Att skapa säkerhet genom risk: Sociala risker och säkerhet vid publika evenemang

Transkript

1 Att skapa säkerhet genom risk: Sociala risker och säkerhet vid publika evenemang Inledning I denna uppsatsskiss beskriver och analyserar jag hur man kan skapa säkerhet genom att använda risk som ett verktyg eller som en teknologi. Ett syfte med texten är att försöka komma bakom evenemanget eller händelsen som sådan och undersöka hur det kan gå till när en plats eller en händelse eller ett fenomen blir definierat som riskfyllt. För att kunna beskriva denna process så har jag tittat på hur det görs i ett antal kommunala och regionala risk- och sårbarhetsanalyser. Vad innebär det då att använda risk för att skapa säkerhet? Utgångspunkten för den här frågan är att när man definierar en händelse som en risk så gör man det också möjligt att förebygga och hantera händelsen på ett sätt som inte var möjligt innan man kallade den för en risk. En del kallar det här för att man använder begreppet risk som en teknik eller teknologi för att skapa säkerhet i situationer som präglas av osäkerhet. Försäkringsbranschen är ett ofta använt exempel där man kan tala om en riskteknologi. Filosofen François Ewald menar att själva begreppet försäkring kan definieras som en riskteknologi: As a technology of risk, insurance is first and foremost a schema of rationality, a way of breaking down, rearranging, ordering certain elements of reality (Ewald 1991:199). Den här riskteknologin, menar Ewald, har några typiska kännetecken. Två sådana kännetecken är, för det första, att risk kan beräknas, det vill säga, för att en händelse ska kallas risk inom försäkringsbranschen så ska det vara möjligt att värdera hur troligt det är att den inträffar, och för det andra, att risk är kollektiv, det vill säga, risken att en negativ händelse ska inträffa gäller en population och inte enstaka individer. Den faktiska händelsen eller olyckan, däremot, drabbar individen. Jag återkommer till detta om en liten stund. Först vill jag bara kortfattat presentera hur jag lagt upp diskussionen i denna text. För att så klart som möjligt redogöra för hur det kan gå till när något blir definierat som riskfyllt kommer den här texten att utvecklas i tre steg. Jag kommer först att ge en kort bakgrund kring mitt intresse för den här frågan och det empiriska material som jag har använt för att undersöka fenomenet. Sedan kommer jag att visa hur det kan gå till när man skapar ett riskobjekt, det vill säga hur ett objekt blir definierat som riskfyllt. Och till sist ska vi titta lite närmare på två konkreta exempel där man skapar säkerhet genom risk. De exempel som vi ska titta på är det som i kommuners risk- och sårbarhetsanalyser brukar benämnas sociala risker och publika evenemang. 1

2 Bakgrund Mitt intresse för hur säkerhet skapas genom risk uppstod när jag för ett större forskningsprojekt 2013 intervjuade säkerhetssamordnare i kommuner runtom i landet. En del av frågorna handlade om vad man övar på för slags händelser på kommunnivå. Det som slog mig då var att man, förutom att öva på traditionella händelser som olyckor, bränder och översvämningar, också övar sig på händelser som är mer komplexa och sociala till sin natur. Det kan till exempel handla om att det förorenade vattnet eller bristen på el leder till en förtroendekris för kommunledningen vilket i sin tur leder till social oro och upplopp. Eller det kan handla om skolskjutningar med många döda och skadade, och de praktiska och sociala konsekvenser som detta kan leda till på lokal nivå. Då blev jag väldigt nyfiken på varför man övar på just de händelserna, vad finns det mer för risker och hot beskrivna och hur tillkommer nya risk-kategorier i kommunernas riskoch sårbarhetsanalyser? Om man över en tioårsperiod jämför hur risker klassificeras i regionala och kommunala risk- och sårbarhetsanalyser så kan man se att riskerna har blivit fler och mer specifika, se figur 1 nedan. I en text från 2004 skiljer man på tre typer av orsaker till svåra påfrestningar på samhället: organisatoriska olyckor, naturkatastrofer och terroristangrepp. I en motsvarande text från 2011 rekommenderas att man klassificerar påfrestningar på samhället utifrån fem olika områden: naturolyckor, olyckor, teknisk infrastruktur, antagonistiska hot och social oro, samt sjukdomar. I MSB:s (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) nationella riskbedömning för 2012 beskriver man 27 typhändelser som man hämtat från regionala och lokala risk- och sårbarhetsanalyser. Här är exempelvis både social oro, terrorangrepp och skolskjutning inskrivna som typhändelser, det vill säga hypotetiskt möjliga men ännu inte inträffade händelser, vilka kommuner, myndigheter och räddningsorganisationer förväntas öva på (MSB 2013:29). Tendensen, i dessa risk- och sårbarhetsanalyser, tycks alltså vara att man går mot allt fler och mer detaljerade händelser, vilka uppmärksammas och beskrivs för att det ska bli möjligt att förebygga och hantera dem. Om det empiriska materialet Det är mot denna bakgrund jag kommer att studera hur riskkategorier beskrivs och hur nya kategorier uppstår, i ett antal regionala och kommunala risk- och sårbarhetsanalyser. De kategorier som jag tittat särskilt på är de som i det här sammanhanget kallas sociala risker och publika evenemang. 2

3 Figur 1. Ökning av risk-kategorier i risk- och sårbarhetsanalyser Organisatoriska olyckor Naturkatastrofer Terroristangrepp Naturkatastrofer Olyckor Teknisk infrastruktur Antagonistiska hot och social oro Sjukdomar Risk- och sårbarhetsanalyser är ett verktyg för ansvariga aktörer att kartlägga och försöka skapa en bild av de hot och risker som existerar i samhället. Risk- och sårbarhetsanalyserna ska fungera som ett underlag för beslutsfattare och som en guide för verksamhetsansvariga när det gäller frågor om trygghet och säkerhet. De kan också användas för att informera allmänheten om de risker som kan finnas i närområdet (MSB 2011:16). Sedan 2006 är kommuner, landsting och statliga myndigheter skyldiga enligt lag (2006:544 Om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser; 2006:942 om krisberedskap och höjd beredskap hos statliga myndigheter) att med viss regelbundenhet upprätta risk- och sårbarhetsanalyser. Att de här dokumenten är något som kommuner och myndigheter måste göra, samtidigt som de ska vara underlag för viktiga beslut, gör dem väldigt intressanta och relevanta som studieobjekt. 1 KBM (2004:39), MSB (2011:42), MSB (2013:29) 3

4 Att skapa ett riskobjekt (-för att säkra det osäkra) I de här dokumenten heter det ofta att man identifierat olika riskobjekt inom en kommun eller region (se exempelvis Halmstad RSA 2010:11). En vanlig uppfattning inom olika konstruktivistiskt färgade vetenskapliga traditioner är att man genom att definiera eller beskriva något, på samma gång skapar det, eller aktivt ger det någon form av existens. Att, utifrån en sådan uppfattning, ett objekt definieras som riskfyllt innebär alltså att någon aktivt konstruerar det som en risk. Ett annat sätt att beskriva den här skapandeprocessen är att, med en formulering lånad av sociologen Stephen Hilgartner (1992:42), se den som en retorisk manöver i två steg. Först konstrueras själva objektet eller fenomenet genom att man sätter ord på det. Hilgartner har beskrivit det på följande vis: The first level entails constructing the objects themselves, since an object cannot be very well defined as risky unless it is also defined as an object (Hilgartner 1992:42). Man måste alltså först tala om objektet eller fenomenet eller händelsen som något verkligt existerande. Man måste ge det någon slags existens genom ord (Armstrong & Fontaine 1989; Bowker & Star 1999; Anderson 2010:231, de Goede & Randalls 2009:861). Nästa steg innebär att man förknippar objektet med någon form av risk eller fara, vilket Hilgartner beskriver på följande sätt: The second level of the social construction of risk objects consists of defining objects as risky by constructing linkages between objects and putative harm (Hilgartner 1992:42). Så genom att beskriva den möjliga fara som hotar objektet så har man i samma procedur även föreställt sig vad som skulle kunna hända. Man har konstruerat ett riskobjekt vilket kan innefatta såväl ett specifikt fenomen som en fysisk plats eller händelse eller en specifik social grupp. Nästa steg är att säkra (det vill säga att vidta åtgärder för att skapa säkerhet kring) fenomenet, platsen, händelsen, och förebygga den fara som man satt i samband med den beskrivna gruppen, platsen eller händelsen. I följande avsnitt ska vi titta närmare på den här processen genom två konkreta exempel hämtade från lokala och regionala risk- och sårbarhetsanalyser. Sociala risker Ett exempel på hur man skapar säkerhet genom att införa risk är det som i riskoch sårbarhetsanalyserna kallas för sociala risker. Det är ett ganska nytt begrepp i de här sammanhangen, samtidigt som det åsyftade fenomenet har funnits med ett tag under andra benämningar. För tio år sedan talade man mycket om ett liknande begrepp: social sårbarhet. I en guide från 2004 om hur man skulle använda risk- och sårbarhetsanalyser skrev man så här: Social sårbarhet är ett nytt begrepp inom risk- och sårbarhetsanalys. Vissa definierar det som en persons bristande tillgångar på resurser, t.ex. ekonomiska, materiella, personliga, 4

5 fysiska, sociala och politiska, vilka kan leda till svaga strukturer hos individer och hushåll. Begreppet kan också omfatta föreställningar och vanor, dvs. människors uppfattningar och handlingsmönster kan leda till att de är mer sårbara än andra (KBM 2004:30). Men vad är då en social risk? Flera kommuner och länsstyrelser använder sig av en definition som tagits fram av Länsstyrelsen Västra Götaland. Den säger att: En social risk är sannolikheten för oönskade händelser, beteenden eller tillstånd med ursprung i sociala förhållanden och som har negativa konsekvenser för det som bedöms vara skyddsvärt (Länsstyrelsen Västra Götalands län 2012:5). I Stockholms läns risk- och sårbarhetsanalys för 2013 säger man att: Sociala risker ( ) innefattar ett område som landsting, kommuner och frivilligorganisationer har arbetat med under lång tid. De senaste 10 åren har sociala risker börjat definieras som ett verksamhetsområde även inom krisberedskapen (Länsstyrelsen Stockholms län 2013:44). Lite grovt kan man alltså säga att det som tidigare behandlades som sociala sårbarheter har omdefinierats till sociala risker och bytt arena från socialt arbete till samhällelig krisberedskap (Hallin 2013:10). Så genom att ta sig an problemet med hjälp av en riskteknologi blir det möjligt att hantera samma problem fast av andra aktörer och på andra sätt. Som vi minns från inledningsavsnittet så nämnde François Ewald ett par saker som kännetecknar en riskteknologi, nämligen att sannolikheten går att beräkna och att risken existerar på kollektiv nivå. För att kunna beräkna sannolikheten bortser man alltså från den enskilda individen och ersätter henne med en samling riskfaktorer (Castel 1991:281). I Ulricehamns kommuns risk- och sårbarhetsanalys för 2011 (se figur 2 nedan) skriver man att Tretton olika riskfaktorer har valts ut ( ). För varje riskfaktor finns ett antal mätbara indikatorer, drygt fyrtio har valts ut (Ulricehamns kommun 2011:30). Så, något förenklat, om exempelvis en stadsdel uppvisar vissa indikatorer för en specifik risk, och med det en viss sannolikhet för att det ska uppstå oönskade beteenden, så kan lämpliga aktörer gå in med förebyggande åtgärder för de boende i just den stadsdelen. Sannolikheten för att sociala risker ska uppstå beräknas alltså genom olika riskfaktorer och riskindikatorer. Länsstyrelsen Västra Götaland nämner i sin rapport Västra Götalandsmodellen faktorer som social, ekonomisk och politisk marginalisering; social och territoriell stigmatisering; alienation; otrygga uppväxtförhållanden; ohälsosamma levnadsvanor; och brist på finansiella, materiella eller personella resurser (Länsstyrelsen Västra Götalands län (2012:11). Så, återigen, det som för tio år sedan definierades som social sårbarhet kallas nu för social risk, vilket skapar nya möjligheter att förebygga och hantera oönskade händelser som grundar sig i sociala förhållanden. 5

6 Figur 2. Risker och riskfaktorer. 2 Nivå 1: Bakomliggande riskfaktorer och samhällsprocesser Social, ekonomisk och politisk marginalisering Alienerade yngre män Nivå 2: Alienation, missbruk och ohälsa Alienation Missbruk Ohälsa/psykisk ohälsa Allvarliga psykiska störningar Nivå 3: Brottslighet och sociala konflikter Fysisk skadegörelse på egendom Stöld, rån och häleribrott Hot och våld Organiserad brottslighet Politiskt inriktat hot och våld Nivå 4: Otrygghet Otrygghet Publika evenemang Mitt andra exempel på hur säkerhet skapas genom risk är det som kallas för publika evenemang. Publika evenemang är en ny riskkategori som börjat dyka upp i allt fler risk- och sårbarhetsanalyser på senare år. Det äldsta exemplet i det material jag tittat på är 2008 års risk- och sårbarhetsanalys för Lekebergs kommun. Där står det att Torpkonferensen, Sanna-Marken, Myllehytte-Marken och Lill-Marken är exempel på sådana arrangemang som förekommer i kommunen. Skadade och omkomna människor kan bli en konsekvens om en brand skulle uppstå (Lekebergs kommun 2008:17). Det här är ett väldigt tydligt exempel på det som Stephen Hilgartner visade tidigare, hur fenomenet publikt evenemang länkas ihop med någon form av fara eller risk, i det här fallet brand, för att skapa ett riskobjekt som sedan måste säkras. 2 Ulricehamns kommun (2011) 6

7 Det finns också exempel på beskrivningar där man helt enkelt har missat att länka fenomenet till fara. I Kumla kommuns risk- och sårbarhetsanalys för 2011 skriver man till exempel följande: Kumla Motorstadion ligger i Sannahed, strax utanför Kumla tätort. Här har speedwayklubben Indianerna sin hemmabana. På området finns en 500 cc bana som är 375m lång och mycket populär bland landets elitåkare. Där finns också en 80 cc bana som är 175 m lång. Klubben är en av landets bästa plantskolor för duktiga 80 cc åkare. Anläggningen sköts helt av Kumla Motorsportklubb. (Kumla kommun 2011:17) Det är intressant information men det säger inte särskilt mycket om vilka slags faror som man föreställer sig i samband med sådana evenemang. Avslutning När man talar om publika händelser i kommunala risk- och sårbarhetsanalyser så är det tre begrepp som ofta återkommer: Man talar om publika evenemang, publika områden och publika anläggningar. Eftersom de här begreppen används på olika och överlappande sätt av olika kommuner så kan det bli lite förvirrat ibland. Publikt område kan i en risk- och sårbarhetsanalys syfta till ett temporärt evenemang som till exempel en festival, medan det i en annan syftar till mer permanenta platser som torg eller köpcentrum. Djurparker och idrottsarenor kan beskrivas både som publika anläggningar och områden och evenemang. Jag vill rekommendera att man skapar tydligare definitioner av de tre begreppen, så att beskrivningen av publika händelser och de risker som man föreställer sig i samband med större evenemang kan bli lite mer enhetlig. Ett förslag är att börja med att titta på hur begreppen definieras i ordböcker och försöka göra en uppdelning på olika nivåer av permanens i tid och rum. Publika evenemang kan man då se som händelser eller tillställningar som arrangeras under en kort tidsperiod och där platsen för händelsen kan variera. En publik anläggning är en platsspecifik och permanent byggnad eller konstruktion där publika evenemang kan ske. Exempel på fasta evenemang i publika anläggningar kan vara Astrid Lindgrens värld eller Skansen. Lunds kommun nämner köpcentret Nova Lund som en publik anläggning som särskilt bör beaktas, men även badanläggningar, bibliotek och konsthallar (Lunds kommun 2011:10). Publika områden är platser eller ytor där publika evenemang kan ske, men området är mer flexibelt och har inte samma permanens som en anläggning. 7

8 Referenser Anderson, B Security and the future: Anticipating the event of terror. Geoforum, Vol. 41, No. 2, pp Armstrong, C. och Fontaine, S The power of naming: Names that create and define the discipline. Writing Program Administration, Vol. 13, No. 1-2, pp Bowker, G. och Star, S. L Sorting things out. Classification and its consequences. The MIT Press. Castel, R From dangerousness to risk. I Burchell, G., Gordon, C. och Miller, P. (eds.) The Foucault effect: Studies in governmentality. University of Chicago Press. de Goede, M. och Randalls, S Precaution, preemption: arts and technologies of the actionable future. Environment and Planning D: Society and Space, Vol. 27, No. 5, pp Ewald, F Insurance and risk. I Burchell, G., Gordon, C. och Miller, P. (eds.) The Foucault effect: Studies in governmentality. University of Chicago Press. Hallin, P-O Sociala risker: En begrepps- och metoddiskussion. Malmö University Publications in Urban Studies 15. Malmö högskola, Institutionen för urbana studier. Halmstad kommun 2010 Halmstads kommuns risk- och sårbarhetsanalys Hilgartner, S The social construction of risk objects: Or, how to pry open networks of risk. I Short, J. och Clark, L. (eds.) Organizations, uncertainties, and risk. Westview Publications. KBM 2004 Kommunal sårbarhetsanalys. Krisberedskapsmyndigheten. Kumla kommun 2011 Risk- och sårbarhetsanalys för Kumla kommun. Lekebergs kommun 2008 Risk- och sårbarhetsanalys. Om det otänkbara blir verklighet. Lunds kommun 2011 Risk- och sårbarhetsanalys för Lunds kommun Länsstyrelsen Stockholms län 2013 Risk- och sårbarhetsanalys för Stockholms län Länsstyrelsen Västra Götalands län 2012 Västra Götalandsmodellen. Sociala risker i risk- och sårbarhetsanalyser en vägledning. Rapport 2012:01. MSB 2011 Vägledning för risk- och sårbarhetsanalyser. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. MSB 2013 Risker och förmågor 2012: Redovisning av regeringsuppdrag om nationell riskbedömning respektive bedömning av krisberedskapsförmåga. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Ulricehamns kommun 2011 Risk- och sårbarhetsanalys för Ulricehamns kommun