment blivit kraftigt förorenade med framförallt krom. Föroreningarna har spridits utåt i viken och påträffas idag ända ute vid tröskeln vid Krogsmåla. Huvudstudien visar på att framförallt sedimenten i Valdemarsviken är kraftigt förorenade. De ämnen som främst förekommer i höga halter är krom och kvicksilver. Övriga föroreningar finns i mindre mängd eller halt och bedöms inte utgöra några direkta risker. Förorenade sediment förekommer över hela undersökningsområdet och de högsta koncentrationerna av krom har påträffats i hamnen och ut till Grännäs samt i sydvästra delen av Grännäsfjärden. Dessa områden fungerar idag som källområden för spridning av krom i viken Förorening Spridningen och interncirkulationen av krom i viken bedöms vara mycket stor. Utredningarna visar på att orsaken till detta sannolikt är en omfattande resuspension av sediment från källområdena. De höga kromhalterna i sedimenten bedöms idag inte utgöra någon humantoxikologisk risk vid direktintag eller hudkontakt i en omfattning som kan anses rimlig med hänsyn till exponeringssituationen. Den humantoxikologiska risk som bedöms kunna ge konsekvenser är vid intag av fisk som fångats i viken. Fisken innehåller höga halter av såväl krom som kvicksilver. Kromhalterna utgör inte någon risk för hälsan vid konsumtion av fisk. Däremot kan kvicksilverhalterna utgöra en risk för hälsan vid stor fiskkonsumtion. Undersökningar av referensområden liksom undersökningar i andra recipienter visar dock att detta inte är unikt för Valdemarsviken och sannolikt inte kan kopplas till de tidigare utsläppen från Lundbergs Läder. De förorenade sedimenten utgör däremot en ekotoxikologisk risk med hänsyn till de höga halterna av krom. Sannolikheten för konsekvenser av detta bedöms som stor och sådana effekter har också konstaterats, bland annat i form av förhöjda kromhalter i fisk, musslor och vattenväxter och mundelsskador på fjädermygglarver Miljörisker De konsekvenser som bedöms finnas i dagsläget är dels höga kromhalter i sedimenten, vilka utgör ekotoxikologiska risker, dels höga kvicksilverhalter i matfisk, vilka utgör humantoxikologiska risker (troligen dock ej specifikt för Valdemarsviken), dels ock den mycket stora spridningen av krom från källområdena till övriga Valdemarsviken och Östersjön. De konsekvenser som bedöms finnas idag gällande human- och ekotoxikologiska risker bedöms även finnas i framtiden om inga åtgärder vidtas eller betydande förändringar i markanvändningen genomförs. Sedimenten bedöms även framledes vara toxiska för biota och de höga metallhalterna i bland annat fisk och musslor bedöms kvarstå. Risken för att spridningen av krom från sedimenten genom resuspension i framtiden ökar bedöms som liten. Detta gäller dock under förutsättning att inga stora förändringar sker, exempelvis vad gäller båttrafiken. En

6 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 6 ökad trafik i hamnen och med större båtar skulle sannolikt kunna öka resuspensionen av sedimenten där. Kemiska förändringar, som till exempel försämrade syreförhållanden, som en följd av ökad algblomning, bedöms också kunna påverka spridningen av krom. En ökad spridning kan även bli aktuell i framtiden på grund av de otillfredsställande stabilitetsförhållandena för utfyllningen vid Grännäs. Fyllningen består till stor del av olika avfall, bl.a. läderrester från Lundbergs Läder. Deponering av avfall mellan , efter det att verksamheten vid Lundbergs Läder upphörde, får anses obetydlig i jämförelse med de miljörisker som avfallet från läderfabriken genererat. För det fall ett skred skulle äga rum bedöms en relativt stor spridning ske vid ett tillfälle. Sannolikt pågår också en viss kontinuerlig spridning från fyllningen p.g.a. slänterosion. Omfattningen av den pågående spridningen bedöms dock som försumbar vid en jämförelse med spridningen från övriga källområden i viken. Sammanfattningsvis bedöms följande konsekvenser, i tillägg till dem som bedöms finnas idag, kunna bli aktuella i framtiden: En ökad resuspension och spridning av partikelbundet krom från källområdena som en följd av ökad båttrafik i hamnen. Algblomningens påverkan på syreförhållandena kan bidra till en ökad spridning av löst krom alternativt en ökad sedimentation av krom. En ökad spridning av krom vid enstaka tillfällen som en följd av skred vid utfyllnaden vid Grännäs. Sammanfattningsvis bedöms spridningen och cirkulationen av krom samt riskerna för ekotoxikologiska effekter vara de största konsekvenserna i dagsläget. I framtiden finns risker för att spridningen av krom kan öka, bland annat som en följd av ökad båttrafik eller skred vid utfyllnaden vid Grännäs Efterbehandlingsåtgärder samt kostnader I kommunens ansökan förordas åtgärdsnivå 4, vilket innebär att hela det område i inre viken där de mest förorenade sedimenten återfinns och som bedöms fungera som källa för spridning utåt åtgärdas (se Riskvärdering, Projekt Valdemarsviken). Detta alternativ innefattar även att åtgärda den förorenade fyllningen vid Grännäs. Genomförs dessa åtgärder bortfaller behovet av åtgärder på åtgärdsnivå 1 och den fortsatta spridningen av föroreningar begränsas kraftigt. Även de yttre delarna av Valdemarsviken bedöms därmed kunna återhämta sig till ett mer naturligt tillstånd. Detta bedöms dock kunna ske först på längre sikt. Kostnaden för åtgärdsnivå 4 har beräknats till 146 miljoner kronor. Den teknik som bedöms som lämpligast för efterbehandling av de förorenade sedimenten i källområdet är muddring med särskilt anpassat sugmudderverk eller annan ur miljösynpunkt jämförbar utrustning. Tidigare genomförda muddringar har visat att med denna typ av mudderverk kan en hög noggrannhet i avverkningen erhållas med ett minimum av spill (grumling). För vissa begränsade delar längs

7 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 7 stränderna, där stabilitetsförhållandena kan vara otillfredsställande kan muddringen behöva bytas mot täckning. Stabilitetsutredningar för att klarlägga behovet av detta och identifiera sådana områden behöver utföras som en del av projekteringen. För fyllningen vid Grännäs är sannolikt bortgrävning med efterföljande täckning det bästa alternativet, både med hänsyn till miljörisker och till stabilitetsförhållanden. Kostnaden för att åtgärda utfyllnaden vid Grännäs har beräknats till cirka kronor. 2.3 Myndighetsbeslut Genom att studera miljötillstånd och förelägganden från miljömyndigheter m.m. kan kunskap erhållas om vilka typer av åtgärder som kan ha medfört förorening av platsen och vid vilken tidpunkt detta har skett. Såvitt känt finns dock inga verksamhetsrelaterade myndighetsbeslut beträffande den ifrågavarande verksamheten. 3. Miljöbalken 3.1 Miljöbalkens tillämpningsområde Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalken skall tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter såsom föroreningar och annan påverkan. I 2 kap. miljöbalken finns ett antal allmänna hänsynsregler som gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet, eller som vidtar eller avser att vidta en åtgärd. Reglerna gäller bland annat förebyggande och avhjälpande av skador. Den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd är skyldig att visa att hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken uppfylls. 3.2 Allmänna hänsynsregler, 2 kap. miljöbalken I 2 kap. 3 miljöbalken finns en hänsynsregel om förebyggande av skada, den s.k. försiktighetsprincipen. Skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön skall förebyggas, hindras eller motverkas genom att verksamhetsutövaren vidtar de skyddsåtgärder, iakttar de begränsningar eller vidtar de försiktighetsmått i övrigt som behövs. Försiktighetsmåtten skall vidtas så snart det finns en risk för skada eller olägenhet. Försiktighetsprincipen innebär bland annat att en fastighetsägare eller entreprenör som vidtar åtgärder på en fastighet, t.ex. grävning eller schaktning, kan bli tvungen att som försiktighetsåtgärd först ta bort, kapsla in eller på annat sätt oskadliggöra eventuella föroreningar som finns på fastigheten. Kraven på hänsyn enligt försiktighetsprincipen gäller endast i den utsträckning det inte anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. En uppskattning måste göras av dels sannolikheten för att människors hälsa eller miljön påverkas, dels hur allvarlig denna verkan kan förväntas bli.

8 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 8 Enligt 2 kap. 8 miljöbalken skall alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd, som har medfört skada eller olägenhet för miljön, ansvara för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. miljöbalken till dess att skadan eller olägenheten upphört. Istället för att avhjälpa skadan kan skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma. Hänsynsreglerna kan utgöra en självständig grund för att utkräva både förebyggande och avhjälpande åtgärder av en verksamhetsutövare. De fungerar även som utgångspunkt och tolkningsunderlag för bedömningen av ansvaret för förorenad mark som regleras i 10 kap. miljöbalken. 3.3 Förorenade områden, 10 kap. miljöbalken Verksamhetsutövarens ansvar Enligt 10 kap. 1 miljöbalken är bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken tillämpliga på mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt 10 kap. 2 miljöbalken är i första hand den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövare) ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller anläggningar som anges i 1. Om verksamheten alltjämt pågår bör förelägganden och andra beslut i första hand riktas mot den som nu driver verksamheten. Detta gäller särskilt vid tillståndsgiven verksamhet eftersom tillståndet kan behöva omprövas. Om den nuvarande verksamhetsutövaren inte klarar av att avhjälpa olägenheten eller saknar förmåga att stå för kostnaden kan även tidigare verksamhetsutövare sökas, under förutsättning att utövaren har del i föroreningen. Tillsynsmyndigheten har således möjlighet att söka först den ene sedan den andre eller båda. Om verksamheten har upphört kan förelägganden och andra beslut riktas mot efter tillsynsmyndighetens val en, flera eller alla tidigare verksamhetsutövare som har haft del i föroreningen. Enligt övergångsbestämmelserna, 8 lagen (1998:811) om införande av miljöbalken, skall bestämmelserna i 10 kap. 2 miljöbalken tillämpas i fråga om miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969, om verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande enligt 1, och det föreligger behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som har orsakats av verksamheten Förvaringsfall Enligt 9 kap. 1 miljöbalken avses med miljöfarlig verksamhet bl.a. användning av mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten på ett sätt som kan medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten. Definitionen medför att en avfallsdeponi som inte aktivt använts eller tillförts någonting på många år, t.ex. gruvhögar, tunnor med kemikalier eller olja i gamla tunnor faller in under begreppet an-

9 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 9 vändning (jfr. prop. 1997/98, del 2 s. 107). Sådana fall av markanvändning är att bedöma som pågående miljöfarlig verksamhet och kallas för förvaringsfall. Miljöfarlig verksamhet omfattas av försiktighetsprincipen och övriga allmänna hänsynsregler i miljöbalken. Om förvaringen innebär en risk för utsläpp, t.ex. att giftiga ämnen kan läcka ut och skada närbelägna vattendrag, kan därför krav på att vidta skyddsåtgärder för att förebygga framtida skador ställas på den som vid tillfället bedriver den miljöfarliga verksamheten. En fastighetsägare kan på detta sätt anses som utövare av miljöfarlig förvaringsverksamhet även om denne inte har bidragit till föroreningen (RÅ 1997 ref. 12 I). Fastighetsägare har även ålagts ansvar för att undersöka föroreningarna i ett avfallsupplag (KN B 24/97). Från ett sådant s.k. förvaringsfall skiljer man fall när själva marken är förorenad, s.k. skadefall. I skadefall anses inte den miljöfarliga verksamheten ha pågått längre än den kommersiella driften som har orsakat verksamheten. I skadefall kan därför en fastighetsägare normalt inte bli ansvarig för försiktighetsåtgärder. Fastighetsägare i förvaringsfall är även att anse som verksamhetsutövare enligt 10 kap. 2. Härmed är det möjligt att i förvaringsfall ålägga fastighetsägare även ett reparativt ansvar även om fastighetsägaren aldrig har deltagit i den verksamhet som gett upphov till det som förvaras på fastigheten. Detta innebär att fastighetsägaren kan bli efterbehandlingsansvarig om utfyllnaden etc. har bidragit till föroreningarna. Ansvaret kan även komma att åläggas tidigare fastighetsägare ( bedriver eller har bedrivit en verksamhet ). Efterbehandlingsansvar kan enligt övergångsbestämmelserna endast utkrävas om faktisk drift av verksamheten pågått efter miljöskyddslagens ikraftträdande den 1 juli Emedan fastighetsägarens ansvar för efterbehandling i förvaringsfall infördes genom miljöbalken och det saknas tillämpliga övergångsbestämmelser för dessa fall har rättsläget varit oklart huruvida faktisk drift kräver att avfall tillförts ett avfallsupplag efter den 30 juni 1969, för att utövare av en passiv förvaringsverksamhet skall kunna hållas ansvarig för föroreningar som orsakats av verksamheten. Frågan får anses ha klargjorts genom att Miljööverdomstolen i domar , mål M , och , mål M , konstaterat att en passiv miljöfarlig verksamhet som pågått efter den 30 juni 1969 inte är tillräcklig för att den som anses bedriva verksamheten skall kunna hållas ansvarig för skador och olägenheter som orsakats av denna. Detta innebär att avfall måste ha lagts upp efter miljöskyddslagens ikraftträdande för att ansvar enligt 10 kap. miljöbalken skall komma i fråga Fastighetsägarens ansvar Kan inte någon verksamhetsutövare utföra eller bekosta efterbehandling av en förorenad fastighet är, enligt 10 kap. 3 miljöbalken, var och en efterbehandlingsansvarig som förvärvat fastigheten och vid förvärvet känt till föroreningarna eller då borde ha upptäckt dem. Bestämmelsen anger vidare de närmare avgränsningarna av detta ansvar. Fastighetsägarens subsidiära ansvar skall inte förväxlas med det ansvar han kan ha som fingerad verksamhetsutövare i förvaringsfallen. Först om förvaringsfall inte föreligger aktualiseras fastighetsägaransvaret. Enligt övergångsbestämmelserna till miljöbalken (15 lagen (1998:881) om införande av miljöbalken) skall regeln inte

10 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 10 tillämpas på förvärv som har skett före miljöbalkens ikraftträdande den 1 januari En fastighetsägare kan enligt 10 kap. 5 miljöbalken, trots att han inte är ansvarig för efterbehandling, bli ersättningsskyldig för den värdeökning på fastigheten som efterbehandlingen medför. Enligt förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2, s. 121) bör bestämmelsen tillämpas med försiktighet och endast i klara fall av obehörig vinst. Bevisbördan för värdeökningen ligger på den som påstår att värdeökningen har skett Skälighetsbedömning I 10 kap. 4 miljöbalken regleras i vilken omfattning som den ansvarige skall utföra eller bekosta efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. Där anges att detta skall ske i skälig omfattning. En bedömning omfattar således hur långt efterbehandlingsåtgärder ska sträcka sig och vilket ansvar som det är skäligt att ålägga den efterbehandlingsansvarige. Denna bedömning bör ta sin utgångspunkt i att skador och olägenheter samt risk för dessa ska undanröjas. Frågan om huruvida en åtgärd skall anses vara miljömässigt motiverad bedöms utifrån föroreningarnas typ, grad och farlighet, förutsättningarna för spridning, omgivningens känslighet och liknande. Även nuvarande och framtida markanvändning skall beaktas. Utgångspunkten bör därvid vara att området efter utförda åtgärder inte skall utgöra risk för människor eller miljö vid den pågående markanvändningen. Dessa faktorer skall vägas mot kostnaden för åtgärderna. Kostnadsaspekten kan innebära att mindre långsiktiga eller långtgående åtgärder får väljas om priset för att uppnå målet blir för högt. Därefter görs en avvägning av vilket ansvar verksamhetsutövaren har för att åtgärda föroreningen. I ansvarsfrågan tas hänsyn till: (i) (ii) (iii) (iv) hur lång tid som förflutit sedan den förorenande verksamheten ägde rum, den ansvariges skyldigheter vid det tillfället att förebygga skador, om verksamhetsutövaren endast har bidragit till föroreningen i begränsad mån och övriga omständigheter som kan påverka ansvarets omfattning (person och ekonomi). Ju längre tid som har förflutit sedan den förorenande åtgärden ägde rum, desto mindre ansvar anses kunna läggas verksamhetsutövaren till last. Här skall särskilt beaktas om föroreningarna skett så långt tillbaka i tiden som före den 1 juli 1969 (prop. 1997/98:45 Del 1 s. 605). Den andra faktorn gäller om verksamheten har bedrivits på ett vid den tiden accepterat sätt med iakttagande av de villkor som gällt för verksamheten. När det gäller omständigheter i övrigt kan hänsyn undantagsvis tas till faktorer såsom adressatens person och ekonomi. Ett fall som skall beaktas enligt den fjärde faktorn är att en verksamhetsutövare endast har stått för en mindre del av föroreningen av ett område som i huvudsak är påverkat av andra än denne. Om t.ex. sedimenten i en sjö har kontaminerats av föroreningar från flera verksamheter kan en verksamhetsutövare som endast har stått för en försumbar del av föroreningen få

11 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 11 ett jämkat ansvar eller helt gå fri från krav på efterbehandling. När det gäller fastighetsägares ansvar kan det vara mindre motiverat att ålägga en fastighetsägare att utföra efterbehandling utanför gränserna till fastigheten. En viktig övrig omständighet i dessa sammanhang bör vara omständigheterna kring det förvärv som utlöst ansvaret. En samlad skälighetsbedömning kan allt efter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar. Vid skälighetsbedömningen i förvaringsfall bör fastighetsägarens ansvar anses vara underställt förorenarens. Om ansvar kan krävas av den verksamhetsutövaren får det således anses vara oskäligt att framställa krav på efterbehandling mot fastighetsägaren (RÅ 1997 ref 12 II). Innan miljöbalken trädde i kraft var det enligt praxis inte möjligt att utkräva rent reparativa åtgärder av fastighetsägaren i förvaringsfallen. Mot den bakgrunden kan det endast i undantagsfall vara skäligt att fastighetsägaren skall åläggas utföra efterbehandlingsåtgärder avseende föroreningar som uppkommit före miljöbalkens ikraftträdande. Fastighetens värde som tillgång hos fastighetsägaren bör även beaktas vid en skälighetsbedömning i förvaringsfallen. Hänsyn bör även tas till om ägaren har någon anknytning till den verksamhet som givit upphov till det som förvaras Ansvarsfördelning Om flera verksamhetsutövare eller flera fastighetsägare är ansvariga för efterbehandling ansvarar i första hand verksamhetsutövarna solidariskt för efterbehandlingen och i andra hand fastighetsägarna solidariskt. Ett solidariskt ansvar medför att hela efterbehandlingen kan utkrävas från var och en av de ansvariga. Vad de solidariskt ansvariga har betalat för efterbehandlingen, ska fördelas mellan dem utifrån vad som är skäligt med hänsyn till vars och ens bidrag till föroreningen och till omständigheterna i övrigt (10 kap. 6 och 7 miljöbalken). Den viktigaste grunden för fördelningen mellan verksamhetsutövare är den omfattning i vilken var och en har medverkat till föroreningen. Om en verksamhetsutövare visar att hans eller hennes bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt motiverar efterbehandling begränsas ansvaret dock till den del som motsvarar bidraget. För ansvariga fastighetsägare gäller att den som vetat om föroreningarna bör svara framför den som bara bort inse dem Utredningsskyldighet Tillsynsmyndigheten kan med stöd av 26 kap 22 MB förelägga den som bedriver verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön, eller den som är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet, att utföra vissa undersökningar. Enligt 10 kap 8 MB är dessutom en verksamhetsutövare som omfattas av efterbehandlingsansvar enligt 10 kap MB, ansvarig för kostnader för att utreda den aktuella föroreningssituationen i skälig omfattning.

12 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 12 Av 10 kap. 8 andra stycket miljöbalken framgår att fastighetsägarens ansvar för utredningskostnader är något mera omfattande än efterbehandlingsansvaret. Ägaren kan förpliktas att svara för utredningskostnader som rör fastigheten i den utsträckningen det är skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan antas få av utredningen, hans personliga ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. 4. Ansvarsbedömning 4.1 Skäliga åtgärder Den genomförda huvudstudien fastställer att det föreligger föroreningar som kan utgöra en risk för människors hälsa och miljön. Det åtgärdsalternativ som förordas och bedöms vara mest kostnadseffektivt är åtgärderna på åtgärdsnivå 4, d.v.s. åtgärder i hela källområdet inklusive utfyllnaden vid Grännäs. Alternativet innebär att den fortsatta spridningen av föroreningar elimineras och att hela Valdemarsviken på sikt kommer att återhämta sig till ett mer naturligt tillstånd. Totalkostnaden för att förbereda, genomföra och följa upp detta alternativ har beräknats till 146 miljoner kronor. Genom att nyttiggöra massorna som fyllning bortfaller behovet av muddring i stora delar varför kostnadsökningen i jämförelse med de mindre omfattande åtgärdsnivåerna blir begränsad. Det är även av stor betydelse att åtgärden även omfattar de inre delarna av den södra delen av Grännäsfjärden, dels eftersom detta är ett tydligt spridningsområde, dels för att vattendjupen är begränsade och fritidsintressen (båtbryggor, badplats och campingplats) finns i eller gränsar till området. Valdemarsvikens återhämtning kommer att ske betydligt långsammare vid val av lägre ambitionsnivå än 4. Åtgärderna enligt åtgärdsnivå 4 bedöms således vara de mest kostnadseffektiva och väl motiverade att genomföra med hänsyn till en vägning av kostnaden för att uppfylla dem. 4.2 Verksamhetsutövares ansvar Verksamhetsutövare har huvudsakligen varit C.J. Lundbergs Läderfabriks AB (Lundbergs Läder) med organisationsnummer , vilket idag innehas av Nordifagruppen Aktiebolag. Bolaget registrerades och skall, enligt näringslivsregistret, bedriva industri- och handelsrörelse med textil- och plastprodukter, fastighets- och värdepappersverksamhet samt därmed förenlig verksamhet. Tidigare firmor med organisationsnumret : : CJ Lundbergs Läderfabriks AB : Aktiebolaget Randfabriken Cimbria : Aktiebolaget Ehrnbergprodukter : Aktiebolaget Ehrnberg Produkter : Nordifa Industritextilier Aktiebolag : Nordifa Industri Aktiebolag : Nordifagruppen Aktiebolag

13 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 13 Garveriverksamhet har bedrivits i Valdemarsvik från och med 1840-talet då E.H. Rydboms garveri anlades till och med den 18 januari 1960 då verksamheten vid Lundbergs Läder lades ned. Aktiebolaget Ehrnberg & Sons Läderfabrik köpte 1959 upp Lundbergs Läder för att sanera den då krisdrabbade garveribranschen. Fortsatt strukturrationalisering medförde att verksamheten i Valdemarsvik avvecklades Verksamheten koncentrerades till Simrishamn, med undantag av handsktillverkningen som först drevs vidare genom Aktiebolaget Randfabriken Cimbria, och därefter av Aktiebolaget Ehrnbergprodukter som var en ombildning av Lundbergs Läder. Aktiebolaget Ehrnberg Produkter köptes 1973 av det multinationella bolaget Albany International Corporation genom dess dotterbolag Nordiska Maskinfilt AB i Halmstad och uppgick sedan i detta genom fusion Aktiebolaget Ehrnberg Produkter likviderades slutgiltigt Dess dotterbolag, C.J. Lundbergs Läderutstansnings AB som sedermera fick namnet Aktiebolaget Siora, bedrev ingen rörelse och såldes Aktiebolaget Siora gick i konkurs De andra dotterbolagen, Valdemarsviks Fastighets AB och Edv. Erikssons Hud- och Skinnaffär AB i Östersund, såldes Fabriks- och bostadsfastigheterna samt Lundbergs Skoaffär i Valdemarsvik avyttrades Ytterligare uppgifter och efterlevandet av dessa bolag har ej gått att utröna. Produktionen vid Aktiebolaget Ehrnberg & Sons Läderfabrik i Simrishamn upphörde 1976 och bolaget har sedermera gått i konkurs. Enligt miljöbalken är det i första hand den som varit utövare av en verksamhet som skall ställas till ansvar och bekosta nödvändiga utredningar och saneringsåtgärder. För att denna skyldighet skall föreligga krävs dock att verksamhet bedrivits efter den 30 juni Lundbergs Läder, som bedrev garvning och lädertillverkning i Valdemarsvik sedan andra hälften av 1800-talet fram till år 1960 är med stor säkerhet ansvarigt för de omfattande föroreningar som påträffats i Valdemarsviken. Företaget är även med stor säkerhet ansvarigt för anläggandet av den utfyllnad med industriavfall som finns vid Grännäs. Föroreningarna i sedimenten i Valdemarsviken härrör huvudsakligen från läderfabrikens direktutsläpp i Valdemarsviken men även till viss del från utfyllnaden vid Grännäs. Företaget har dock inte bedrivit någon verksamhet efter 1960 då verksamheten avvecklades i Valdemarsvik. Efterföljande verksamheter inom området där den tidigare läderfabriken var belägen har inte varit av den karaktären eller haft sådan inriktning som normalt kan leda till föroreningar av det slag som påträffats. Aktiebolaget Ehrnberg & Sons Läderfabrik som genom köp av Lundbergs Läder övertog dess rättigheter och skyldigheter har sedermera gått i konkurs. Nordifagruppen AB har förutom organisationsnumret ingen anknytning till verksamheten som bedrevs i Valdemarsvik. Bolaget som är verksamt i Halmstad bedriver enligt näringslivsregistret industri- och handelsrörelse med textil- och plastprodukter, fastighets- och värdepappersverksamhet samt därmed förenlig verksamhet och har så vitt man vet aldrig bedrivit verksamhet i samma bransch som Lundbergs Läder. Endast den omständigheten att Lundbergs Läders organisationsnummer idag används av Nordifagruppen AB medför inte att detta bolag kan ansvara som verksamhetsutövare enligt 10 kap. 2 MB. Någon ansvarig verksamhetsutövare som kan hål-

14 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 14 las ansvarig enligt miljöbalken för de ifrågavarande föroreningarna i Valdemarsviken finns således inte Förvaringsansvar De förorenade sedimenten är enligt länsstyrelsen ej att betrakta som förvaring. Utfyllnaden på fastigheterna Valdemarsvik 5:1, 5:20 och 5:21 har placerats i riskklass 1 (mycket stor risk) enligt MIFO fas 1. Emedan huvudsyftet med utfyllnaden får anses ha varit att göra sig av med avfall bör de förorenade massorna vid bedömning betraktas som en deponi. Området utgör sådant markområde som är så förorenat att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Även om omfattningen av den pågående spridningen från utfyllnaden bedöms som försumbar vid en jämförelse med spridningen från övriga källområden i viken föreligger en ökad risk för spridning av krom som en följd av skred vid utfyllnaden. Utfyllnaden vid Grännäs är således att bedöma som pågående miljöfarlig verksamhet i den mening som avses i 9 kap 1 MB och fastighetsägaren blir härmed att betrakta som verksamhetsutövare i enlighet med 10 kap. MB (förvaringsfall). Med bedrivandet av en sådan verksamhet följer en skyldighet att vidta erforderliga skyddsåtgärder enligt 2 kap. MB. Denna skyldighet åvilar den som anses bedriva verksamheten i fråga. Av praxis framgår att den som har faktisk och rättslig möjlighet att vidta skyddsåtgärder för att förhindra att verksamheten orsakar störningar i omgivningen är att betrakta som dess utövare (se t.ex. KN B 15/95). I brist på nyttjanderättsinnehavare faller således ansvaret på som ägare av de fastigheter där förvaringen sker. För att utkräva ett ansvar för rent reparativa åtgärder av fastighetsägare i förvaringsfallen krävs enligt ovan redovisad praxis (se avsnitt 3.3.3) att verksamheten (i detta fall deponering av avfall) har varit i faktisk drift efter den 30 juni Valdemarsviks kommun kan således inte hållas ansvarig enligt 10 kap. MB för de föroreningar som orsakats av förvaringsverksamheten, dvs. föroreningarna i Valdemarsviken. Nästa led i ansvarsbedömningen gäller möjligheten att ställa krav på förebyggande åtgärder. Gränsdragningen mellan förebyggande åtgärder och reparativa åtgärder är diffus. Alla åtgärder som syftar till att förhindra fortsatt spridning av föroreningar från ett förorenat område kan i ett längre perspektiv betraktas som förebyggande (jfr. Darpö, Eftertanke och förutseende, akademisk avhandling, Uppsala universitet 2001 s. 79). Om huvudsyftet med en åtgärd är att återställa ett markområde, exempelvis för att det skall kunna bebyggas med bostäder, bör det dock betraktas som en reparativ åtgärd. Om en åtgärd för att förebygga skador eller olägenhet för människors hälsa eller miljö är mycket angelägen ur ett kort perspektiv bör kravet vara skäligare än om det avser en mera osäker framtida risk. De åtgärder som omfattas av s ansökan om statsbidrag för sanering av Valdemarsviken är huvudsakligen reparativa till sin natur. Med hänsyn till den ökade risken för spridning av krom som en följd av eventuellt skred vid utfyll-

15 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 15 naden torde dock åtgärder vid denna närmast ses som förebyggande. Genom att eliminera skredrisken förebygger man risken för spridning av föroreningar i Valdemarsviken. Det är därmed sannolikt att det är sådana förebyggande åtgärder som behövs i den mening som avses i 2 kap. 3 MB. Fastighetsägaren kan således åläggas att bidra till saneringen med medel som motsvarar kostnaden för de förebyggande åtgärder som eventuellt skulle kunna krävas. Enligt 2 kap 7 MB gäller dock kraven på hänsyn enligt 2-6 samma kapitel endast i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Spridningen av krom från sedimenten i Valdemarsviken är mycket stor och bedöms huvudsakligen utgöra risk för ekotoxikologiska effekter. Högsta prioritet bedöms vara att minska spridningen av krom från källområdena, varav utfyllnaden i Grännäs är ett av dessa. Genom att förebygga den föreliggande skredrisken åtgärdas spridningen av krom och viken förhindras bli mer påverkad än vad den redan är samt att återhämtningen till naturligare nivåer gynnas. Valdemarsviken bedöms ha ett mycket högt skyddsvärde då den är ett mycket populärt fritidsområde sommartid, bland annat för båttrafik och bad. Grännäsområdet är en betydelsefull del av Valdemarsviken med tillgång till festplats och badplats. Skyddsåtgärderna med hänsyn till miljönyttan överväger således kostnaderna för att utföra dem. Utöver denna avvägning kan även följande faktorer vägas in i bedömningen; fastighetsägarens anknytning till den aktiva verksamheten, befattning med avfallet, övriga åtgärder i marken som kan påverka föroreningarnas spridning samt kunskap vid förvärvet av fastigheten (Darpö, Eftertanke och förutseende, akademisk avhandling, Uppsala universitet 2001 s. 78). Vad gäller kommunens anknytning till den aktiva verksamheten är det givet att någon sådan inte existerar då verksamheten vid Lundbergs Läder lades ned 1960 och utfyllnaden avslutades Då fastigheten idag används som strövområde kan man inte heller visa på att kommunen vidtagit några åtgärder som kan förvärra föroreningssituationen eller att kommunen på annat sätt befattat sig med avfallet. När det gäller vetskapen vid förvärvet är det svårt att bedöma. Kommunen borde visserligen ha känt till att området använts till avfallsupplag men detta medför inte att kommunen hade kännedom om att utfyllnaden var eller kunde bli en källa till förorening av marken och viken. När det rör sig om utfyllnader av avfall är det, även för en sakkunnig, svårbedömt huruvida dessa vållar läckage av metaller till den omgivande miljön. För att konstatera om utfyllnaden är farlig för miljön måste provtagning ha skett och det är således inte rimligt att kräva att kommunen borde ha vidtagit sådana åtgärder för att försäkra sig om att utfyllnaden var ofarlig. Det är också först på senare år som de miljörisker som är förenade med avfallet har uppmärksammats. Även av dessa skäl, innebär den tid som förflutit sedan utfyllnaden senast nyttjades aktivt att det får anses orimligt att kräva att kommunen som fastighetsägare vidtar skyddsåtgärder för att förhindra spridning av föroreningar från utfyllnaden. Sammantaget anser länsstyrelsen att det inte finns grund för att utkräva något ansvar för förebyggande åtgärder med anledning av den förvaringsverksamhet som pågår vid utfyllnaden i Grännäs.

16 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid Fastighetsägares ansvar Emedan inte någon verksamhetsutövare (förorenare eller markägare i förvaringsfall) kan göras ansvarig kan ansvar som fastighetsägare aktualiseras. Följande fastigheter och ägare är berörda av föroreningarna i Valdemarsviken såsom källa för spridning och mottagare av föroreningar. Fastighet Valdemarsvik 3:1 Valdemarsvik 4:1 Valdemarsvik 4:103 Valdemarsvik 4:35 Valdemarsvik 4:56 Valdemarsvik 4:68 Valdemarsvik 4:73 Valdemarsvik 4:77 Valdemarsvik 4:89 Valdemarsvik 4:103 Valdemarsvik 5:1 Valdemarsvik 5:20 Valdemarsvik 5:21 Valdemarsvik 5:28 Lustjakten 4 Käggla 1:9 Köpmannen 2 Köpmannen 3 Ägare Karl-Magnus Lindkvist Stolpantorp 1, Linghem Fastighets AB Sandvik-Hamngatan Hamngatan 1, Valdemarsvik Fastighets AB Sandvik-Hamngatan Hamngatan 1, Valdemarsvik Grännäs Marina AB Sjögärdet 2, Valdemarsvik Guldnyckeln fastigheter AB Box 38, Valdemarsvik Tony Blomström Fifalla Petterslund, Valdemarsvik Hans Andersson Sandvik Ekebo, Valdemarsvik Åsa Tollander Stigen 5, Valdemarsvik De fastighetsägare som enligt länsstyrelsen idag har ett eventuellt ansvar för föroreningarna i Valdemarsviken är de som äger fastigheter som är belägna inom källområdet för spridning av föroreningarna (se nedan). De övriga fastigheter som i huvudsak är mottagare av föroreningar exkluderas således från bedömningen. Fastighetsbeteckning Lagfaren ägare Förvärvsdatum Sedimenten Lustjakten 4 Guldnyckelns Fastigheter AB Valdemarsvik 4: Valdemarsvik 4: Valdemarsvik 4: Valdemarsvik 5:

17 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid 17 Utfyllnaden vid Grännäs Valdemarsvik 5: Valdemarsvik 5: Valdemarsvik 5: Emedan har förvärvat de berörda fastigheterna innan miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999 kan efterbehandlingsansvar inte utkrävas av kommunen i enlighet med bestämmelserna om ansvar för fastighetsförvärvare. Fastigheten Lustjakten 4 är belägen mellan hamnområdet och Grännäs och omfattar strandlinjen och vattenområdet utanför densamma. Sediment på fastigheten innehåller höga halter av krom och kvicksilver och bedöms vara en del av de främsta källområdena för spridning av dessa ämnen. Guldnyckelns Fastigheter AB (org.nr ) förvärvade fastigheten den 1 oktober Fastigheten är taxerad som industrienhet, gatu/parkmark. Guldnyckelns Fastigheter AB kan således göras ansvarigt enligt 10 kap. 3 miljöbalken jfr. med 15 lagen om införande av miljöbalken. Mot bakgrund av att fastigheten inte är belägen i direkt anslutning till det f.d. fabriksområdet, att förorenade sediment är belägna under vattenytan och endast utgör en liten del av källområdena för spridning samt att föroreningarna huvudsakligen härrör från läderfabrikens verksamhet innan 1960 är det dock inte sannolikt att fastighetsbolaget vid förvärvstidpunkten skulle ha haft kännedom om förekomsten av eller borde ha upptäckt föroreningarna inom fastigheten. Det har inte heller i övrigt framkommit något som tyder på att fastighetsbolaget kände till att sedimenten var förorenade vid förvärvet. Även om det varit allmänt känt att Valdemarsviken i viss mån var förorenad kan inte fastighetsägaren inför förvärvet av fastigheten anses ha haft anledning att undersöka sedimenten på fastigheten. Något ansvar enligt 10 kap. 3 miljöbalken kan således inte utkrävas. Det finns inget som tyder på att Guldnyckelns Fastigheter AB skulle komma att göra en obehörig vinst eller liknande efter genomförd efterbehandling. Någon ersättningsskyldighet för en sådan värdeökning som avses i 10 kap 5 MB kommer således inte att uppstå. Inte heller torde bolaget få sådan nytta av genomförda utredningar att det skall förpliktas svara för utredningskostnader enligt 10 kap. 8 andra stycket miljöbalken. 5. Saneringsförsäkringen Ersättning kan utgå för efterbehandling ur saneringsförsäkringen för det fall att den som är ansvarig för efterbehandlingen inte kan betala kostnaderna för detta. Den ansvarige anses inte kunna betala om han är försatt i konkurs, vid utmätning saknar tillgångar till full täckning av saneringskostnaderna eller det är uppenbart att han inte kan betala. Saneringsförsäkringen omfattar dock endast sanering eller kostnad om orsaken till föroreningen inte huvudsakligen kan hänföras till tid före den 1 juli Eftersom föroreningarna i Valdemarsviken enbart hänför sig till tiden före den 1 juli 1989 kan saneringsförsäkringen således inte tas i anspråk för efterbehandling av området.

18 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid Sammanfattning Mot bakgrund av de undersökningar av Valdemarsviken som gjorts av Valdemarsviks kommun samt anlitade konsulter bedömer länsstyrelsen med hänsyn till ovanstående att det inte finns någon verksamhetsutövare eller fastighetsägare som kan hållas ansvarig enligt miljöbalken för de föroreningar som finns i Valdemarsviken. I den slutliga handläggningen av detta ärende har förutom undertecknade deltagit byrådirektören Magnus Kviele. Karin Sigvardsson Avdelningsdirektör Richard Ekenger Länsassessor Kopia till, Miljö- och hälsoskyddskontoret, Tekniska förvaltningen

19 Ansvarsutredning Valdemarsviken sid Referenser Darpö, Eftertanke och förutseende, akademisk avhandling, Uppsala universitet Landsarkivet i Lund, Arkivnummer LLA/30331, AB Ehrnberg Produkters arkiv; LLA/30328, AB Nordiska Läderfabrikens arkiv; LLA/30333, AB C.J. Lundbergs Läderfabriks arkiv. Naturvårdsverkets kvalitetsmanual, Efterbehandling av förorenade områden Kvalitetsmanualen för användning och hantering av bidrag till efterbehandling och sanering, utgåva 2, Naturvårdsverkets rapport 5242, Om ansvar för miljöskulder i mark och vatten Miljöbalkens regler om skyldigheter och ansvar för förorenade områden, januari Naturvårdsverkets handbok, Sanering och efterbehandling av förorenade områden genom tillsyn och prövning, Remissversion Projekt Valdemarsviken Riskvärdering. Redovisning av beslutsunderlag samt motiv för val av åtgärd, Projekt Valdemarsviken Riskbedömning av krom och kvicksilverförorenade områden från verksamheten vid f d Lundbergs läder, Projekt Valdemarsviken Sammanfattande huvudstudierapport, Projekt Valdemarsviken Åtgärdsutredning,