FÖRSLAG TILL BETÄNKANDE

Transkript

1 EUROPAPARLAMENTET Utskottet för ekonomi och valutafrågor /2074(INI) FÖRSLAG TILL BETÄNKANDE om Basel II och översynen av direktiven om kapitalkrav (CRD 4) (2010/2074(INI)) Utskottet för ekonomi och valutafrågor Föredragande: Othmar Karas PR\ doc PE v01-00 Förenade i mångfalden

2 PR_INI INNEHÅLL Sida FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION...3 MOTIVERING...8 PE v /11 PR\ doc

3 FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION om Basel II och översynen av direktiven om kapitalkrav (CRD 4) (2010/2074(INI)) Europaparlamentet utfärdar denna resolution, med beaktande av direktiven om kapitalkrav 1 och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/111/EG av den 16 september 2009 om ändring av direktiven 2006/48/EG, 2006/49/EG och 2007/64/EG vad gäller banker anslutna till centrala kreditinstitut, vissa frågor som gäller kapitalbasen, stora exponeringar, tillsynsrutiner och krishantering 2, med beaktande av kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG i fråga om kapitalkrav för handelslager och omvärdepapperisering samt samlad tillsynsbedömning av ersättningspolitik (KOM(2009)0362), med beaktande av kommissionens arbetsdokument av den 26 april 2010 om eventuella ytterligare ändringar av direktivet om kapitalkrav, med beaktande av Basel II-avtalet 3, med beaktande av rapporten från Baselkommittén för banktillsyn om att stärka banksektorns motståndskraft 4, med beaktande av dokumenten från Financial Stability Board, med beaktande av de kommunikéer som utfärdats av G20 vid toppmötena i Washington, London och Pittsburgh, med beaktande av sitt betänkande om OTC-derivat, med beaktande av kommissionens meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Europeiska gemenskapernas domstol och Europeiska centralbanken En europeisk ram för gränsöverskridande krishantering inom banksektorn (KOM(2009)1561) och åtföljande arbetsdokument (SEK(2009)1407), med beaktande av kommissionens förordning (EG) nr 1126/2008 av den 3 november 2008 om antagande av vissa redovisningsstandarder i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 5, med beaktande av artikel 48 i arbetsordningen, 1 Direktiv 2006/48/EG (EUT L 177, , s. 1) och direktiv 2006/49/EG (EUT L 177, , s. 201). 2 EUT L 302, , s Basel II: Internationell konvergens avseende kapitalmätning och kapitalstandarder ett reviderat regelverk heltäckande version från juni 2006, 4 Baselkommitténs rådgivande förslag om att stärka banksektorns motståndskraft, , 5 EUT L 320, , s. 1. PR\ doc 3/11 PE v01-00

4 med beaktande av betänkandet från utskottet för ekonomi och valutafrågor och yttrandet från utskottet för rättsliga frågor (A7-.../2010), och av följande skäl: A. Starka, stabila och effektiva finansmarknader och finansinstitut spelar en central roll för att möta finansieringsbehoven hos olika ekonomiska aktörer i EU och för att främja tillväxten och sysselsättningen. B. Stabilitetsnormerna måste stärkas och brister måste hanteras i fråga om kapitalets kvalitet och kvantitet, likviditetshanteringen och den konjunkturförstärkande effekt av Basel II och kapitalkravsdirektivet som har visat sig i och med krisen. C. Tillräcklig hänsyn måste dock tas till den kumulativa effekten som de relevanta delarna av det reviderade Basel II-regelverket och andra regleringsinitiativ har på den reala ekonomin och den ekonomiska tillväxten. D. Vid G20-mötet i Pittsburgh beslutades att man skulle höja kapitalets kvalitet, införa en leverage ratio och fastställa likviditetsstandarder. E. Det finns viktiga europeiska särdrag, såsom det faktum att den europeiska företagssektorn främst finansieras genom bankkrediter. De reviderade Baselbestämmelserna måste ta tillräcklig hänsyn till sådana särdrag. F. En universallösning för alla är till nackdel för den europeiska bankbranschen och kan därmed skada den ekonomiska tillväxten och den ekonomiska återhämtningen. G. Eftersom EU för närvarande genomgår en omfattande reform av den finansiella tillsynen måste de olika reformerna vara samstämmiga. Tidsplanen för genomförandet bör samtidigt ta hänsyn till åtgärdernas kumulativa effekt på den reala ekonomin och bör inte hämma den ekonomiska återhämtningen. H. Konvergens mot en enhetlig uppsättning globala redovisningsstandarder av hög kvalitet är avgörande för att upprätthålla lika villkor och se till att uppgifter är jämförbara globalt. Dessa standarder måste förbättras på lämpligt sätt för att ta hänsyn till de lärdomar som dras utifrån krisen. I. Konvergens mellan redovisningsrapportering och tillsynsrapportering är avgörande för att se till att tillsynsmyndigheter och investerare får samma transparenta och tydliga information. Dubbel rapportering måste undvikas. J. Bankerna bör satsa mer på sin kärnverksamhet, nämligen utlåning till den reala ekonomin. Baselkommittén och kommissionen måste hitta sätt att främja denna kärnverksamhet. Allmänna frågor 1. Europaparlamentet välkomnar G20-ländernas åtagande att öka kapitalets kvalitet och kvantitet, införa standarder för likviditetshantering, hantera konjunkturförstärkande effekter och förbättra de generella stabilitetsnormerna, som svar på finanskrisen. 2. Europaparlamentet är oroat över strukturella brister och obalanser i det aktuella förslaget, samt risken för att den ekonomiska återhämtningen och den ekonomiska tillväxten skadas. PE v /11 PR\ doc

5 3. Europaparlamentet påminner om den europeiska banksektorns viktiga särdrag, såsom de många olika företagsmodellerna i olika rättsliga former och det faktum att företagssektorn främst finansieras genom bankkrediter. 4. Europaparlamentet uppmanar Baselkommittén att i de reviderade Basel II-bestämmelserna ta tillräcklig hänsyn till dessa särdrag samt skillnader mellan investmentbanker och traditionella banktjänster. 5. Europaparlamentet ber kommissionen att spela en aktiv roll i reformen av Basel IIbestämmelserna, främja och skydda europeiska intressen, samordna medlemsstaternas strategier för att uppnå det bästa resultatet för den europeiska ekonomin och ge parlamentet regelbundna rapporter om de pågående förhandlingarna. 6. Europaparlamentet erkänner betydelsen av lika villkor på internationell nivå. Parlamentet påpekar emellertid att denna målsättning inte ska medföra att den europeiska branschen och ekonomin får en konkurrensnackdel. 7. Europaparlamentet betonar att ett fullständigt åtagande från alla parter som deltar i Baselprocessen till en tydlig och konsekvent tidsplan, eftersom genomförandet är en förutsättning för en framgångsrik reform, samtidigt som man säkrar internationellt lika villkor och undviker regelarbitrage. 8. Europaparlamentet betonar att tidsplanen för genomförandet måste spegla de reviderade standardernas helhetseffekt på branschen och dess kapacitet för utlåning till den reala ekonomin, utan att utesluta möjligheten till undantagsregler för redan existerande verksamhet, infasning eller, om nödvändigt, översyn av tidsplanen. 9. Europaparlamentet påminner om behovet av att involvera parlamentet, som det demokratiskt valda EU-organet, i förhandlingarna och uppmanar kommissionen och Baselkommittén att vidta nödvändiga åtgärder för att permanent involvera parlamentet. 10. Europaparlamentet uttrycker åter sin oro över begränsningarna för de antaganden om korrelationer som bankerna gör och som ligger till grund för beräkningsmetoderna för lagstadgat kapital. 11. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att fortsätta integrera EU:s tillsyn av banksektorn. 12. Europaparlamentet uppmanar till att effekten på den reala ekonomin utvärderas ordentligt, med särskild inriktning på finansiering för små och medelstora företag. 13. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att skapa incitament för banksektorn att hantera risker och vinster med hänsyn till långsiktiga resultat och att uppmuntra banker att behålla lånen i sina balansräkningar utan överdriven värdepapperisering och att till fullo konsolidera vissa poster utanför balansräkningen, såsom särskilda bolagsstrukturer (SPV). PR\ doc 5/11 PE v01-00

6 Kapitalets kvalitet 14. Europaparlamentet stöder initiativet att öka kapitalets kvalitet och nivå som svar på krisen. 15. För att inte missgynna vissa företagsmodeller som inte är aktiebolag, särskilt kooperativ och sparbanker, anser Europaparlamentet att kapitalet måste definieras på ett balanserat sätt på grundval av kapitalinstrumentens kvalitet (dvs. permanens, möjlighet att absorbera förluster, betalningsflexibilitet) snarare än deras särskilda rättsliga form. 16. Europaparlamentet uppmanar Baselkommittén och kommissionen att, vid fastställandet av vilka kapitalinstrument som är godtagbara, ta tillräcklig hänsyn till behoven och särdragen hos icke-aktiebolag (dvs. kooperativ och sparbanker), som står för en stor del av den europeiska bankbranschen. 17. Europaparlamentet uppmanar Baselkommittén och kommissionen att, vid beräkning av gruppbaserat kapital, se till att både risk och kapital beaktas på ett balanserat sätt (dvs. minoritetsintresse). 18. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att ta tillräcklig hänsyn till existerande skillnader mellan balansräkningen för skatteändamål och för redovisningsändamål i syfte att undvika eventuella konkurrensnackdelar. Likviditetsstandarder 19. Europaparlamentet anser att utveckling av höga likviditetsstandarder är en central del av krishanteringen. 20. Europaparlamentet anser att en likviditetstäckningsgrad bör ta större hänsyn till risken för koncentration av användbara tillgångar i likviditetsbuffertar, uppmuntra diversifiering och motverka överdriven koncentration inom en viss tillgångsklass. 21. Europaparlamentet uppmanar, i händelse av att en standard för strukturell likviditet inrättas, till ett tillräckligt erkännande av stabila finansieringskällor som är specifika för Europa (dvs. finansiering av fastigheter). Konjunkturutjämnande åtgärder 22. Europaparlamentet välkomnar strävan att begränsa alltför hög kredittillväxt och risken för kreditbubblor. 23. Europaparlament är oroat över den konjunkturförstärkande effekten av en bankspecifik buffert för bevarande av kapital. 24. Europaparlamentet välkomnar försöket att identifiera en uppsättning makroekonomiska variabler för att skapa effektiva konjunkturutjämnande buffertar. 25. Europaparlamentet erkänner fördelarna med avsättningar över en hel konjunkturcykel (förväntad förlust-strategi) som en möjlig åtgärd för att minska de konjunkturförstärkande effekterna och uppmuntra erkännandet av förväntade kreditförluster över konjunkturcykeln. PE v /11 PR\ doc

7 26. Europaparlamentet uppmanar till konvergens mellan redovisningsrapportering och tillsynsrapportering, särskilt när det gäller en förväntad förlust-strategi i vinstrapporteringen, för att ta hänsyn till de lärdomar som dragits av krisen och se till att samma uppsättning tydliga och transparenta regler tillämpas när man producerar information till tillsynsmyndigheter och investerare. Parlamentet varnar också för de negativa effekterna av dubbel rapportering. Leverage ratio (LR) 27. Europaparlamentet noterar begreppet leverage ratio som en möjlig broms för att för stor hävstång byggs upp, men har stora betänkligheter när det gäller dess mervärde. 28. Europaparlamentet anser att LR, för att vara effektiv, måste omfatta poster utanför balansräkningen och derivat, måste vara tydligt definierad och jämförbar internationellt och bör ta hänsyn till de olika LR som tillämpas internationellt. 29. Europaparlamentet är dock bekymrat över att en LR skulle kunna inverka negativt på enheter som tillhandahåller traditionella banktjänster med låg risk (såsom företagsfinansiering och fastighetsfinansiering) eller ekonomier där företagssektorn främst finansieras genom lån. 30. Europaparlamentet uppmanar Baselkommittén och kommissionen att utforska alternativ till LR, såsom att fastställa gränser för verksamhetsgrenar och portföljer. 31. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att se till att en tillämpning av LR inte leder till alltför hög värdepapperisering och mindre krediter (dessa är sannolika sätt för bankerna att minska sin LR). Motpartsrisk 32. Europaparlamentet uppmanar till höjda standarder när det gäller stresstester, kontrolltester och korrelationsrisker. 33. Europaparlamentet uppmanar till olika kapitalhantering för en OTC-transaktion och en transaktion genom en central motpart (CCP), förutsatt att den centrala motparten uppfyller de höga krav som ska definieras i EU-lagstiftningen samtidigt som de beaktar standarder som fastställts på internationell nivå, med tillräcklig hänsyn till de potentiella kostnaderna för företagssektorn för att använda derivat som säkerhet för sin kommersiella verksamhet. 34. Europaparlamentet understryker att krisen har visat att sambanden mellan finansinstitut är större än sambanden mellan finansinstitut och företag, och anser att kapitalkraven för motpartsrisken bör spegla detta faktum. 35. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet, kommissionen, medlemsstaternas regeringar och parlament, eurogruppen och Europeiska centralbanken. PR\ doc 7/11 PE v01-00

8 MOTIVERING Utifrån ett starkt åtagande från G20 och slutsatserna från G20-toppmötena i Washington, London och Pittburgh, inledde Baselkommittén (nedan kallad kommittén) ett arbete för att reformera Basel II-regelverket och stärka banksystemets motståndskraft. Kommitténs förslag syftar till att förbättra kvaliteten på kapitalbasen, utvidga och stärka kapitalregelverkets omfattning (såsom motpartsrisk som uppkommer genom derivat, repoavtal, etc.). Kommittén tänker också införa en leverage ratio för att hindra att alltför hög hävstång uppstår i systemet samt andra kompletterande konjunkturutjämnande åtgärder såsom kapitalbuffertar, som kan byggas upp under goda tider. Sist men inte minst föreslås globala standarder för likviditetsförvaltning. Föredraganden är övertygad om att krisen har tydliggjort behovet av en grundlig översyn av det aktuella regelverket. Därför välkomnar Europaparlamentet Baselkommitténs insatser för att generellt förbättra regelverket. Trots sitt allmänna stöd för att reformera regelverket är föredraganden mycket oroad över uppenbara brister i förhandlingsprocessen om det reviderade regelverket, och att regelverket som det för närvarande presenteras medför en klar konkurrensnackdel för den europeiska ekonomin. Det huvudsakliga skälet för detta betänkande är därför en uppmaning från Europaparlamentet till Baselkommittén att på lämpligt sätt involvera Europaparlamentet i de pågående förhandlingarna samt en uppmaning att göra nödvändiga justeringar i regelverket så att den europeiska branschen och ekonomin inte missgynnas. Europaparlamentet måste spela en aktiv roll och kraftigt påverka revideringen av reglerna redan under förhandlingsprocessen inom Baselkommittén. Eftersom Europaparlamentet är det demokratiskt valda EU-organet som senare kommer att vara medlagstiftare utifrån kommissionens förslag om direktivet om kapitalkrav (CRD 4-direktivet), bör det involveras i förhandlingsprocessen på tidigt stadium. Föredraganden ber Baselkommittén och kommissionen att ta nödvändiga steg i detta avseende. Även om det finns ett starkt internationellt åtagande att revidera Baselregelverket är det viktigt att en sådan revidering håller rätt balans mellan olika företagsmodeller, investmentbanker och traditionella banktjänster, olika rättsliga former och den dominerande finansieringen av företagssektorn genom banklån i Europa. Medan den amerikanska ekonomin huvudsakligen finansieras genom kapitalmarknaden förlitar sig den europeiska företagssektorn på banksektorns utlåningskapacitet. 80 procent av investeringarna och utlåningen i Europa grundas på bankkrediter. De reviderade reglerna bör ta hänsyn till dessa skillnader utan att bestraffa vissa marknader eller företagsmodeller. I annat fall riskerar man att skada den europeiska bankbranschen och ekonomin. Föredraganden instämmer i betydelsen av lika villkor på internationell nivå när det gäller det reviderade Basel II-regelverket under förutsättning att ett sådant regelverk inte innebär någon konkurrensnackdel för den europeiska ekonomin. PE v /11 PR\ doc

9 Inom Baselkommittén behöver det finnas ett starkt åtagande från alla deltagande parter till en tydlig och sammanhängande tidsplan för genomförandet. Föredraganden anser att detta är en förutsättning för en framgångsrik reform och för att förhindra regelarbitrage. Föredraganden uppmanar kommissionen och medlemsstaterna till bättre samordning i EU:s intresse. Tidsplanen för genomförandet måste ta hänsyn till hur den reala ekonomin påverkas av alla delar av det reviderade Basel II-regelverket och alla pågående reformer. Särskilt måste små och medelstora företag och företagssektorns finansiering säkras, med tanke på att små och medelstora företag är en av drivkrafterna för tillväxt och sysselsättning i Europa. Det kommande förslaget om CRD 4 måste vara i linje med en stark tillsynsmyndighet. Föredraganden är bekymrad över kopplingen mellan det kommande förslagets olika faktorer. Om man ska stärka kapitalets kvalitet samtidigt som man ökar kapitalnivån måste detta ske på ett försiktigt sätt. Som ett grundläggande mål för reformen bör bankerna i högre grad hantera risker och vinster med hänsyn till långsiktiga resultat. I det kommande förslaget bör man hitta ett sätt att skapa incitament för banker att behålla lån i den egna balansräkningen utan överdriven användning av värdepapperisering och poster utanför balansräkningen. FRÅGORNA I DETALJ Kapitalets kvalitet Föredraganden stöder bestämt tanken på att stärka kapitalets kvalitet och kvantitet som svar på krisen. Han välkomnar strategin för att revidera definitionen av kapital i riktning mot instrument för kapitalets kvalitet som grundas på resultat, möjlighet att absorbera förluster och betalningsflexibilitet, men är tveksam till en indirekt koncentration mot vissa rättsliga former. Definition av godkända kapitalinstrument bör heller inte missgynna vissa företagsmodeller hos icke-aktiebolag, särskilt kooperativ och sparbanker, som utgör en stor andel av den europeiska bankbranschen. Alla kapitalkrav måste vara i linje med det övergripande Basel-målet om riskkänslighet genom att undvika obalanser inom kapitalavdrag, som på ett balanserat sätt bör ta hänsyn till både risk och kapital (dvs. minoritetsintressen). Likviditetsstandarder Föredraganden anser att stärkta likviditetsstandarder är en central del av de reviderade Baselkraven som svar på krisen. En av lärdomarna av krisen såsom likviditetskris är att det krävs mer likviditet för att kunna klara stressituationer både på kort och på lång sikt. Föredraganden anser att de nya likviditetsstandarderna inte bör uppmuntra att användbara tillgångar koncentreras i likviditetsbuffertar av en viss klass, utan bör i stället uppmuntra diversifiering till likvida tillgångar av hög kvalitet. Föredraganden har farhågor när det gäller strukturen för graden av stabil finansiering. Situationen när det gäller vissa statsobligationer visar att ingen tillgångsklass är stabil i sig. PR\ doc 9/11 PE v01-00

10 Föredraganden ser ett behov av större flexibilitet i termer av godtagbara likvida tillgångar av hög kvalitet som finns tillgängliga i Europa, genom att man tar hänsyn till särdragen i Europa och i tillräcklig grad erkänner särdragen hos Europas stabila finansieringskällor. Konjunkturutjämnande åtgärder Baselkommittén planerar införa en rad åtgärder för att uppmuntra bankerna att bygga kapitalbuffertar i goda tider för att betala ut dessa i dåliga tider. Föredraganden välkomnar kommitténs strävan att begränsa alltför hög kredittillväxt och skapandet av kreditbubblor. Sådana åtgärder bör utformas för att dämpa det befintliga regelverkets konjunkturförstärkande karaktär. Föredraganden är dock oroad över de ihållande konjunkturförstärkande effekterna av en eventuell fast bankspecifik buffert för bevarande av kapital. Föredraganden stöder bestämt tanken på framåtblickande avsättningar över en hel konjunkturcykel som en möjlig konjunkturutjämnande åtgärd. I detta avseende betonar han vikten av konvergens mellan rapporteringsstandarder för redovisning och för stabilitetssyften, särskilt när det gäller en förväntad förlust-strategi i vinstrapporteringen, och varnar för de negativa effekterna av dubbel rapportering. Det bör tilläggas att insatser för att uppnå global konvergens mellan redovisningsstandarder mot en uppsättning internationella standarder av hög kvalitet (IFRS) är av största betydelse för ett framgångsrikt genomförande av G20-agendan och för att säkra jämförbar information till investerare och lika villkor på internationell nivå. Leverage ratio På grundval av slutsatserna från G20, talar Baselkommittén om begreppet crude leverage ratio. Målet med denna är att vara en broms som hindrar att alltför stor hävstång byggs upp i systemet. Föredraganden är mycket oroad över denna leverage ratio (LR). För att vara effektiv måste LR omfatta områden som belysts av krisen såsom poster utanför balansräkningen och derivat, och vara jämförbar internationellt. När väl strukturen för LR har fastlagts behöver ytterligare frågor övervägas, såsom inkluderandet av LR under pelare 1 och pelare 2 och effekten på banktjänster med låg risk såsom fastigheter och företagsfinansiering. Motpartsrisk Krisen visade betydande brister beträffande hur stresstest och kontrolltest genomförs och hur korrelationsrisker hanteras. Krisen har vidare visat vilken förödande inverkan bristande transparens och klarhet beträffande derivathandeln på OTC-marknader kan få. Baselkommittén föreslår en rad förändringar för att ta itu med centrala problem där hanteringen av motpartsrisken visat sig vara bristfällig. PE v /11 PR\ doc

11 Föredraganden stöder bestämt insatser från kommittén för att stärka normerna för stresstest, kontrolltest och hantering av korrelationsrisker. Föredraganden välkomnar kommitténs insatser för att ge incitament för clearing av OTChandel genom en central motpart (CCP) och anser att kapitalkraven bör differentiera mellan risker i transaktioner genom en central motpart och risker hos OTC-transaktioner, på villkor att sådana centrala motparter uppfyller höga standarder. Standarderna bör utvecklas av Europeiska kommissionen samtidigt som man tar hänsyn till den internationella utvecklingen. Företag som säkrar sina kommersiella risker genom derivat är oroade över de eventuella kostnaderna för kapitalkrav för derivat vars clearing inte sker centralt. Kommissionen uppmanas att överväga de möjliga effekterna och de relaterade kostnaderna för företag när man differentierar mellan kapitalkrav för OTC-transaktioner och CCP-clearade derivattransaktioner. PR\ doc 11/11 PE v01-00