EUROPEISKA KOMMISSIONEN GENERALDIREKTORATET FÖR HÄLSA OCH LIVSMEDELSSÄKERHET

Transkript

1 Ref. Ares(2018) /07/2018 EUROPEISKA KOMMISSIONEN GENERALDIREKTORATET FÖR HÄLSA OCH LIVSMEDELSSÄKERHET Hälsa och livsmedel: revision och analys GD(SANTE) SLUTRAPPORT FRÅN EN REVISION I SVERIGE DEN NOVEMBER 2017 FÖR ATT UTVÄRDERA DET SYSTEM SOM HAR INFÖRTS FÖR ATT GENOMFÖRA ARTIKEL 4.6 I FÖRORDNING (EG) NR 882/2004 (NATIONELLT REVISIONSSYSTEM) Efter upplysningar från den behöriga myndigheten har de sakfel som noterades i utkastet till rapport korrigerats och förtydliganden införts i en fotnot.

2 Sammanfattning I denna rapport beskrivs resultatet av en revision som Europeiska kommissionens generaldirektorat för hälsa och livsmedelssäkerhet utförde i Sverige den november Syftet med revisionen var att utvärdera det system som har införts för att genomföra artikel 4.6 om revisioner av behöriga myndigheter i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Revisionen begränsades till de förfaranden för att genomföra artikel 4.6 som hade införts av de behöriga myndigheter som är ansvariga för merparten av de offentliga kontroller som omfattas av förordning (EG) nr 882/2004: Livsmedelsverket, Jordbruksverket, länsstyrelserna och kommunerna. I rapporten konstateras att revisorerna från de tre statliga organ och länsstyrelserna som utgör det nationella revisionssystemet, dvs. Livsmedelsverkets utvärderingsenhet, Jordbruksverkets internrevisionsenhet, Jordbruksverkets djurkontrollenhet och länsstyrelserna, i stort sett uppfyller kraven i artikel 4.6 i förordning (EG) nr 882/2004 och följer riktlinjerna i kommissionens beslut 2006/677/EG. Revisorerna är kompetenta och vidtar säkerhetsåtgärder för att undvika intressekonflikter och revisionsorganens organisatoriska oberoende ger en stabil grund för en oberoende revision. Revisionsprocessen är emellertid inte fullständigt oberoende i Jordbruksverkets djurkontrollenhet, eftersom revisionsobjekten endast godkände revision i en enda fråga, djurskydd, men inte för sina övriga offentliga kontrollområden, dvs. djurhälsa, foder och animaliska biprodukter. Revisionsorganen har system för att se till att revisionerna omfattar alla offentliga kontroller, med undantag för dem som gäller användning och marknadsföring av växtskyddsmedel och dem som länsstyrelserna gör i fråga om djurhälsa, foder och animaliska biprodukter. När det gäller användning och marknadsföring av växtskyddsmedel delar Sverige inte kommissionens avdelningars åsikt att detta ämne omfattas av förordning (EG) nr 882/2004, och myndigheterna har inte betraktat detta som föremål för revision. Livsmedelsverkets rutin för att utarbeta sitt revisionsprogram gav en bättre garanti än Jordbruksverkets för att alla offentliga kontrollområden hade beaktats. De två revisionsenheterna vid Jordbruksverket samordnar dessutom inte sin revisionsplanering. Jordbruksverkets internrevisionsenhet gör varje år en utvärdering av sina resultat och vart femte år görs en fullständig extern revision i enlighet med internationella revisionsstandarder, vilket ger en tillfredsställande oberoende granskning. De andra två organen har ingen extern kontroll av att de uppfyller sina skyldigheter enligt förordning (EG) nr 882/2004. Ett pågående nordiskt projekt för samarbete om oberoende granskning skulle kunna utgöra grunden för en varaktig lösning för att II

3 Livsmedelsverket och Jordbruksverkets djurkontrollenhet ska kunna uppfylla detta krav. De rutiner som finns stöder en systematisk revisionsprocess och alla revisionsorgan visade att de hade förmåga att förbättra sina egna processer. En nationell samrådsgrupp har också visat sig vara användbar för att samordna metoder och underlätta kontinuerlig förbättring. Det saknades fastställda rutiner för ett begränsat antal aspekter: Jordbruksverkets djurkontrollenhet saknade rutiner för riskbaserad planering, uppföljning av korrigerande åtgärder och granskning av systemets styrkor och svagheter. Livsmedelsverket saknade visserligen en rutin för att granska systemets styrkor och svagheter, men de som arbetade med revisionerna tog vara på möjligheterna att sprida goda lösningar för offentliga kontroller. Rutinerna hos Jordbruksverkets internrevisionsenhet omfattar hela revisionsprocessen. Vid revisionerna görs en systematisk kontroll av att de planerade åtgärderna har vidtagits och tekniska experter används i allt större sträckning för att bättre kunna identifiera styrkor och svagheter i kontrollerna. Ett ökande antal revisioner, framför allt Livsmedelsverkets revisioner, utvärderade om kontrollerna hade fått avsedd effekt. Livsmedelsverket arbetar för att förbättra granskningen av om kontrollerna är verkningsfulla och lämpliga för att nå målen genom att fastställa tydligare mål och indikatorer för offentliga kontroller i den fleråriga kontrollplanen och använda dessa som revisionskriterier. Revisionsresultaten är tillförlitliga och trovärdiga och har använts tillsammans med olika stödprocesser för att förbättra kvaliteten och enhetligheten i de offentliga kontrollerna. Myndigheterna är angelägna om att göra en ordentlig uppföljning och Livsmedelsverket har avsatt mycket tid och resurser för att nå en tillfredsställande lösning i vissa besvärliga fall. Övervakningen av åtgärdsplanernas genomförande är tillfredsställande, men ibland förlitar sig Jordbruksverket alltför mycket på planering av uppföljningsrevisioner i stället för att kräva att revisionsobjekten tar större ansvar för att se till att åtgärderna genomförs. En hög nivå av intern insyn bidrar till stor acceptans för revisionsprocessen inom organisationerna och den höga nivån av extern insyn stärker de externa berörda parternas förtroende för kvaliteten i kontrollsystemen. Rapporten innehåller rekommendationer till de behöriga myndigheterna för att avhjälpa de brister som upptäcktes. III

4 Innehållsförteckning 1 Inledning Mål och tillämpningsområde Rättslig grund Bakgrund Resultat och slutsatser Behöriga myndigheter Revisionssystem Problem som rapporterades av den behöriga myndigheten Övergripande slutsatser Avslutande möte Rekommendationer...30 IV

5 FÖRKORTNINGAR OCH SÄRSKILDA BEGREPP SOM ANVÄNDS I DENNA RAPPORT Förkortning/begrepp GD Hälsa och livsmedelssäkerhet EU MANCP Förklaring Europeiska kommissionens generaldirektorat för hälsa och livsmedelssäkerhet Europeiska unionen Flerårig nationell kontrollplan NAS-nätverket Nätverk av medlemsstaternas nationella experter på nationella revisionssystem V

6 1 INLEDNING Revisionen genomfördes i Sverige den november 2017 inom ramen för det revisionsprogram som generaldirektoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet har offentliggjort. Revisionsgruppen bestod av två revisorer från GD Hälsa och livsmedelssäkerhet och en nationell expert från en annan medlemsstat. Det inledande mötet hölls den 13 november 2017 med de behöriga myndigheter som omfattades av revisionen (se avsnitt 2). Vid mötet bekräftade granskningsgruppen målsättningarna och tidsplanen för revisionen och fick de kompletterande upplysningar som behövdes för att revisionen skulle kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt. 2 MÅL OCH TILLÄMPNINGSOMRÅDE Syftet med revisionen var att utvärdera det eller de system som har införts för att genomföra artikel 4.6 om revisioner av behöriga myndigheter i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd 1 (nedan kallad förordning (EG) nr 882/2004). Revisionen begränsades till de förfaranden för att genomföra artikel 4.6 som hade införts av de behöriga myndigheter som är ansvariga för merparten av de offentliga kontroller som omfattas av förordning (EG) nr 882/2004: Livsmedelsverket, Jordbruksverket, länsstyrelserna och kommunerna. Försvarsinspektören för hälsa och miljö ansvarar för kontroller i enlighet med förordning (EG) nr 882/2004 i fråga om livsmedel som produceras för försvarsmakten, men ingick inte i denna revision. Utvärderingen utgick från de kriterier som anges i artikel 4.6 i förordning (EG) nr 882/2004: De behöriga myndigheterna ska utföra interna revisioner eller låta utföra externa revisioner och ska med beaktande av resultaten vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att de uppfyller målen i denna förordning. Dessa revisioner ska bli föremål för oberoende granskning och genomföras på ett sätt som tillåter insyn. I förekommande fall tog revisionsgruppen också hänsyn till kommissionens beslut 2006/677/EG om fastställande av riktlinjer avseende kriterierna för utförande av revisioner enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd, EUT L 165, , s. 1; rättad och offentliggjord på nytt i EUT L 191, , s. 1. 1

7 att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd 2 (nedan kallat kommissionens beslut 2006/677/EG). I förekommande fall hänvisades också till nätverksreferensdokument som tagits fram av nätverket av medlemsstaternas nationella experter på nationella revisionssystem (nedan kallat NAS-nätverket) även om dessa inte är någon revisionsstandard och inte är rättsligt bindande. 3 RÄTTSLIG GRUND Revisionen genomfördes enligt de allmänna bestämmelserna i EU-lagstiftningen, särskilt artikel 45 i förordning (EG) nr 882/2004. De fullständiga hänvisningarna till EU-lagstiftningen finns i bilaga 1. De rättsakter som citeras i denna rapport avser i förekommande fall den senast ändrade versionen. 4 BAKGRUND 4.1 GD HÄLSA OCH LIVSMEDELSSÄKERHETS TIDIGARE REVISIONER Närmare information om svenska behöriga myndigheternas struktur och organisation finns i landsprofilen på GD Hälsa och livsmedelssäkerhet har gjort ett flertal inspektioner och revisioner i Sverige. Rapporterna från dem finns på Ämnet för denna revision har inte tagits upp särskilt i någon tidigare revision, men det har beaktats inom de många sektorsbaserade revisioner som har utförts sedan När denna rapport utarbetades fanns det inga icke genomförda rekommendationer till Sverige med avseende på tillämpningen av artikel BAKGRUND: ARTIKEL 4.6 I FÖRORDNING (EG) NR 882/2004 Enligt artikel 4.6 i förordning (EG) nr 882/2004 krävs följande: De behöriga myndigheterna skall utföra interna revisioner eller låta utföra externa revisioner och ska med beaktande av resultaten vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att de uppfyller målen i denna förordning. Dessa revisioner ska bli föremål för oberoende granskning och genomföras på ett sätt som tillåter insyn. Dessa krav bör läsas jämte definitionen i artikel 2.6 i samma förordning: /677/EG: Kommissionens beslut 2006/677/EG av den 29 september 2006 om fastställande av riktlinjer avseende kriterierna för utförande av revisioner enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd, EUT L 278, , s

8 revision: en systematisk och oberoende undersökning för att avgöra om verksamheter och resultat från dessa överensstämmer med planerade åtgärder och om åtgärderna har genomförts på ett ändamålsenligt sätt och är lämpliga för att nå målen. Ytterligare vägledning om vissa aspekter av kravet och definitionen finns i kommissionens beslut 2006/677/EG. Framför allt innehåller riktlinjerna i bilagan till detta beslut information om de aspekter som ska beaktas för att säkerställa att revisionsprocessen är systematisk, präglas av öppenhet, är oberoende och omfattas av oberoende granskning. Dessutom anges vägledande principer för överensstämmelse med planerade åtgärder, ändamålsenligt genomförande av åtgärderna och deras lämplighet för att uppnå målen. Vägledning lämnas också i fråga om revisionsrapporter, uppföljning av revisionsresultatet, revisionsöversyn och spridning av goda lösningar, resurser och revisorskompetens. I skälen till beslutet anges följande: Riktlinjerna är inte bindande, men kommer att ge vägledning till medlemsstaterna i samband med tillämpningen av förordning (EG) nr 882/2004. NAS-nätverket är ett nätverk av tjänstemän (revisorer) från medlemsstaternas behöriga myndigheter som ansvarar för att utföra de revisioner av offentliga kontrollsystem som föreskrivs i artikel 4.6 i förordning (EG) nr 882/2004. Nätverket har regelbundna möten som anordnas och leds av GD Hälsa och livsmedelssäkerhet för att utbyta erfarenheter av tillämpningen av nationella revisionssystem för offentlig kontrollverksamhet. Under dessa utbyten, diskussioner, workshoppar osv. identifierar nätverket och kommer överens om goda principer och lösningar. För att underlätta spridningen av information sammanställer nätverket genom sitt arbete i plenarsessioner och undergrupper och med hjälp av GD Hälsa och livsmedelssäkerhet överenskomna principer och goda lösningar i referensdokument. När denna revision genomfördes hade NAS-nätverket utarbetat följande referensdokument: Riskbaserad planering för revisioner av offentliga kontrollsystem februari 2014 version 1. Oberoende och oberoende granskning februari 2014 version 1. Revision av de offentliga kontrollsystemens ändamålsenlighet februari 2014 version 1. Revisionsbevis oktober 2015 version 1. Orsaksanalys november 2016 version 1. Dessa dokument kan användas som referensdokument, men de är inte någon revisionsstandard och är inte rättsligt bindande. Nätverksdokumentet om riskbaserad planering för revisioner av offentliga kontrollsystem innehåller en förklaring av revisionsexperternas gemensamma syn på målen för artikel 4.6: De viktigaste målen för revisioner i enlighet med artikel 4.6 är följande: att kontrollera 3

9 de behöriga myndigheternas efterlevnad av allmänna och särskilda kontrollkrav enligt livsmedels- och foderlagstiftningen och reglerna om växthälsa, djurhälsa och djurskydd, huruvida offentliga kontroller följer de planerade åtgärderna på nationell nivå, vilket kan omfatta kontroll av alla slags planer (MANCP, affärs-, verksamhets-, kontroll- eller övervakningsplan osv.) för att verkställa rättsliga krav, policyer, strategier, förfaranden, riktlinjer, att utvärdera huruvida de planerade åtgärderna är lämpliga för att uppnå målen för förordning (EG) nr 882/2004, ändamålsenlighet och konsekvens i genomförandet av planerade åtgärder, dvs. förmågan att nå planerat resultat, huruvida verkställighetsåtgärder är ändamålsenliga, proportionella och avskräckande, att identifiera områden för förbättring i den behöriga myndighetens kontroll- och ledningssystem. Revisioner kan också underlätta riskidentifiering och riskanalys. I nätverksdokumentet om revision av den offentliga kontrollsystemen ändamålsenlighet förklaras revisionsexperternas gemensamma syn på målen för förordning (EG) nr 882/2004 på följande sätt: Enligt definitionen av ändamålsenligheten måste målen för förordning (EG) nr 882/2004 identifieras och användas som revisionskriterier. I detta dokument och för att underlätta en ändamålsenlig revision i enlighet med artikel 4.6 anses målen för förordning (EG) nr 882/2004 vara följande (ej uttömmande förteckning): att säkerställa hög kvalitet i de offentliga kontrollerna (skäl 14) i syfte att kontrollera att de lagstadgade kraven är uppfyllda (skäl 6, artikel 1). 4

10 För att säkerställa detta bör PDCA-metoden tillämpas: Engelska Plan Planning and Development process Control procedures, plans, training Do Official controls Audit procedures, plans, training Results, reports, verification Check Supervision, audits Act Reveiw and Analysis process Reports Recommendations Analytical reports Svenska Planera Planerings- och utvecklingsprocess Kontrollförfaranden, planer, utbildning Göra Offentliga kontroller Revisionsförfaranden, planer, utbildning Resultat, rapporter, kontroll Kontrollera Övervakning, revisioner Agera Gransknings- och analysprocess Rapporter Rekommendationer Analytiska rapporter 5

11 Kvalitet innebär enhetliga kontroller och beslut (skälen 12 och 14), konsekventa kontroller (skäl 14), ändamålsenlig, riskbaserad styrning av kontrollerna (artikel 3.1), tillförlitlig identifiering av bristande efterlevnad, att bristande efterlevnad i förekommande fall vänds till efterlevnad (artiklarna 54, 55). 4.3 METOD Under denna revision använde GD Hälsa och livsmedelssäkerhet följande utvärderingsmetod: En inledande skrivbordsstudie för att sammanställa och analysera den relevanta information som GD Hälsa och livsmedelssäkerhet redan hade tillgång till. Detta omfattade den svenska fleråriga nationella kontrollplan (MANCP) och åtföljande årsrapporter, landsprofilen för Sverige och sektorsbaserade revisionsrapporter. Granskning av viss dokumentation som den behöriga myndigheten hade tillhandahållit före revisionen.. Möten med de avdelningar som ansvarar för att utföra revisioner enligt artikel 4.6. Revisionsgruppen från GD Hälsa och Livsmedelssäkerhet utvärderade befintliga system och kontrollerade deras tillämpning genom att granska en rad olika bevis, däribland dokumentation av revisionsprogrammets utveckling och genomförande. Revisionen omfattade inte någon observation av enskilda revisorers arbete under revisionerna, eftersom GD Hälsa och livsmedelssäkerhets revisionsgrupp ansåg att en enskild revisions effekter bättre kan bedömas av revisorerna vid GD Hälsa och livsmedelssäkerhets sektorsenheter i samband med de berörda sektorsbaserade revisionerna. Utvärderingen inriktades framför allt på de delar som revisionsgruppen betraktade som avgörande för att säkerställa att revisionsorganen kan åstadkomma tillförlitliga revisionsresultat som ger en tillfredsställande täckning av de offentliga kontrollerna, för att ge garantier för att målen för förordning (EG) nr 882/2004 uppfylls: Ansvar för tillämpningen av artikel 4.6. Revisionsorganens/revisionsenheternas status och rapporteringsvägar. System för oberoende granskning. Förfaranden för att välja revisorer och förvaltning av revisorskompetens. Förfaranden för att utveckla revisionsprogram, med särskild inriktning på hur man garanterar en ändamålsenlig täckning av revisionsrisk/riskuniversum. Planering, genomförande och rapportering av revisioner, inklusive metoden för att granska lämpligheten i de åtgärder som vidtas för att offentliga kontroller ska uppnå målen för förordningen. 6

12 Uppföljning av revisionsrekommendationer, inklusive systemet för att vidta korrigerande åtgärder om problem upptäcks under revisionen. Hur och i vilken omfattning man säkerställer insyn. Dessutom samlade revisionsgruppen in information om särskilda utmaningar för den behöriga myndigheten vid tillämpningen av artikel RESULTAT OCH SLUTSATSER 5.1 BEHÖRIGA MYNDIGHETER Rättsliga krav I artikel 4.6 i förordning (EG) nr 882/2004 anges att de behöriga myndigheterna ska utföra interna revisioner I artikel 2.6 i samma förordning definieras revision som en systematisk och oberoende undersökning för att avgöra om verksamheter och resultat från dessa överensstämmer med planerade åtgärder och om åtgärderna har genomförts på ett effektivt sätt och är lämpliga för att nå målen Resultat Ansvar för att genomföra offentliga kontroller 1. Näringsdepartementet har det övergripande ansvaret för den gällande lagstiftningen inom området för livsmedels- och fodersäkerhet. Departementet utfärdar förordningar med instruktioner för Livsmedelsverkets, Jordbruksverkets och länsstyrelsernas arbete samt årliga regleringsbrev som styr inriktningen för myndigheternas arbete. I regleringsbreven fastställs mål, arbetsuppgifter och finansiella villkor för myndigheternas arbete. Varje myndighet arbetar självständigt och fattar egna beslut, men ansvarar inför Näringsdepartementet. Departementet kan alltså peka ut riktningen, men får inte ingripa i de olika myndigheternas dagliga verksamhet. 2. Offentliga kontroller inom de områden som omfattas av denna revision, dvs. livsmedel, dricksvatten, djurfoder, animaliska biprodukter, djurhälsa, veterinärläkemedel, djurskydd, gränskontroller och ekologiska livsmedel och ekologiskt djurfoder, delas upp mellan 290 kommuner, 21 län, Livsmedelsverket och Jordbruksverket. För vissa kontroller delar kommunerna resurser genom 251 lokala kontrollmyndigheter som omfattar 290 kommuner. 3. I tabellen nedan visas ansvarsområdena för offentliga kontroller (kommuner förkortas MUP): 7

13 BEHÖRIG MYNDIGHET OMRÅDEN Jordbruksverket Länsstyrelser Livsmedelsverket Kommuner FODER Foderindustri Foder i primärproduktion Import av foder med animaliskt ursprung ANIMALISKA BIPRODUKTER (ABP) ABP-anläggningar Destruktionsanläggningar Insamling och transport Livsmedel DJURHÄLSA Hälsokontroll Import av levande djur DJURSKYDD KRISHANTERING Foder Djurhälsa Livsmedel 8

14 LIVSMEDEL Livsmedel i primärproduktion Livsmedel efter primärproduktion 4. Den fleråriga nationella kontrollplanen (MANCP) visar att det är avgörande med stöd, samordning och samarbete mellan myndigheterna för att få till stånd effektiva och ändamålsenliga kontroller. Livsmedelsverket ger stöd till kommuner och länsstyrelser och länsstyrelserna samordnar livsmedelskontroll på regional nivå. Jordbruksverket stöder i sin tur länsstyrelsernas arbete. Samarbetet håller på att utvecklas ytterligare, bl.a. genom gemensamma kontroller Ansvar för revisioner av offentliga kontroller 5. Följande enheter ansvarar för internrevisioner: Livsmedelsverkets utvärderingsenhet, som är en enhet inom avdelningen Strategisk utveckling och stöd, granskar de livsmedelssäkerhetskontroller som utförs av Livsmedelsverkets tjänstemän, länsstyrelsen och försvarsinspektören, och under särskilda omständigheter även av kommunerna. I de 21 länen finns 30 revisorer som granskar kommunernas livsmedelssäkerhetskontroller. Inom Jordbruksverket ansvarar enheten för internrevision för granskningen av de offentliga kontroller som utförs av Jordbruksverkets tjänstemän. Enheten granskar också andra områden än de som anges i förordning (EG) nr 882/2004, t.ex. finansiering för landsbygdsutveckling. Jordbruksverkets revision av Jordbruksverkets offentliga kontroller inleddes En annan enhet inom Jordbruksverket, djurkontrollenheten, granskar länsstyrelsernas kontroller. Dessa båda enheter inom Jordbruksverket granskar olika kontroller, men vissa av dem innefattar kontroller av olika aspekter på djurhälsa, djurfoder och animaliska biprodukter, eftersom både Jordbruksverket och länsstyrelserna är ansvariga för kontroller inom samma område (se tabellen i punkt 3). De två separata enheterna inom Jordbruksverket har två separata revisionsprocesser, men samordnar sig i övergripande frågor som t.ex. utvecklingen av förfaranden. 6. Jordbruksverket utesluter automatiskt användning och marknadsföring av växtskyddsmedel från revision eftersom Sverige anser att detta område inte omfattas av förordning (EG) nr 882/2004. Kommissionens avdelningar delar inte denna åsikt utan anser att förordning (EG) nr 882/2004 är tillämplig på kontroller av marknadsföring och användning av växtskyddsmedel i fråga om produktion av livsmedel och djurfoder och att detta område ska omfattas av revision enligt förordning (EG) nr 882/ Riksrevisionen angav vid en översyn 2014 av systemen för livsmedelskontroller att inga myndigheter måste gå med på en revision och att när en myndighet granskar en annan 9

15 sker detta med den granskade myndighetens godkännande. En myndighet granskar en annan: Enligt ett avtal från 2006 ska revisorer på länsstyrelsenivå få granska kommunernas livsmedelsäkerhetskontroller. Livsmedelsverkets revisioner av länsstyrelsernas livsmedelssäkerhetskontroller inleddes Riksrevisionens förtydligande innebar att Jordbruksverket började granska länsstyrelsernas kontroller 2016 och gav sin djurkontrollenhet uppdraget att utföra revisionerna. Antalet anställda inom djurkontrollenheten som utför revisioner, men som också utför vissa arbetsuppgifter som rör andra offentliga kontroller än de som omfattas av revisionen, har utökats från en revisor år 2016 till tre år En nationell samrådsgrupp för internrevision har bildats för att förstärka revisionsprocessen efter en statlig utredning år 2012 om livsmedelskontroller. Gruppen leds av Livsmedelsverkets utvärderingsenhet och består av nio medlemmar: två företrädare från Livsmedelsverket, två från Jordbruksverket, två från länsstyrelserna, två från kommunerna och en från försvarsinspektören. Gruppen ansvarar bl.a. för följande: Ge råd och stöd till de myndigheter som granskar kontroller. Chefen för varje revisionsorgan får avgöra vilka åtgärder som ska vidtas till följd av råden. Samordna åtgärder för att åtgärda luckor i revisionens räckvidd. Detta har redan lett till att Livsmedelsverket och Jordbruksverket gör gemensamma revisioner inom vissa sektorer. Livsmedelsverket anordnar revisionsdagar, där de tre statliga revisionsorganen och länsstyrelserna presenterar sina revisionsprogram. Slutsatser 9. Det finns en tydlig fördelning av ansvaret för revisioner av offentliga kontroller och varje revisionsorgan ansvarar för olika offentliga kontroller. Den nationella samrådsgruppen hjälper revisionsorganen och deras revisorer att fullgöra sitt ansvar på ett ändamålsenligt sätt. 5.2 REVISIONSSYSTEM Oberoende Rättsliga krav I artikel 2.6 i förordning (EG) nr 882/2004 definieras revision som en systematisk och oberoende undersökning för att avgöra om verksamheter och resultat från dessa överensstämmer med planerade åtgärder och om åtgärderna har genomförts på ett effektivt sätt och är lämpliga för att nå målen. 10

16 I avsnitt 5.3 i bilagan till beslut 2006/677/EG får medlemsstaterna bl.a. följande vägledning om oberoende: Revisionsorganen bör inte utsättas för några påtryckningar av kommersiell, ekonomisk, hierarkisk, politisk eller annan natur som kan påverka deras bedömning eller resultatet av revisionen. Revisionssystemet, revisionsorganet och revisorerna bör vara opartiska och oberoende i förhållande till den verksamhet som revisionen avser. Det bör heller inte föreligga någon intressekonflikt. Revisorerna bör inte utföra revision av områden eller verksamheter som de är direkt ansvariga för. Alla relevanta behöriga myndigheter bör vidta skyddsåtgärder för att tydligt skilja mellan revision och kontrollverksamhet (dvs. ledning och övervakning av de offentliga kontrollsystemen) i fråga om ansvar och redovisningsskyldighet. I NAS-nätverkets referensdokument om oberoende och oberoende granskning lämnas också ytterligare vägledning för medlemsstaterna om hot mot oberoendet och vilka åtgärder som kan vidtas mot dem Resultat 10. Revisorerna är oberoende i förhållande till de kontroller som granskas: Livsmedelsverkets utvärderingsenhet har ingen direkt/indirekt underordning i förhållande till de avdelningar inom Livsmedelsverket som utför kontroller och den rapporterar till generaldirektören. Enheten för internrevision inom Jordbruksverket, som utför revisioner av Jordbruksverkets kontroller, rapporterar direkt till Jordbruksverkets generaldirektör. Jordbruksverkets djurkontrollenhet granskar länsstyrelsernas kontroller. Andra enheter inom Jordbruksverket ansvarar för aspekter av de områden om omfattas av länsstyrelsernas kontroller. Djurkontrollenheten ansvarar för vissa av Jordbruksverkets kontroller, som sedan granskas av Jordbruksverkets enhet för internrevision. Experter inom revisionsgrupperna granskar inte sina egna kommuner eller länsstyrelser. 11. Revisionsorganen har förfaranden för att se till att intressekonflikter beaktas när revisorer utses och även förfaranden där det krävs att revisorer ska redovisa potentiella intressekonflikter, och detta kontrolleras ännu en gång vid ett inledande möte före revisionen. 12. Livsmedelsverket och länsstyrelserna har sedan 2006 ett system för revision av kommunerna. Revisionsobjektet, dvs. kommunen, måste gå med på en revision, men detta var inga problem eftersom kommunerna gick med på att revideras av länsstyrelsernas revisorer på de olika områdena. Jordbruksverkets djurkontrollenhet hade dock hittills enbart fått klartecken från länsstyrelserna för att granska kontroller som rörde djurskydd, men inte de andra offentliga kontrollområdena. Den nationella 11

17 samrådsgruppen hjälpte till att få fram överenskommelsen med länsstyrelserna om revisioner i fråga om djurskydd och fick förra året också försvarsinspektören att gå med på att låta Livsmedelsverket granska deras kontroller. Slutsatser 13. De befintliga förfarandena ger ett tillfredsställande skydd mot intressekonflikter hos enskilda revisorer och tekniska experter. 14. Revisionsprocessen är oberoende för två av de tre revisionsorganen. Jordbruksverkets djurkontrollenhet har dock ännu inte en fullständigt oberoende revisionsprocess, eftersom deras revisionsobjekt ännu inte har gått med på att granskas på alla de områden som omfattas av offentlig kontroll. Den nationella samrådsgruppen har visat sig kunna hjälpa revisionsorganen att komma överens med revisionsobjekten om revisioner Oberoende granskning Rättsliga krav Enligt artikel 4.6 i förordning (EG) nr 882/2004 krävs det att revisionerna ska bli föremål för oberoende granskning. I avsnitt 5.4 i bilagan till beslut 2006/677/EG får medlemsstaterna ytterligare vägledning om oberoende granskning av revisionsprocessen: Revisionsprocessen bör granskas av en oberoende person eller ett oberoende organ för att kontrollera att de fastställda målen uppnåtts. Den oberoende granskaren bör ha den auktoritet och expertis och de resurser som krävs för att utföra uppgiften på ett ändamålsenligt sätt. Den oberoende granskningen kan organiseras på olika sätt beroende på verksamheten eller den behöriga myndigheten. Varje organ eller kommitté som inrättas för att utföra en oberoende granskning av revisionsprocessen bör ha en eller flera oberoende personer som ledamöter. Dessa oberoende personer bör ha tillgång till revisionsprocessen och bör ha befogenheter att bidra fullt ut till denna. Åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med eventuella brister i revisionsprocessen som konstaterats av den oberoende personen eller det oberoende organet Resultat 15. Riksrevisionen konstaterade vid sin granskning 2014 av systemen för livsmedelskontroller att statens revisioner inte uppfyllde kravet på oberoende granskning. Sedan dess har Livsmedelsverket arbetat med kollegor i andra länder inom Nordiska rådet (Danmark, Sverige, Finland, Norge och Island) inom projektet för nordiskt samarbete om oberoende granskning. Detta projekt har ännu inte genomförts i Sverige. Livsmedelsverket hoppas att projektet ska leda till ett permanent system för oberoende granskning. 16. Jordbruksverkets internrevisionsenhet gör varje år en utvärdering och vart femte år görs en extern revision i enlighet med de internationella revisionsstandarderna (IPPF). Där ingår även områden som inte omfattas av förordning (EG) nr 882/2004 men som 12

18 enheten också ansvarar för. Enheten granskas på grundval av internationell revisionssed, nationella regler för internrevisionsorgan och enhetens skyldigheter enligt förordning (EG) nr 882/2004. Den externa revisionen, som tar flera veckor, omfattar kontroll av en självutvärderingsrapport genom en noggrann granskning av vissa revisioner av offentliga kontroller, inklusive arbetsdokument och intervjuer med revisionsobjekten (enhetschefer). 17. Jordbruksverkets djurkontrollenhet har ett system för självutvärdering, med granskning av revisioner av offentliga kontroller, inklusive arbetsdokument. Enheten har dock inget system för oberoende granskning. Slutsatser 18. Två revisionsorgan saknar oberoende granskning, medan det tredje har ett tillfredsställande system i form av en årlig extern revision. Det nordiska samarbetsprojektet skulle kunna utgöra grunden för ett permanent system för att de två andra revisionsorganen ska kunna uppfylla detta krav Revisorskompetens Rättsliga krav Artiklarna 2.6 och 4.6 i förordning (EG) nr 882/2004 innehåller inte några särskilda krav på revisorskompetens. I artikel 6 i samma förordning anges att personal som utför offentlig kontroll ska få utbildning som är lämplig för deras kompetensområde och som gör att de med erforderlig kompetens kan utföra sina uppgifter och hålla sig uppdaterade på sina respektive kompetensområden och vid behov ska få regelbunden vidareutbildning. Avsnitt 6.6 i bilagan till kommissionens beslut 2006/677 innehåller vägledning om revisorskompetens: De kunskaper i revision som krävs och urvalskriterierna bör fastställas under följande rubriker: Allmänna kunskaper revisionsprinciper, revisionsförfaranden och revisionsmetoder Ledarskaps-/organisationsfärdigheter Särskilda tekniska kunskaper Personliga erfarenheter Utbildning Arbetslivserfarenhet Utbildning i och erfarenheter av revisioner Det är nödvändigt att införa en mekanism för att se till att revisorerna är konsekventa och att deras kunnande upprätthålls. Vilka kunskaper som krävs beror på vilket område inom kontroll- eller övervakningssystemet som revisionsgruppen inriktar sig på. När det gäller 13

19 teknisk expertis och det kunnande revisorerna behöver besitta, bör man också beakta utbildningsbehoven för den personal som utför offentliga kontroller (kapitel 1 i bilaga II till förordning (EG) nr 882/2004) Resultat 19. Revisionsorganen tar hänsyn till de principer för revisorskompetens som anges i bilaga 6,6 till beslut 2006/677/EG när de utser revisorer. I Livsmedelsverkets handbok anges att de viktigaste komponenterna är utbildning i och erfarenhet av revision samt personliga egenskaper, utbildning och arbetslivserfarenhet. Juridisk kompetens behövs ofta. 20. Revisionsorganens övriga urvalskriterier för att utse revisorer var begränsade och de ställde inga särskilda krav på utbildning eller arbetslivserfarenhet. Ledarna för revisionsgrupperna förklarade att de samråder informellt inom sina organisationer om de personliga egenskaperna och erfarenheterna hos de kandidater som de överväger att utse som revisorer. 21. Varje revisionsorgan har flera metoder för att utveckla och upprätthålla revisorskompetens. Oftast ingår det två revisorer i varje revisionsgrupp, så att det alltid finns stöd inom gruppen. Revisorskompetensen stöttas också genom handboken och mallar och diskussioner inom nätverket av revisorer eller genom formella möten (revisionsdagar) som anordnas av den nationella samrådsgruppen. 22. En stor andel av revisorerna har deltagit i EU:s Bättre utbildning för säkrare livsmedel, med 17 deltagare från Sverige. Livsmedelsverket har en lista med tekniska experter som används vid revisioner och deras kunskaper, men de hade ingen dokumentation av revisorernas fortbildning och kompetens, förutom deltagande i Bättre utbildning för säkrare livsmedel. Jordbruksverket har en lista med revisorernas fortbildning och kompetens som uppdateras varje år. 23. Revisorer på länsstyrelsenivå, som oftast är länsveterinärer och livsmedelsinspektörer, har erfarenhet av de livsmedelskontroller som kommunerna utför och erfarenhet av revisioner. Trots att det inte är obligatoriskt har flera av dem gått grundläggande revisionsutbildning. 24. Revisorerna observerar också andra revisioner och det betraktas som god sed att en revisor från länsstyrelsen deltar som observatör när Livsmedelsverket granskar en kommun. 25. Alla revisionsorgan använder tekniska experter i sina revisionsgrupper. Ibland har revisionsorganen tillgång till en egen expert, men ofta väljer de experter utifrån rekommendationer från Livsmedelsverket eller kolleger i sin organisation. 26. Livsmedelsverkets tekniska experter deltar i samordningsmöten före de första revisionerna, vilket omfattar skugginspektioner inom ett visst område. Livsmedelsverket har också upprättat ett nätverk av experter som baseras på en förteckning med e- postadresser för varje revisionsserie. 14

20 27. År 2017 införde Livsmedelsverket en process som kallas normerande granskning (se avsnitt Granskning av revisionsslutsatser och spridning av bästa lösningar). Denna process gör det lättare att förbättra samstämmigheten mellan de 30 revisorerna, men resultatet av processen har ännu inte utvärderats. 28. Revisorskompetens och kompetensutveckling bedöms vid den årliga utvärderingen som genomförs av Jordbruksverkets enhet för internrevision. 29. Jordbruksverkets djurkontrollenhet identifierar tekniska experter i ett nätverk av tjänstemän vid länsstyrelserna eller bland Jordbruksverkets egna experter. 30. Det finns ingen formell mekanism för återkoppling från revisionsobjekten om revisionerna. Slutsatser 31. Det finns tillfredsställande arrangemang för att identifiera, utveckla och upprätthålla revisorernas kompetens. Utnämningar baseras främst på informella förfaranden, men när en revisor har utsetts finns flera initiativ för att utveckla och upprätthålla revisorskompetensen. 32. Det är lättare att få tillgång till information om kunnande och kompetens hos tekniska experter än hos de revisorer som Livsmedelsverket använder. Revisionsgrupperna är kompetenta överlag, men bristen på dokumentation av revisorernas kompetens och fortbildning kan innebära att Livsmedelsverket missar möjligheten att säkerställa att revisionsgrupperna leds effektivt och ändamålsenligt. 33. Livsmedelsverket, som arbetar med en mängd revisorer, vidtar ytterligare åtgärder för att förbättra revisionernas kvalitet och enhetlighet Utveckling av revisionsprogrammet Rättsliga krav I artikel 3.1 i förordning (EG) nr 882/2004 anges följande: Medlemsstaterna ska se till att riskbaserad offentlig kontroll genomförs regelbundet och så ofta som är lämpligt för att uppnå målen i denna förordning. I definitionen i artikel 2.6 anges bl.a. att revisionerna ska vara systematiska. I avsnitt 5.1 i bilagan till beslut 2006/677/EG får medlemsstaterna bl.a. ytterligare vägledning om den systematiska strategin: Det krävs ett systematiskt synsätt för planering, genomförande, uppföljning och ledning av revisioner. Revisionsprocessen bör därför vara resultatet av en öppen planeringsprocess där riskbaserade prioriteringar fastställs i linje med den behöriga myndighetens ansvarsområden enligt förordning (EG) nr 882/2004, 15

21 med lämplig riskbaserad frekvens och under en period av högst fem år ingå i ett revisionsprogram som säkerställer adekvat täckning av alla relevanta verksamheter och alla relevanta behöriga myndigheter inom de sektorer som omfattas av förordning (EG) nr 882/2004, stödjas av dokumenterade revisionsförfaranden och uppgifter för att säkerställa konsekvens mellan revisorer och för att visa att en systematisk strategi har använts. Dessutom anges följande: Om en medlemsstat planerar att genomföra mer än ett revisionsprogram, bör åtgärder vidtas för att säkerställa en effektiv samordning av programmen och en smidig revisionsprocess för alla relevanta behöriga myndigheter. Revisionsprogrammet (eller revisionsprogrammen) bör också täcka alla relevanta nivåer av den behöriga myndighetens organisation Resultat 34. Livsmedelsverket har ett femårigt revisionsprogram som tar hänsyn till de olika sektorsområden som omfattas av verkets behörighet och de olika behöriga myndigheter som utför offentliga kontroller av dessa områden. De har följande förfarande för att prioritera risker: Livsmedelsverkets sektorsområden delas upp i underområden som placeras i riskkategorier (röd/orange/grön). Varje behörig myndighets resultat inom varje sektorsbaserat underområde placeras också i en riskkategori. För detta ändamål används uppgifter från resultatet av offentliga kontroller. Risken för bedrägerier inom varje underområde får också en riskklassificering. Utvärderingsenheten väger samman riskerna och gör en övergripande riskklassificering. 35. Den övergripande riskbedömningen styrs till stor del av de separata riskkategorierna, men det görs också en subjektiv bedömning av huruvida området är högt prioriterat eller ej. Kontroll av caféer/restauranger hade överlag en låg risk, men togs ändå med för revision eftersom utvärderingsenheten uppgav att det fanns många anläggningar. Tidigare använde Livsmedelsverket poäng i sin riskbedömning men konstaterade att detta inte gav bättre resultat än de bredare riskkategorier som beskrivs ovan. 36. I Livsmedelsverkets program anges vilken typ av myndighet som ska genomgå revision (kommun eller länsstyrelse), tillsammans med affärsområde eller typ av anläggning. Livsmedelsverket har inga särskilda anvisningar om hur ofta revisionsprogrammet ska uppdateras, men verket gör en bedömning av de behöriga myndigheternas resultat varje år, i samband med att den årliga revisionsplanen utarbetas. Livsmedelsverket gör andra, mindre justeringar årligen på grundval av revisionsutfall och annan information. 37. Länsstyrelsernas revisionsgrupper väljer ut de kommuner som ska granskas med hjälp av vägledningen i Livsmedelsverkets handbok, kommunens resultat, kommunens storlek 16

22 och lokalkännedom. Ett förslag har lagts fram om ett nytt förfarande, där en liten grupp revisorer varje år fastställer för hela landet vilka kommuner som ska genomgå revision. 38. Livsmedelsverket inledde sina revisioner av länsstyrelserna år 2011, och alla länsstyrelser hade genomgått revision inom minst ett område för livsmedelskontroller vid utgången av Utvärderingsenhetens andra omgång av revisioner av länsstyrelserna har pågått sedan Programmet för Jordbruksverkets enhet för internrevision: Alla områden för Jordbruksverkets offentliga kontroller omfattas, utom användning och marknadsföring av växtskyddsmedel. De områden som ingår definieras översiktligt och varje område delas in i underområden, även om flera av underområdena också definieras på en ganska generell nivå. Kontrollområdena, dvs. de övergripande aspekterna, i förordning (EG) nr 882/2004 beaktas också. Även resultatet av intervjuer med olika personer på Jordbruksverket och resultatet av olika kontroller tas med i bedömningen. Överlag visades att täckningen är tillfredsställande, med undantag för växtskyddsmedel, men det gick inte alltid att visa varför vissa områden som tidigare hade ingått därefter hade uteslutits från revisionen gjorde Jordbruksverkets djurkontrollenhet revisioner bara på ett område, nämligen djurskydd, och man planerade att göra revisioner på djurskyddsområdet i alla län fram till Jordbruksverkets djurkontrollenhet genomförde sju revisioner under Enheten tänker utveckla en riskbaserad planering och begära länsstyrelsernas godkännande för att utföra revisioner inom de övriga områdena för offentliga kontroller: djurhälsa, foder och animaliska biprodukter De två enheter inom Jordbruksverket som ansvarar för internrevision samordnar inte sina revisionsprogram. Slutsatser 42. Alla revisionsorgan med undantag för djurkontrollenheten har en planeringsprocess som med olika grad av öppenhet identifierar riskbaserade revisionsprioriteringar. Både Livsmedelsverket och Jordbruksverkets enhet för internrevision hade svårt att visa varför vissa områden betraktades som mer eller mindre riskfyllda och varför de hade tagits med i eller uteslutits från revisionsprogrammet. Livsmedelsverkets process var mer långtgående när det gällde definitionen av de kontrollområden som skulle omfattas av revision och gav bättre garantier för att olika aspekter av varje sektor hade beaktats. 3 I sitt svar på utkastet till rapport angav myndigheten att både livsmedel och djurskydd ingår i revisionsplanen för 2018 och att enheten håller på att utarbeta en riskbaserad planering och håller på att komma överens med länsstyrelserna om revisionen av de andra områdena för offentlig kontroll: djurhälsa, foder och animaliska biprodukter. 17

23 43. Revisionerna ger en tillfredsställande täckning av alla relevanta verksamhetsområden och alla relevanta behöriga myndigheter, med undantag för offentliga kontroller av växtskyddsmedel och länsstyrelsernas kontroller av djurhälsa, foder och animaliska biprodukter. Det saknas alltså garantier för att de offentliga kontrollerna av dessa återstående områden är enhetliga och ändamålsenliga. 44. De två enheterna inom Jordbruksverket har inte samordnat sina revisionsprogram, vilket kan betyda att de missar möjligheten att ta hänsyn till eventuella synergier eller luckor i de offentliga kontrollerna inom områden där de två revisionsenheterna ansvarar för revisionen av olika kontroller inom samma produktionssektor Genomförande av revisionsprocessen Rättsliga krav I artikel 2.6 i förordning (EG) nr 882/2004 definieras revision som en systematisk och oberoende undersökning för att avgöra om verksamheter och resultat från dessa överensstämmer med planerade åtgärder och om åtgärderna har genomförts på ett effektivt sätt och är lämpliga för att nå målen. I avsnitt 5.1 i bilagan till beslut 2006/677/EG får medlemsstaterna bl.a. ytterligare vägledning om den systematiska strategin: Det krävs ett systematiskt synsätt för planering, genomförande, uppföljning och ledning av revisioner. Revisionsprocessen bör därför stödjas av dokumenterade revisionsförfaranden och uppgifter för att säkerställa konsekvens mellan revisorer och för att visa att en systematisk strategi har använts, omfatta förfaranden som syftar till att producera revisionsresultat, bl.a. att kartlägga efterlevnad respektive bristande efterlevnad och för att utarbeta, godkänna och distribuera revisionsrapporter, omfatta förfaranden som syftar till att granska revisionsslutsatserna för att fastställa starka och svaga sidor i kontrollsystemet, sprida goda lösningar och säkerställa övervakningen av korrigerande och förebyggande åtgärder, övervakas och ses över för att se till att revisionsprogrammets mål uppnås och för att fastställa vad som kan förbättras. Avsnitt 6.1 i bilagan till kommissionens beslut 2006/677 innehåller vägledning om genomförandet av revisionsprocessen: För att uppfylla kraven i artikel 4.6 i förordning (EG) nr 882/2004 bör revisionssystemet täcka följande tre punkter enligt artikel 2.6: a) Kontroll av överensstämmelse med planerade åtgärder för att säkerställa att de offentliga kontrollerna utförts som planerat och att den personal som utför kontrollerna följer eventuella anvisningar eller vägledningar som getts. Det kan till stor del ske genom dokumentgenomgång, men kan också kräva kontroller på plats. Revisionsgruppen behöver 18

24 goda allmänna kunskaper om revision och måste ha de kunskaper som krävs för att uppnå detta revisionsmål. b) Kontroll av ändamålsenligt genomförande av planerade åtgärder. För att bedöma åtgärdernas verkan, dvs. i vilken utsträckning de planerade resultaten uppnåtts, måste även det operativa genomförandet på plats behandlas. Man bör göra en bedömning av kontrollernas kvalitet och enhetlighet och utföra revision på plats. Revisionsgruppen behöver relevant teknisk expertis för att kunna uppnå detta revisionsmål. c) Revisionssystemet bör också försöka bedöma om de planerade åtgärderna är lämpliga för att uppnå målen i förordning (EG) nr 882/2004, särskilt den samlade fleråriga nationella kontrollplanen. Man bör bedöma de offentliga kontrollernas lämplighet, t.ex. när det gäller hur ofta de utförs och vilka metoder som används, med beaktande av produktionskedjans struktur, produktionsmetoder och produktionsvolymer. Revisionsgruppen bör ha mycket goda kunskaper i systemrevision och bör ha tillgång till den tekniska expertis som behövs för att uppnå detta revisionsmål. För att fastställa om de planerade åtgärderna är lämpliga för att uppnå målen i punkt c bör följande beaktas: Revisionskriterierna bör innehålla strategiska mål på grundval av förordning (EG) nr 178/2002 och förordning (EG) nr 882/2004 (inbegripet den samlade fleråriga nationella kontrollplanen ) och nationell lagstiftning. Det primära fokus för revisionerna bör vara kontrollåtgärder vid kritiska kontrollpunkter i produktionskedjan. Betoningen bör ligga på att bedöma om planerade åtgärder kan ge tillräckliga garantier när det gäller a) slutprodukternas säkerhet och b) överensstämmelse med övriga krav i foder- och livsmedelslagstiftningen och med bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Revisionerna bör därför i möjligaste mån utföras utan hänsyn till administrativa gränser. I nätverkets referensdokument om revision av de offentliga kontrollsystemens ändamålsenlighet (februari 2014 version 1) finns ytterligare vägledning för medlemsstaterna om hur man kan utvärdera om offentliga kontroller genomförs på ett sätt som är ändamålsenligt och lämpligt för att uppnå målen Resultat Dokumenterade förfaranden 45. Livsmedelsverket gav ut en handbok i september 2008, senast uppdaterad Alla revisionsorgan har använt handboken som mall för sitt arbete. Handboken innehåller information om revisionsprocessen, områdena i förordning (EG) nr 882/2004, vägledning för bedömningen av dessa områden och mallar för varje del i revisionsprocessen. Jordbruksverkets enhet för internrevision har också en särskild manual och andra dokument som stöder revisionsprocessen och förklarar hur den är organiserad. 46. Arbetsgrupper har sett över mallarna vid flera tillfällen med utgångspunkt i revisorernas och revisionsobjektens erfarenheter. 19

25 47. Alla revisionsorgan ger sina revisionsobjekt information om revisionsplaneringen, inklusive ämnen och räckvidd för de revisioner som ska utföras. Revisionsobjekten får också möjlighet att kommentera revisionsslutsatserna innan en slutrapport utarbetas. 48. GD Hälsa och livsmedelssäkerhets revisionsgrupp upptäckte följande luckor i förfarandena: Livsmedelsverket saknade ett förfarande för att se över revisionsprocessen. Jordbruksverkets djurkontrollenhet saknade förfaranden för flera aspekter av revisionsprocessen, däribland planering, val av tekniska experter, uppföljning av revisionsrekommendationer samt översyn De revisionsrapporter som GD Hälsa och livsmedelssäkerhets revisionsgrupp granskade visar att länsstyrelsens revisorer följer de prioriterade områden som anges i Livsmedelsverkets årliga revisionsplan i sina revisioner Genomförande av planerade åtgärder 50. Revisionsorganen kontrollerar överensstämmelse med planerade åtgärder, vilket framgår av granskningen av revisionsrapporter där Jordbruksverket klassificerat bristande efterlevnad som kritisk eller icke-kritisk. Bristande efterlevnad klassificeras inte vid revisioner inom livsmedelssektorn Kontroll av effektivt genomförande av planerade åtgärder och deras lämplighet för att uppnå målen 51. När det gäller ett ändamålsenligt genomförande av kontroller anges följande i årsrapporten 2015 om genomförandet av MANCP: kontrollen anses vara ändamålsenlig om inspektören följer styrdokumenten och de kompletterande handlingarna, observerar, bedömer och rapporterar överträdelser korrekt. 52. Tre frågor som hämtats från mallen för revisionsrapporter finns med i början av varje revisionsrapport: Finns det planerade åtgärder? Följs planen? Genomförs den planerade verksamhet på ett sådant sätt att den får avsedd effekt? 53. De två första frågorna hade i de flesta fall besvarats i revisionsrapporten, men den tredje hade inte besvarats i merparten av de granskade fallen. En revisor uppgav att målet inte var att dra slutsatser om huruvida de offentliga kontrollerna var lämpliga och ändamålsenliga, men den tredje frågan togs med som en del av revisionskriterierna. 4 I sitt svar på utkastet till rapport tillhandahöll myndigheten en omfattande uppsättning förfaranden som djurkontrollenheten skrivit efter revisionen. 20