Arbetsmarknadsdepartementet Stockholm

Transkript

1 (8) Försäkringsjuridiska enheten Kerstin M Claesson Dnr: 2009/1620 Arbetsmarknadsdepartementet Stockholm ARBETSLÖSHETSERSÄTTNING I SAMBAND MED FÖRTROENDEUPPDRAG Redovisning av uppdrag 5 enligt regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen 1. Inledning Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i regleringsbrevet för budgetåret 2009 fått i uppdrag att redogöra för hur dagens regler gällande arbetslöshetsersättning i samband med förtroendeuppdrag tillämpas samt att redogöra för vilka förtroendeuppdrag som omfattas av den praxis som gäller för området. Vidare ska IAF analysera om dagens regelverk är ändamålsenligt och vid behov föreslå nya regler. 2. Sammanfattning Denna redovisning innehåller huvudsakligen en redogörelse för om ett uppdrag som förtroendevald är att jämställa med förvärvsarbete i arbetslöshetsförsäkringens mening. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har först kunnat konstatera att det i regelverket om arbetslöshetsförsäkringen inte finns några specifika bestämmelser som rör förtroendevaldas ställning inom nämnda försäkring. Vid genomgång av rättspraxis har dock följande huvudprinciper kunnat utläsas. - Ett politiskt förtroendeuppdrag som har en sådan omfattning och kontinuitet att det årsarvoderas kan jämställas med förvärvsarbete. - Enstaka politiska förtroendeuppdrag för vilka det endast betalas ut sammanträdesarvoden jämställs inte med förvärvsarbete. - Övriga förtroendeuppdrag som uppvisar stora likheter med förvärvsarbete kan innebära att uppdraget ska jämställas med förvärvsarbete. För att skapa tydlighet och en mer förutsägbar tillämpning av regelverket anser IAF att det vore önskvärt att regeringen överväger att den utvecklade rättspraxisen kodifieras i någon form. Eftersom det finns flera olika typer av förtroendeuppdrag anser IAF att regeringen bör överväga vilka förtroendeuppdrag som bör omfattas av en eventuell reglering. Vid ett sådant övervägande anser IAF att det ligger i samhällets intresse att människor är engagerade och vill bidra i den demokratiska processen genom att åta sig politiska förtroendeuppdrag. Likaså anser IAF att det ligger i samhällets intresse med en välfungerande arbetsmarknad där jämbördiga parter kan mötas på lokal, regional och central nivå och att det därför är angeläget att människor även vill engagera sig fackligt. Postadress Besöksadress Växel Fax Webbplats Box 210, Katrineholm Hantverkaregatan

2 Dnr: 2009/ (8) IAF föreslår att regeringen överväger att föreslå riksdagen att det införs en ny bestämmelse i 13 lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) som föreskriver att vissa politiska och även fackliga förtroendeuppdrag jämställs med förvärvsarbete enligt följande: - Som tid med förvärvsarbete anses även tid då den sökande har innehaft ett politiskt förtroendeuppdrag av sådan omfattning och kontinuitet att det årsarvoderas. - Som tid med förvärvsarbete anses även tid då den sökande har innehaft ett fackligt förtroendeuppdrag utanför den egna arbetsplatsen och därvid har fått ersättning för förlorad arbetsförtjänst. 3. Redogörelse för regelverk och vissa definitioner I regelverket avseende arbetslöshetsförsäkringen finns det inte några särskilda bestämmelser som rör förtroendeuppdrag. 3.1 Definition av förtroendevalda Den som är förtroendevald är inte anställd och omfattas inte av lagen (1982:80) om anställningsskydd eller av semesterlagen (1977:480). Det finns flera olika typer av förtroendeuppdrag. De vanligaste är politiska och fackliga förtroendeuppdrag, men därutöver förekommer även förtroendeuppdrag inom ideella föreningar, stiftelser, kyrkliga församlingar samt uppdrag som nämndeman. De förtroendevalda har fått i uppdrag att sköta en uppgift utan att vara anställda av uppdragsgivaren. Ersättningen för uppdragen sker oftast i form av arvoden samt i form av ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Förtroendeuppdragen bygger många gånger på ideellt engagemang som utförs på fritiden. Det gemensamma för alla förtroendeuppdrag i organiserad form är att de som innehar uppdragen är valda för ett uppdrag under en begränsad tid samt att de inte är att anse som arbetstagare i civilrättslig mening. I 4 kap. 1 kommunallagen (1991:900) definieras vad som avses med kommunalt förtroendevalda. Med sådana avses ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer. Med kommunalt förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund. I 4 kap a kommunallagen (1991:900) finns det regler angående ekonomiska förmåner för de förtroendevalda. Bland annat framgår det att förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid inte har rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget. Sådana förtroendevalda är ofta årsarvoderade. Av prop. 1990/91:117 som avser den nya kommunallagen framgår det att heltidsuppdrag och deltidsuppdrag på en betydande del av heltid och som ersätts med betydande årsarvoden från ersättningssynpunkt bör jämställas med anställning.

3 Dnr: 2009/ (8) 3.2 Begreppet förvärvsarbete Det som är avgörande för att utreda förtroendevaldas ställning inom arbetslöshetsförsäkringen är om ett uppdrag som förtroendevald är att jämställa med förvärvsarbete enligt 12 lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF). I 12 ALF anges att den sökande måste ha förvärvsarbetat i viss omfattning för att uppfylla ett arbetsvillkor. Begreppet förvärvsarbete har inte definierats av lagstiftaren. I förarbetena till den tidigare lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring (prop. 1973:56 s 231) anges bl.a. följande. Vid prövningen av arbetsvillkoret ska i princip all tid med inkomst av förvärvsarbete medräknas. Med inkomst av förvärvsarbete avses inkomst, såväl i pengar som naturaförmåner i form av kost eller bostad, antingen som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller eljest (inkomst av annat förvärvsarbete). I förarbetena till den nuvarande lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring uttalas bl.a. i prop. 1996/97:107 s 98 att huvudprincipen bör vara för att få rätt till arbetslöshetsersättning att sökanden bör ha utfört reguljärt arbete i viss omfattning. I prop. 2006/2007:15 s 27 uttalas bl.a. att vid bestämmande av normalarbetstiden ska ingå allt arbete som är av den typ som är tillgodoräkningsbart i försäkringen, alltså även arbete enstaka dagar och timmar under förutsättning att kalendermånaden ingår i ramtiden. Vidare anges att grundtanken med arbetslöshetsförsäkringen är att den stadigvarande inkomst man tidigare uppburit ska återspeglas i nivån på den arbetslöshetsersättning som lämnas då man blir arbetslös. I praxis har det vid definitionen av förvärvsarbete tagits fasta på om det förelegat fast förankring på arbetsmarknaden, att det har varit fråga om ett reguljärt och seriöst arbete i syfte att förvärva en inkomst samt att det har varit fråga om ett otvetydigt anställningsförhållande. Det har också beaktats arbetets kontinuitet och tidsmässiga omfattning samt ersättningens och arbetets karaktär. I 13 ALF regleras tid som jämställs med förvärvsarbete. Sådan tid som anges är semester, ledighet med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, totalförsvarsplikt eller barns födelse samt tid med avgångsvederlag och tid med ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön. Detta innebär att tid som den sökande är ledig från sitt arbete med helt eller delvis bibehållen lön på grund av förtroendeuppdrag anses som förvärvsarbete enligt 13 ALF. Detta gäller till exempel för sådana fackliga förtroendemän som bedriver facklig verksamhet på den egna arbetsplatsen. Enligt 7 lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen ska den fackliga förtroendemannen ha rätt till bibehållna anställningsförmåner vid ledighet som avser den fackliga verksamheten på förtroendemannens egen arbetsplats. 3.3 Stadgad praxis avseende politiskt förtroendevalda Det finns en stadgad praxis för den gruppen av politiskt förtroendevalda som har årsarvoderade uppdrag på heltid eller deltid. AMS meddelande nr 17/1995 avser denna grupp. I AMS meddelande nr 17/1995 uttalas att politiska förtroendeuppdrag som ersätts enligt reglerna i kommunallagen (1991:900) i vissa fall kan jämställas med förvärvsarbete. Det ska då vara fråga om årsarvoderade politiska förtroendeuppdrag på heltid eller deltid. Ett eller flera uppdrag där endast sammanträdesarvoden betalas ut jämställs inte med

4 Dnr: 2009/ (8) förvärvsarbete och ska då normalt inte påverka rätten till arbetslöshetsersättning. I sistnämnda fall är underlaget för beräkningen av dagsförtjänsten den oreducerade inkomsten vid den tidigare anställningen. 3.4 Övriga förtroendevalda Övriga förtroendeuppdrag som uppvisar stora likheter med förvärvsarbete kan innebära att uppdraget ska jämställas med ett förvärvsarbete. För likheter med ett förvärvsarbete krävs följande. Att uppdraget har haft en stor omfattning såsom att det har varit fråga om försörjningsmässigt betydande andel arvoderade timmar, vilket innebär över 40 procent av heltid, att fast ersättning per timme har betalats ut av uppdragsgivaren samt att uppdragsgivaren har betalat sociala avgifter. 3.5 Problemställningar Ett problem som har uppmärksammats för det fall ett förtroendeuppdrag på deltid jämställs med förvärvsarbete på deltid och arbetslöshetsersättning lämnas jämsides är den s.k. deltidsbegränsningsregeln i 7 första stycket förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (ALFFo). Denna trädde i kraft den 7 april I nämnda paragraf stadgas det att för veckor som en person utför eller deklarerar deltidsarbete lämnas arbetslöshetsersättning under sammanlagt längst 75 ersättningsdagar inom en ersättningsperiod och att resterande ersättningsdagar i perioden endast får användas för veckor då personen inte utför eller deklarerar något arbete. Det ska alltid göras en individuell bedömning av om förtroendeuppdraget kan utgöra ett hinder att stå till arbetsmarknadens förfogande enligt 9 ALF. Detta gäller såväl i de fall då förtroendeuppdraget inte jämställs med förvärvsarbete som då det jämställs med förvärvsarbete och den enskilde fyllnadsmarkerar. Det bör i detta sammanhang även påpekas att det endast är om ett förtroendeuppdrag är att anse som ett förvärvsarbete som det kan bli aktuellt att tillämpa reglerna om bisyssla i 39 ALF. IAF anser att det kan vara ett problem att bestämma skiljelinjen mellan politiska förtroendeuppdrag på deltid och enstaka politiska förtroendeuppdrag. Väsentliga kriterier för att kunna göra en sådan gränsdragning bör rimligen vara uppdragets kontinuitet och karaktär. 4. Rättspraxis under 2000-talet 4.1 Politiskt förtroendeuppdrag som inte är jämställt med förvärvsarbete Politiskt uppdrag som förtroendevald som ersätts med timarvode eller förlorad arbetsförtjänst för varje enstaka tillfälle utgör inte anställning och kan normalt inte hänföras till förvärvsarbete i den mening som avses i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (se Kammarrättens i Stockholm dom den 1 november 2001 i mål nr , domen har inte överklagats). 4.2 Kyrkligt förtroendeuppdrag som är jämställt med förvärvsarbete Enligt en lagakraftvunnen dom meddelad av Kammarrätten i Stockholm den 26 januari 2006 i mål nr kan dock ett förtroendeuppdrag jämställas med ett

5 Dnr: 2009/ (8) förvärvsarbete. Det ska då röra sig om ett uppdrag av relativt stor omfattning med en betydande andel arvoderade timmar såsom över 40 procent av en heltid och som till sin natur liknar ett förvärvsarbete och som ersätts med en fast ersättning för vilken uppdragsgivaren betalar sociala avgifter. I detta fall var det fråga om en förtroendevald fastighetsansvarig i en kyrklig församling. 4.3 Fackligt förtroendeuppdrag som studieorganisatör som inte är jämställt med förvärvsarbete Kammarrätten i Jönköping har i en lagakraftvunnen dom meddelad den 9 mars 2009 i mål nr uttalat avseende en person som var förtroendevald studieorganisatör hos en facklig organisation att uppdraget inte kunde jämställas med förvärvsarbete på grund av följande. Ersättning hade utgått per arbetad timme. Uppdraget hade utförts under en begränsad tid av ramtiden och hade inte omfattat sysselsättning under hela perioden som förtroendevald. Uppdraget hade därtill utförts i varierande omfattning under de aktuella månaderna och det kunde inte anses ha varit fråga om någon försörjningsmässigt betydande andel arvoderade timmar. 4.4 Fackliga förtroendeuppdrag som inte är jämställda med förvärvsarbete Länsrätten i Jämtlands län har i en dom den 12 mars 2008 i mål nr bedömt om fackliga förtroendeuppdrag kan jämställas med förvärvsarbete vid beräkning av normalarbetstiden. Länsrätten har ansett att den tid som den sökande har varit ledig från sitt arbete för att utföra fackliga uppdrag utanför den egna arbetsplatsen inte ska beaktas vid beräkningen av normalarbetstiden. Ersättning har utbetalats för förlorad arbetsförtjänst per timme. Målet är överklagat till Kammarrätten i Sundsvall. Prövningstillstånd har meddelats och målet är under handläggning i kammarrätten. IAF har yttrat sig i kammarrätten och har därvid anfört följande bl.a. I detta fall har det inte framkommit att det arbete som utförts genom förtroendeuppdragen till sin natur uppvisar stora likheter med ett reguljärt förvärvsarbete. Uppdragen har därtill utförts i varierande omfattning under de aktuella månaderna och det kan inte anses ha varit fråga om någon försörjningsmässigt betydande andel arvoderade timmar. Ersättning har betalats per timme för förlorad arbetsförtjänst. Mot bakgrund av det ovan anförda finner IAF att de förtroendeuppdrag som den sökande har haft inte är av sådan art eller omfattning att de kan jämställas med förvärvsarbete i den mening som avses i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. IAF avstyrker därför bifall till överklagandet. Länsrätten i Kronobergs län har den 14 april 2009 i mål nr bedömt om fackliga förtroendeuppdrag kan jämställas med förvärvsarbete vid beräkning av normalarbetstid och dagpenning. Fråga om en person som utan att vara anställd har haft fackliga uppdrag i SEKO samt i LO-facken i Jämtlands läns styrelse. Ersättning har betalats i form av tim- eller daglön. Vid varje uppdrag har den enskilde varit tjänstledig från sitt ordinarie arbete och erhållit ersättning för förlorad arbetsförtjänst, socialavgifter och skatt från uppdragsgivarna. Länsrätten har anfört att då ersättning har utgått för varje tillfälle kan förtroendeuppdragen inte anses utgöra en anställning och stöd saknas därför att anse de fackliga uppdragen som förvärvsarbete. Den omständigheten att den

6 Dnr: 2009/ (8) enskilde har erhållit ersättning för förlorad arbetsförtjänst och sociala avgifter påverkar enligt länsrätten inte bedömningen. Domen har vunnit laga kraft. 4.5 Politiska förtroendeuppdrag som är jämställda med förvärvsarbete Kammarrätten i Stockholm har den 21 september 2009 i mål nr bedömt att ett politiskt förtroendeuppdrag som vice ordförande i Patientnämnden inom landstinget är att betrakta som förvärvsarbete på deltid och inte som ett enstaka förtroendeuppdrag. Det var fråga om en person som har fått ett fast årsarvode som betalats ut månadsvis. Arvodet har motsvarat 7 procent av de heltidsarvoderade landstingsrådens månadsarvode. Den sökande har varit ledig från sitt ordinarie arbete 105 timmar på grund av politiska förtroendeuppdrag under året före arbetslösheten. Under de två sista månaderna av anställningen har sökande dock varit arbetsbefriad från sin anställning och då deltagit i sammanträden hos Patientnämnden under två halvdagar och en hel dag. Kammarrätten har ansett att det politiska förtroendeuppdraget med hänsyn till dess kontinuitet och karaktär inte kan ses som ett enstaka politiskt uppdrag. Kammarrätten har inte heller ansett att uppdraget är att anse som bisyssla på grund av att den enskilde regelbundet har varit tjänstledig under hela dagar från sitt ordinarie arbete för att utföra sitt politiska uppdrag. Kammarrätten har vidare ansett att uppdraget har begränsat den enskildes möjligheter att anta annat heltidsarbete. Två nämndemän var dock skiljaktiga och ansåg att uppdraget skulle ses som ett enstaka politiskt förtroendeuppdrag och inte påverka rätten till arbetslöshetsersättning. Länsrätten i Stockholms län har i en lagakraftvunnen dom meddelad den 13 juli 2009 i mål nr bl.a. ansett att två årsarvoderade politiska förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och i partigruppen har en sådan omfattning och kontinuitet som medför att de ska ses som förvärvsarbete enligt ALF och inte som enstaka politiska förtroendeuppdrag. 4.6 Politiska förtroendeuppdrag som utgör hinder att stå till arbetsmarknadens förfogande Kammarrätten i Stockholm har i en dom den 17 juni 2008 i mål nr bedömt att en fritidspolitiker med ett flertal viktiga förtroendeuppdrag inom kommunen, bland annat ett som ordförande varit förhindrad att åta sig förvärvsarbete på det sätt som avses i ALF och att han därför inte uppfyllde villkoren för rätt till ersättning. För uppdragen uppbar han ett årsarvode motsvarande en heltidslön. Den schemalagda mötestiden uppgick till fyra timmar per vecka. Mötena var sådana att de måste förberedas och planeras. Målet har överklagats till Regeringsrätten. Regeringsrätten har den 19 oktober 2009 beslutat att inte meddela prövningstillstånd. 5. Slutsatser och förslag IAF anser att regelverket avseende arbetslöshetsförsäkringen bör vara enhetligt avseende olika yrkeskategorier som är verksamma på arbetsmarknaden och att det bör bygga på försäkringsmässiga principer med så få undantag som möjligt.

7 Dnr: 2009/ (8) IAF kan konstatera att det inte finns några särskilda bestämmelser som specifikt rör förtroendevaldas ställning inom arbetslöshetsförsäkringen. Det måste därför för närvarande i varje enskilt fall utredas om ett förtroendeuppdrag är att jämställa med ett förvärvsarbete. I rättspraxis har det såsom ovan redovisats etablerats en någorlunda fast praxis avseende hur ett förtroendeuppdrag ska bedömas utifrån arbetslöshetsförsäkringens regelverk. Av rättspraxisen kan således följande huvudprinciper utläsas. - Ett politiskt förtroendeuppdrag som har en sådan omfattning och kontinuitet att det årsarvoderas kan jämställas med förvärvsarbete. - Enstaka politiska förtroendeuppdrag för vilka det endast betalas ut sammanträdesarvoden jämställs inte med förvärvsarbete. - Övriga förtroendeuppdrag som uppvisar stora likheter med förvärvsarbete kan innebära att uppdraget ska jämställas med förvärvsarbete. För likheter med ett förvärvsarbete krävs följande; * Att uppdraget har haft en stor omfattning såsom att det har varit fråga om försörjningsmässigt betydande andel arvoderade timmar, vilket innebär över 40 procent av heltid, * att fast ersättning per timme har betalats ut av uppdragsgivaren och * att uppdragsgivaren har betalat sociala avgifter. För att skapa tydlighet och en mer förutsägbar tillämpning av regelverket anser IAF att det vore önskvärt att regeringen överväger att den utvecklade rättspraxisen kodifieras i någon form. Eftersom det finns flera olika typer av förtroendeuppdrag bör det först klargöras vilka förtroendeuppdrag som bör omfattas av en eventuell reglering. IAF anser att det ligger i samhällets intresse att människor är engagerade och vill bidra i den demokratiska processen genom att åta sig politiska förtroendeuppdrag inom t.ex. kommuner, landsting och kyrkliga församlingar. IAF anser att det även ligger i samhällets intresse med en välfungerande arbetsmarknad där jämbördiga parter kan mötas på lokal, regional och central nivå och att det därför är angeläget att människor även vill engagera sig fackligt. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår IAF att regeringen överväger att föreslå riksdagen att det införs en ny bestämmelse i 13 ALF som föreskriver att vissa politiska och även fackliga förtroendeuppdrag jämställs med förvärvsarbete enligt följande: - Som tid med förvärvsarbete anses även tid då den sökande har innehaft ett politiskt förtroendeuppdrag av sådan omfattning och kontinuitet att det årsarvoderas. - Som tid med förvärvsarbete anses även tid då den sökande har innehaft ett fackligt förtroendeuppdrag utanför den egna arbetsplatsen och därvid har fått ersättning för förlorad arbetsförtjänst.

8 Dnr: 2009/ (8) Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Anne-Marie Qvarfort. Föredragande i ärendet har varit försäkringsjuristen Kerstin M Claesson. I den slutliga handläggningen av ärendet har även chefsjuristen Lars Seger, enhetscheferna Uno Ströberg och Gunilla Wandemo samt gruppchefen Carina Karlsson deltagit. Anne-Marie Qvarfort Kerstin M Claesson