Regleringsbrevsuppdrag 2016: Utveckla typfallsmått

Transkript

1 1 (12) PM Bengt Norrby Svar på regleringsbrevsuppdrag Till Socialdepartementet Regleringsbrevsuppdrag 2016: Utveckla typfallsmått Sammanfattning Regleringsuppdraget innebär att Pensionsmyndigheten löpande varje år ska redovisa pensionsutvecklingen som pensionsinkomsten efter skatt och bidrag under en tioårsperiod för några typiska ensamstående pensionärer födda 1938 eller senare. Typfallen avser en garantipensionär, genomsnittlig kvinnlig respektive manlig pensionär samt en pensionär med hög allmän pension. I Sverige är pensionsåldern flexibel från och med 61 års ålder. De flesta väljer att gå i pension vid 65 års ålder. I promemorian används en longitudinell ansats vilket betyder att tidigare typfall följs under hela perioden. Det innebär typfall födda 1941 eftersom det var den senaste årskullen som 2014 hade varit pensionerade i tio år förutsatt pensionering vid 65 års ålder. Som underlag för rapporten har Pensionsmyndigheten hämtat in årets inkomster för de olika typfallen för att därigenom få representativa uppgifter. Inkomsterna räknas sedan tillbaka med kända omräkningar som har legat till grund för olika inkomster. Garantipension och bostadstillägg räknas ut med hjälp av nödvändig information. Inkomstskatterna och eventuellt bostadstillägg beräknas utifrån gällande års regler. Tioårsperioden har präglats av både en internationell finanskris och en skuldkris. Båda har haft effekt på den svenska reala ekonomin. Under 2009 krympte BNP med över 5 procent, en återhämtning skedde dock under 2010 men genom den förvärrade internationella skuldkrisen bromsade ekonomin åter in de följande åren. Under 2014 och 2015 har det skett en återhämtning och Sverige ser ut att ha lämnat perioden med lågkonjunktur för att 2016 befinna sig i en högkonjunktur. Den finansiella krisen har även påverkat pensionerna trädde den automatiska balanseringen i kraft som en konsekvens av nedgången i den reala ekonomin. Utvecklingen i fasta priser sedan 2007 (=100) med prognos för för de fyra olika typfallen ges i figur 1. Utfallet beror på pensionsomräkningarna där balanseringen har betytt mycket liksom av att skatteregler med höjt grundavdrag 1 samt att bostadstillägg har ändrats och höjts under perioden. Prognosen för är beräknade med 2016 års regler. Dagens regler för bostadtillägget är angivna i nominella regler varför deras värde urholkas med inflationen. De lägre bostadstilläggen i fasta priser är orsaken till att garantipensionären och medelkvinnan beräknas få successivt fallande disponibla inkomster i framtiden, förutsatt att nu gällande regler råder. Figur 1 Utvecklingen av typfallens disponibla inkomster samt utvecklingen av BNP per capita , prognos uttryckt i 2016 års priser, 2007 = Prognos BNP per capita Typfall 1: Garantipensionär Typfall 2: Genomsnitt, kvinna Typfall 3: Genomsnitt, man Typfall 4: Pensionär med hög pension 1 De kommunala skattesatserna har dock i genomsnitt höjts och delvis motverkat de höjda avdragens effekt på pensionärernas disponibla inkomster.

2 2 (12) Inledning I årets regleringsbrev ges Pensionsmyndigheten uppdraget att följa upp tidigare års typfallsmått. Pensionsmyndigheten har utveckla typfallsmått som visar utvecklingen av pension efter skatt för ensamstående. Typfallsmåtten inkluderar personer födda 1938 och senare för fyra typfall motsvarande pensionsnivåerna: Garantipensionär Genomsnitt, kvinna Genomsnitt, man Maximal pension (hög pension) Redovisningen ska avse den senaste tioårsperioden. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Socialdepartementet) senast den 3 maj Promemorian inleds med en kort redovisning av olika möjligheter och val till att utveckla typfallsmåtten. Vårt förslag på typfallsmått redovisas därefter i avsnitten Definition av typfallen samt Återkommande rapportering och underlagets aktualitet. Föreslaget typfallsmått ger en bild eller en vinkling av pensionärernas inkomster och deras utveckling. Det finns många frågor, mer eller mindre specifika, som delvis eller inte alls fångas i det föreslagna typfallsmåttet. För att kunna besvara sådana frågor behövs andra typfall/annan statistik tas fram för analys. Typfall - några alternativa val Vad som menas med ett typfall kan tolkas på olika sätt. Alternativen som diskuteras nedan exemplifieras med ett av de fyra typfallen, den genomsnittlige mannen. 1 Tvärsnittlig ansats Med tvärsnitt menas här att typfallet är en typ av medelvärde av årets pensionärer avseende pensionsutbetalningar. Till exempel kan genomsnittspensionen motsvara medelvärdet av utbetalningarna runt medianvärdet i intervallet percentilen. Genomsnittsmannen är alltså en typisk pensionär i det aktuella årets pensionärskollektiv. Kollektivets sammansättning ändras varje år under den redovisade tioårsperioden, nya pensionärer kommer till och andra faller ifrån. Om man begränsar sig till pensionärer 65 år och äldre så ingår i kollektivet 2016 kohorterna Tio år tillbaka i tiden, startåret 2007, ingår endast kohorterna i kollektivet. Kollektivet växer alltså successivt och inkluderar successivt även äldre pensionärer. Pensionsutbetalningarnas storlek påverkas bland annat av 20-delsinfasningen ju yngre årskull desto mindre del av tilläggspensionen. Tvärsnittsmannen är således inte representativ för beståndet ålderspensionärer. Det dröjer ytterligare tiotalet år innan de flesta åldrar finns representerade i tvärsnittet. På grund av övergångsreglerna kan han inte heller sägas vara en representant för det nya pensionssystemet. 2 Longitudinell ansats Med longitudinell ansats menas här att utvecklingen för individen, som har definierats som ett typfall, följs under en tioårsperiod. Den utveckling som visas är hur individens pension förändras till följd av indexeringar, systemets regler m.m. I både det här fallet och det tidigare framgår förstås också skillnader i inkomst mellan pensionärer i olika skikt. Det finns också flera sätt att beräkna snittpensionären. Man kan anta att personen har förvärvsarbetat genomsnittligt länge eller ett visst antal år och haft en genomsnittlig begynnelse- eller slutinkomst som utvecklats i takt med inkomstindex. Personens ålder och pensionsåldern ska bestämmas. Typfallets

3 3 (12) begynnelsepension beräknas enligt dessa förutsättningar. Ett annat sätt är att bestämma genomsnittlig pension utifrån kollektivet pensionärer, dvs. med en tvärsnittsansats. Antingen det är begynnelsepension eller pensionen idag 2016 som bestäms på detta sätt är det endast kohorterna som kan komma ifråga på grund av kravet på tio år som pensionär om pensionsåldern sätts till 65 år, den ålder som de flesta tar ut sin ålderspension. I samråd med Socialdepartementet har den longitudinella ansatsen tidigare valts där genomsnittet bestäms med pensionsutbetalningarna som bas. Pensionsmyndigheten har valt att fortsätta med denna ansats eftersom det bäst svarar på den information, att kunna studera de äldres disponibla inkomster över en tioårsperiod, som önskas. Typfallen beskrivs i detalj nedan. Definition av typfallen Utgångspunkten för typfallen är summa utbetald pension i form av tilläggs- inkomst-, premie- och garantipension till ensamstående och födda Utbetalningsåret är 2016 och uppgifterna kommer från SCB och undersökningen om hushållens ekonomi 2. Hög pension utgörs av medelvärdet från percentilen 3. De allra högsta pensionerna tas inte med, eftersom de till stor del är pensioner som lyfts flera år efter 65-årsdagen. Genomsnittlig manlig resp. kvinnlig pensionär utgörs av medelvärdet från percentilen. Garantipensionär avser de som inte har några inkomstrelaterade pensioner. För typfallen, hög respektive snittpensionären ovan beräknas även medelvärdet av utbetald tjänstepension respektive privat pension. Uppgifterna för 2016 beräknas sedan bakåt i 10 år. Inkomst- och tilläggspension beräknas med följsamhetsindexering, premiepension med PPM-index 4 och tjänstepension och privat pension med förändringen i prisbasbeloppet. För att kunna bestämma bostadstillägg behövs uppgifter om boendekostnad samt bidragsgrundande förmögenhet. Som boendekostnad används genomsnittlig boendekostnad för ensamstående personer 65 år och äldre boende i hyresrätt 2012 enligt SCB:s statistik. Boendekostnaden räknas om med boendeindex till aktuellt redovisningsår. Typfallen antas inte ha någon förmögenhet som reducerar eventuellt bostadstillägg. I tabellen nedan redovisas ingångsvärdena 2016 för de fyra olika typfallen. Tabell 1 Bruttoinkomster för de fyra olika typfallen 2016, kronor per månad Garantipensionär Genomsnittlig kvinnlig pension Genomsnittlig manlig pensionär Pensionär med hög pension Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Tjänstepension Privat pension Typfallen antas bo i hyresrätt utan kapitalinkomster vilket förenklar beräkningarna då ingen hänsyn behöver tas till fastighetsskatt eller kapitalskatt. Typfallens boendekostnad antas vara kronor per månad 2016, 2 Senaste urvalet är från 2013 och är framräknad till 2016 med avseende på befolkning, ekonomi och gällande regler. 3 Individernas allmänna pensioner sorteras i stigande ordning. 80 percentilen innebär det värde på allmän pension där 80 procent har lägre och 20 procent har en högre allmän pension. 4 Genomsnittlig fondavkastning inom premiepensionssystemet

4 4 (12) vilket beräknas motsvara medelhyran för äldre 2016 och har förändrats i takt med boendekostnadsindex (delkomponent till KPI). Kommunala skattesatsen antas motsvara riksgenomsnittet för respektive år. Kyrkoskatten är exkluderad eftersom den anses vara privat konsumtion, se tabell B5 i bilaga. Utifrån dessa uppgifter beräknas för varje år individens garantipension, inkomst efter skatt och bostadstillägg. I antagandena ingår 40 års bosättning, så äldreförsörjningsstöd blir aldrig aktuellt. Total pension före och efter skatt beräknas. I bilaga redovisas typfallens utveckling med prognos för Prognosen är baserad på Pensionsmyndighetens senaste prognos för inkomstindex, balansindex m.m. samt antagande om oförändrade skatte-och bidragsregler. Sist i bilagan ges även en jämförelse med utvecklingen av BNP per capita i fasta priser. Återkommande rapportering och underlagets aktualitet förslag Det första rapporteringsåret 2014 bestod underlaget för typfallen av då kvarlevande pensionärer i åldern 74 år. I gruppen ingår personer som har pensionerats någon gång mellan 61 och 73 års ålder. Förslagsvis används samma typfall för tioårsperioden osv. År 2019 kan en motsvarande serie påbörjas för kohort 1945.

5 5 (12) BILAGA Utfallet för de fyra typfallen mm I denna bilaga återges det ekonomiska utfallet i fasta priser (2016 års nivå) för de fyra olika typfallen garantipensionär, genomsnittlig kvinnlig respektive manlig pensionär och pensionär med hög pension. Tabell B1. Garantipensionär, inkomster , prognos , uttryckt i 2016 års priser 5, kr/månad. Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Motsvarande tabell i löpande priser återges sist i tabellbilagan. Figur B1. Garantipensionärs ekonomiska utveckling , prognos uttryckt i 2016 års priser Prognos Bostadstillägg Garantipension Pension från individuellt pensionssparande Tjänstepension Premiepension Inkomstpension Tilläggspension Disponibel inkomst Skatt Av figuren ovan finns naturligt enbart garantipension och bostadstillägget för garantipensionären. Skälet till att etiketterna för övriga inkomster finns med är att de övriga typfallen har sådana. I fasta priser har garantipensionären fått drygt kronor i månaden. Av dessa utgör garantipensionen nästan kronor/månad och resterande är bostadstillägg. År 2009 sker en relativt stor omräkning av garantipensionen eftersom prisbasbeloppet (som mäter inflationen juni juni 2008) ökade med 4,4 procent medan den underliggande inflationen (förändringen av årsmedeltalet för KPI 2008/09) var negativ, -0,3 procent. 5 Deflatorn är årsmedeltalet för KPI.

6 6 (12) Tabell B2 Genomsnittlig kvinnlig pensionär, inkomster , prognos , uttryckt i 2016 års priser, kr/månad Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Motsvarande tabell återges i löpande priser sist i tabellbilagan. Figur B2. Genomsnittlig kvinnlig pensionärs ekonomiska utveckling , prognos uttryckt i 2016 års priser Bostadstillägg Garantipension Pension från individuellt pensionssparande Tjänstepension Premiepension Inkomstpension Tilläggspension Disponibel inkomst Skatt Den genomsnittliga ensamstående kvinnliga pensionärens disponibla inkomster har i fasta priser ökat under perioden från till omkring kronor. Enlig nuvarande prognos förväntas de dock sjunka något framöver med drygt 300 kronor uttryckt i 2016 års priser omräknades inkomst- och tilläggspensionen med 4,5 procent samtidigt som priserna minskade något (-0,3 procent) begränsades de allmänna inkomstrelaterade pensionsomräkningarna av den automatiska balanseringen (bromsen). År 2013 var omräkningen av pensionerna relativt hög, 4,1 procent medan 2014 var den åter negativ. För 2015 var omräkningen 0,9 procent och för 2016 var den 4,2 procent. Uttryckt i kronor var den genomsnittliga ökningen för år 2016, 450 kronor före skatt.

7 7 (12) Tabell B3 Genomsnittlig manlig pensionär, inkomster prognos , uttryckt i 2016 års priser, kr/månad Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Motsvarande tabell återges i löpande priser sist i tabellbilagan. Figur B3 Genomsnittlig manlig pensionär, ekonomisk utveckling , prognos uttryckt i 2016 års priser Bostadstillägg Garantipension Pension från individuellt pensionssparande Tjänstepension Premiepension Inkomstpension Tilläggspension Disponibel inkomst Skatt Den manliga genomsnittliga pensionärens disponibla inkomster har varierat något mer än genomsnittliga kvinnans inkomster. Skälet är att mannen inte får någon utfyllnad av varken bostadstillägg eller garantipension. Åren 2009, 2013 och 2016 sker som redan nämnts relativt höga omräkningar av den allmänna inkomstpensionen.

8 8 (12) Tabell B4 Pensionär med hög allmän pension, inkomster , prognos , uttryckt i 2016 års priser, kr/månad Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Motsvarande tabell återges i löpande priser sist i tabellbilagan. Figur B4 Pensionär med hög allmän pension, ekonomisk utveckling , prognos uttryckt i 2016 års priser Bostadstillägg Garantipension Pension från individuellt pensionssparande Tjänstepension Premiepension Inkomstpension Tilläggspension Disponibel inkomst Skatt Av figurerna ovan framgår att den disponibla inkomsten för garantipensionären och genomsnittkvinnan har utvecklats på snarlikt vis samt att genomsnittmannens och höginkomstagrens inkomst har samma mönster. Skälet är att genomsnittkvinnan får lite garantipension samt bostadstillägg vilket genomsnittmannen och höginkomsttagaren inte har. Jämfört med riket totalt, BNP per capita, drabbades inte pensionärerna av den finansiella krisen 2009 direkt utan nedräkningen kom 2010 när den automatiska balanseringen trädde i kraft.

9 9 (12) Figur B5 Typfallens procentuella utvecklig av disponibla inkomsterna samt utvecklingen av BNP per capita , prognos , uttryckt i 2016 års priser 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% -2,0% -4,0% -6,0% -8,0% Typfall 1: Garantipensionär Typfall 2: Genomsnitt, kvinna Typfall 3: Genomsnitt, man Typfall 4: Pensionär med hög pension BNP per capita Ett alternativt till figuren ovan är att jämföra utvecklingen av de disponibla inkomsterna sedan 2007 (index=100). Figur B6 Typfallens utvecklig av de disponibla inkomsterna samt BNP per capita , prognos uttryckt i 2016 års priser BNP per capita Typfall 1: Garantipensionär Typfall 2: Genomsnitt, kvinna Typfall 3: Genomsnitt, man Typfall 4: Pensionär med hög pension 2006 höjdes bostadstillägget (höjd övre hyresgräns med 180 kronor per månad för ensamstående och med 90 kronor per månad för samboende samt höjd kompensationsgrad under året från 91 till 93 procent av boendekostnaden) 6. Garantipensionären fick det också bättre 2009 beroende på det höjda grundavdraget för de sämst ställda pensionärerna, jfr figur B7 nedan var omräkningen av inkomst- och tilläggspensionen den högsta under hela perioden (+4,5 procent) samtidigt var omräkningen av garantipensionen också den högsta för perioden (4,4 procent). Under perioden har den genomsnittliga omräkningen av pensionen varit 1,1 procent per år. 6 Bostadstillägget ändrades 2007 så att ev. arbetsinkomster viktades ner från 80 till 50 procent. År 2012 höjdes den maximala bidragsgrundande hyran med 170 kr/månad för ensamstående och 340 kr för samboende hushåll. År 2013 ökades bidragsgrundande hyran ytterligare med 170 kronor/månad för ensamstående infördes ett fribelopp för arbetsinkomster med kronor. Under 2015 höjdes kompensationsgraden till från 93 till 95 procent.

10 (12) Förutom att bostadstillägget i nominella termer har höjts så har även skatterna förändrades. Grundavdraget har höjts men även de genomsnittliga kommunalskattesatserna har ökat över perioden. I figuren nedan visas de äldres grundavdrag förutsatt 2016 års prisbasbelopp om kronor. Figur B7 Grundavdrag för äldre över 65 år, Grundavdrag Taxerad inkomst Av figuren framgår att grundavdraget har ändrats och succesivt ökat under perioden Höjt grundavdrag innebär lägre beskattningsbara inkomster och lägre inkomstskatt. Inkomståren 2007 och 2008 gjordes ingen förändring av grundavdraget utan denna konstruktion var densamma som För taxeringsåret 2016 har grundavdraget höjts i de lägre inkomstlägena. Under perioden har dock kommunerna höjt de kommunala inkomstskatterna med 50 öre, från 31,60 till 32,10 7 vilket motverkar höjningen av grundavdraget och ökar inkomstskatten. 7 Avspeglar sannolikt till viss del individernas önskemål om utökad kommunal service men till en större del av ökande behov av skola, vård och omsorg och på senare år ökade kostnader för asylmottagning.

11 11 (12) Tabell B5: Genomsnittlig kommunalskattesats mm Total kommunal skattesats Kommunal skattesats Skattesats landsting Begravningsavgift ,60 20,84 10,76 0, ,60 20,83 10,76 0, ,55 20,78 10,78 0, ,44 20,71 10,73 0, ,52 20,72 10,80 0, ,56 20,74 10,82 0, ,55 20,73 10,82 0, ,60 20,59 11,01 0, ,73 20,62 11,11 0, ,86 20,65 11,20 0, ,99 20,70 11,29 0, ,10 20,75 11,35 0,22 Källa: SCB I tabell B6 nedan återges tidigare tabeller B1-B4 i löpande priser. Tabell B6 De olika typfallens inkomster med prognos i löpande priser, kr/månad Garantipensionär Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Genomsnitt, kvinna Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst

12 12 (12) Genomsnitt, man Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Hög allmän pension Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst