RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2018) 468 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om utvärdering och genomförande av EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling i Bulgarien, Slovakien och Litauen {SWD(2018) 344 final} SV SV

2 1 INLEDNING Vid anslutningen till EU åtog sig Bulgarien, Litauen och Slovakien att stänga åtta kärnkraftsreaktorer före slutet av deras planerade livstid: Kärnkraftverket Kozloduj i Bulgarien (reaktorerna 1 4). Kärnkraftverket Bohunice V1 i Slovakien (två reaktorer). - Kärnkraftverket Ignalina i Litauen (två reaktorer). EU åtog sig å sin sida att tillhandahålla finansiellt stöd för säker avveckling av dessa reaktorer. Två förordningar från rådet 1, 2 antogs den 13 december 2013 för att tillhandahålla stöd till dessa avvecklingsprogram i den fleråriga budgetramen för , vilket innebär en fortsättning av det stöd som tillhandahållits under tidigare perioder. I denna rapport sammanfattas slutsatserna i halvtidsutvärderingen av stödprogrammen för kärnkraftsavveckling (hädanefter programmen) i Bulgarien, Litauen och Slovakien. Den innehåller även en översyn av framstegen 2017 och under tidigare år. Genom denna rapport uppfyller kommissionen rapporteringskraven i både artiklarna 6 och 9 i förordningarna. Under den fleråriga budgetramen för har kommissionen rapporterat tre gången om detta ämne 3,4,5. I föreliggande rapport analyseras och presenteras, enligt vad som fastställs i färdplanen för halvtidsutvärderingen 6, följande: I vilken utsträckning Kozloduj-, Bohunice- och Ignalinaprogrammens mål har uppnåtts vad gäller resultat och inverkan. Hur effektivt resurserna har använts. - EU-mervärde Rådets förordning (Euratom) nr 1368/2013 av den 13 december 2013 om unionsstöd för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Bulgarien och Slovakien, och om upphävande av förordningarna (Euratom) nr 549/2007 och (Euratom) nr 647/2010 (EUT L 346, , s. 1) med rättelse (EUT L 8, , s. 31). Rådets förordning (EU) nr 1369/2013 av den 13 december 2013 om unionsstöd för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Litauen, och om upphävande av förordning (EG) nr 1990/2006 (EUT L 346, , s. 7) med rättelse (EUT L 8, , s. 30 och EUT L 121, , s. 59). Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av arbetet inom ramen för stödprogrammet för kärnkraftsavveckling i Bulgarien, Litauen och Slovakien under 2016 och tidigare år, COM(2017) 328 final. Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförande av verksamheter inom ramen för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Bulgarien, Litauen och Slovakien under 2015 och tidigare år, COM(2016) 405 final. Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av arbetet inom ramen för stödprogrammet för kärnkraftsavveckling i Bulgarien, Litauen och Slovakien under perioden , COM(2015) 78 final. 1

3 I enlighet med artikel 9 i de båda förordningarna behandlar utvärderingen även huruvida det föreligger ett behov av att ändra de specifika mål och genomförandeförfaranden 7 som beskrivs i artikel 2.2 respektive artikel 7. Det är viktigt att notera att genom de nuvarande förordningarna begränsas programmens omfattning till avvecklingsverksamhet, dvs. begränsningsåtgärder inom energisektorn som stöddes under tidigare perioder ingår ej. Ett sådant skifte från finansiering av en komplex blandning av energi- och avvecklingsprojekt mot en enskild och fokuserad insats för avvecklingsprogram som bygger på godkända detaljerade avvecklingsplaner utgjorde en central förutsättning för förbättrad ändamålsenlighet och effektivitet. 2 MÅL I de två förordningarna eftersträvas ett allmänt mål att hjälpa de respektive medlemsstaterna att på ett säkert sätt uppnå sluttillståndet i avvecklingen, samtidigt som högsta säkerhetsstandarder upprätthålls. I alla tre fallen är programmen lämpligt definierade vad gäller omfattning, budget och planering, med slutdatum planerade bortom den nuvarande finansieringsperioden. Slutförvaringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall i ett djupt geologiskt slutförvaringslager omfattas inte av programmen och måste utarbetas av varje enskild medlemsstat i dess nationella program för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, i enlighet med vad som krävs i det tillämpliga direktivet 8,9. I förordningarna fastställs även de specifika målen: Samtliga tre program Nedmontering i turbinhallarna och i tillhörande byggnader. En säker hantering av avvecklingsavfallet i enlighet med detaljerade avfallshanteringsplaner. Kozloduj- och Bohuniceprogrammen Nedmontering av stora komponenter och utrustningar i reaktorbyggnaderna Commission Implementing Decision of on the rules of application for the nuclear decommissioning assistance programmes for Bulgaria, Lithuania and Slovakia for the period C(2014) 5449 final, Kommissionens genomförandebeslut av den 7 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för unionsstöd för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Bulgarien, Litauen och Slovakien för perioden , C(2014) 5449 final (svensk översättning saknas). Rådets direktiv 2011/70/Euratom av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (EUT L 199, , s ). Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om framstegen vid genomförandet av rådets direktiv 2011/70/Euratom och en förteckning över det radioaktiva avfall och det använda kärnbränsle som finns på unionens territorium samt framtidsprognoser COM(2017) 236 final. 2

4 Ignalinaprogrammet Avlägsnande av bränslet från reaktorhärden i enhet 2 och reaktorernas bränslebassänger i enheterna 1 och 2 till den torra lagringsanläggningen för utbränt bränsle. Säker hantering av reaktorenheterna. I genomförandeförfarandena 7 fastställs grundscenariot för varje avvecklingsprogram fram till respektive sluttillstånd och konkreta delmål fastställs för varje specifikt mål. 3 VERKTYG Kommissionen har huvudsakligen baserat sin halvtidsutvärdering på följande: (1) En extern studie 10 som utfördes 2017, som omfattade djupgående teoretisk forskning, intervjuer med utvalda intressenter, besök på plats, en analys av offentliga samråd och ytterligare ett riktat samråd, en jämförande analys med jämförbara instrument, och en expertpanel. (2) En extern studie 11 som utfördes 2016, som omfattade en utvärdering av uppskattningar av totala kostnader för programmen, en övergripande riskbedömning, en analys av de nationella medlen och de andra källorna, och en analys av de nationella budgetarnas robusthet. (3) En tematisk kontroll av upphandlingsförfarandet som utförts av en extern uppdragstagare. (4) Den interna bedömningen av resultaten från periodiska övervakningsinsatser som utförts av kommissionen och den dokumentation som tillhandahållits av intressenter. (5) Europeiska revisionsrättens särskilda rapport BEDÖMNING AV RELEVANS, SAMSTÄMMIGHET, ÄNDAMÅLSENLIGHET, EFFEKTIVITET, OCH EU-MERVÄRDE I denna rapport bedöms huruvida programmen är på god väg att uppfylla sina avsedda mål och den inbegriper rekommendationer om hur deras genomförande kan förbättras. Rapporten åtföljs av ett arbetsdokument med fakta och analys. Avvecklingsaktörerna är alla fullt sysselsatta med avvecklingsverksamhet. Slovakien har nått längst och genomför för närvarande nedmontering och dekontaminering i reaktorbyggnaden vid anläggningen i Bohunice. Nedmonteringen och Support to the mid-term evaluation of the Nuclear Decommissioning Assistance Programmes (stöd till halvtidsutvärderingen av stödprogrammen för kärnkraftsavveckling), slutrapport, EY, Nuclear Decommissioning Assistance Programme (NDAP) Assessment of the robustness of the financing plans considering the economic-financial-budgetary situation in each concerned Member State and of the relevance and feasibility of the detailed decommissioning plans (stödprogrammen för kärnkraftsavveckling bedömning av finansieringsplanernas tillförlitlighet mot bakgrund av berörda medlemsstaters ekonomiska, finansiella och budgetmässiga situation och de detaljerade avvecklingsplanernas relevans och genomförbarhet), Deloitte, NucAdvisor, VVA Europe, undersökning utförd för Europeiska kommissionens generaldirektorat för energi, Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 22/2016 EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling i Litauen, Bulgarien och Slovakien: vissa framsteg har gjorts sedan 2011 men stora utmaningar väntar. 3

5 dekontamineringen är väl framskriden i de tillhörande byggnaderna vi anläggningarna i Kozloduj och Ignalina. Dessutom har det centrala säkerhetsrelaterade projektet i Litauen med att avlägsna använt kärnbränsle från RBMK-reaktorn (som liknar den som användes i Tjernobyl) framskridit långt. Avlägsnandet av bränslet från reaktorhärden i enhet 2 slutfördes den 25 februari 2018 (dvs. 15 månader tidigare än planerat). Programmen följer i allmänhet tidsplanen för de specifika målen i förordningarna med den finansiering som tillhandahålls inom ramen för denna fleråriga budgetram. En tydlig trend mot förbättrad effektivitet har genomgående observerats under övervakningsverksamheten, vilket även har bekräftats av oberoende experter. Inom vissa områden behöver risken för förseningar begränsas ytterligare och följas upp noggrant. Utvärderingen gjordes på grundval av fem följande huvudkriterier: relevans, samstämmighet, ändamålsenlighet, effektivitet, och EU-mervärde. Relevans (1) Vad gäller den fleråriga budgetramen för förblir programmens allmänna och specifika mål mycket relevanta för att tillgodose de behov som identifierades när den fleråriga budgetramen utarbetades (dvs. så långt framskridna framsteg med avveckling att ingen återvändo är möjlig samt att uppnå förbättrad säkerhet). Samstämmighet (2) Förordningarna stämmer överens med EU:s politik för att säkerställa kärnsäkerhet på högsta nivå. Programmens rättsliga grund är utformad så att den fullständigt överensstämmer med Euratomfördragets regelverk, i synnerhet inom området kärnsäkerhet 13,14 och hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall 8. Detta påverkar inte den exceptionella karaktären av den EUfinansiering som är ett resultat av de specifika historiska händelser som programmen bygger på. EU-stödet garanterade att strategier för omedelbar avveckling följdes och möjliggjorde att nivån av strålningsrisker minskades snabbare samt hindrade att en onödig börda överfördes till framtida generationer, samtidigt som medlemsstaternas ansvar delvis täcktes. (3) Medlemsstaterna fastställde programmens omfattning genom att uppfylla fastställda förhandsvillkor. Som ett resultat har långsiktig hantering av använt kärnbränsle och högaktivt radioaktivt avfall uttryckligen uteslutits från programmen, vilket förblir medlemsstaternas finansiella ansvar i linje med rådets direktiv 2011/70/Euratom. (4) Programmen stämmer också överens med EU-politik inom områden såsom miljöskydd och socialt skydd Rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 25 juni 2009 om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar (EUT L 172, , s ). Rådets direktiv 2014/87/Euratom av den 8 juli 2014 om ändring av direktiv 2009/71/Euratom om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar (EUT L 219, , s ). 4

6 Ändamålsenlighet (5) Hittills har framsteg gjort inom samtliga tre program, och långvariga problem som överfördes från den tidigare budgetramen kunde slutligen lösas. Central infrastruktur för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall togs antingen i drift eller håller precis på att tas i drift, vilket ger frisk kraft för avvecklingsverksamheten. (6) Vid alla tre anläggningarna har nedmontering och dekontaminering i turbinhallarna och de tillhörande byggnaderna framskridit väl. Avvecklingsaktörerna har framgångsrikt lyckats identifiera och avlägsna flaskhalsar i förfarandena. (7) Framsteg har gjort inom nedmontering och dekontaminering i reaktorbyggnaderna (kontrollerat område) vid alla tre anläggningar, i överensstämmelse med respektive programs tidsplaner och slutdatum. (8) Avvecklingsprogrammens huvudsakliga fysiska resultat är antingen återanvänt eller återvunnet konditionerat radioaktivt avfall som antingen ska lagras tillfälligt (tillfällig avfallslagring) eller slutförvaras. För de tre programmen har dessa resultat av flera skäl varit sämre än vad som hittills planerats, nämligen i) inneboende osäkerhetsfaktorer för karakteriseringen av kraftverken gjorde att målvärdena överskattades, ii) lägre mängd inkommande material till avfallshanteringsanläggningar från avvecklingsverksamhet, och iii) tekniska utmaningar med anknytning till specifika avfallsflöden på grund av tidigare verksamhet. Icke desto mindre har avfallshanteringsförfarandena i allmänhet visats sig kunna tillhandahålla den nödvändiga produktivitetskapaciteten tillsammans med högsta säkerhetsstandarder. Effektivitet (9) I början av den nuvarande fleråriga budgetramen inrättade alla tre medlemsstater detaljerade avvecklingsplaner för att uppfylla förhandsvillkoren. Den samlade kostnadsberäkningen för programmen inbegreps därför och uppdaterades med avseende på tidigare upplagor. År 2016 slutförde kommissionen sin bedömning av dessa nya planer och drog slutsatsen att de var fullständiga, relevanta, heltäckande och att de samlande kostnadsberäkningarna i allmänhet var tillbörliga såsom stöddes av resultaten från en oberoende granskning 11 förutsatt att nivån för oförutsedda utgifter höjdes till 16 %. Både gränserna för omfattningen av EU:s stöd och baslinjekostnaderna har därför fastställts tydligt i syfte att övervaka kostnadseffektivitet. (10) Analysen visar att programmen i allmänhet har genomförts på ett kostnadseffektivt sätt inom ramen för den nuvarande budgetramen, och att programplaneringsförfarandet har en mycket högre mognadsgrad. (11) Finansiell benchmarking för avvecklingsverksamhet är fortfarande en utmaning över hela världen. Denna begränsning återspeglas i svårigheterna med att jämföra de tre programmen med varandra och med andra avvecklingsprogram, trots den allmänna användningen av International Structure for 5

7 Decommissioning Costing (den internationella strukturen för kalkylering av avvecklingskostnader) 15. (12) Genom analysen identifierades också de huvudsakliga faktorer som påverkar kostnadseffektivitet, nämligen följande: Den förvaltning som finns på plats sedan 2014 har styrt programmen mot förbättrad effektivitet, och organisatoriska förändringar har haft en positiv inverkan på kostnadseffektiviteten. Ökade nivåer av nationella bidrag har enligt uppgift inneburit större ansvarsskyldighet och ekonomiskt egenintresse i medlemsstaterna. Det förelåg dock inga bevis för att en högre andel nationella bidrag på nivån för enskilda projekt motsvarar bättre resultat. Snabbt genomförande är centralt för kostnadseffektivitet. Avlägsnandet av de hinder som överfördes från den tidigare budgetramen och återhämtning, när så varit möjligt, av upplupna förseningar har bidragit till kostnadseffektivitet (t.ex. lösning av långvariga avtalstvister vid Ignalina). Vidare har resultatvärdemetoden 16 och uppsättningen av nyckelutförandeindikatorer försett programmets intressenter med en verktygslåda för att förutse inverkan av förseningar, med möjligheten att mildra eller undvika negativa effekter på kostnader (se till exempel informationsrutan om Bohuniceprogrammet). Arbetskostnader är en väsentlig och inneboende tidsberoende del av avvecklingskostnaderna. När arbetet huvudsakligen utförs av avvecklingsaktörens personal kan de förseningar som uppstår påverka kostnaden, i synnerhet när de påverkar den kritiska linjen, dvs. programmets slutdatum. För att minska denna risk ger utläggningsstrategier adekvat flexibilitet för anpassning av behov och ansträngningar. Genomförandet av sådana strategier är välutvecklat vid Bohunice och framskrider vid Ignalina, där en strukturerad plan för tillverka eller köpa inrättades Å andra sidan utgör utnyttjandet av kraftverkspersonal (som var anställd under reaktorernas driftstid) god praxis för kunskapshantering eftersom det säkerställer att relevant erfarenhet överförs för att minska genomförandetiden. Denna praxis innebär dock en risk för alltför stor personal och en begränsning av organisationernas flexibilitet, i synnerhet när alternativa möjligheter inte finns tillgängliga. Vissa tekniska utmaningar förblir inneboende i avvecklingsförfarandet, och avvecklingsmarknaden befinner sig fortfarande i utvecklingsstadiet. Detta har lett till motgångar bland uppdragstagare. Kostnadsökningar har noterats med avseende på ändringar av lagstiftning, och förseningar har ökat under förfarandet för godkännande av lagstiftning i samtliga tre länder. Säkerhetsbeslut inom det kärntekniska området måste fattas oberoende av specifika ekonomiska faktorer. Avvecklingsaktörerna bör därför arbeta med tillsynsmyndigheterna för att förutse sådan utveckling på lagstiftningsområdet och på ett adekvat sätt beakta lagstiftningsförfaranden vid projektplanering. Viss god praxis identifierades International Structure for Decommissioning Costing of Nuclear Installations (den internationella strukturen för kalkylering av avvecklingskostnader för kärntekniska anläggningar), OECD 2012, NEA nr Ett mått på framsteg som ger värdet av utfört arbete uttryckt i form av budget tilldelad detta arbete. 6

8 i Litauen och Slovakien, men denna fråga har påverkat Kozlodujprogrammet. Med tanke på att endast tre av mer än 90 reaktorer som stängts ned i Europa helt har avvecklats krävdes till att börja med ökad effektivitet i programmen, vilket huvudsakligen åstadkoms genom praktiskt lärande under arbetets gång. I detta avseende har kunskapsutbyte mellan de tre programmen varit ett centralt verktyg för att öka effektiviteten under den nuvarande fleråriga budgetramen. Kommissionen har kontinuerligt uppmuntrat intressenterna att utbyta god praxis, i synnerhet mellan Slovakien och Bulgarien eftersom de har liknande kraftverk (VVER-reaktorer). EU-mervärde (13) Programmens mervärde, såsom det uppfattats historiskt, minskar på ett naturligt sätt allteftersom genomförandet framskrider. Från programmens början har deras värde givits i termer av kärnsäkerhet och finansiellt lindrande. Bortom 2020 äventyrar inte uppskattade finansieringsluckor i Bulgarien och Slovakien slutförandet av programmen till de planerade slutdatumen. I Litauen har finansieringsluckan bortom 2020 också minskat tack vare ytterligare engagemang i Litauen. Luckan förblir dock stor (1,331 miljarder euro). Även om alla de tre medlemsstaternas ekonomier helt klart kan absorbera de finansiella behoven genom nationella finansiella resurser vore inverkan av att göra detta mer betydande för Litauen (0,3 0,5 % av dess årliga statsbudget). Programmen har bidragit till en betydande minskning av nivån av strålningsrisk och risk för allmänheten. De allra viktigaste kärnsäkerhetsrelaterade riskerna har undanröjts i Slovakien och Bulgarien. I Litauen pågår avlägsnandet av använt kärnbränsle från reaktorbyggnaderna. I slutet av detta förfarande (schemalagt för slutförande till 2022, men finansierat inom ramen för den nuvarande fleråriga budgetramen) kommer strålningsriskerna att ha minskats betydligt med flera storleksordningar och kommer huvudsakligen att representeras av bestrålade grafitstavar. (14) EU:s kärntekniska industri avancerar stadigt mot en ny fas som kännetecknas av ökad verksamhet inom slutet av livscykeln. Endast ett fåtal avvecklingsprogram har dock haft betydande framsteg, inbegripet Kozloduj-, Ignalina- och Bohuniceprogrammen. Det är därför uppenbart att avvecklingsindustrin ännu inte nått sin fulla mognad. I detta sammanhang har EU-stödet till avvecklingsprogrammen i Bulgarien, Litauen och Slovakien skapat mervärde för hela EU:s avvecklingsindustri vad gäller kunskap och expertis. Aspekter av utbyte och utnyttjande av kunskap inom ramen för programmen tjänar därför som en grund för att sörja för fortsatt EU-mervärde, vilket i sin tur ökar kärnsäkerheten. Detta förfarande skulle kunna utnyttjas ytterligare inom hantering av bestrålad grafit, som är en teknisk utmaning över hela världen Inga kraftreaktorer med grafitstavar har ännu monterats ned, även om många av dem stängdes ned för flera år sedan. Utöver Litauen måste andra medlemsstater genomföra liknande projekt eftersom de har betydande lager av bestrålad grafit: Förenade kungariket ( t), Frankrike ( t), Litauen (3 800 t), Spanien (3 700 t), Italien (3 000 t), Belgien (2 500 t) och Tyskland (2 000 t). 7

9 År 2017 genomgick Kozlodujprogrammet en granskning (som sker vart tredje år) i linje med nationella lagstadgade krav och god praxis. Enligt den information som för närvarande finns tillgänglig måste uppskattningen vid slutförande 18 ökas med 23 %. Eftersom medlemsstaten tillhandahöll ett ökat nationellt bidrag är finansieringsbehoven efter 2020 för närvarande ungefär 92 miljoner euro. Under alla omständigheter säkerställer de tilldelade medlen ändamålsenligt och effektivt förverkligande av programmets mål som fastställs i den fleråriga budgetramen för Nedmontering och dekontaminering i turbinhallarna och de tillhörande byggnaderna har framskridit väl, med slutförande till En större prestation är installationen av en toppmodern anläggning för minskning av avfallsvolym, som ger extremt bra resultat jämfört med liknande anläggningar i EU. Inom ramen för denna fleråriga budgetram har förseningar som uppkommit inom ramen för Kozlodujprogrammet (se resultatvärde jämfört med baslinje eller prestandaindex för tidsplan) vid denna tidpunkt inte påverkat den kritiska linjen (dvs. slutdatum). Projektet för att montera ned reaktorhärdarna befinner sig dock endast i en förberedande etapp, och till vilken utsträckning Kozlodujprogrammet kommer att framskrida mot detta mål 2020 förblir osäkert. 18 Uppskattningen vid slutförande är den förväntade totalkostnaden för slutförande av programarbetet, som beräknas baserat på hittills uppnådda resultat. Budgeten vid slutförande är programmets totala planerade värde (baslinje). 8

10 Bohuniceprogrammet har nått en hög mognadsgrad: Uppskattningen vid slutförande för det samlade programmet har minskat något och stöds av en toppmodern plan för risker och oförutsedda utgifter. Detta ger en hög konfidensnivå för uppskattningarna. Variationsbalansen för kostnadsuppskattningar på projektnivå visar att ursprungliga totala uppskattningar var korrekta, trots inneboende osäkerheter i sådana komplexa program. Nedmontering och dekontaminering i turbinhallarna och de tillhörande byggnaderna håller på att avslutas. Den sista uppgiften, dvs. nedmontering av kyltornen (se bild från november 2017) har framskridit långt, och ska slutföras Viktigt arbete med nedmontering och dekontaminering har också utförts i reaktorbyggnaden, trots de tekniska utmaningar som stöttes på i de tidiga etapperna. Såsom rapporterats i tidigare meddelanden 3 har dekontamineringen av reaktorns primära kylkretsar utsatts för förseningar, som skulle kunna ha påverkat avvecklingens slutdatum. Förvaltningens struktur har dock visat sig vara lämplig för att garantera ändamålsenlighet och effektivitet tack vare att problem upptäcks redan i ett tidigt skede (övervakning, nyckelutförandeindikatorer och resultatvärde) och snabb identifiering av begränsningsåtgärder. Som ett resultat sattes verksamheten åter på rätt spår och avvecklingsaktören reviderade programmets slutetapper, vilket gjorde att eventuella effekter på löptiden kunde undvikas. Det ursprungliga slutdatumet (2025) upprätthålls för närvarande. Detta återspeglas i parametrarna och indexen för resultatvärde (den streckade linjen visar den nya baslinjen och baseras på en sammanslagning av tre kommande projekt för slutlig avveckling). 9

11 Hittills har reaktorns kylkretsar helt dekontaminerats. Detta förfarande innebar att färre anställda behövdes för att nedmontera reaktorerna och att programmets slutdatum 2025 upprätthålls. Med tanke på reaktortypen utgör Ignalinaprogrammet en helt ny utmaning. Budgetuppskattningen vid slutförande av programmet har varit stabil sedan Finansieringsluckan bortom 2020 har minskats tack vare den litauiska regeringens politiska åtagande nyligen om att upprätthålla en miniminivå för nationella bidrag på 14 % under programmets hela löptid. De medel som för närvarande har tilldelats garanterar ett ändamålsenligt och effektivt förverkligande av programmets mål som fastställs i den fleråriga budgetramen för Det viktigaste resultatet är avlägsnandet av använt kärnbränsle från reaktorbyggnaderna. Detta förfarande inleddes under fjärde kvartalet 2016 och har framskridit i enlighet med planerna. Det skulle kunna slutföras tidigare utan att driftssäkerheten skulle äventyras. Bilden visar behållarna med använt bränsle i den nya tillfälliga lagringsanläggningen i oktober Nedmonteringen och dekontamineringen i turbinhallarna och de tillhörande byggnaderna har framskridit väl. Stora volymer av utrustning monterades ned, vilket maximerade eventuella alternativ för återanvändning och återvinning. Under den löpande fleråriga budgetramen har de förseningar som uppkommit inom ramen för Ignalinaprogrammet (se resultatvärde jämfört med baslinje eller prestandaindex för 10

12 tidsplan) vid denna tidpunkt inte påverkat den kritiska linjen (dvs. slutdatum). Projektet för att montera ned reaktorhärdarna befinner sig dock endast i en förberedande etapp och utgör en risk för att programmet inte ska genomföras enligt tidsplanen efter

13 5 FÖRVALTNINGSBEDÖMNING Förvaltningsstrukturen har säkerställt ett ändamålsenligt och effektivt genomförande av programmen. De centrala framgångsfaktorerna inbegriper tydliga definitioner av roller och ansvarsområden samt en stärkt övervakningsram. Roller och ansvarsområden Varje medlemsstat utsåg en programsamordnade (biträdande minister/statssekreterare) med ansvar för programplanering, samordning och övervakning av avvecklingsprogrammet. Detta säkerställde övergripande programtillsyn på nationell nivå och förbättrade kommissionens tillgång till information i dess tillsynsroll. Genom analysen identifierades även områden där ytterligare förbättringar kan göras, nämligen följande: Ökat deltagande av medlemsstaterna som finansiella intressenter för ökat egenansvar tillsammans med större ansvarsskyldighet för avvecklingsaktörerna. Punktligheten för den årliga programplanerings-/rapporteringscykeln bör förbättras genom effektivisering av förfaranden. Övervakningsramen Varje medlemsstat har kommittéer som svarar för övervakning och rapportering. En företrädare för kommissionen samt programsamordnarna är medordförande i dessa kommittéer. Kommittéerna är försedda med en resultattavla med nyckelutförandeindikatorer och detaljerade mål så att de kan styra programmen genom ett välgrundat förfarande för bedömning och beslutsfattande. De detaljerade målen och indikatorerna (som föreslås av de tre medlemsstaterna och godkänns av kommissionen 7 ) gav kvantitativ information för mätning av framsteg mot förordningarnas specifika mål. Dessutom har resultatvärdemetoden stärkt kommissionens övervakning av både ändamålsenlighet och effektivitet, med en positiv nedsippringseffekt på nationell nivå. Denna utvärderingsanalys ger nu en möjlighet att se över resultatindikatorerna för att kartlägga vad som åstadkommits och omkalibrera indikatorerna för att återspegla faktiska framsteg under de kommande perioderna, göra det enklare att jämföra programmens resultat, och säkerställa effektiv övervakning fram till slutförande av alla fleråriga projekt som finansieras under den nuvarande perioden. Samfinansiering I den rättsliga grunden för EU:s finansiella stöd fastställs inte en lämplig nivå för nationella bidrag. Därför fortsatte samfinansieringen enligt uppgörelserna i föranslutningsavtalen. Denna metod har skapat osäkerhet, men de nationella bidragen har ändå ökat till de belopp som rapporteras i tabellerna 1 och 2. Tabellerna visar utbetalningar och fastställda medel sammantaget sedan inledningen av stödprogrammet för avveckling. De nationella bidragen håller sig i allmänhet inom de intervall som fastställs enligt de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna). Vidare ledde analysen 12

14 inte till några bevis för att en högre andel nationella bidrag på nivån för enskilda projekt skulle ge bättre resultat. Den viktiga frågan i detta sammanhang verkar således inte vara nivån av nationella bidrag, utan snarare den allmänna uppfattningen att programmen saknar avgränsningar. Eftersom baslinjerna styrde programmens omfattning, tid och kostnader är lösningen för att åstadkomma en lämplig nivå av egenansvar att fullborda överföringen av förvaltningsrisker (t.ex. ökningar av projektkostnadsuppskattningar och förseningar) till de stödmottagande medlemsstaterna. Tabell 1 Utbetalningar (betalningar till slutmottagare), (miljoner euro) Medlemsstat EU* Kozloduj 215 (37 %) 364 (63 %) Bohunice 185 (44 %) 240 (56 %) Ignalina 159 (15 %) 928 (85 %) *Inbegriper bidrag från andra givare. Källa: övervakningsrapporter, EBRD, CPMA. Tabell 2 Fastställda medel (utbetalningar plus tilldelningar), (miljoner euro) Referensvärde Medlemsstat EU* Kozloduj Bohunice Ignalina *Inbegriper bidrag från andra givare. Källa: övervakningsrapporter, årliga arbetsprogram, EBRD, CPMA. Tre jämförelseinstrument valdes ut som en del av en jämförande analys: Fonden för ett sammanlänkat Europa, leveransmekanismen för budgetstöd och ESI-fondernas större projekt. Inom programmen inbegriper det valda referensvärdet projekt med stor komplexitet och tekniska innovationer som har mycket olika förvaltnings- och styrningssystem. Analysen ledde till följande resultat: Resultatövervakningsramen för programmen stämmer i allmänhet överens med bästa praxis, i synnerhet praxis för verksamhet avseende budgetstöd. Alla instrument eftersträvar starkt nationellt egenansvar för projektgenomförande genom tidigt engagemang och aktivt deltagande från medlemsstaterna. Två av jämförelseinstrumenten hade en tydligt definierad ram för samfinansiering, med EU-samfinansieringssatser tydligt fastställda i den rättsliga grunden och tidsfrister för utbetalningar för att förhindra förseningar. Alla jämförelseinstrument erbjöd en flerårig snarare än en årlig ram för programplanering. 13

15 7 SLUTSATSER Enligt de förväntningar som fastställts för den nuvarande fleråriga budgetramen har Bulgarien, Litauen och Slovakien gjort ändamålsenliga och effektiva framsteg vad gäller avvecklingen av sina reaktorer. Det har förekommit utmaningar och motgångar på grund av programmens komplexitet, även om förvaltningssystemet i allt högre grad har visat sig kapabelt att hantera dessa. Hinder från den tidigare budgetramen har undanröjts och förseningar som överförts har så långt som möjligt återhämtats. Förberedandet och godkännandet av de respektive avvecklingsplanerna under 2014 var en viktig milstolpe och fastställde gränserna för stödprogrammen, med ett slutligt fastställande av finansieringsbehoven för att slutföra avvecklingen. Efter halva tiden bekräftades dessa behov för Bohunice- och Ignalinaprogrammen. För Kozlodujprogrammet kan den pågående översynen av avvecklingsplanen leda till en ökning av kostnadsuppskattningarna efter Dessutom gav de detaljerade målen och indikatorerna en bra grund för mätning av framsteg mot uppnående av de specifika målen. Analysen visade dock även att det vore lämpligt att justera dessa indikatorer i syfte att säkerställa fortsatt ändamålsenlig övervakning och jämförbarhet mellan programmen. Ingen ytterligare finansiering kommer att krävas under den fleråriga budgetramen för Anskaffningen av de ytterligare medel som krävs på lång sikt (efter 2020) för Ignalinaprogrammet kräver dock noggrann uppföljning i Litauen. De nationella bidragsnivåer som uppnåtts verkar lämpliga för fortsatt effektivitet. De har däremot inte fastställts i den rättsliga grunden, vilket skapar ytterligare osäkerhet. Att öka de nationella bidragen i förhållande till EU:s bidrag och upprätta en tydlig och formaliserad ram för samfinansiering (antingen på program- eller projektnivå) skulle högst sannolikt främja ett ökat nationellt egenansvar och besparingar från stödmottagarnas sida. Vidare skulle en uttrycklig överföring av risker (överskridna kostnader och förseningar) till respektive medlemsstat ha en större inverkan i den nuvarande situationen. Analysen visar även att säkerhetsnivåerna vid anläggningarna kommer att förbättras avsevärt som ett resultat av EU-finansieringen inom ramen för denna fleråriga budgetram. Viktig utveckling som väntas inom området inbegriper följande: I Bulgarien: stabila framsteg vad gäller konstruktionen av den nationella slutförvaringsanläggningen, hanteringen av avfall från tidigare verksamhet och inledningen av större arbeten med nedmontering och dekontaminering i reaktorbyggnaden. I Slovakien: slutlig nedmontering av reaktorhärdarna. I Litauen: stabila framsteg vad gäller avlägsnandet av bränsle och förberedelserna inför nedmonteringen av den bestrålade grafitstavarna, vilket är ett projekt som är det första av sitt slag och av aldrig tidigare skådad omfattning. På grundval av resultaten från denna utvärdering anser kommissionen att dessa åtgärder inte bör ändras eller avbrytas inom ramen för den nuvarande fleråriga budgetramen. De specifika målen (artikel 2.2 i förordningarna) förblir giltiga medan genomförandeförfarandena helst bör ses över för att nytta ska kunna dras av dragna lärdomar. En eventuell uppdatering bör syfta till att stärka övervakningskommittéernas och programsamordnarens roller samt till att förbättra 14

16 förvaltningssystemet genom effektivisering av programförvaltningscykeln, förfining av innehållet i programplanerings- och övervakningshandlingarna samt uppdatering och skärpning av målen och indikatorerna för de fleråriga åtgärder som gäller efter