Överklagande av Kammarrättens i Göteborg dom den 13 juni 2014 i mål nr avseende fråga om tidpunkten för utbetalning av bidrag till fristående

Transkript

1 SIGNERAD Malmö stad Stadskontoret 1 (3) Datum Vår referens Natalie Glotz Stade Stadsjurist Tjänsteskrivelse Överklagande av Kammarrättens i Göteborg dom den 13 juni 2014 i mål nr avseende fråga om tidpunkten för utbetalning av bidrag till fristående skolverksamheter STK Sammanfattning Den 29 februari 2012 beslutade Kommunstyrelsen i Malmö stad ( 72) att ge FoU Malmö-utbildning i uppdrag att i samarbete med stadskontorets avdelning barn och ungdom, samtliga stadsdelar och utbildningsförvaltningen genomföra Skolsatsning 2012 Språkutvecklande insatser i enlighet med de grundläggande dragen i tjänsteutlåtandet, daterat den 7 november 2011, diarienummer 846/11, och de förtydliganden som stadskontoret angivit i sin bedömning i ärendet, att ur kommunstyrelsens anslag till förfogande i budget 2012, utifrån komunfullmäktiges beslut om skolsatsning den 21 juni 2011, 103, anslå kr för nämnda satsningar enligt kostnadsberäkning i ärendet, och att beakta motsvarande belopp i budget Inger Persson överklagade beslutet och yrkade att det skulle upphävas. Förvaltningsrätten i Malmö beslutade i dom den 11 januari 2013 i mål nr att upphäva Malmö kommuns beslut. Malmö stad överklagade förvaltningsrättens dom till Kammarrätten i Göteborg med ett förstahandsyrkande om att kammarrätten ska upphäva förvaltningsrättens dom och fastställa Malmö stads beslut och ett andrahandsyrkande om att kammarrätten, om den skulle anse att förvaltningsrättens dom i sak var riktig, endast ska upphäva Malmö stads beslut partiellt, det vill säga med hänsyn till den omstridda frågan i målet, nämligen utbetalningstidpunkten avseende de fristående förskole- och skolenheternas andel av de under det löpande budgetåret ytterligare tillskjutna resurserna. Kammarrätten beviljade prövningstillstånd och avslog den 13 juni 2014 i mål nr Malmös stads överklagande. Det föreslås att Malmö stad överklagar kammarrättens dom till Högsta förvaltningsdomstolen. Förslag till beslut Kommunstyrelsen föreslås besluta att att överklaga Kammarrättens i Göteborg dom den 13 juni 2014 i mål nr i enlighet med de grunder som framgår av bilagan, samt beslutet justeras omedelbart.

2 Beslutsunderlag Dom avseende laglighetsprövning Överklagande av dom i mål nr Överklagande av Kammarrättens i Göteborg dom den 13 juni 2014 i mål nr G-Tjänsteskrivelse_överklagande av KR-dom 697_13 2 (3) Beslutsplanering KS Arbetsutskott Kommunstyrelsen Ärendet Den 29 februari 2012 beslutade Kommunstyrelsen i Malmö stad ( 72) att ge FoU Malmö-utbildning i uppdrag att i samarbete med stadskontorets avdelning barn och ungdom, samtliga stadsdelar och utbildningsförvaltningen genomföra Skolsatsning 2012 Språkutvecklande insatser i enlighet med de grundläggande dragen i tjänsteutlåtandet, daterat den 7 november 2011, diarienummer 846/11, och de förtydliganden som stadskontoret angivit i sin bedömning i ärendet, att ur kommunstyrelsens anslag till förfogande i budget 2012, utifrån komunfullmäktiges beslut om skolsatsning den 21 juni 2011, 103, anslå kr för nämnda satsningar enligt kostnadsberäkning i ärendet, och att beakta motsvarande belopp i budget Inger Persson överklagade beslutet och yrkade att det skulle upphävas. Som grund för sitt yrkande angav hon i huvudsak att ersättning till fristående skolor och förskolor ska baseras på vad kommunen angett i budgeten. Ersättning till de fristående skolorna ska alltså inte i efterhand utges mot bakgrund av vad som fastställts i kommunens bokslut. Samma resurser ställs inte till de fristående skolornas förfogande samtidigt som till de kommunala skolornas förfogande. Därför, gjorde Inger Persson gällande, stred beslutet mot skollagen. Förvaltningsrätten i Malmö beslutade i dom den 11 januari 2013 i mål nr att upphäva Malmö kommuns beslut. Förvaltningsrätten anförde bland annat följande. Den aktuella skolsatsningen på språkutveckling har en klar koppling till sådan pedagogisk verksamhet och undervisning som omfattas av resurstilldelning inom ramen för grundbeloppen till fristående förskola respektive grundskola. Det överklagade beslutet knyter an till kommunfullmäktiges budgetbeslut för år 2012 och innebär att de kommunala skolorna får del av språkutvecklingsinsatserna redan samma år. De fristående skolorna får emellertid del av denna först 2013, det vill säga i efterhand. Förvaltningsrätten bedömde därmed att beslutet stred mot den likabehandling som reglerna i skollagen vilar på. Malmö stad överklagade förvaltningsrättens dom till Kammarrätten i Göteborg med ett förstahandsyrkande om att kammarrätten ska upphäva förvaltningsrättens dom och fastställa Malmö stads beslut och ett andrahandsyrkande om att kammarrätten, om den skulle anse att förvaltningsrättens dom i sak var riktig, endast ska upphäva Malmö stads beslut partiellt, det vill säga med hänsyn till den omstridda frågan i målet, nämligen utbetalningstidpunkten avseende de fri-

3 stående förskole- och skolenheternas andel av de under det löpande budgetåret ytterligare tillskjutna resurserna. Malmö stad anförde i stora huvuddrag följande. Kommunens ståndpunkt är att det är ett lagenligt förfarande att kompensera fristående skolenheter när det föreligger en verifiering av de belopp som faktiskt har kommit de kommunala förskolorna respektive skolorna till del. Att betala ut mer pengar till enskilda skolhuvudmän än till de kommunala skolorna skulle innebära att de kommunala och de fristående enheterna behandlas på olika sätt. En tydlig skillnad bör göras mellan beslut om grundbelopp som ska fattas inför kalenderåret, vilka grundar sig på kommunens budget, och under budgetåret tillskjutna resurser. Ett upphävande av beslutet i dess helhet är inte proportionerligt i förhållande till sakfrågan i målet. 3 (3) Kammarrätten beviljade prövningstillstånd och avslog den 13 juni 2014 i mål nr Malmös stads överklagande med följande skäl. Utgångspunkten för regleringen av bidrag till fristående skolor och annan enskild verksamhet är att verksamhet kan drivas på likvärdiga ekonomiska villkor som offentligt bedriven motsvarande verksamhet. En kommuns budget för verksamheten för det kommande året bör ligga till grund för bestämningen av bidragen till fristående skolor och annan enskild verksamhet. Om ytterligare resurser ges till den kommunala verksamheten under budgetåret bör motsvarande tillskott ges till de fristående skolorna och de enskilda verksamheterna. Detta innebär, enligt kammarrättens mening, att om en kommun för visst budgetår tillskjuter extra resurser till den egna verksamheten ska de enskilda verksamheterna erhålla motsvarande tillskott det året exklusive kommunspecifika kostnader. Därför strider kommunstyrelsens beslut mot lag. Förutsättningarna för att vid laglighetsprövning upphäva ett beslut partiellt är att beslutet består av flera från varandra fristående delar och att en sådan åtgärd inte påverkar beslutsinnehållet i övrigt. Kammarrätten fann att det inte fanns förutsättningar för ett partiellt upphävande. Chefsjuristen Tomas Bärring har med stöd av rättegångsfullmakt den 30 juni 2014 överklagat kammarrättens dom till Högsta förvaltningsdomstolen och begärt anstånd att komma in med grunderna senast den 8 september Anstånd beviljades enligt begäran. Kammarrättens dom innehåller två rättsfrågor som är viktiga att få svar på av Högsta förvaltningsdomstolen både med hänsyn till skollagstiftning och till kommunallagen. Malmö stads resonemang och utvecklande av talan framgår av bilagan (skrivelse med utvecklande av grunder till Högsta förvaltningsdomstolen) där den rättsliga argumentationen utvecklas. möjlighet. Frågan om i vilken utsträckning ett sådant upphävande bör ske har dock inte ansetts lämpad för lagreglering utan har helt överlämnats till rättstillämpningen (prop. 1990/91:117 s. 226). Mot denna bakgrund föreslås kommunstyrelsen att besluta att överklaga Kammarrättens i Göteborg dom den 13 juni 2014 i mål nr i enlighet med bilagan. Då kommunstyrelsen har fått anstånd att komma in med utvecklande av grunderna till den 8 september 2014 föreslås att beslutet justeras omedelbart. Ansvariga Tomas Bärring Kanslidirektör Jan-Inge Ahlfridh Stadsdirektör

4 Malmö stad Kommunstyrelsen 1 (12) Datum Adress August Palms Plats 1 Diarienummer STK Till Högsta förvaltningsdomstolen Box Stockholm Överklagande av Kammarrättens i Göteborg dom den 13 juni 2014 i mål nr ; nu frågan om utvecklande av grunderna Härmed inkommer Malmö stad med grunderna i Högsta förvaltningsdomstolens mål nr Bakgrund Vid sammanträde den 29 februari 2012 beslutade Kommunstyrelsen i Malmö stad ( 72) att ge FoU Malmö-utbildning i uppdrag att i samarbete med stadskontorets avdelning barn och ungdom, samtliga stadsdelar och utbildningsförvaltningen genomföra Skolsatsning 2012 Språkutvecklande insatser i enlighet med de grundläggande dragen i tjänsteutlåtandet, daterat den 7 november 2011, diarienummer 846/11, och de förtydliganden som stadskontoret angivit i sin bedömning i ärendet, att ur kommunstyrelsens anslag till förfogande i budget 2012, utifrån kommunfullmäktiges beslut om skolsatsning den 21 juni 2011, 103, anslå kr för nämnda satsningar enligt kostnadsberäkning i ärendet, och att beakta motsvarande belopp i budget I beslutets första att-sats finns en hänvisning till tjänsteutlåtandet den 7 november 2011, i vilket de grundläggande dragen för språksatsningen är fastlagda. Tjänsteutlåtandet är bifogat kommunstyrelsens beslut som en bilaga 3. På s. 7 i tjänsteutlåtandet finns en rubrik Fristående verksamheter bidrag på lika villkor. Avsnittet, i vilket ersättning till fristående skol- och förskoleenheter inom ramen för Skolsatsningen 2012 Språkutvecklande insatser avhandlas, lyder enligt följande.

5 Det föreslås att fristående huvudmän får ta del av motsvarande resurstillskott per barn/elev när de faktiska kostnaderna har verifierats genom bokslut. Det föreslås därför att medel för detta reserveras enligt schablon (bilaga 1). Kommunstyrelsen kommer sedan att genom beslut ta ställning till en extra utbetalning till fristående förskolor och grundskolor inom ramen för bestämmelserna om grundbelopp när ett fullgott beräkningsunderlag föreligger. Den särskilda satsning som görs på FoU-enheten under rubriken utökning FoU-enheten, se bilaga, ska inte ingå i beräkningsunderlaget för bidrag på lika villkor. Beslutet överklagades av kommunmedlemmen Inger Persson som yrkade att det skulle upphävas. Som grund för sitt yrkande angav hon i huvudsak att ersättning till fristående skolor och förskolor ska baseras på vad kommunen angett i budgeten. Ersättning till de fristående skolorna ska alltså inte i efterhand utges mot bakgrund av vad som fastställts i kommunens bokslut. Samma resurser ställs inte till de fristående skolornas förfogande samtidigt som till de kommunala skolornas förfogande. Därför, gjorde Inger Persson gällande, stred beslutet mot skollagen. Förvaltningsrätten i Malmö beslutade i dom den 11 januari 2013 i mål nr att upphäva Malmö kommuns beslut. Förvaltningsrätten anförde bland annat följande. Den aktuella skolsatsningen på språkutveckling har en klar koppling till sådan pedagogisk verksamhet och undervisning som omfattas av resurstilldelning inom ramen för grundbeloppen till fristående förskola respektive grundskola. Det överklagade beslutet knyter an till kommunfullmäktiges budgetbeslut för år 2012 och innebär att de kommunala skolorna får del av språkutvecklingsinsatserna redan samma år. De fristående skolorna får emellertid del av denna först 2013, det vill säga i efterhand. Förvaltningsrätten bedömde därmed att beslutet stred mot den likabehandling som reglerna i skollagen vilar på. Malmö stad överklagade förvaltningsrättens dom till Kammarrätten i Göteborg med ett förstahandsyrkande om att kammarrätten ska upphäva förvaltningsrättens dom och fastställa Malmö stads beslut och ett andrahandsyrkande om att kammarrätten, om den skulle anse att förvaltningsrättens dom i sak var riktig, endast ska upphäva Malmö stads beslut partiellt, det vill säga med hänsyn till den omstridda frågan i målet, nämligen utbetalningstidpunkten avseende de fristående förskole- och skolenheternas andel av de under det löpande budgetåret ytterligare tillskjutna resurserna. Malmö stad anförde i stora huvuddrag följande. Kommunens ståndpunkt är att det är ett lagenligt förfarande att kompensera fristående skolenheter när det föreligger en verifiering av de belopp som faktiskt har kommit de kommunala förskolorna respektive skolorna till del. Att betala ut mer pengar till enskilda skolhuvudmän än till de kommunala skolorna skulle innebära att de kommunala och de fristående enheterna behandlas på olika sätt. En tydlig skillnad bör göras mellan beslut om grundbelopp som ska fattas inför kalenderåret, vilka grundar sig på kommunens budget, och under budgetåret tillskjutna resurser. Ett upphävande av beslutet i dess helhet är inte proportionerligt i förhållande till sakfrågan i målet. 2 (12)

6 Kammarrätten beviljade prövningstillstånd och avslog den 13 juni 2014 i mål nr Malmös stads överklagande med följande skäl (egen kursivering). Utgångspunkten för regleringen av bidrag till fristående skolor och annan enskild verksamhet är att verksamhet kan drivas på likvärdiga ekonomiska villkor som offentligt bedriven motsvarande verksamhet. En kommuns budget för verksamheten för det kommande året bör ligga till grund för bestämningen av bidragen till fristående skolor och annan enskild verksamhet. Om ytterligare resurser ges till den kommunala verksamheten under budgetåret bör motsvarande tillskott ges till de fristående skolorna och de enskilda verksamheterna. Detta innebär, enligt kammarrättens mening (egen kursivering), att om en kommun för visst budgetår tillskjuter extra resurser till den egna verksamheten ska de enskilda verksamheterna erhålla motsvarande tillskott det året exklusive kommunspecifika kostnader. Därför strider kommunstyrelsens beslut mot lag. Förutsättningarna för att vid laglighetsprövning upphäva ett beslut partiellt är att beslutet består av flera från varandra fristående delar och att en sådan åtgärd inte påverkar beslutsinnehållet i övrigt. Kammarrätten fann att det inte fanns förutsättningar för ett partiellt upphävande. Frågan om prövningstillstånd Malmö stad anser att det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Högsta förvaltningsdomstolen. Kammarrättens dom innehåller två frågor där tydlig vägledning inte går att finna i vare sig förarbeten eller rättspraxis. Den första frågan handlar om ett skoljuridiskt spörsmål, närmare bestämt huruvida en kommun som under budgetåret tillför den egna skolverksamheten extra resurser på sätt som förevarit i det föreliggande ärendet kan avvakta med att fastställa och utbetala motsvarande tillskott inom ramen för skollagens grundbeloppsinstitut till de fristående verksamheterna till en tidpunkt efter kommunens årsbokslut. Den andra frågan handlar om ett kommunalrättsligt spörsmål, närmare bestämt möjligheten för en domstol att inom ramen för en laglighetsprövning upphäva ett kommunalt beslut endast partiellt. Praxis kring denna möjlighet, vilken bekräftas föreligga i prop. 1990/91:117 s. 226 och i RÅ83 2:32, är tämligen mager och de motiveringar i kammarrättsdomar om laglighetsprövning, där yrkande om partiellt upphävande framställts, sparsamma. Tillämpliga bestämmelser Av 8 kap skollagen (2010:800) som gäller förskola, 9 kap skollagen som gäller förskoleklassen och 10 kap skollagen som gäller grundskola samt 14 kap skollagen som gäller fritidshem framgår bland annat följande. Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje barn vid respektive skolenhet. Bidraget består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet i förskolan och i fritidshemmet ska avse ersättning för omsorg och pedagogisk verksamhet, pedagogiskt material och utrustning, måltider, administration, mervärdesskatt, och lokalkostnader, 3 (12)

7 medan grundbeloppet i förskoleklassen och grundskolan ska avse ersättning för undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt, och lokalkostnader. 4 (12) Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen förskola, grundskola och fritidshem. 14 kap. 1 skolförordningen (2011:185) med rubriken Fastställande av bidrag per kalenderår lyder enligt följande. Ett bidrag till enskilda huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola och fritidshem samt pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem ska fastställas per kalenderår. Bidraget ska grunda sig på hemkommunens budget för det kommande budgetåret och beslutas före kalenderårets början. För barn och elever som börjar i utbildning eller annan pedagogisk verksamhet under kalenderåret ska hemkommunen besluta bidraget omgående. För elever som påbörjar utbildning i augusti ska bidrag enligt 9 kap. 19, 10 kap. 37, 11 kap. 36 och 14 kap. 15 skollagen (2010:800) avse tiden från och med den 1 juli samma år. 14 kap. 2 skolförordningen med rubriken Ändringar under löpande budgetår lyder enligt följande. Om ytterligare resurser ges till hemkommunens verksamhet under budgetåret, ska motsvarande tillskott ges till de enskilda huvudmännen. Om hemkommunen minskar ersättningen till sin motsvarande verksamhet får bidrag till enskilda huvudmän minskas i motsvarande mån genom att återstående utbetalningar under budgetåret sätts ner. Av 10 kap. 8 första stycket kommunallagen (1991:900) framgår att ett överklagat beslut ska upphävas, om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. Malmö stads grunder 1. Frågan om utbetalningstidpunkten Frågan i målet är om en kommun som under budgetåret tillför den egna skolverksamheten extra resurser på sätt som förevarit kan avvakta med att fastställa och utbetala motsvarande tillskott till de fristående skolverksamheterna inom ramen för grundbeloppsinstitutet till en tidpunkt efter årsbokslutet.

8 Kammarrätten anser att om en kommun ett visst budgetår tillskjuter extra resurser till den egna verksamheten ska de enskilda verksamheterna erhålla motsvarande tillskott det året exklusive kommunspecifika kostnader. Då det överklagade beslutet i denna del hade en annan innebörd bedömer kammarrätten gavs de enskilda verksamheterna därför inte möjlighet att bedriva sin verksamhet på lika villkor som kommunens verksamhet, varför kommunstyrelsens beslut ansågs strida mot lag. 5 (12) 1.1 Icke stringent och vilseledande struktur i skolförordningen Inledningsvis önskar Malmö stad rikta Högsta förvaltningsdomstolens uppmärksamhet på inkonsekvenser i skolförordningens författningskonstruktion och -kontext som i flera avseenden, även vad gäller förevarande mål, har lett till tolkningsbekymmer i rättspraxis. Skolförordningen kan inte läsas på så sätt att alla former av bidrag till fristående enheter ska grunda sig på kommunens budget. Visserligen indikerar rubriksättningen i 14 kap. skolförordningen: - Fastställande av bidrag per kalenderår (14 kap. 1 ) - Ändringar under löpande budgetår (14 kap. 2 ) - Avgifter (14 kap. 3 ) - Grundbelopp (14 kap. 4-7 ) - Tilläggsbelopp (14 kap. 8 ) med mera att 1 och 2 skulle vara allmängiltiga i förhållande till båda två bidragsformerna (grund- och tilläggsbelopp), då det sedan finns två särskilda rubriker Grundbelopp och Tilläggsbelopp under vilka särbestämmelserna avseende de två bidragen tas upp. När man emellertid läser och begrundar bestämmelsernas ordalydelse framgår med all tydlighet att både 14 kap. 1 och 2 skolförordningen endast är hänförliga till grundbelopp. Tillläggsbeloppen grundar sig aldrig på budget utan är belopp som räknas fram med hänsyn till enskild elevs extraordinära behov av särskilt stöd. Tilläggsbeloppen beslutas på grundval av en ansökan som enskild huvudman lämnar och en klassisk förvaltningsrättslig utredning av huruvida de juridiska förutsättningarna för tilläggsbelopp är uppfyllda. Det tillskjuts heller inte ytterligare resurser till skolornas verksamhet inom ramen för tilläggsbelopp. Sammanfattningsvis är 14 kap. 1 och 2 skolförordningen således inte tillämpliga på tilläggsbelopp. På samma sätt avser 14 kap. 1 skolförordningen en annan företeelse än 14 kap. 2 skolförordningen, vilket tydligt framgår av rubriksättningen. 14 kap. 1 skolförordningen avser den framräkning och de beslut som fattas inför kalenderåret och som grundar sig på kommunens beslutade budget (paragrafens rubrik: Fastställande av bidrag per kalenderår), medan 14 kap. 2 skolförordningen är hänförlig till ytterligare resurser som beslutas under löpande budgetår och som således de facto inte har varit beslutade i budget (paragrafens rubrik: Ändringar under löpande budgetår). Bidrag i enlighet med 14 kap. 2 skolförordningen är såle-

9 des per definition inte upptagna i en kommunal budget, vilken alltid beslutas före budgetårets början. 6 (12) 1.2 Det finns ingen faktisk förankring av Skolsatsning 2012 i skolnämndernas budget Inger Persson anförde i sitt överklagande att den ifrågavarande ersättningen till fristående skolor och förskolor ska baseras på vad kommunen angett i budgeten. Kammarrätten hänvisar i domskälen till att en kommuns budget för verksamheten för det kommande året bör ligga till grund för bestämningen av bidragen till fristående skolor och annan enskild verksamhet. Vad gäller den aktuella satsningen hävdar Malmö stad dels att 14 kap. 1 skolförordningen, som innehåller uttalandet om att ersättning i form av grundbelopp ska baseras på kommunens budget, över huvud taget inte är tillämplig på ytterligare under budgetåret tillskjutna resurser, dels att inga resurser genom budgetbeslut har kommit de kommunala skolverksamheterna till del. Argumenten utvecklas i det följande. Kommunfullmäktige i Malmö stad har i beslut om budget för år 2012, som fattades den 21 juni 2011 ( 103), en skrivning i budgetdokumentet för 2012 (se s. 15 i budgetdokumentet som är tillgängligt under följande länk: MS_MSE_BUDGET_2012_111107_final_singlepage.pdf, som lyder enligt följande. För att leva upp till detta tar vi nya grepp och satsar 30 Mkr på satsningar som är kopplade till skolforskning och beprövad erfarenhet. Malmös skolor ska arbeta utifrån de faktorer för framgångsrika skolkommuner som Sveriges kommuner och landsting har identifierat. Med höga förväntningar på alla skolor och alla elever, tydlig ansvarsfördelning, uppföljning och delaktighet i alla led, tidiga insatser, engagerade och kompeteneta ledare och lärare och en kraftig satsning på språkutveckling ska Malmös elever lyftas. Satsningen innebär att förändringsarbete för ökad måluppfyllelse ska stödjas. Kommunfullmäktige har i detta syfte avsatt 30 miljoner kronor till kommunstyrelsens anslag till förfogande. I Kommunstyrelsens i Malmö stad budget för år 2012 finns de 30 miljonerna upptagna att användas till olika satsningar. Kommunstyrelsens aktuella satsning beslutades den 29 februari Pengarna fanns således vid den tidpunkten och ett gott tag framöver på ett konto hos kommunstyrelsen. Först under hösten 2012 började skolverksamheter avropa medel från detta konto genom ett ansökningsförfarande. Inga resurser fanns således med avseende på Skolsatsningen 2012 budgeterade hos någon av Malmö stads för skolan ansvariga nämnder och inte heller med hänsyn till någon form av pedagogisk verksamhet. Kommunstyrelsens beslut den 29 februari 2012 innebar således inte att några resurser vid den tidpunkten kommit den kommunala

10 förskole-/grundskole- och gymnasieverksamheten till del. Inte heller hade medel vid ingången av budgetåret tillskjutits de ansvariga skolnämnderna för detta. Medlen har, som anförts ovan, inte heller i kommunstyrelsens budget varit reserverade per verksamhetsområde eller utifrån skollagens definitioner av grundbelopp. 7 (12) Medlen har på en abstrakt nivå varit anslagna att kunna användas inom Malmö kommuns skolväsende. Kommunfullmäktiges beslut att ge pengar till kommunstyrelsen i syfte att användas på visst sätt är ett inriktningsbeslut. Kommunfullmäktige har antagit Riktlinjer för ekonomistyrning, vilka reglerar den interna ekonomistyrningen. Dessa finns redogjorda för i budgetdokumentet på s. 41 f. som är tillgängligt under följande länk MS_MSE_BUDGET_2012_111107_final_singlepage.pdf. Av dessa riktlinjer framgår att den av kommunfullmäktige fastställda budgeten innebär att en nämnd erhåller ett eller flera kommunbidrag och en investeringsram för sin verksamhet. Nämnden ska utifrån kommunfullmäktiges beslut upprätta en mer detaljerad intern budget. För år 2012 erhöll kommunstyrelsen ett kommunbidrag för kommunstyrelsen och ett för arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottet. Av riktlinjerna framgår också att nämnderna, inom sin ekonomiska ram, har rätt att besluta om ändrad inriktning eller omfattning av verksamhet som nämnden bedömer lämplig eller nödvändig. Ändringar som innebär antingen en avsevärd förändring eller som är av principiell art i förhållande till mål och riktlinjer ska beslutas av kommunfullmäktige. Rent hypotetiskt skulle kommunstyrelsen/kommunfullmäktige i svåra ekonomiska tider således kunna besluta att frysa de aktuella medlen så att den kommunala skolverksamheten inte alls får del av dessa resurser. När medlen inte avropas i sin helhet, det vill säga när de inte förbrukas, så förfaller resurserna till det anslagna syftet och de icke-förbrukade medlen ligger sedan som ett plus i kommunens årsredovisning och kommer inte längre att komma kommunens skolverksamhet till del. De går in i Malmö stads slutliga årsresultat. Av de reserverade medlen som år 2012 har kunnat avropas inom ramen för satsningen, kr, förbrukades endast kr, varav kr av kommunal verksamhet, kr av administration FoU, och kr har tilldelats fristående verksamheter (inklusive administration och kompensation för mervärdesskatt). Överskottet för kommunstyrelsen enligt årsredovisningen blev kr. Upplysningsvis förbrukades av de reserverade medlen som år 2013 har kunnat avropas, kr, kr, varav kr till kommunal verksamhet, kr till administration FoU och till fristående verksamheter (inklusive administration och kompensation för mervärdesskatt). Kommunstyrelsen fick ett överskott i årsredovisningen om kr.

11 Hade utbetalningen till de fristående verksamheterna skett utifrån en schablonisering och under samma budgetår (i förevarande mål frågan om år 2012) som själva det inledningsvisa, generella beslutet om att göra en satsning (i enlighet med vad både förvaltningsrätt och kammarrätt tänkt sig) hade de fristående verksamheterna fått en mycket större resurstilldelning än sina kommunala motsvarigheter, vilket inte kan anses vara förenlig med vare sig skollagens likabehandlingsprincip eller dess andemening. Fristående verksamheter hade dessutom erhållit medel för helåret 2012, medan de kommunala skolorna endast hade möjlighet att avropa medel under andra halvåret (se 1.3). 8 (12) Sammanfattningsvis beslutades den 29 februari 2012 således endast att anslå ett totalbelopp för ändamålet Skolsatsning. De pedagogiska verksamheterna rekvirerade sedan medel genom ett ansökningsförfarande. FoU Malmö-utbildning administrerade satsningen genom att erbjuda olika stödinsatser och hantera ansökningar om medel från de olika pedagogiska verksamheterna i staden. Det är således först i efterhand, efter att alla ansökningar under året behandlats, som Malmö stad vet vad de olika kommunala verksamheterna de facto har disponerat, det vill säga hur mycket kommunstyrelsen har tillskjutit till de kommunala verksamheterna inom ramen för grundbeloppet. Budgeten för de kommunala skolnämnderna och pedagogiska verksamheterna i det avseendet och under det aktuella året var alltså 0 kr. Under året fanns endast medel reserverade under kommunstyrelsen. Det fanns således inget budgeterat för de olika kommunala skolverksamheterna. Budgeten har legat under kommunstyrelsen och var som sagt ospecificerad. Den ifrågavarande satsningen var följaktligen inte upptagen i kommunens budget för år Kommunfullmäktiges tillskott om 30 miljoner kronor till kommunstyrelsen låg som en ospecificerad tilläggsbudget hos kommunstyrelsen. I de för skolan ansvariga nämndernas budgetar ingick inte dessa medel. Därför är 14 kap. 1 skolförordningen inte tillämplig. 14 kap. 2 skolförordningen anger inget krav på att tilldelning av ytterligare under löpande budgetår till kommunens skolverksamheter tillskjutna resurser till fristående enheter ska grunda sig på budget. I dessa fall har resurstilldelningen ju per definition inte budgeterats i verksamheten. Kommunstyrelsens tilläggsbudget för år 2012 är inte uppdelad vare sig per verksamhet eller per kostnadsslag. Att bidrag i form av grundbelopp ska grunda sig på budget enligt 14 kap. 1 skolförordningen gäller endast ordinarie tilldelning av grundbelopp som ska beslutas vid slutet av föregående budgetår. Det förhåller sig inte så att 14 kap. 1 och 2 är allmänna bestämmelser tillämpliga på både grund- och tilläggsbelopp. Det förhåller sig inte så att vad som står i 14 kap. 1 skolförordningen även gäller den kommunalekonomiska företeelsen som avhandlas i 14 kap. 2 skol-

12 förordningen. Kammarrätten och förvaltningsrätten har enligt Malmös stads mening inte tagit hänsyn till detta. 9 (12) 1.3 Medel tillskjuts kommunala verksamheter löpande inom ramen för ett ansökningsförfarande Först i samband med rekvirering av och utbetalning till de pedagogiska verksamheterna har Malmö stad tillskjutit/tillskjuter Malmö stad extra resurser till den kommunala skolverksamheten. Detta sker fortlöpande under budgetåret. Att beslutet år 2012 fattades en bit in på året innebar att skolsatsningen egentligen blev en halvårssatsning. Våren gick åt till planering och hantering av den första ansökningsomgången med uppstart av en mängd ansökningsprocesser först under hösten De kommunala skolverksamheterna avropar resurser hos kommunstyrelsen löpande under budgetåret genom ett ansökningsförfarande. Medlen utbetalas till de kommunala verksamheterna därefter, löpande under budgetåret. Det är i detta utbetalningsögonblick som resurser ges till den kommunala verksamheten. Det är dock inte administrativt möjligt att i samband med varje utbetalningstransaktion kompensera fristående verksamheter med motsvarande belopp. Det handlar om många beräkningar och många transaktioner. Kostnaderna för administration skulle bli oproportionerligt höga i förhållande till de summor som det vid varje avropstillfälle handlar om. Ingen skulle vinna på ett sådant förfarande, utan det skulle handla om ett oförsvarbart slöseri med medborgarnas skattepengar. En avstämning som sker efter bokslutet går emellertid att handlägga smidigt. Alldeles korrekta beräkningar kan göras och absolut likabehandling garanteras. 1.4 Likabehandling fullt ut Kompensation till fristående verksamheter har betalats ut eller betalas ut så snart årsbokslutet var/är fastställt, det vill säga efter att årets samtliga ersättningar har utbetalats till den kommunala verksamheten och fastställts i bokslutet. Därefter har kommunstyrelsens fattat särskilda beslut om ytterligare utbetalningar. Se kommunstyrelsens beslut den 8 maj 2013, 154, avseende budgetår 2012 och upplysningsvis kommunstyrelsens beslut den 30 april 2013, 154, avseende 2013 med rättelsebeslut den 19 maj 2014 i kommunstyrelsens arbetsutskott nr 152. Dessa beslut, som är överklagbara beslut i enlighet med 28 kap. 5 2 skollagen och som har varit försedda med tydliga överklagandehänvisningar, har inte överklagats av någon fristående verksamhet. Inger Persson, förvaltningsrätten och kammarrätten menar att fristående verksamheter lider nackdel av att inte kunna hantera resurserna exakt samtidigt som de kommunala enheterna. Malmö stad är tveksam om detta argument är bärigt. Malmö stad anser att det är viktigare med korrekta beräkningar än att tidpunkten för utbetalningen är något förskjuten. Huruvida utbetalningstidpunkten ligger före eller efter kom-

13 munens årsredovisning (lägg märke till att kammarrätten endast kräver att medlen ska betalas ut under samma budgetår, vilket enligt sin ordalydelse betyder senast i december månad det aktuella året), spelar enligt Malmö stads mening ingen större roll i förhållande till en fristående verksamhets ekonomiska planering. Detta dels då de belopp det handlar om i det stora grundbeloppssammanhanget (det vill säga mot bakgrund av den ersättning som betalas ut i början av budgetåret och som grundar sig på kommunens budget) är marginella, dels då den lågstiftning som styr kommunens ekonomi skiljer sig från den lagstiftning som styr fristående verksamheters ekonomi. För en kommun motsvarar ett räkenskapsår alltid ett kalenderår. Kommunen är bunden till kommunallagens strikta budgetregler. Fristående verksamheter har en större möjlighet att nyttja resultat flexibelt mellan åren. Oftast finns möjlighet att välja mellan att ha ett räkenskapsår som motsvarar kalenderåret eller tillämpning av ett så kallat brutet räkenskapsår. Många fristående verksamheter har valt ett räkenskapsår för perioden juli-juni. Därmed saknar skolförfattningarnas begrepp budgetår såsom kalenderår relevans ur ekonomistyrningssynvinkel för det fristående verksamheter som tillämpar brutet räkenskapsår. För företag som bedriver en långsiktig, seriös planering av sin ekonomi och verksamhet borde tidpunkten för utbetalning av de förhållandevis små belopp, vilka de ytterligare tillskjutna resurserna ger, inte ha någon större ekonomisk betydelse så länge förskjutningen endast handlar om några månader. Se till exempel på sida 6 sista stycket i Almegas (Sveriges ledande organisation för tjänstesektorn, bestående av sju arbetsgivarförbund)rapport Privata investeringar i friskolor, tillgänglig under följande länk: 4a33-844b-a531fce6ac04&FileName=Privata_investeringar_i_frisko_A.pdf 1.5 Sammanfattningsvis om varför Malmö stad anser att det tillvägagångssätt som råder är lämpligt Korrekta belopp betalas ut till fristående verksamheter. Först efter årsbokslutet står de verkliga volymtalen fast, det vill säga hur många barn och elever som har gått i respektive verksamheter. Kommunens årsredovisning beslutas av kommunfullmäktige och är granskad och godkänd av den kommunala revisionen. Vid en utbetalning till fristående verksamheter utifrån årsredovisningen råder således en exakt och oantastlig likabehandling kommunala och fristående verksamheter emellan. Kammarrätten ställde upp ett krav på utbetalningstidpunkt under samma budgetår som beslutet att tilldela ytterligare resurser har fattats. Begreppet budgetår såsom kalenderår är endast styrande för kommunal verksamhet. Fristående verksamheter kan tillämpa olika räkenskapsår, till exempel ett brutet räkenskapsår, varmed kammarrättens krav på utbetalning under samma kalenderår i de flesta fallen saknar självständig betydelse för de fristående verksamheterna. De fristående verksamheterna har också en större möjlighet än kommunen att använda resultatet mellan åren. Malmö stad anser att Malmö stads förfarande är ett rimligt och rättvist förfaringssätt. Som anfört i tidigare yttranden i både förvaltnings- och kammarrätt innebär en faktisk likabehandling att fristående verksamheter ska få samma ekonomiska förutsättningar som kom- 10 (12)

14 munala verksamheter. Som redogjort för ovan har inga stora utbetalningar gjorts till alla skolverksamheter direkt i anslutning till kommunstyrelsens överklagade beslut. Skolsatsningen tog sig heller inte uttryck i vare sig budget eller tilläggsbudget på så sätt att de kommunala skolverksamheterna i budget fick en tilldelning av resurser, utan verksamheterna fick hos kommunstyrelsen ansöka om medel under året. Den resurssatsning som kommunstyrelsen har beslutat om behöver inte i sin helhet konsumeras av de kommunala skolverksamheterna utan kan ligga kvar under kommunstyrelsen med frihet för styrelsen eller fullmäktige att tilldela resurserna andra verksamheter vid uppkomst av behov. Att beräkna fristående verksamheters kompensation på bokslutsresultat, det vill säga på de resurser som verkligen nått ut i den kommunala skolverksamheten, innebär inte att de fristående verksamheterna missgynnats och står i enlighet med principerna om god ekonomisk hushållning som kommunen är bunden till enligt 8 kap. 1 kommunallagen. I övrigt hänvisas till Malmö stads överklagande av förvaltningsrättens dom till kammarrätten. 2. Partiellt upphävande En laglighetsprövning kan endast utmynna i ett fastställande eller ett upphävande av ett beslut (10 kap. 8 kommunallagen). Av prop. 1990/91:117 s. 226 framgår bland annat följande. Enligt praxis är det möjligt att enbart upphäva ett beslut partiellt. Avsikten är inte att rubba denna möjlighet. Frågan om i vilken utsträckning ett sådant upphävande bör ske är dock inte lämpad för lagreglering utan bör helt överlämnas till rättstillämpningen. I RÅ83 2:32 hade kommunfullmäktige inom ramen för ett ärende fattat beslut i en fråga som inte angivits i kungörelsen om sammanträdet. Då bristen i kungörandet varit hänförligt till en fristående fråga upphävdes det klandrade beslutet endast i denna del såsom inte tillkommet i laga ordning. I RÅ 1976 ref. 49 upphävde Högsta förvaltningsdomstolen (dåvarande Regeringsrätten) kommunfullmäktiges klandrade beslut i vad det avsåg endast tiden för beslutets dag och inte beslutet i dess helhet. Se även RÅ 1972 ref. 15 där i ärende angående fastighetsköp beslutet i den delen som handlade om inte i kungörelsen uppräknad fastighet upphävdes. Ovan nämnda domar är inte utförligt motiverade vad gäller frågan om partiellt upphävande. Det förekom skiljaktiga meningar i frågan (RÅ 1976 ref. 49, RÅ 1972 ref. 15). Ett mål med motsatt utgång är RÅ 1974 ref. 18 där beslutet upphävdes i sin helhet, men ett skiljaktigt regeringsråd ville upphäva beslutet endast partiellt. 11 (12)

15 Enligt praxis innan tillkomsten av nuvarande KL (se RÅ 83 2:32 nedan) har det ansetts möjligt att enbart upphäva ett beslut pa 12 (12) Kammarrätten anser att det i förevarande mål inte funnits förutsättningar för ett partiellt upphävande på grund av att beslutet inte bestod av flera från varandra fristående delar så att ett partiellt upphävande inte skulle ha påverkat beslutsinnehållet i övrigt. Malmö stad anser att frågan om tidpunkten för utbetalningen avseende den ersättning som fristående skolverksamheter har rätt till är en så pass avgränsad fråga som lätt kan hanteras genom ett partiellt upphävande. Kammarrätten upphäver kommunstyrelsens beslut i dess helhet, vilket bland annat innebär att även själva beslutet om satsningen på skolan blir en nullitet. Ingen, inte heller klaganden, har ett intresse av att förklara kommunens satsning på skolan en nullitet. Utan ett beslut om ytterligare under budgetåret tillskjutna resurser till kommunal skolverksamhet blir det heller inte någon extrautbetalning till fristående verksamheter. Det är således inte konstruktivt med hänsyn till både medborgarens talan och syftet med kommunstyrelsens beslut att främja en god skola och stödja de svaga eleverna vilket ingen invänder mot att inte hänföra ett upphävande till den klart avgränsade frågan som handlar om vid vilken tidpunkt en administrativ handläggningsåtgärd ska ske. Det går inte heller att återställa förhållandena på ett sådant sätt som om kommunstyrelsens beslut om skolsatsning år 2012 aldrig hade fattats då skolsatsningen har pågått sedan år De fristående skolverksamheterna är även kompenserade vad avser år 2012 och år 2013, och dessa särskilda kommunstyrelsebeslut har inte överklagats. Den enda verkningen som rättens beslut ifall rättens beslut i den skolrättsliga sakfrågan om utbetalningstidpunkten skulle gå Malmö stad emot kan ha är att kommunen framöver fastställer ett annat upplägg kring handläggningen och utbetalningen av ytterligare under budgetåret tillskjutna resurser. Att upphäva hela det överklagade beslutet, som ingen i sak invänder mot och ta om beslutet med enda ändringen att lägga framtida utbetalningstidpunkter avseende eventuella framtida satsningar i förhållande till fristående verksamheter på annat sätt, framstår som en ologisk och oproportionerlig konsekvens av en alltför snäv tillämpning av 10 kap. 8 kommunallagen. Partiellt upphävande är möjligt. Sakfrågan i målet är tydligt avgränsad. Mot denna bakgrund bör Högsta förvaltningsdomstolen i fall Malmö stads talan om utbetalningstidpunkten inte skulle vinna bifall upphäva Kommunstyrelsens i Malmö stad beslut endast partiellt med hänsyn till just det spörsmålet. Härmed överlämnas målet till rätten. Ordförande Katrin Stjernfeldt Jammeh Sekreterare Tomas Bärring

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30