Sveriges upprätthållande av mänskliga rättigheter vid terrorismbekämpning

Transkript

1 SVENSKA AVDELNINGEN AV INTERNATIONELLA JURISTKOMMISSIONEN THE SWEDISH SECTION OF THE INTERNATIONAL COMMISSION OF JURISTS Stockholm den 21 december 2004 Thomas Hammarberg Olof Palmes Internationella Centrum Sveavägen 68 Box 836, Stockholm Sveriges upprätthållande av mänskliga rättigheter vid terrorismbekämpning Svenska Avdelningen av Internationella Juristkommissionen (Avdelningen) avger härmed följande yttrande med anledning av den pågående utvärderingen av handlingsplanen för mänskliga rättigheter. Inledning Terrorism är ett av det moderna samhällets största hot. Terrorismen är inte bara ett hot mot enskildas säkerhet, utan även ett hot mot rättstaten och dess grundläggande principer. Våld från terroristgrupper drabbar urskillningslöst civila och stater har en skyldighet att skydda sin befolkning mot detta våld. Den globala osäkerheten har efter den 11 september föranlett långtgående terrorismbekämpningsåtgärder. En effektiv terrorismbekämpning får med beaktande av internationell reglering dock aldrig gå så långt att den i sig medför att grundläggande mänskliga frioch rättigheter kränks. Internationella Juristkommissionen (ICJ) har beslutat att granska staters terrorismbekämpningsåtgärder och redovisa huruvida de överensstämmer med rättstatens principer och däribland upprätthållandet av de mänskliga frioch rättigheterna. I augusti i år antog ICJ i detta syfte den så kallade Berlindeklarationen. Den innehåller 11 principer som kommissionen uppmanar alla stater att respektera i kampen mot terrorismen. Avdelningen har mot denna bakgrund analyserat huruvida Sverige i sin terrorismbekämpning uppfyller de 11 principerna och gjort en konkret genomgång av ett antal lagar, utredningsförslag och beslut med anknytning till svensk terrorismbekämpning. THE INTERNATIONAL COMMISSION OF JURISTS IS A NON-GOVERNMENTAL ORGANISATION WITH CONSULTATIVE STATUS WITH THE UNITED NATIONS, UNESCO AND THE COUNCIL OF EUROPE.

2 AWARDED THE FIRST EUROPEAN HUMAN RIGHTS PRIZE (1980), THE WATELER PEACE PRIZE (1984), THE ERASMUS PRIZE (1989) AND THE UNITED NATIONS AWARD FOR HUMAN RIGHTS (1993)

3 Lagen om straff för terroristbrott (2003:148) Berlindeklarationens tredje princip uppmanar stater att använda, och om nödvändigt anpassa, befintlig strafflagstiftning istället för att skapa nya allmänt definierade brott. Avdelningen beklagar att Sverige valt att anta en speciell terroristlagstiftning då det räckt med redan befintlig kriminalisering i brottsbalken. Definitionen av det nya terroristbrottet i lagens 2 och 3 innehåller vidstäckta, både subjektiva och objektiva, rekvisit. Avdelningen anser att grundläggande rättssäkerhetskrav såsom förutsägbarhet och legalitet och Berlindeklarationens krav att terrorismbekämpningsåtgärderna i sig alltid ska vidtas med strängt beaktande av legalitets-, nödvändighets-, proportionalitets och icke-diskrimineringsprinciperna, genom lagens utformning svårligen kan uppfyllas (jfr deklarationens första och tredje princip). Mot bakgrund av de stora skillnader som föreligger mellan rättsföljderna i vanlig strafflag och i terroristlagen är denna vaghet oroande, eftersom den ger ett utrymme för godtycke som inte är acceptabelt i en rättsstat. Lagen om särskild utlänningskontroll (1991:572) Den nya terroristlagen har medfört vissa följdändringar i annan lagstiftning. Värt att nämnas är ändringen i lagen om särskild utlänningskontroll, som Avdelningen tidigare har kritiserat i ett remissyttrande över Ds 2002:35. Tidigare innehöll lagen ett undantag för förbud mot utvisning eller avvisning för politiska brott. Detta undantag har tagits bort och med den nuvarande lydelsen får en utlänning utvisas eller avvisas om det med hänsyn till vad som är känt om dennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att vederbörande kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 lagen om straff för terroristbrott. Förändringen innebär att det nu är möjligt att utvisa eller avvisa en utlänning för ett befarat brott i ett annat land, även om gärningen har övervägande karaktär av politiskt brott. Detta är ett anmärkningsvärt avsteg från tanken att vi i Sverige inte accepterar politiska brott. De kriterier som avgör om en utlänning kan befaras begå ett politiskt motiverat brott eller ett klart terroristbrott är vaga. Avdelningen menar därför att lagen kan komma att tillämpas på ett godtyckligt sätt vilket inte är förenligt vare sig med traditionella rättsäkerhetskrav eller med legalitetsprincipen som omnämns i Berlindeklarationens första och tredje principer. Med rådande lagstiftning finns även en risk att personer misstänkta för terroristbrott frihetsberövas, utvisas eller avvisas utan möjlighet att få saken prövad vid domstol, vilket uppenbart strider mot Berlindeklarationens sjunde princip om rätten till domstolsprövning. Berlindeklarationens första princip uppmanar stater att respektera ickediskrimineringsprincipen när terroristbekämpningsåtgärder vidtas. Avdelningen anser att lagen om särskild utlänningskontroll är diskriminerade i det hänseendet att den medger mycket grövre ingrepp i utlänningars integritet än i svenskars. Förvisso måste man se till nationens rätt att skydda sina medborgare men ingreppet måste fortfarande stå i proportion till den fara staten vill eliminera. Mot bakgrund av att Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna inte direkt gör skillnad mellan

4 medborgare och andra kan den åtskillnad som uppnås genom lagen om särskild utlänningskontroll ifrågasättas. Utökade polisiära tvångsmedel En ytterligare anledning till oro är förslagen om långtgående polisiära tvångsmedel. I SOU 2003:74 föreslås bland annat ändringar i polislagen som ger möjlighet till husrannsakan och kroppsvisitation i brottsförebyggande syfte. Dessa tvångsmedel är idag endast tillåtna i brottsutredande syfte, dvs. vid förundersökning efter det att misstanke om att brott förekommit föreligger. Avdelningen anser att en möjlighet till att vidta sådana tvångsmedel i förebyggande syfte inte kan anses vara nödvändiga eller stå i proportion till den eftersträvade nyttan och utgör ett intrång i den enskildes integritet som inte är acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Denna utökning av möjligheterna att nyttja tvångsmedel är nu inte enbart inriktad mot att bekämpa terrorism, utan även andra hot mot det öppna samhället såsom organiserad kriminalitet mm. Inte desto mindre är det ett inslag i den generella utökning av polisiära befogenheter som bl.a. terrorismen föranlett och som ur ett rättighetsperspektiv är oroande. Avdelningen manar regeringen till eftertanke och noggrann analys av vilka rättsliga ingreppsmöjligheter som det brottsförebyggande arbetet kräver, så att svensk rätt inte kommer i konflikt med nödvändighets- och proportionalitets principerna i Berlindeklarationens första och åttonde principer. Möjliga problem med den fria bevisprövningen Beträffande Berlindeklarationens sjunde princip, som förbjuder beaktandet av bevis som anskaffats genom tortyr eller annat grovt brott, bör uppmärksammas att svensk rätt bygger på principen om fri bevisprövning (RB 35:1). Den fria bevisprövningen innebär att det råder fri bevisföring och fri bevisprövning. Avdelningen menar att den fria bevisföringen särskilt kan komma att utgöra ett problem för personer misstänkta för terroristbrott eftersom det i dylika situationer kan inträffa att polis och åklagare använder sig av underrättelseinformation från stater där det inte kan uteslutas att uppgifterna anskaffats genom tortyr och andra brott. Detta är ett förhållande som bör utredas närmare, särskilt som Europakommissionen i målet Österrike mot Italien uttalade att oskuldspresumtionen i artikel 6.2 i Europakonventionen kan anses kränkt om domstolen godtar bevis i form av bekännelser som gjorts av den tilltalade under misshandel vid förundersökningen. Svensk tillämpning av FN-resolutioner och EG-förordningar om frysning av tillgångar Genom antagandet av FN-resolution 1267 och EG-förordningarna 467/2001 och 881/2002 har det blivit möjligt att frysa tillgångarna för de enskilda individer som misstänks ha samröre med terroristaktiviteter. Det är Avdelningens mening att FN-resolutionen och EG-

5 förordningarna kränker såväl svensk grundlag som Europakonventionen. Därför anser Avdelningen att Sverige inte kan implementera ovannämnda resolutioner och förordningar även om FN-resolutionerna är folkrättsligtbindande för Sverige och EG-förordningarna har direkt effekt i Sverige. Enligt regeringsformen 2:23 får lag eller föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden i enlighet med Europakonventionen, och enligt 10:5 är Sveriges delegering av lagstiftningskompetens till EU förbehållet en nivå av ett frioch rättighetsskydd som motsvarar Europakonventionen. I fallet med de tre svenska medborgarna Ahmed Ali Yusuf, Abdirisak Aden och Abdi Abdulaziz Ali som fick sina tillgångar frysta, anser Avdelningen att verkställandet av EGförordning 467/2001, och därmed även av FN-resolution 1267, innebar en uppenbar kränkning av männens rätt till domstolsprövning. För det första innehöll beslutet ingen vidare precisering eller information om vilka handlingar från de tre svenskarnas sida som motiverade att alla deras tillgångar skulle spärras, vilket innebär att dessa personer inte kunde ta del av anklagelserna. För det andra gavs inga möjligheter för de tre svenskarna att bemöta anklagelserna och få sitt fall prövat av domstol före verkställigheten. För det tredje existerade inte och existerar inte- någon verklig rätt till domstolsprövning eftersom EG-domstolen inte kan företa en materiell prövning av det som beslutas i FN. Dessutom är den information som FN baserar sitt beslut på inte offentlig varför en överprövning ter sig omöjlig. Rätten till domstolsprövning är således i praktiken begränsad. Avdelningen hävdar att implementeringen och verkställigheten av FN-resolutionen och EGförordningen strider mot legalitetsprincipen i Berlindeklarationens första princip eftersom det inte går att få fram uppgifter om vilka fakta som avgjort att en enskild person blir upptagen på terroristlistan och det inte finns någon anvisad eller erkänd väg att få besluten prövade. Förfarandet strider även mot principen om oskuldspresumtion och därmed mot deklarationens sjunde princip. I och med att de personer som blir upptagna på listan heller inte åtnjuter en rätt till reell överprövning och möjlighet att få skadestånd, i det fall påståendet om samröre med terroristgrupper visar sig vara oriktigt, strider agerandet även mot deklarationens nionde princip om rätt till rättsmedel och skadestånd. Tilläggas kan även att dessa administrativa och ekonomiska sanktioner står i strid med deklarationens tredje princip som berör straffrättsliga principer och skyldigheten för staten att inte ta till extrema administrativa åtgärder. Ett liknande kanadensiskt fall visar att det fanns alternativ till Sveriges agerande. Kanadensiska myndigheter utförde en omfattande internutredning och fann att det inte fanns några som helst grunder att tro att den kanadensiske medborgaren som var upptagen på FN: s terroristlista hade samröre med terroristaktiviteter. Då frysningen var obefogad upphävdes den av den kanadensiska staten som även ansökte om att få medborgaren struken från FN: s sanktionslista, vilket skedde kort därefter. Avdelningen menar att det är Sveriges skyldighet att utreda och pröva de svenskar som blir upptagna på sanktionslistor och att så inte har gjorts, samt det förhållandet att regeringen inte begärt en ändring av förordningen och gjort invändning om att den inte kan verkställas i Sverige, visar på ett bristande rättssäkerhetstänkande hos den svenska regeringen.

6 Avvisningen av Ahmed Agiza och Mohammed El Zari Den 18 december 2001 avvisade Sverige de två terroristmisstänkta egyptiska medborgarna Ahmed Agiza och Mohammed El Zari Avvisningarna strider uppenbart mot Berlindeklarationens sjunde, nionde och tionde principer. Inledningsvis fick Agiza och El Zari varken ta del av alla anklagelser mot dem eller veta på vilka grunder de skulle avvisas och överlämnas. Vidare verkställdes detta beslut omedelbart vilket inte gav personerna i fråga rätt att överklaga beslutet eller att få det granskat av en internationell övervakningsmekanism. Detta förfarande strider mot grundläggande principer om en rättssäker process och därmed mot deklarationens sjunde princip. Anmärkningsvärt är även att Sveriges regering skickade tillbaka de två terroristmisstänkta egypterna trots den uppenbara faran att de skulle bli torterade och fängslade utan rätt till civil rättegång. Detta skedde efter att Sverige godtagit diplomatiska garantier från Egypten. Avdelningen ifrågasätter värdet av garantier från ett land som är ökänt för tortyr och dödsstraff. Avvisningen innebär därför ett brott mot Sveriges internationella åtagande och non-refoulement principen, som också nämns i Berlindeklarationens tionde princip. Enligt deklarationens nionde princip måste stater säkerställa att personer som felaktigt blivit utsatta för terrorismbekämpningsåtgärder får tillgång till effektiva rättsmedel samt rätt till skadestånd. Förutsättningar finns att i Sverige få prövat i domstol om Agizas och El Zaris rättigheter har kränkts och om rätt till kompensation föreligger. Ekonomiska kostnader som är förenade med att driva en sådan process kan dock utgöra ett hinder. Avdelningen förespråkar därför i första hand att Sverige ex gratia ersätter Agiza och El Zari för ovan nämnda kränkningar. I andra hand, att rättshjälp garanteras om frågan huruvida kompensation ska utgå till Agiza och El Zari skulle bli föremål för domstolsprövning. Straffrättsligt samarbete inom EU Europakonventionen måste redan idag respekteras såväl av EU som av medlemsländerna. Det fördrag om upprättande av en gemensam EU-konstitution som länderna väntas rösta igenom ger unionen långt större befogenheter i det straffrättsliga samarbetet, exempelvis beträffande terrorismbekämpning. Därvid aktualiseras ytterligare vikten av att regeringen såväl arbetar för att EU respekterar Europakonventionen och den i konstitutionen upptagna EU-stadgan om grundläggande rättigheter i lagstiftningsprocessen som att Sverige respekterar ovannämnda regelverk vid implementeringen av EU: s förordningar och minimiregler. Svenska Avdelningen av Internationella Juristkommissionen anser att det är nödvändigt att en förändring av de ovan redovisade förhållandena kommer till stånd, så att inte svensk terrorismbekämpning i sig medför att grundläggande mänskliga rättigheter kränks!

7 Mot tecknad bakgrund kräver Avdelningen att regeringen: Ser till att en oberoende internationell utredning sker av avvisningen av Ahmed Agiza och Mohammed El Zari. Utredningen, där varken Sverige, Egypten eller USA bör ingå, bör ha ett utförligt mandat att systematiskt granska ländernas förfarande, ha befogenhet att ta vittnesuppgifter under sanningsplikt och ta del av allt material samt att utarbeta riktlinjer för framtida förfaranden; Ex gratia kompenserar Ahmed Agiza och Mohammed El Zari för att Sverige kränkt deras rättigheter enligt Europakonventionen i samband med avvisningen; Inom EU: s ministerråd deklarerar att sanktionerna enligt EG-förordningarna 467/2001 och 881/2002 mot Ahmed Ali Yusuf, Abdirisak Aden och Abdi Abdulaziz Ali strider mot svensk grundlag och Europakonventionen och att svenska enskilda och offentliga rättssubjekt därför inte kan tillämpa förordningen; Genom att anmäla frågan till EU kommissionen försöka få en fastställelse om lagligheten av nämnda rättsakter i EG-domstolen; Ex gratia kompenserar Ahmed Ali Yusuf, Abdirisak Aden och Abdi Abdulaziz Ali för att Sverige kränkt deras rättigheter enligt Europakonventionen i samband med frysningen av deras tillgångar; Lägger förslag på inrättandet av ett oberoende organ att kontrollera terrorismbekämpningsåtgärder och att säkerställa rättsäkerheten i svenskt agerande, exempelvis genom att ett organ under riksdagen inrättas eller att en särskild JO utses; Verkar för att FN tillsätter oberoende granskare av medlemsstaternas terrorismbekämpningsåtgärder; Slutligen, att regeringen inte låter sig påverkas av den rädsla som förekommer i samhället och på sådana grunder stiftar lagar som inskränker den enskilda individens frioch rättigheter i högre grad än vad som är absolut nödvändigt. Stockholm som ovan Stellan Gärde Ordförande Ann Linnarsson Projektsekreterare Bilaga 1 - Berlindeklarationen/svenska