Ökad bemanning inom äldreomsorgen

Transkript

1 Ökad bemanning inom äldreomsorgen En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning Delrapport 2016:27

2

3 MISSIV DATUM DIARIENR /237-5 ERT DATUM ER BETECKNING S2015/08192/FST (delvis) Regeringen Socialdepartementet Stockholm Ökad bemanning inom äldreomsorgen. Delrapport. Statskontoret fick i december 2015 i uppdrag att följa upp regeringens tillfälliga satsning på en ökad bemanning inom äldreomsorgen. Enligt uppdraget ska Statskontoret analysera i vilken grad styrning, utformning och arbetssätt har varit ändamålsenliga i förhållande till regeringens mål med stimulanssatsningen. Fokus ska vara på styrkor och svagheter i genomförandet. Enligt uppdraget ska Statskontoret lämna en delrapport och senast den 29 mars 2019 lämna en slutrapport. Statskontoret överlämnar härmed delrapporten Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport (2016:27). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Tf. utredningschef Annika Gustafsson och utredare Hannes Jacobsson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattsson Hannes Jacobsson POSTADRESS: Box 8110, Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: registrator@statskontoret.se

4

5 Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning Ett riktat statsbidrag för ökad kvalitet, trygghet och likvärdighet Statskontorets uppdrag att följa upp satsningen 12 2 Slutsatser och rekommendationer Statskontorets samlade bedömning Styrkor i satsningen Svagheter i satsningen Förslag på åtgärder 23 3 Regeringens utformning av satsningen Fördelningsmodellen bedöms lämplig utifrån ändamålet med satsningen Fördelningskriterierna för 2016 möter kommunernas behov men bidrar inte till målet om ökad likvärdighet Risk för att kommuner minskar sina egna resurser på området Risk för att långvariga effekter inte uppstår Kommunerna uppfattar i hög grad satsningen som legitim Kommunerna har olika lätt att rekrytera personal Satsningen fungerar väl i förhållande till andra statliga insatser på området 44 4 Socialstyrelsens löpande styrning och administration av satsningen Socialstyrelsen administrativa arbete fungerar väl Socialstyrelsens anvisningar ger i huvudsak kommunerna ett bra stöd Svårt att tolka vilken personal medlen får användas till Socialstyrelsens uppföljning av satsningen omfattar det inledande halvåret 55 5

6 5 Kommunernas arbetssätt Kommunernas olika förutsättningar har påverkat hur de fördelar medlen De enskilda utförarna har fått del av medlen men inte i alla kommuner Kommunerna har kunnat utforma sina insatser utifrån de lokala behoven 71 Referenser 77 Bilaga Regeringsuppdraget 79 6

7 Sammanfattning Regeringen satsar under perioden totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten i omsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommunerna kan begära att få en på förhand bestämd andel av de totala medlen varje år. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kommunernas arbete. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen. I denna delrapport pekar vi främst på styrkor och svagheter i satsningen för att stödja regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete. Statskontoret bedömer att satsningens utformning är ändamålsenlig. Medlen fördelas till samtliga kommuner utifrån kriterier som fångar behoven i kommunerna väl. Detta ger förutsättningar för en generell förstärkning av bemanningen inom äldreomsorgen. Satsningen har varit relativt enkel att administrera. Kommunernas förutsättningar för att planera verksamheten har också varit goda även om de försämrades av att regeringens beslut om satsningen låg nära tidpunkten för när medlen kunde börja användas. Statskontoret bedömer överlag att de aktiviteter som kommunerna har genomfört stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Eftersom vissa kommuner har haft svårt att rekrytera personal begränsar det deras möjligheter att uppnå resultat. Kommunerna har i hög grad involverat utförare som bedriver äldreomsorg i enskild regi i satsningen. Regeringen tillförde ett nytt mål för satsningen genom beslut i budgetpropositionen för Det gäller målet om att satsningen även ska för- 7

8 bättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Statskontoret konstaterar för det första att detta mål inte har kommunicerats till kommunerna. För det andra innebär regeringens fördelningskriterier att alla kommuner i princip får lika stora möjligheter att förbättra äldreomsorgen med hjälp av medlen. Det innebär att kriterierna inte styr i riktning mot ökad likvärdighet mellan kommunerna. Vår utredning visar också att satsningen är förenad med vissa risker. De mest väsentliga riskerna är att den inte leder till långsiktiga effekter och att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen. För att motverka dessa risker lämnar vi förslag på åtgärder som kan främja ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som återstår av satsningen. Statskontoret bedömer att Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen i huvudsak fungerar bra. Samtidigt har vi identifierat vissa problem i Socialstyrelsens tolkning av vilken personal medlen får användas till. Vi bedömer också att Socialstyrelsen behöver utveckla sin uppföljning för att det ska bli möjligt att göra de bedömningar om resultat och effekter som regeringen efterfrågar. 8

9 1 Inledning Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen. I detta kapitel beskriver vi bakgrunden till satsningen och hur den har utformats. Vi beskriver också regeringens uppdrag till Statskontoret om att analysera satsningen och hur Statskontoret har genomfört uppdraget. 1.1 Ett riktat statsbidrag för ökad kvalitet, trygghet och likvärdighet Regeringen satsar under perioden totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten inom äldreomsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommuner kan rekvirera en på förhand bestämd andel av de totala medlen varje år. Socialstyrelsen har fått i uppdrag av regeringen att fördela medlen till kommunerna samt att administrera och följa upp satsningen Kommunerna ansvarar för äldreomsorgen Äldreomsorgen i Sverige är huvudsakligen kommunernas ansvar. Ansvaret och verksamheten regleras främst av Socialtjänstlagen (2001: 453). Enligt lagen ska kommunerna arbeta för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. I praktiken omfattar den kommunala äldreomsorgen bland annat äldreboenden, hemtjänst, ledsagarservice och anhörigstöd Äldreomsorgen är personalintensiv Äldreomsorg är en personalintensiv verksamhet där lönekostnaderna uppgår till 80 procent av kommunernas totala kostnader för äldreomsorgen. År 2015 utfördes motsvarande cirka årsarbetskrafter 9

10 inom äldreomsorgen. De kommunala utförarna stod för knappt av årsarbetskrafterna och de enskilda utförarna (privata och idéburna) stod för resterande knappt Antalet årsarbetskrafter har ökat med cirka sedan Kostnaderna för äldreomsorgen har ökat med 3 miljarder kronor sedan 2011 och uppgick 2015 till cirka 113 miljarder kronor Regeringen har riktat flera satsningar mot äldreomsorgen Regeringen har under de senaste åren riktat flera satsningar mot äldreomsorgen. Under perioden 2007 till 2012 kunde kommuner och landsting ansöka om stimulansbidrag för att utveckla vård och omsorg för äldre personer. Medlen användes till olika projekt med lokala mål i linje med regeringens mål och riktlinjer för satsningen. Under perioden 2010 till 2014 fick kommuner och landsting medel utifrån regeringens och Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) överenskommelse om insatser för de mest sjuka äldre. Dessa medel syftade till att stärka ett systematiskt arbetssätt i vården och omsorgen. Kommunerna och landstingen behövde då uppnå vissa prestationer eller resultat för att få del av delar av medlen Regeringen prioriterar nu bemanningen Till skillnad mot regeringens tidigare satsningar är satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen inriktad på bemanningsfrågan. Av regeringsbeslutet framgår att satsningen ska prioritera en utökad bemanning i äldreomsorgen för att skapa ökad trygghet och kvalitet för den enskilde. 2 Regeringen framhåller också att en ökad bemanning kan skapa utrymme för personalen att tillbringa mer tid med den enskilde, men också att den ökade bemanningen kan ge större möjligheter för personalen att gemensamt utveckla verksamheten. I budgetpropositionen för 2016 och i uppdraget till Statskontoret om att följa upp satsningen anger regeringen att satsningen även syftar till att 1 Se kapitel 5 för källor och beräkningsmetoder. 2 Regeringsbeslut Uppdrag att fördela medel, administrera och följa upp satsningen på en ökad bemanning inom äldreomsorgen. 10

11 förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet Ett riktat statsbidrag som fördelas till alla kommuner Regeringen gav i april 2015 Socialstyrelsen i uppdrag att föreslå en modell för att fördela stimulansmedel till kommunerna för att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Regeringen slog då fast att stimulansbidraget endast skulle få användas till personalkostnader, att satsningen ska kringgärdas av ett stabilt uppföljningssystem och att en oberoende utvärdering av satsningen ska göras. Socialstyrelsen lämnade den 1 juni 2015 sitt förslag och regeringen beslutade den 25 juni att i stora drag utforma satsningen enligt Socialstyrelsens förslag. 4 Genom beslutet avsatte regeringen 1 miljard kronor 2015 för att öka bemanningen inom äldreomsorgen. För perioden avsätts 2 miljarder kronor årligen. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag som fördelas till alla kommuner Regeringen har angett villkor för hur medlen får användas Regeringen har angett villkor för hur kommunerna får använda medlen. Villkoren säger att stimulansmedlen endast får användas till personalkostnader för personal som utför stöd och omvårdnad i den av kommunen finansierade vården och omsorgen om äldre. Personalkostnaderna får endast avse de personalkategorier som arbetar nära de äldre, exempelvis vårdbiträden, undersköterskor, fysioterapeuter, arbetsterapeuter, dietister och arbetsledare på verksamhetsnivå. Regeringen rekommenderar också att kommunerna så långt som möjligt anställer personal med relevant kompetens och utbildning. Oerfaren 3 Proposition 2015/16:1 Budgetproposition för 2016 s Socialstyrelsen (2015). Redovisning av uppdraget att utforma en satsning på ökad bemanning inom äldreomsorgen. 11

12 personal som rekryteras bör få introduktion, handledning och utbildningsplan. Medel som inte används enligt villkoren ska kommunerna betala tillbaka Socialstyrelsen administrerar och följer upp satsningen Regeringen har gett Socialstyrelsen i uppdrag att fördela medlen, administrera och följa upp satsningen. Detta innebär att Socialstyrelsen betalar ut medlen samt följer upp och kontrollerar att de används i enlighet med villkoren. Socialstyrelsen har också tagit fram anvisningar för hur kommunerna får använda statsbidraget. Av regeringsuppdraget framgår också villkor för Socialstyrelsens uppföljning. Socialstyrelsen ska den 1 november varje år redovisa hur kommunerna har använt stimulansmedlen. I uppföljningsuppdraget ingår även att analysera och bedöma resultatet och effekterna av satsningen utifrån de äldres och personalens perspektiv. Uppföljningen 2019 är en slutrapport om satsningens utfall. 1.2 Statskontorets uppdrag att följa upp satsningen Regeringen beslutade i december 2015 att ge Statskontoret i uppdrag att följa upp satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen. 5 I denna delrapport fokuserar vi främst på styrkor och svagheter i genomförandet till stöd för regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete. Utredningen omfattar ett stort antal intervjuer samt en analys av styrdokument, statistik och data från Socialstyrelsens uppföljning Statskontoret ska analysera ändamålsenligheten i styrningen, utformningen och arbetssätten Statskontoret ska analysera om styrningen, utformningen och arbetssätten har varit ändamålsenliga i förhållande till regeringens mål med satsningen. Av uppdraget framgår att vi särskilt ska inrikta oss på styrkor 5 Regeringsbeslut Uppdrag att följa upp styrning, utformning och arbetssätt avseende regeringens tillfälliga satsning på en ökad bemanning inom äldreomsorgen. 12

13 och svagheter i genomförandet. I nedanstående punktlista redogör vi för hur vi tolkar och avgränsar dessa centrala begrepp. Begreppet utformning avgränsar vi till hur regeringen på ett övergripande plan har konstruerat satsningen. Detta innebär att vi analyserar formen för att tilldela medel, de fastslagna villkoren för att använda medlen samt ansvarsfördelningen för styrningen och genomförandet av satsningen. Av uppdraget framgår också att vi ska ta hänsyn till betydelsen av de kriterier som legat till grund för fördelningen av medel. Begreppet styrning avgränsar vi till den löpande styrningen under satsningen. I uppdraget anges specifikt att vi ska ta del av Socialstyrelsens arbete i anslutning till stimulanssatsningen. I denna del analyserar vi därför hur Socialstyrelsen utför sitt uppdrag när det gäller att fördela medel, administrera och följa upp satsningen. Begreppet arbetssätt avgränsar vi till kommunernas arbete. Detta innebär att analysen i denna del avser nästa underliggande nivå i styrkedjan. Vi koncentrerar oss på hur kommunerna har hanterat medlen och hur medlen stödjer den praktiska verksamheten inom äldreomsorgen. Av uppdraget framgår också särskilt att analysen ska omfatta kommunernas intresse av att ta del av stimulansmedlen och hur privata utförare har påverkats av satsningen Våra bedömningar utgår från frågan om arbetet bedrivs systematiskt och om resultat uppnås En central och viktig del till stöd för vår bedömning av ändamålsenligheten i satsningen är att följa resultatutvecklingen på området. Samtidigt finns det många faktorer som ligger utanför satsningen och som påverkar resultatutvecklingen. Det innebär att resultaten inte kan utgöra den enda bedömningsnormen. Vår analys av hur satsningen är utformad tar fasta på om organiseringen, medelstilldelningen och satsningens villkor fungerar samstämmigt och ger förutsättningar för att uppnå önskade resultat. En viktig utgångspunkt för analysen i denna del är om satsningen har utformats med hänsyn till tidigare erfarenheter av arbete med riktade statsbidrag. Genom 13

14 att ta fasta på tidigare erfarenheter har vi också identifierat särskilda risker med den valda modellen. Satsningens genomförande analyseras utifrån frågan om arbetet bedrivs systematiskt. Med det menar vi om det utgår från en planerad och ordnad process där ingående aktiviteter är motiverade utifrån satsningens mål. En grundläggande aspekt i denna del är att styrningen bör utgå från en helhetssyn, det vill säga att olika ingående delar i styrningen kompletterar varandra. En annan viktig aspekt handlar om kommunikation och samverkan. En satsning som omfattar flera aktörer förutsätter att aktörerna kommunicerar effektivt med varandra. I det här fallet handlar det om att kommunerna förstår och kan agera på ett effektivt sätt utifrån satsningens ändamål Aspekter som vi analyserar i styr- och effektkedjan för satsningen Figuren nedan illustrerar styr- och effektkedjan för satsningen på ökad bemanning och de specifika aspekter som vi analyserar inom respektive del. 14

15 Figur 1 Styr- och effektkedjan för statsbidraget för ökad bemanning inom äldreomsorgen Denna delrapport fokuserar på styrkor och svagheter med satsningens genomförande I denna delrapport kommer vi främst att identifiera styrkor och svagheter i genomförandet till stöd för regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete med satsningen. Inom de områden där vi bedömer det befogat lämnar vi också förslag på åtgärder för att förbättra genomförandet. Eftersom satsningen pågår i ytterligare två år efter det att vi har överlämnat denna delrapport har vi valt att nu blicka framåt och resonera utifrån hur ändamålsenligheten i genomförandet kan öka. Vår slutrapport som ska redovisas senast den 29 mars 2019 kommer däremot att ha ett utvärderande perspektiv där vi försöker att svara på i vilken grad målen uppnåddes och vilka lärdomar som går att dra inför liknande satsningar 15

16 framöver. Eftersläpningen i statistiken gör det svårt att redan nu bedöma satsningens effekter. Förutsättningarna för att analysera effekterna kommer sannolikt att vara bättre inför slutrapporten Utredningen omfattar intervjuer, en analys av styrdokument och data från Socialstyrelsens uppföljning Denna delrapport bygger främst på resultaten av de intervjuer som vi har genomfört, vår analys av regeringens och Socialstyrelsen styrdokument samt statistik och data från Socialstyrelsens uppföljning. Vi har intervjuat tjänstemän vid Socialstyrelsen och Regeringskansliet, tjänstemän som arbetar med satsningen i fem kommuner, 6 representanter för branschorganisationerna Famna (idéburna ickevinstdrivande organisationer) och Vårdföretagarna samt en representant för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Vi har också genomfört en intervjustudie med stöd av konsultföretaget Sweco Society AB. Utifrån ett urval på 60 kommuner har konsulterna intervjuat tjänstemän i 57 kommuner utifrån en frågeguide som vi har utformat. Intervjustudien ger en bredare och i vissa avseenden kvantifierbar bild av satsningen. De intervjuade är huvudsakligen chefer inom socialförvaltningen, även om funktionerna varierar. Statskontorets uppdrag har genomförts av Martina Bergström (praktikant), Henrik Elmefur och Hannes Jacobsson (projektledare). En intern referensgrupp med deltagare från Statskontoret har bidragit med synpunkter på arbetet. Delar av ett utkast till denna rapport har faktagranskats av Socialstyrelsen. 6 Kommunerna är: Solna, Stockholm, Trollhättan, Valdemarsvik och Älvsbyn. De valdes ut för att nå spridning i dimensionerna kommunstorlek samt andel enskilda utförare. 16

17 1.2.6 Rapporten disponeras utifrån uppdragets centrala delar Redovisningen som följer i rapporten inleds med ett kapitel med slutsatser och rekommendationer. Slutsatserna och rekommendationerna bygger på fakta, analys och bedömningar som vi redogör för i efterföljande kapitel. Vi disponerar dessa efterföljande kapitel i enlighet med regeringsuppdraget att analysen ska omfatta satsningens utformning, styrning och arbetssätt. I kapitel 2 redovisar vi våra slutsatser och rekommendationer. Med utgångspunkt från analysen av utformningen, styrningen och arbetssätten gör vi en samlad bedömning av styrkor och svagheter förenade med satsningen. I kapitel 3 redovisar vi vår utredning och analys av regeringens utformning av satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen. Denna redovisning innefattar bland annat formerna och villkoren för medelstilldelningen samt hur satsningen har organiserats. I kapitel 4 redovisar vi utredningen och analysen av den löpande styrningen av satsningen. Vi inriktar oss i detta kapitel främst på hur Socialstyrelsen utför sitt uppdrag att administrera, fördela medel och löpande följa upp satsningen. I kapitel 5 redovisar vi vår utredning och analys av kommunernas arbetssätt för att hantera och använda statsbidraget. Redovisningen omfattar bland annat formerna för att fördela medel inom kommunerna samt hur det ekonomiska tillskottet används i den praktiska verksamheten inom äldreomsorgen. I rapporten använder vi ett antal begrepp som kan vara värda att förtydliga. När vi skriver om fördelningsmodellen avser vi det riktade statsbidraget, till skillnad från exempelvis prestationsbaserade ersättningsmodeller. När vi skriver om fördelningskriterier avser vi de kriterier som använts för att fördela medlen mellan kommunerna. Med begreppet enskilda utförare avser vi privata och idéburna utförare inom äldreomsorgen. Det är alltså den verksamhet som inte bedrivs i kommunernas egen regi. 17

18 18

19 2 Slutsatser och rekommendationer I detta kapitel presenterar vi Statskontorets samlade bedömning av hur satsningen har genomförts så här långt. Vi redovisar satsningens styrkor och svagheter och lämnar rekommendationer till stöd för det fortsatta arbetet. 2.1 Statskontorets samlade bedömning Statskontoret bedömer att regeringens utformning av satsningen är ändamålsenlig. Den valda fördelningsmodellen åstadkommer en generell förstärkning i landet vilket ger kommunerna förutsättningar att utöka sin bemanning. Överlag bedömer vi också att de aktiviteter kommunerna genomför stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Vi bedömer dock att satsningens genomförande inte fullt ut bidrar till att nå målet om att satsningen ska förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. För det första har detta mål inte kommunicerats till kommunerna. För det andra medför satsningens fördelningskriterier i princip att varje kommun får möjlighet till lika stora förbättringar. Detta innebär att medlen inte på ett tydligt sätt bidrar till att öka likvärdigheten mellan kommunerna. Vi bedömer också att satsningen är förenad med en risk för att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen samt för att långsiktiga effekter inte uppstår. Regeringen bör därför överväga åtgärder som främjar ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som återstår av satsningen. En sådan åtgärd kan vara att ställa krav på kommunerna att planera för hur satsningen kan avslutas på ett sätt som ger förutsättningar för långsiktigt goda effekter för äldreomsorgen. 19

20 2.2 Styrkor i satsningen Fördelningsmodellen bedöms lämplig utifrån syftet med satsningen Vi bedömer att den valda fördelningsmodellen är lämplig utifrån satsningens syfte att öka bemanningen generellt i landet. Statsbidraget fördelas till alla kommuner med stöd av fördelningskriterier som ger förutsättningar för en likvärdig förstärkning av bemanningen i landet. Vår analys visar också att satsningen är relativt enkel att administrera. Kommunerna får goda förutsättningarna att planera hur de ska använda medlen, även om förutsättningarna försämrades det första året till följd av den korta tiden mellan regeringsbeslutet och tidpunkten för när medlen skulle börja användas. Satsningen har också i hög grad involverat de enskilda utförarna (privata och idéburna) även om det finns vissa faktorer som inneburit att de inte alltid kommit i fråga för medelstilldelning. Sammantaget bedömer vi att kommunerna har kunnat använda medlen till angelägna förstärkningar och utvecklingsinsatser inom äldreomsorgen Socialstyrelsens arbete med satsningen fungerar i huvudsak väl Socialstyrelsen har fått regeringens uppdrag att fördela medlen, administrera och följa upp satsningen. Vi bedömer att Socialstyrelsens arbete med satsningen i huvudsak fungerar väl. Arbetet utgår från myndighetens generella processbeskrivning för statsbidrag och har kompletterats med anvisningar som konkretiserar regeringens villkor på ett i huvudsak bra sätt. Socialstyrelsen har också stor erfarenhet av att arbeta med statsbidragssatsningar inom vård- och omsorgsområdet Kommunerna har använt medlen till insatser som kan öka kvaliteten och tryggheten för de äldre Utformningen av satsningen ger kommunerna stor frihet att använda medlen på det sätt de själva anser är mest lämpligt. Vi bedömer att de insatser kommunerna använt medlen till skapar förutsättningar för att öka kvaliteten och tryggheten för de äldre. Kommunerna bedömer också själva att satsningen har fungerat väl och att insatserna som medlen använts till har gjort nytta. 20

21 2.3 Svagheter i satsningen Två omständigheter som har försvårat kommunernas planering Regeringen beslutade om satsningen den 25 juni Socialstyrelsens information gick ut till kommunerna den 1 juli samma år. Många kommuner hade då svårt att hinna använda medlen under 2015 vilket innebar att 180 miljoner kronor lämnades oförbrukade. Kommunernas möjligheter att planera hur de ska använda medlen har också försämrats av att kriterierna för medelstilldelning förändrades mellan 2015 och Det medförde att ett antal kommuner fick mindre medel än de hade planerat för under Det tillkommande målet för satsningen har inte kommunicerats till kommunerna Målet att förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet tillkom genom beslut i budgetpropositionen för Men regeringen har inte kommunicerat detta tillkommande mål till Socialstyrelsen genom ett justerat uppdrag. Socialstyrelsen har inte heller kommunicerat målet till kommunerna Fördelningskriterierna styr inte mot målet om likvärdighet Vi konstaterar att satsningens fördelningskriterier inte styr mot målet om att likvärdigheten mellan kommunerna ska öka. De valda kriterierna för fördelning innebär att kommunerna tilldelas lika mycket medel per äldre med hänsyn tagen till att ålder och civilstånd påverkar behovet av omsorg. Det möjliggör lika stora kvalitetsförbättringar per omsorgstagare i varje kommun, vilket inte förändrar likvärdigheten mellan kommunerna Vissa kommuner har svårt att rekrytera För att det ska bli möjligt att öka bemanningen inom äldreomsorgen behöver det finnas tillgänglig arbetskraft. Över hälften av de 57 kommuner som har ingått i vår intervjuundersökning uppger att de har kunnat rekrytera enligt plan. Samtidigt uppger 12 kommuner att de har 21

22 haft svårt att rekrytera både under 2015 och under De största kommunerna är överrepresenterade i denna grupp Svårt att tolka vilken typ av personal medlen får användas till Vår analys visar att både Socialstyrelsen och kommunerna ibland har svårt att tolka vilken typ av personal som medlen får användas till. Flera kommuner har också fått betala tillbaka medel för att Socialstyrelsen vid sin kontroll har bedömt att medlen har använts för personal som inte lever upp till regeringens villkor om att arbetet ska avse stöd och omvårdnad nära de äldre. När vi har studerat Socialstyrelsens bedömningar har vi också sett exempel som tyder på att myndigheten inte är helt enhetlig i sina bedömningar Risk för att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen Regeringens villkor innehåller inga formella krav på att bemanningen i äldreomsorgen ska öka. Det skulle kunna medföra en risk för att kommunerna använder tillskottet för verksamhet som de tidigare har finansierat själva. Vår intervjuundersökning bekräftar inte generellt denna risk. Samtidigt finns det exempel på kommuner som har minskat sina egna resurser eller där tillskottet använts för att minska det egna finansiella underskottet inom äldreomsorgen Risk för att långsiktiga effekter inte uppstår Satsningen är inte inriktad på att utveckla nya bättre metoder inom vården och omsorgen om de äldre eller på att effektivisera verksamheten till stöd för långsiktiga effekter. Varken regeringen eller Socialstyrelsen ger heller någon vägledning till kommunerna om möjliga sätt att använda medlen till stöd för mer långsiktiga resultat. Vi bedömer att det därför finns skäl för regeringen att överväga åtgärder som kan främja ett systematiskt arbete hos kommunerna i slutfasen av satsningen för att skapa förutsättningar för långsiktigt goda effekter inom äldreomsorgen. 22

23 2.4 Förslag på åtgärder Stötta kommunerna i deras arbete att få långsiktigt goda effekter av satsningen Personalförstärkningar kan få långsiktigt goda effekter om de används på ett strategiskt sätt. Ett förbättrat stöd och omhändertagande kan exempelvis förebygga händelser som fallolyckor vilket skulle kunna medföra lägre kostnader för kommunen som helhet på längre sikt. 7 Därmed skulle kommunen kunna skapa ett utrymme för att göra satsningens förstärkningar permanenta. Vi rekommenderar därför regeringen att vidta åtgärder som kan stödja ett strategiskt arbete i kommunerna under den tid som återstår av satsningen: Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att uppmana kommunerna att dels prioritera sådana personalförstärkningar som kan utveckla och effektivisera äldreomsorgen, dels planera för hur satsningen kan avslutas på ett sätt som ger förutsättningar för långsiktigt goda effekter. Socialstyrelsen bör också få i uppdrag att förmedla ett krav på att kommunerna inför medelstilldelningen 2018 redovisar en politiskt avstämd plan för satsningens avslutande år. I planen ska de också visa hur erfarenheter från satsningen kan tas tillvara inför det fortsatta arbetet. Regeringen bör också överväga åtgärder som stödjer kommunerna i arbetet med denna strategiska planering. Ett alternativ kan vara att ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram vägledande och stödjande material. Ett annat kan vara att genomföra en nationell konferens för satsningen som fokuserar på möjliga sociala investeringar inom äldreomsorgen och på att åstadkomma ett kunskapsutbyte mellan kommunerna. De regionala samverkans- och stödstrukturer som har utformats till stöd för kunskapsutveckling inom socialtjänsten kan också utgöra en möjlig kanal till stöd för ett arbete med denna inriktning. 7 Hultkrantz, Lars (2015). Sociala investeringsfonder i Sverige fakta och lärdomar. SNS förlag. 23

24 2.4.2 Uppdatera informationen om målen för satsningen De mål som anges för satsningen har en viktig styrande funktion för kommunernas arbete. Socialstyrelsen behöver därför uppdatera sina vägledande dokument så att kommunerna även informeras om det mål som tillkom i budgetpropositionen för 2016 om att satsningen ska förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet Socialstyrelsen bör se över hur regeringens villkor för vilken personal medlen får användas till ska tolkas Vi anser att de problem som vi identifierat i tolkningen av vilken personal medlen får användas till motiverar att Socialstyrelsen samlat går igenom hur regeringens villkor bör tillämpas. Denna översyn bör omfatta frågan om tillämpningen är korrekt och enhetlig i förhållande till att medlen endast får användas för personalgrupper som arbetar med stöd och omvårdnad nära de äldre. Socialstyrelsen bör också informera kommunerna om vad de kommer fram till vid denna översyn så att alla kommuner får samma förutsättningar att använda medlen Behåll de nuvarande kriterierna för fördelning av medel Kriterierna för att fördela medlen förändrades mellan 2015 och Vi föreslår att de nuvarande kriterierna behålls. Då kan kommunerna förutse hur mycket medel de kan vänta sig, vilket förbättrar deras möjligheter att planera för hur de ska använda medlen. Vi bedömer också att de kriterier som används för att fördela medlen 2016 tillräckligt väl speglar skillnaderna i kommunernas behov och deras strukturella kostnader för att möta dessa behov. 24

25 3 Regeringens utformning av satsningen Regeringens satsning på ökad bemanning i äldreomsorgen är utformad som ett riktat statsbidrag som fördelas till alla kommuner. Medlen fördelas utifrån en princip som ska fånga behoven hos de olika kommunerna i landet. Kommunerna ska använda medlen för personalkategorier som arbetar med stöd och omvårdnad nära de äldre. Vi bedömer sammantaget att regeringens utformning av satsningen är ändamålsenlig, men att satsningen är förenad med vissa risker. Vi grundar denna slutsats på följande iakttagelser: Statsbidraget fördelas till alla kommuner utifrån fördelningskriterier som ger en generell förstärkning i landet till stöd för målen om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Fördelningskriterierna för 2016 utgår huvudsakligen från kommuninvånarnas åldersstruktur och civilstånd vilka på ett bra sätt svarar mot kommunernas behov. De valda fördelningskriterierna möjliggör lika stora kvalitetsförbättringar i kommunerna. Det innebär samtidigt att de inte på ett tydligt sätt bidrar till målet om att likvärdigheten mellan kommunerna ska öka. Satsningen är förenad med vissa risker som vi bedömer att regeringen behöver uppmärksamma i det fortsatta arbetet. Att satsningen är inriktad på att under en begränsad tid förstärka bemanningen medför risk för att långsiktiga effekter inte uppnås. En annan risk som vi har identifierat är att kommunerna minskar sina egna resurser till äldreomsorgen. Satsningen uppfattas i huvudsak som legitim hos kommunerna och den fungerar väl i förhållande till andra statliga insatser på området. Samtidigt har det funnits vissa problem för framför allt stora kommuner att rekrytera personal. 25

26 3.1 Fördelningsmodellen bedöms lämplig utifrån ändamålet med satsningen Vi bedömer att den valda fördelningsmodellen är lämplig utifrån satsningens ändamål om att öka bemanningen generellt i landet. Vår analys visar också att satsningen har varit relativt enkel att administrera och att kommunernas förutsättningar att planera är goda, även om de försämrades det första året till följd av att regeringsbeslutet kom sent. Satsningen har också involverat de enskilda utförarna och kommunerna har kunnat använda medlen till angelägna förstärkningar och utvecklingsinsatser inom äldreomsorgen Modellen åstadkommer en generell förstärkning i landet Regeringen har valt att använda en modell som innebär att medlen fördelas med stöd av en nyckel som innebär att alla kommuner får en andel av medlen tilldelad till sig som de kan rekvirera från Socialstyrelsen. Nyckeln har beräknats utifrån kriterier som ska fånga behoven i de olika kommunerna. (En mer ingående beskrivning av fördelningskriterierna finns i avsnitt 3.2.) Vår analys av satsningens utformning grundar sig bland annat på hur den modell som regeringen har valt för satsningen förhåller sig till andra vanligt förekommande fördelningsmodeller för statsbidrag. 8 8 Beskrivningar av modellerna utgår framför allt från följande publikationer: Statskontoret 2003:5, Statsbidragen till kommuner och landsting En kartläggning och analys. Statskontoret 2011:22, Tänk efter före Om viss styrning av kommuner och landsting. Riksrevisionen 2014:25, Specialdestinerade statsbidrag Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? Tabellen syftar till att identifiera de övergripande skillnaderna mellan dem vilket innebär att den ger en förenklad idealtypisk bild så till vida att överlappningar mellan modellerna, eller variationer inom modellerna, inte framgår. 26

27 Tabell 1 Särskilt fokus Typisk användning Fördelningsmodeller för statsbidrag Generella statsbidrag Utjämning mellan kommuner och kompensation för nya uppgifter Generellt stöd till kommunsektorn Fördelningsnyckel Stärka arbetet i nom prioriterade områden Större satsningar jämnt fördelade i landet Prestation Förbättra resultaten inom prioriterade områden Resultatdriven utveckling på mätbara områden Ansökan Utveckla arbetet inom prioriterade områden Metodutveckling Tidsrymd Permanent Tidsbegränsad Tidsbegränsad Tidsbegränsad Administrativa Inga Låga Högre Högre kostnader Styrkor/ fördelar Risker/ svagheter Exempel Väl förenlig med det kommunala självstyret Styr inte särskilt mot nationellt prioriterade områden Kommunala utjämningssystemet Enkel att administrera Risk för att kommuner minskar sina egna resurser inom det aktuella området Statsbidrag för ökad bemanning inom äldreomsorgen ( ) Skapar incitament för utveckling anpassad till de lokala förutsättningarna Konflikt med krav på likvärdighet. De aktörer som har brister i sin verksamhet får minst bidrag Överenskommelsen om insatser för de mest sjuka äldre ( ) Ger möjlighet att välja och pröva olika metoder Bristande förutsägbarhet om medelstilldelning gör det svårt att planera Stimulansbidrag till kommuner och landsting för att utveckla vård och omsorg om äldre personer ( ) Den valda modellen medför en relativt likvärdig förstärkning i hela landet, till skillnad från de prestationsbaserade och ansökningsbaserade ersättningsmodellerna. Den prestationsbaserade modellen fördelar i efterhand medel utifrån kommunernas resultat och den ansökningsbaserade modellen fördelar medel utifrån hur väl ansökningarna möter de krav som gäller för det specifika bidraget. Finansiering genom det generella statsbidraget är inte heller ett tänkbart alternativ. Det beror på att 27

28 satsningen dels är tillfällig, dels är den tydligt inriktad på ett särskilt prioriterat område bemanningen inom äldreomsorgen Statsbidragssatsningen är relativt enkel att administrera En styrka med den valda modellen är att den är relativt enkel att administrera vilket skapar förutsättningar för att medlen i hög grad kommer till användning hos kommunerna. Vår intervjuundersökning visar också att endast 5 av de 57 tillfrågade kommunerna tycker att administrationen är alltför omfattande i förhållande till storleken på medlen. Samtidigt framgår att de kommuner som har valt att arbeta med ett ansökningsförfarande, vilket främst är de större kommunerna, har avsatt särskilda resurser upp emot en heltidstjänst för ändamålet. (En mer ingående beskrivning av kommunernas arbete med att fördela medlen till verksamheterna finns i kapitel 5.) Kommunerna har med stöd av medlen kunnat genomföra angelägna förstärkningar och utvecklingsinsatser Kommunerna har till följd av det breda användningsområdet för statsbidraget kunnat genomföra insatser som de bedömt angelägna. Problembilderna varierar i kommunerna vilket också har inneburit att medlen använts till olika typer av satsningar. Av våra intervjuer framgår exempelvis att Älvsbyns kommun har använt medlen för att förbättra stödet till de äldre vid hemgång från sjukhus och att Trollhättans kommun har använt medlen för att öka de sociala aktiviteterna för omsorgstagarna. (En mer ingående beskrivning av kommunernas satsningar finns i kapitel 5.) De intervjuade tjänstemännen i kommunerna är också överlag positiva till satsningens utformning och till Socialstyrelsens stöd. En vanligt 9 I sammanhanget kan nämnas att det finns exempel på tillfälliga statsbidrag som betalats ut enligt det generella statsbidragens principer. Dessa är speciella till sin karaktär. Exempelvis utgick ett tillfälligt konjunkturstöd till kommuner och landsting under 2010 och 2011 i syfte att stimulera ekonomin och dämpa konjunkturnedgången. 28

29 förekommande uppfattning är att satsningen har möjliggjort förstärkningar som annars sannolikt inte skulle ha kommit till stånd Planeringsförutsättningarna är överlag goda Förutsättningarna för planering är överlag goda eftersom kommunerna redan från början vet hur mycket medel de kan rekvirera från Socialstyrelsen. För både de prestationsbaserade statsbidragen och statsbidrag som föregås av ansökan vet kommunerna inte på förhand om de kommer att få medel eller hur mycket medel de kommer att få. För den prestationsbaserade modellen gäller att finansieringen utgår från de resultat som har uppnåtts och för den ansökningsbaserade först efter att ansökningarna behandlats och beslutats Planeringen försvårades av att regeringsbeslutet kom nära startdatumet Vår utredning visar samtidigt att kommunernas förutsättningar för att planera för det första året försämrades eftersom regeringen fattade beslut om satsningen nära startdatumet för den. Regeringsbeslutet med uppdraget till Socialstyrelsen att fördela medel för perioden 1 juli till 31 december 2015 fattades den 25 juni Många kommuner menar att en av de främsta svagheterna i satsningen var att de inte hann agera tillräckligt snabbt. Av en av våra intervjuer framgår att den korta tiden mellan beslut och starttidpunkt innebar att kommunen beslutade om en inriktning som inte var tillräckligt avstämd med politikerna. Därför uppstod senare en diskussion om behoven av att ändra inriktningen. Men av samma intervju framgår att det hade varit svårt att ändra på den valda inriktningen eftersom den förstärkning som då gjorts med stöd av medlen hade behövt avvecklas i ett tidigt skede De enskilda utförarna involveras i satsningen Kommuner och landsting har i stor utsträckning valt att upphandla driften av vården och omsorgen. Till exempel bor 19 procent av personer som är 65 år och äldre och som är inskrivna på särskilt boende på ett 29

30 hem som drivs i enskild regi. 10 Därför är det av central betydelse att kommunerna involverar de enskilda utförarna för att satsningen på ökad bemanning ska ge resultat. Statskontoret har vid utredningar av tidigare statsbidragssatsningar funnit att enskilda utförare inte har tagit del av de statliga medlen i samma utsträckning som kommunala utförare. 11 Regeringen klargör i villkoren för satsningen på ökad bemanning att kommunerna ansvarar för att informera de enskilda utförarna om möjligheten att ta del av stimulansmedlen. Socialstyrelsen anger också detta som ett ska-krav i sina anvisningar till kommunerna. Men det har visat sig att det varit svårt att tillämpa detta krav vilket har medfört att Socialstyrelsen nu anger att avvikelser från kravet kan accepteras i vissa fall. I ett beslut rörande Botkyrka kommun fastslår myndigheten att kommunen inte behöver betala tillbaka medel trots att kommunen inte har informerat de enskilda utförarna. Socialstyrelsen motiverar beslutet med att villkoret inte kan gälla i alla kommuner eftersom det finns kommuner som bedriver all äldreomsorg i kommunal regi eller som väljer att avgränsa satsningen till viss del av äldreomsorgen där det kanske saknas enskilda utförare. Detta exempel visar att regeringens formulering om kommunernas ansvar för att informera de enskilda utförarna är svårtolkad. Utifrån ett utvärderande perspektiv kan vi konstatera att tillämpningen hade underlättats om regeringen beskrivit hur möjligheten att ta del av medlen ska tolkas i förhållande till att vissa kommuner saknar enskilda utförare samt i förhållande till möjligheten att avgränsa användningen på sådant sätt att de enskilda utförarna faller utanför. Men vi bedömer att informationsbehovet nu är tillgodosett och att det därför inte behövs någon precisering i nuläget. Enskilda utförare har under 2015 fått en mindre andel av medlen än vad deras omfattning motiverar. Men vår analys visar att detta framför allt beror på att kommuner med en stor andel enskilda utförare har förbrukat en mindre andel av de medel de tilldelats än vad som är fallet för övriga 10 Socialstyrelsen (2016) Äldre och personer med funktionsnedsättning regiform år Vissa kommunala insatser enligt socialtjänstlagen. 11 Statskontoret 2015:18, Sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Utvärdering av överenskommelsen mellan regeringen och SKL. Slutrapport. Statskontoret 2014:18, Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten. Slutrapport 30

31 kommuner. Eftersom medelsförbrukningen hos dessa kommuner (med stor andel enskilda utförare) sannolikt kommer att öka under kommande år bör också det innebära att skillnaderna mellan driftsformerna minskar. Samtidigt har vi identifierat vissa mönster som kan innebära att de enskilda utförarna inte alltid kommer i fråga för tilldelning av medel. Detta redovisar vi närmare i avsnitt Fördelningskriterierna för 2016 möter kommunernas behov men bidrar inte till målet om ökad likvärdighet Av uppdraget till Statskontoret framgår att vi särskilt ska ta hänsyn till betydelsen av de kriterier som har legat till grund för fördelningen av medel. Utifrån den analys vi gör i detta avsnitt bedömer vi att de kriterier som använts för att fördela medel 2016 bör behållas. Kriterierna fångar kommunernas behov på ett bra sätt genom att medlen huvudsakligen fördelas utifrån kommuninvånarnas åldersstruktur och civilstånd. Om samma kriterier behålls innebär det att förändringarna i medelstilldelning mellan 2016 och kommande år blir små. Det underlättar för kommunerna att planera sin verksamhet och främjar att kommunerna kan använda medlen effektivt. Vi kan samtidigt konstatera att valet av kriterier inte på ett tydligt sätt bidrar till ett av satsningens mål, det om att öka likvärdigheten mellan kommunerna Standardkostnadsmodellen har använts för att fördela medlen Regeringen har valt att fördela medlen genom att använda standardkostnadsmodellen. År 2016 används standardkostnaden för äldreomsorgen som underlag för fördelningen mellan kommunerna. År 2015 användes även standardkostnaden för kommunernas löner som ett fördelningskriterium. Regeringen har inte motiverat valet av kriterier för medelsfördelningen. Socialstyrelsen har sökt efter kriterier som fördelar medlen efter hur 31

32 stora behoven av äldreomsorg är i kommunerna. Det framgår av Socialstyrelsens redovisning av uppdraget om att ta fram förslag på hur satsningen kan utformas. Socialstyrelsen konstaterar att det inte finns något entydigt sätt att avgöra de faktiska behoven, men förespråkar att medlen fördelas enligt standardkostnaden eftersom denna redan är känd genom offentliga utredningar, propositioner och riksdagsbeslut. 12 Vi konstaterar också att standardkostnadsmodellen är etablerad och används sedan länge inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Det innebär för det första att uppgifterna fanns tillgängliga vilket gjorde att det snabbt gick att fördela medlen utifrån standardkostnaderna. För det andra har kommunerna kunskap om kriterierna, vilket bidrar till att skapa en legitimitet för hur medlen fördelas. Standardkostnaderna är ett försök att uppskatta de strukturella kostnader som kommunerna har för olika verksamheter. Dessa kostnader varierar mellan kommunerna utifrån skillnader i kommuninvånarnas behov, till exempel att olika kommuner har olika stor andel äldre. De varierar också eftersom kostnaden för att producera en viss service varierar mellan kommunerna, till följd av exempelvis olika geografiska förhållanden. 13 Standardkostnaderna är konstruerade så att kommunerna inte själva ska kunna påverka dem. De påverkas därför inte av till exempel effektivitet eller servicenivå. Standardkostnaden för äldreomsorgen ska enligt förordningen om kommunalekonomisk utjämning (2004:881) baseras på: en korrigerad åldersersättning baserad på civilstånd 14 korrigering för skillnader i dödlighet tillägg för personer födda utanför Norden tillägg för institutionsboende i glesbygd tillägg för hemtjänst i glesbygd. 12 Socialstyrelsen (2015) Redovisning av uppdraget att utforma en satsning på ökad bemanning inom äldreomsorgen. I Socialstyrelsens förslag ingår inte standardkostnaden för löner. 13 SOU 2011:39 Likvärdiga förutsättningar Översyn av den kommunala utjämningen. 14 Ålderersättningen baseras på 6 klasser; antalet gifta respektive ej gifta i åldersklasserna år, år och 90 w år. 32

33 Dessa faktorer påverkar både behovet av äldreomsorg och kostnaderna för att tillhandahålla omsorgen. Den genomsnittliga standardkostnaden för äldreomsorgen var kronor per kommuninvånare Detta års standardkostnader har använts för att fördela medel både 2015 och Standardkostnaden varierade mellan som högst drygt kronor och som lägst drygt kronor. Trots att standardkostnaden baseras på fem kriterier är det för de flesta kommuner så gott som enbart åldersersättningen som påverkar kostnadens storlek. De övriga faktorerna utgör för de flesta kommuner enbart någon procent av standardkostnaden. Men det finns undantag i vissa glesbygdskommuner kan de övriga faktorerna utgöra procent av standardkostnaden. Standardkostnaden för löner kompenserar de kommuner som har strukturella faktorer som indikerar ett högt löneläge. Kommuner som har ett lågt löneläge får istället betala till utjämningssystemet. Kommunernas löneläge beräknas indirekt utifrån hur stor andel av kommunens befolkning som inte arbetar i kommun eller landsting, det genomsnittliga priset för en bostadsrätt i länet samt det genomsnittliga taxeringsvärdet för småhus i kommunen. 15 Standardkostnaden för löner ger de flesta kommuner ett nettoavdrag på 360 kronor per kommuninvånare (219 kommuner 2015), medan ett mindre antal kommuner fick ett nettotillägg. Den kommun som fick störst tillägg var Danderyd som fick kronor De kommuner som kompenseras är i huvudsak storstadskommuner, eller kommuner nära storstäder. Av de 38 kommuner som fick ett tillägg 2015 finns 26 i Stockholms län Stora skillnader i tilldelning mellan kommuner För att beräkna hur mycket medel den enskilda kommunen kan rekvirera för satsningen på ökad bemanning multipliceras samtliga kommuners standardkostnader med deras befolkning och summeras. Den enskilda kommunen tilldelas den andel av de totala medlen som motsvarar dess 15 För en utförligare beskrivning, se till exempel Statskontoret 2014:2, Det kommunala utjämningssystemet en beskrivning av systemet från

34 andel av den totala produktsumman. En kommun med en standardkostnad på kronor har således tilldelats fyra gånger mer i ersättning per kommuninvånare än en kommun med en standardkostnad på kronor. Mediankommunen fick knappt 3,8 miljoner kronor 2016 (tabell 2). Spridningen är samtidigt stor; Stockholm, som är den kommun som har fått mest medel, fick knappt 158 miljoner kronor. Minst fick Sorsele, med knappt kronor. Den stora spridningen beror framför allt på att kommunerna har olika stor befolkning. Spridningen är betydligt lägre när beloppen beräknas per kommuninvånare. Spridningen minskar ytterligare när medlen beräknas per invånare som är 65 år eller äldre. Tabell 2 Spridningen i medelsfördelningen 2016 per kommun i tusen kronor samt per invånare och per invånare 65 år och äldre i kronor Per kommun (tkr) Per invånare (kr) Per invånare 65+ (kr) Max percentilen Median percentilen Min Källa: Socialstyrelsen samt egna beräkningar. Trots att både standardkostnaden för löner och äldreomsorg användes för att fördela medel 2015 var det framför allt standardkostnaden för äldreomsorg som fick genomslag. Det beror på att den är betydligt högre än standardkostnaden för löner. Mediankommunen hade 2015 en standardkostnad för äldreomsorgen på kronor. För löner var medianvärdet ett avdrag på 360 kronor De nuvarande kriterierna fångar kommunernas behov väl Ett sätt att undersöka hur väl de standardkostnader som har använts för att fördela medel fångar kommunernas behov av resurser är att jämföra dem med kommunernas faktiska kostnader. Vi kan anta att de faktiska 34