ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN. Följedokument till

Transkript

1

2 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den SEK(2011) 223 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till direktiv om ändring av direktiven 89/666/EEG, 2005/56/EG och 2009/101/EG vad avser sammankoppling av centrala register, handelsregister och företagsregister SEK(2011) 222 slutlig KOM(2011) 79 slutlig

3 1. INLEDNING Den pågående finanskrisen har än en gång visat hur viktigt det är med insyn i de finansiella marknaderna, bl.a. i fråga om företagens styrning och affärsverksamheter. I slutsatserna från mötet i rådet den 25 maj 2010 bekräftades att en förbättrad tillgång till aktuella uppgifter och tillförlitlig information om företag skulle kunna skapa större förtroende för marknaden, underlätta återhämtningen och stärka de europeiska företagens konkurrenskraft. 1 Företagsregister spelar en avgörande roll i detta avseende. Där registreras, granskas och lagras företagsinformation, som uppgifter om ett företags rättsliga form, dess säte, kapital, juridiska företrädare och årsredovisningar, och denna information görs tillgänglig för allmänheten. Företag bedriver i allt större grad verksamhet utanför de nationella gränserna och utnyttjar de möjligheter som den inre marknaden erbjuder. Därför finns det ett växande behov av gränsöverskridande samarbete mellan företagsregister och en växande efterfrågan på information om företag i ett gränsöverskridande sammanhang, antingen för kommersiella ändamål eller för att underlätta rättsliga prövningar. Den 5 november 2009 antog Europeiska kommissionen en grönbok 2 åtföljd av en lägesrapport 3 om sammankoppling av företagsregister. Grönboken lade grunden till ett offentligt samråd där så gott som alla respondenter stödde en förbättrad sammankoppling av företagsregister inom EU. 4 Den 25 maj 2010 antog rådet (konkurrenskraft) slutsatser som välkomnade kommissionens initiativ för att förbättra sammankopplingen av företagsregister. Även i Europaparlamentets betänkande uppmanades kommissionen och medlemsstaterna att göra framsteg inom detta område. 5 Slutligen uttrycktes starkt stöd för kommissionens initiativ i yttrandena från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén 6 och Regionkommittén 7. Konsekvensbedömningsrapporten granskades av konsekvensbedömningsnämnden i ett skriftligt förfarande. Nämnden utfärdade ett positivt yttrande den 15 september Ett antal ändringar gjordes i rapporten till följd av nämndens yttrande. 2. BAKGRUND Företagsregister finns i varje medlemsstat, och de är organiserade på nationell, regional eller lokal nivå. År 1968 antogs gemensamma bestämmelser om minimistandarder för offentliggörande (registrering och offentliggörande) av företagsinformation. 8 Sedan /10. KOM(2009) 614 slutlig. SEK(2009) Feedbackdokument: /2055(INI). INT/517. CdR 20/2010. Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/101/EG av den 16 september 2009 om samordning av de skyddsåtgärder som krävs i medlemsstaterna av de i artikel 48 andra stycket i fördraget avsedda bolagen i bolagsmännens och tredje mans intressen, i syfte att göra skyddsåtgärderna likvärdiga inom gemenskapen (EUT L 258, , s. 11). 2

4 den 1 januari 2007 är medlemsstaterna också skyldiga att föra elektroniska företagsregister 9 och ge tredje part tillgång till registrens innehåll online. Tillförlitlig och aktuell information om företag är avgörande för konsumenter, befintliga eller potentiella affärspartner, offentlig förvaltning och rättsväsende även i ett gränsöverskridande sammanhang. Dessutom krävs samarbete mellan företagsregister från olika medlemsstater uttryckligen i de EU-rättsakter som har antagits under de senaste tio åren för att underlätta gränsöverskridande fusioner av aktiebolag 10, gränsöverskridande överföring av säte för europabolag 11 och europeiska kooperativa föreningar 12. Det har funnits en frivillig samarbetsmekanism för företagsregister i Europa sedan I dag omfattar det s.k. europeiska företagsregistret 13 officiella företagsregister från 19 medlemsstater och sex andra europeiska jurisdiktioner. Mellan 2006 och 2009 deltog europeiska företagsregistret i ett forskningsprojekt vid namn Brite 14, vars mål var att utveckla en teknisk plattform för driftskompatibilitet hos företagsregister i hela Europa. Det europeiska företagsregistret har dock stora utmaningar att hantera när det gäller expansionen, finansieringen och styrningen, eftersom den nuvarande samarbetsmekanismen inte uppfyller de potentiella användarnas krav. Ett annat relevant projekt är informationssystemet för den inre marknaden (IMI), som är ett elektroniskt verktyg till stöd för det dagliga administrativa samarbetet mellan offentliga förvaltningar inom ramen för tjänstedirektivet (2006/123/EG) och direktivet om yrkeskvalifikationer (2005/36/EG). IMI-tjänster kan också användas till stöd för genomförandet av andra direktiv. Slutligen kommer den europeiska e-juridikportalen att vara den viktigaste ingången till juridisk information, juridiska och administrativa institutioner, register, databaser och andra tjänster som syftar till att underlätta vardagen för invånare, juridiska och andra experter samt rättsväsendet. 3. SUBSIDIARITET Nästan tjugo års erfarenhet av det europeiska företagsregistret visar att självreglering inte är tillräckligt för att uppnå målen för detta initiativ. Medlemsstaterna kan inte heller uppnå dessa mål, eftersom det behöver inrättas en gemensam uppsättning bestämmelser och villkor för gränsöverskridande samarbete mellan registren. Om dessa bestämmelser skulle fastställas på nationell nivå riskerar de att bli oförenliga med varandra och olämpliga för att uppnå de fastställda målen. Det är alltså nödvändigt och motiverat att vidta åtgärder på EU-nivå Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/58/EG av den 15 juli 2003 om ändring av rådets direktiv 68/151/EEG när det gäller krav på offentlighet i vissa typer av bolag (EUT L 221, , s. 13). Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/56/EG av den 26 oktober 2005 om gränsöverskridande fusioner av bolag med begränsat ansvar (EUT L 310, , s. 1). Rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag (EGT L 294, , s. 1). Rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE-föreningar) (EUT L 207, , s. 1)

5 4. MÅL De övergripande målen för detta initiativ är att stärka förtroendet för den inre marknaden och de europeiska företagens konkurrenskraft, men även att förbättra den offentliga förvaltningens verksamhet genom att främja samarbete mellan företagsregister i Europa. Bland de specifika målen finns bl.a. målet att trygga en säkrare företagsmiljö för konsumenter, kreditgivare och andra affärspartner, öka rättssäkerheten, minska de administrativa bördorna för företag och skynda på förfaranden. Initiativet syftar framför allt till att säkerställa att företagsregistret hos ett företag lämnar uppdaterad information om företagets ställning till de utländska filialregistren i hela Europa, utveckla en ram för samarbetet mellan företagsregister i gränsöverskridande förfaranden för fusioner och omlokalisering av företagssäten, underlätta gränsöverskridande tillgång till officiell företagsinformation genom att fastställa en gemensam minimiuppsättning företagsinformation som ska göras tillgänglig genom nätverket till tredje parter i varje medlemsstat. 5. PROBLEMFORMULERING, ALTERNATIV OCH KONSEKVENSER Frågorna i samband med sammankoppling av företagsregister kan grupperas i tre olika avsnitt: brist på uppdaterad företagsinformation i utländska filialregister, samarbetssvårigheter i gränsöverskridande fusioner och förfaranden för överföring av säte, samt svårigheter att få gränsöverskridande tillgång till företagsinformation. Konsekvenserna av de olika policyalternativen mättes mot följande kriterier: effektivitet, konsekvenser för intressenterna (konsumenter, kreditgivare osv.), minskning av administrativa bördor, rättssäkerhet, flexibilitet och kostnader Kostnadsscenarier Kostnaderna för initiativet beror på vilken teknisk lösning som väljs. Valet av IKT-verktyg måste göras under genomförandefasen. Initiativets IKT-konsekvenser är därför endast indirekta. I konsekvensbedömningen gjordes en kostnadsuppskattning på hög nivå med utgångspunkt i olika tekniker. Den grundläggande skillnaden mellan dem är att det europeiska företagsregistret tillåter automatiserat datautbyte och kan hantera stora volymer data på samma gång. IMI kräver ett manuellt datautbyte och är lämpligt för små volymer elektronisk kommunikation. IMI drivs av kommissionen. Kostnaderna för tjänsterna bärs alltså av kommissionen. En utvidgning av det europeiska företagsregistret/brite skulle finansieras av medlemsstaterna, såvida inte EU-medel anslås för ändamålet. I scenario 1 undersöktes kostnaderna för att utgå från det europeiska företagsregistret och Brite-projektet och att utöka det nuvarande samarbetet till de återstående åtta medlemsstaterna. Den sammanlagda kostnaden för utvidgningen skulle uppgå till euro. De årliga underhållskostnaderna kan uppgå till euro. 4

6 I scenario 2 undersöktes kostnaderna för att utveckla en lösning som bygger på IMI. Medlemsstaterna bidrar inte till några kostnader för underhåll eller värdtjänster inom IMI. Under 2009 uppgick kommissionens kostnader till ca euro. För att införa ett nytt område skulle kommissionen behöva göra vissa utvecklings- och supportinvesteringar. I scenario 3 uppskattades kostnaderna för att bygga ett nytt nätverk av företagsregister med utgångspunkt i kostnaderna för att utveckla IMI och det europeiska företagsregistret. Fram till 2009 uppgick de totala IMI-utvecklingskostnaderna till nästan 2 miljoner euro och underhållskostnaderna till nästan euro (exklusive kostnaderna för personalresurser). Kostnaden för att bygga upp ett nätverk som liknar det europeiska företagsregistret från grunden skulle uppgå till 11,06 miljoner euro. De årliga underhållskostnaderna kan komma att uppgå till euro. På grund av de höga kostnaderna för detta alternativ och medlemsstaternas önskan att bygga vidare på de resultat som redan har uppnåtts inom detta område (det europeiska företagsregistret, Brite och IMI) förkastades detta scenario Brist på uppdaterad företagsinformation i företagsregistret över utländska filialer Enligt det elfte direktivet om bolagsrätt ska företag offentliggöra vissa uppgifter och handlingar när de öppnar en filial i en annan medlemsstat. Företag underlåter dock ofta att uppdatera denna information. Denna underlåtenhet kan få kritiska följder för skyddet av konsumenter och affärspartner, särskilt när filialregistret inte informeras om att företaget har avvecklats eller gått i konkurs (15 procent av de granskade fallen). Med hänsyn till det totala antalet utländska filialer i Europa (över ) innebär detta att registrerade utländska filialer skulle kunna befinna sig i denna situation. Bristen på uppdaterad information i en utländsk filials företagsregister innebär att företagsmiljön blir mer riskabel för konsumenter och kreditgivare och att rättssäkerheten minskar. Bristen på samarbete mellan företagsregister skapar dessutom administrativa bördor för företagen som skulle kunna minskas med 69 miljoner euro. 15 Fyra alternativ undersöktes: Alternativ A1: Ingen förändrad policy. Alternativ A2: Rekommendera detaljerade regler för företag om metoden för samarbete i samband med uppdatering av information om gränsöverskridande filialer. Alternativ A3: Införa ett rättsligt krav på företagsregister att de ska samarbeta på elektronisk väg i fråga om uppdatering av utländska filialregister och fastställa de tekniska detaljerna för samarbetet. Alternativ A4: Införa ett rättsligt krav på företagsregister att de ska samarbeta på elektronisk väg i fråga om uppdatering av utländska filialregister och fastställa de tekniska detaljerna för samarbetet i en delegerad akt/ett förvaltningsavtal. 15 Jfr Cap Gemini, Deloitte, Ramboll Management: Final Report for Priority Area Annual Accounts/Company Law, EU Project on Baseline Measurement and Reduction of Administrative Costs. 5

7 Slutsatsen från konsekvensbedömningen är att alternativ A4 är att föredra. Även om alternativen A2 A4 skulle kunna innebära positiva förändringar i fråga om effektivitet, kan alternativ A2 inte garantera rättssäkerheten och att reglerna tillämpas i samtliga medlemsstater. Alternativen A3 och A4 kan minska den administrativa bördan och skapa rättssäkerhet. Alternativ A3 skulle medföra den största enhetligheten, men skulle inte medge någon flexibilitet. Alternativ A4 skulle komplettera lagstiftningen med en delegerad akt och på så sätt tillåta de olika registren att ta hänsyn till sina särskilda särdrag. Kostnaderna för alternativen A3 och A4 skulle bli lika stora Svårigheter för samarbetet mellan företagsregister i gränsöverskridande förfaranden för fusioner och omlokalisering av företagssäten Det gränsöverskridande samarbetet mellan företagsregister i gränsöverskridande förfaranden för fusioner och omlokalisering av företagssäten föreskrivs uttryckligen i EU-lagstiftningen. Lagstiftningen ger dock inte någon vägledning om vilken metod som ska användas för att skicka meddelandet. I praktiken skickas meddelanden mellan företagsregister oftast med vanlig post, och de är skrivna på det språk som används av den utfärdande myndigheten. Eftersom antalet förfaranden för närvarande är lågt kan företagsregistren hantera meddelandena manuellt, men registren väntas få svårigheter om antalet ökar i framtiden. Svårigheterna för samarbetet mellan företagsregister i gränsöverskridande förfaranden för fusioner och omlokalisering av företagssäten påverkar rättssäkerheten negativt. Om det fanns ett krav på samarbete när ett europabolag eller en europeisk kooperativ förening bildas skulle den administrativa bördan för dessa företag och föreningar kunna minskas. Fyra alternativ undersöktes: Alternativ B1: Ingen förändrad policy. Alternativ B2: Rekommendera detaljerade regler för företag om metoden för samarbete i samband med gränsöverskridande fusioner och omlokalisering av företagssäten. Alternativ B3: Fastställa rättsliga krav och ange de tekniska detaljerna för samarbetet mellan företagsregister i gränsöverskridande förfaranden för fusioner och omlokalisering av företagssäten. Alternativ B4: Fastställa rättsliga krav på samarbete och ange de tekniska detaljerna för samarbetet mellan företagsregister i gränsöverskridande förfaranden för fusioner och omlokalisering av företagssäten i en delegerad akt/ett förvaltningsavtal. Slutsatsen från konsekvensbedömningen är att alternativ B4 är att föredra. Eftersom det, med undantag för bildandet av ett europabolag och en europeisk kooperativ förening genom en gränsöverskridande fusion, redan finns rättsliga skyldigheter för företagsregister att samarbeta i gränsöverskridande förfaranden krävs det endast en rättslig bestämmelse om att delegera befogenheter till kommissionen. Alternativ B3 verkar alltför oflexibelt, medan både B2 och B4 medger den flexibilitet som medlemsstaterna behöver. Alternativ B4 (delegerad akt) är dock en lämpligare lösning eftersom den är obligatorisk för alla medlemsstater, medan deltagandet fortfarande är frivilligt i alternativ B2. Alternativen B3 och B4 kan minska den administrativa bördan för företag i samband med bildandet av europabolag och europeiska 6

8 ekonomiska föreningar genom en gränsöverskridande fusion. Kostnaderna kan bli begränsade, beroende på valet av IKT-verktyg Svårt att få gränsöverskridande tillgång till företagsinformation Medan det är lätt att få tillgång till information om företag i registreringslandet, kan tillgången till samma information från en annan medlemsstat försvåras av tekniska eller språkliga hinder. Det europeiska företagsregistret täcker inte samtliga 27 medlemsstater, och vilken information som finns tillgänglig via nätverket varierar från ett land till ett annat. Avsaknaden av en unik företagsidentifiering gör det svårt att identifiera företag i gränsöverskridande situationer (t.ex. fusioner eller koncerner). Frekvensen för uppdatering av företagsinformation är för närvarande inte harmoniserad, och det finns ingen information tillgänglig för uppgiftsanvändarna i fråga om uppgifternas tillförlitlighet i de olika medlemsstaterna. Den begränsade gränsöverskridande tillgången till företagsinformation leder till en mer riskabel företagsmiljö för konsumenter och för befintliga och potentiella affärspartner. Problemet leder också till minskad rättssäkerhet. Fyra alternativ undersöktes: Alternativ C1: Ingen förändrad policy. Alternativ C2: Rekommendera detaljerade regler för företagsregister för att bättre kunna säkerställa den gränsöverskridande tillgången till information. Alternativ C3: Införa ett krav på att medlemsstater ska delta i ett elektroniskt nätverk av företagsregister, fastställa en förteckning över de uppgifter som ska överföras via nätverket, frekvensen för uppdatering av registrerad information samt tekniska detaljer för samarbetet. Alternativ C4: Införa ett krav på att medlemsstater ska delta i ett elektroniskt nätverk av företagsregister, fastställa en förteckning över de uppgifter som ska överföras via nätverket och frekvensen för uppdatering av registrerad information, samt ange tekniska detaljer för samarbetet genom en delegerad akt/ett förvaltningsavtal. Slutsatsen från konsekvensbedömningen är att alternativ C4 är att föredra. Alternativ C2 har potential, medan alternativen C3 och C4 har en viss positiv effekt för intressenterna. Andra åtgärder än lagstiftning (alternativ C2) kan inte garantera rättssäkerheten i fråga om tillgång till information. Alternativen C3 och C4 skulle skapa en tydlig rättslig ram, men alternativ C3 skulle kräva ändringar i rättsakter för att göra ändringar av tekniska detaljer. Alternativ C4 skulle medge den flexibilitet som krävs. Alternativen påverkar inte de administrativa bördorna. Däremot kan kostnaderna bli betydande. 6. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Kommissionen kommer att följa genomförandefasen av bestämmelserna och skapa en ram för strukturerade diskussioner med nationella experter (t.ex. workshopar) om detaljerna i den 7

9 delegerade akten. Åtgärdernas effekter bör utvärderas fem år efter det att bestämmelserna har införlivats. 8