VALPRÖVNINGSNÄMNDEN PM Dnr Erfarenheter av prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val

Transkript

1 VALPRÖVNINGSNÄMNDEN PM Dnr Erfarenheter av prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val 1

2 Innehåll Sammanfattning Valprövningsnämndens organisation och arbetsformer Statistiska uppgifter om överklaganden av val Erfarenheter från prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val Röster som inte kommit med i rösträkningen Felaktigt godkända budröster Valsedlar med tillskrivna namn Röstningslokaler för förtidsröstning Valpropaganda i omedelbar närhet av röstningslokaler Andra felaktigheter Andra frågor med anknytning till vallagen Klagorätten Rätten att öppna valkuvert Omfattningen om omval och rättelse i annan form Partiet bestämmer var dess partivalsedlar ska läggas ut Granskning av valmateriel efter det att förrättning för slutlig rösträkning avslutats Handläggningen i Valprövningsnämnden av överklagade ärenden Schematisk redovisning av tidsåtgången Vad är en rimlig ambition i fråga om handläggningstiden? Vad kan göras för att förkorta handläggningstiden? Med fog kan antas ha inverkat på valutgången, sannolikhetsbedömningar

3 Sammanfattning I denna promemoria redovisar Valprövningsnämnden erfarenheter från prövningen av överklagandena i 2010 års allmänna val. Efter en inledande presentation av nämndens organisation och arbetsformer lämnas en statistisk redovisning, där det framgår att antalet överklaganden ökat mycket kraftigt detta år med 117 överklaganden i riksdagsvalet, rörande 21 av de 29 valkretsarna, och 92 överklaganden i landstings- och kommunvalen, rörande 10 landsting och 36 kommuner. I ett följande avsnitt redovisar nämnden de vanligaste förekommande felen i valförfarandet. Sammanlagt närmare 600 röster (huvudsakligen förtidsröster och brevröster) kom av olika skäl inte med i rösträkningen. Ett antal budröster togs emot och godkändes trots att de inte uppfyllde vallagens formella krav i fråga om uppgifter på omslagskuvertet. I några fall har valsedlar med tillskrivna namn behandlats som partivalsedlar som tillgodoräknats partiet men där namnen inte har beaktats. I det sammanhanget tar nämnden upp frågan om s.k. ofrivillig kandidatur och resonerar om hur skyddet för den personliga integriteten skulle kunna ökas. Med utgångspunkt i förhållandena i röstningslokaler på Stockholms Central och Vivalla bibliotek i Örebro resonerar nämnden kring frågor om utformningen av förtidsröstningslokaler och bemanningen där. Mot bakgrund av bl.a. ökningen av antalet förtidsröstande, i 2010 års val över 39 % av väljarna, menar nämnden att det är en självklar utgångspunkt att säkerheten i en röstningslokal för förtidsröstning ska vara lika stor som i en vallokal. Nämnden var kritisk mot att röstningslokaler i vissa fall inte är avgränsade på ett sådant sätt att det skydd mot bl.a. politisk propaganda som väljaren enligt vallagen ska ha i sådan lokal på ett effektivt sätt kan upprätthållas. Nämnden ansåg också att det stred mot vallagens bestämmelser att, som i Stockholm och Örebro, tillåta politiska aktiviteter i omedelbar närhet av röstningslokalerna. Enligt Valprövningsnämndens mening måste säkerheten vid förtidsröstning höjas. Nämnden anser att detta arbete främst ska inriktas på - röstningslokalernas belägenhet och utformning - bemanning i röstningslokalerna - rekrytering och utbildning av röstmottagare. 3

4 Det är kommunen, genom dess valnämnd och de av kommunen utsedda röstmottagarna, som primärt har ansvaret för att förbudet mot politisk propaganda på röstmottagningsställen och utrymmen intill dessa upprätthålls men det är också viktigt att partiorganisationerna beaktar kraven i 8 kap. 3 vallagen när partierna planerar sina valaktiviteter. Vidare har Valprövningsnämnden noterat ett antal fall av oriktig avprickning i röstlängd, felaktiga bedömningar av förslutning av valkuvert, brister i fråga om tillhandahållande av valkuvert och partimarkerade valsedlar i några vallokaler samt vårdlös hantering av valmateriel av någon valnämnd. I avsnitt 4 tar Valprövningsnämnden upp några andra frågor med anknytning till vallagen. Det gäller klagorätten som enligt nämnden inte är begränsad till den valkrets där klaganden har rösträtt utan gäller i det val, till riksdag, landsting eller kommun, där han eller hon har rösträtt, oavsett valkrets. Andra frågor som tas upp i detta avsnitt är om rätten att öppna valkuvert, om omfattningen av omval och om ett partis möjligheter att begränsa utläggningen av partivalsedlar i vallokaler och röstningslokaler. Avsnitt 5 ägnas huvudsakligen åt frågan vilka möjligheter som kan finnas att förkorta handläggningstiden för överklagandeärenden i nämnden. Efter en schematisk redovisning av tidsåtgången konstaterar Valprövningsnämnden att ärenden rörande riksdagsvalet även fortsättningsvis bör prioriteras och att det är en rimlig ambition att överklagandeärendena bör avgöras före valårets utgång, även om detta kan vara svårt att uppnå med ett så stort antal överklaganden som efter 2010 års val. Vad gäller möjligheter att förkorta handläggningstiden skulle, enligt nämndens mening, den mest verkningsfulla åtgärden vara en förstärkning av beredningsorganisationen, som hittills har bestått av 4 5 föredragande. Möjligen kan också viss tid vinnas genom förenklingar av kungörelseförfarandena. Avslutningsvis redovisar Valprövningsnämnden erfarenheter av att för första gången ha utnyttjat statistisk expertis vid sin bedömning av sannolikheten för att vissa fel inverkat på valutgången. 4

5 1 Valprövningsnämndens organisation och arbetsformer Tillkomsten av ett särskilt valprövningsorgan Valprövningsnämnden inrättades i samband med 1974 års grundlagsreform. Ledamöter och ersättare i nämnden valdes av riksdagen första gången den 13 mars Nämnden övertog från Regeringsrätten uppgiften att pröva besvär över allmänna val m.m. Grundläggande bestämmelser på området finns i regeringsformen, riksdagsordningen (såvitt gäller val inom riksdagen) och kommunallagen (1991:900). De materiella reglerna i olika frågor som rör allmänna val är dock i allt väsentligt samlade i vallagen (2005:837), vilken trädde i kraft den 1 januari Valprövningsnämnden har ställning som förvaltningsmyndighet i regeringsformens mening och förvaltningslagen (1986:223) är i princip tillämplig på handläggningen av ärenden hos nämnden. Valprövningsnämnden är enda instans för prövning av överklaganden av beslut av Valmyndigheten och länsstyrelserna om fastställande av utgången av riksdagsval, landstingsval, kommunfullmäktigval, sametingsval och val till Europaparlamentet. Detsamma gäller beträffande beslut med anledning av särskilda förrättningar för utseende av efterträdare för avgångna ledamöter, m.m. En nyhet som följde med inrättandet av Valprövningsnämnden är att vissa val inom riksdagen kan överklagas. Det gäller t.ex. val med slutna sedlar av talman eller av utskott. En annan nyhet gäller folkomröstningar som avses i 8 kap. 4 regeringsformen. Genom folkomröstningslagen (1979:369) tillskapades generella föreskrifter om vad som skall iakttas vid folkomröstning. Folkomröstningslagen hänvisar i stora delar till vallagen, bl.a. i fråga om möjligheten att överklaga. Valprövningsnämndens uppgifter som klagoinstans omfattar även en rad administrativa valärenden, där talan mot myndigheternas avgöranden kan föras särskilt. Exempel på detta är beslut som rör valkretsindelning, fördelning av antalet mandat på valkretsar, valdistriktsindelning, registrering av partibeteckning, anmälan av kandidater och beställning av valsedlar. Vid sidan av uppgifterna som klagoinstans åvilar det Valprövningsnämnden att pröva behörigheten hos riksdagsledamot och ersättare för ledamot (4 kap. 7 regeringsformen) samt att granska sådana bevis om val av riksdagsledamöter och ledamöter i Europaparlamentet och ersättare för ledamöterna som utfärdas av Valmyndigheten (14 kap. 30 vallagen). Organisationen De bestämmelser som primärt reglerar Valprövningsnämndens organisation och verksamhet återfinns numera i 14 och 15 kap. i den nya vallagen. Till dessa bestämmelser anknyter andra föreskrifter rörande val inom riksdagen och val till Sametinget samt övriga ärenden som lagts på nämnden. 5

6 Valprövningsnämnden består av en ordförande, som ska vara eller ha varit ordinarie domare och som ej får tillhöra riksdagen, och sex andra ledamöter. Ledamöterna väljs efter varje ordinarie riksdagsval, så snart valet har vunnit laga kraft, för tiden till dess nytt val till nämnden har ägt rum. Ordföranden väljs särskilt. För ordföranden utses en ersättare i samma ordning och under samma villkor som gäller för valet av ordförande. Ersättare för övriga sex ledamöter i nämnden utses enligt de regler som gäller beträffande riksdagens organ i allmänhet. Även frågor om ordningen för inkallande av suppleanter och om kompletteringsval bestäms av de allmänna reglerna. Dessa förutsätter ett nomineringsförfarande på parlamentarisk grund. Av bestämmelser i EU:s stadga om grundläggande rättigheter får anses följa att beslut rörande val till EU-parlamentet ska kunna överklagas till domstol. Med hänsyn till bl.a. de krav som ställs på ordföranden och dennes ersättare i Valprövningsnämnden bör stadgans krav på domstolsprövning anses vara uppfyllt genom den prövning som sker i nämnden. För beredningen av ärendena i Valprövningsnämnden svarar ett antal särskilt förordnade föredragande, av vilka de flesta har detta timarvoderade uppdrag vid sidan av ordinarie arbete som t.ex. domare eller föredragande i riksdagsutskott. Beslutsordningen I 15 kap. 11 vallagen ges en beslutförhetsregel av innebörd att när Valprövningsnämnden avgör ärende enligt denna lag ska samtliga ledamöter vara närvarande. Undantag från bestämmelsen finns i 14 kap. 31 vallagen, enligt vilken nämnden får uppdra åt ordföranden eller dennes ersättare att granska bevis om val av riksdagsledamöter m.fl. Regeln om samtliga ledamöters närvaro iakttas även vid prövning av val inom riksdagen och vid behandling av administrativa frågor i nämndens verksamhet. 6

7 2 Statistiska uppgifter om överklaganden av val Under arbetet med överklaganden av 2010 års allmänna val gjorde Valprövningsnämndens kansli en sammanställning av antalet klagoärenden under den tid nämnden varit verksam. Fram till 2000 prövade nämnden också överklaganden av kyrkliga val. Vidare prövar nämnden överklaganden av EU-val och val till Sametinget. Uppgifter angående dessa val har inte tagits med i sammanställningen. I nedanstående tabell finns en översiktlig sammanställning av antalet klagoärenden. I bilaga 1 redovisas också grunder för överklagandena och nämndens beslut. Överklaganden i riksdags-, landstings- och kommunval Uppgifterna är, utom för 2010, hämtade från Valprövningsnämndens referatsamling Vid omvalen hänvisas till referatsamlingens numrering, årtal och nummer. År Riksdag Landsting Kommuner Summa Anmärkning Omval Västra Götalands landsting och Örebro kommun Omval Orsa kommun, 02: Omval Borgholms kommun, 85:43. Omval Åre kommun, 85: Omval Hallsbergs kommun, 80: Landsting och kommuner är inte särredovisade i statistiken för

8 Att notera är att överklagandena i riksdagsvalet 2010 var mer än dubbelt så många som det sammanlagda antalet överklaganden i de 10 närmast föregående riksdagsvalen. Också i fråga om valen för landsting och kommuner har det varit en mycket betydande ökning, 92 överklaganden vid 2010 års val mot sammanlagt 138 under de 10 närmast föregående valen. De 117 överklaganden avseende riksdagsvalet rörde 21 av de 29 valkretsarna. I landstings- och kommunvalen rörde de 92 överklagandena 10 landsting och 36 kommuner. Överklagandena i riksdagsvalet avgjordes genom beslut den 17 december Överklagandena i landstings- och kommunvalen avgjordes genom beslut den 19 och 31 januari och 11 februari I samtliga beslut var Valprövningsnämnden enhällig. En väsentlig fråga för bl.a. dimensioneringen av Valprövningsnämndens framtida organisation är naturligtvis om denna remarkabla ökning av antalet överklaganden är av tillfällig natur eller om det är fråga om ett trendbrott. Flera tänkbara orsaker till ökningen har ventilerats i den allmänna debatten, såsom ovanligt många fel i valförfarandet, stor uppmärksamhet i massmedia, små marginaler mellan block och partier i flera valkretsar, m.m. Något säkert svar på den ställda frågan kan dock inte ges. Valprövningsnämndens slutsats är likväl att nämndens organisation bör dimensioneras efter att antalet överklaganden framgent kommer att bli betydligt högre än under valen

9 3 Erfarenheter från prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val I detta avsnitt redovisar Valprövningsnämnden de vanligast förekommande felen i valförfarandet vid 2010 års allmänna val, att döma efter vad som framkommit vid prövningen av överklagandena. 3.1 Röster som inte kommit med i rösträkningen Ett antal förtidsröster som tagits emot i Halmstad och Tranås har inte skickats vidare till resp. kommun och därför inte kommit med i rösträkningen. Det gällde 238 resp. 26 röster, som var hänförliga till 87 resp. 17 kommuner, se bilagorna 2 och 3. I Täby kommun låg 217 brevröster och 39 ambassadröster, som Valmyndigheten skickat till valnämnden, kvar i kommunens arkiv och kom inte med i rösträkningen. 15 centerröster i Skövde kommun, räknade vid den preliminära rösträkningen hos valnämnden, kom därefter på okänt sätt bort och var inte med i den slutliga sammanräkningen hos länsstyrelsen. Att röster av de skäl som här beskrivits inte kommer med i sammanräkningen är naturligtvis inte acceptabelt. Vad som kan göras är att valnämnderna ser över sina rutiner för hantering av valmateriel för att ytterligare höja säkerheten. 3.2 Felaktigt godkända budröster Det förhållandet att en väljare på grund av sjukdom, funktionshinder eller ålder inte kan ta sig till ett röstmottagningsställe får lämna sin röst genom bud inrymmer erfarenhetsmässigt vissa risker för missbruk. För att minimera sådana risker är budröstningen kringgärdad med ett antal formella bestämmelser om bl.a. vem som får budrösta och vem som får vara bud samt om intyg av väljaren, budet och ett vittne. Alla de uppgifter som krävs ska lämnas på ett ytterkuvert för budröst som därigenom får så mycket text att det kan te sig svårt för de väljare det här gäller att tillgodogöra sig innehållet och fullgöra alla de formella krav som ställs på den som budröstar. Ytterkuvert för budröst, se bilaga 4. Att det finns brister vad gäller ifyllandet av ytterkuvert för budröster är inte ovanligt. Normalt ska röstmottagaren kontrollera att ytterkuverten fyllts i på föreskrivet sätt. Har så inte skett får röstmottagaren enligt 8 kap. 9 vallagen inte ta emot ytterkuvertet men kan informera budet om vilka rättelser eller kompletteringar som krävs för att budrösten skall kunna tas emot. Valprövningsnämnden vill i sammanhanget peka på den, åtminstone till synes, något motsägelsefulla regleringen i 10 kap. 9 vallagen, som föreskriver bl.a. att 9

10 en röstmottagare inte får ta emot ett ytterkuvert för budröst om det inte gjorts i ordning på föreskrivet sätt och regleringen i 8 kap. 10 vallagen som föreskriver att ett ytterkuvert som avses i 9 ska tas om hand av röstmottagaren, överlämnas till valnämnden och förvaras där under valperioden (prop. 2004/05:163 s. 78 och s. 123). I 2010 års val verkar det i åtskilliga fall ha funnits brister i röstmottagarnas kontroll av budrösterna, vilket haft till följd att också budröster som inte uppfyllt kraven i vallagen tagits emot. Ganska många sådana budröster har sedan godkänts vid sammanräkningen i vallokalen eller av valnämnden, trots att ytterkuverten inte varit ifyllda på det sätt som vallagen föreskriver. Så var t.ex. fallet med drygt ett 100-tal budröster i Göteborgs kommun och närmare ett 20-tal budröster i Örebro kommun. Valprövningsnämndens bedömning är att brister avseende de formella kraven vid budröstning kan vara den vanligaste typen av fel i valförfarandet. Det är väsentligt att röstmottagarnas kontroll av budröster skärps så att felen kan rättas till innan rösten tas emot och att man på detta sätt undviker att rösten senare ogiltigförklaras. Det är också möjligt att den typografiska utformningen av ytterkuverten skulle kunna göras om på ett sådant sätt att de olika formella kraven ännu tydligare framgår. En annan fråga som kommit upp i samband med Valprövningsnämndens granskning av ytterkuvert för budröster är vilka identifieringsuppgifter en lantbrevbärare som fungerar som bud ska ange. Enligt 7 kap. 8 vallagen ska en lantbrevbärare, i stället för personnummer och adress, ange sitt tjänstgöringsnummer. Nämnden har fått uppgift om att lantbrevbärare i vissa fall saknar tjänstgöringsnummer. Detta har föranlett tveksamhet vid granskningen av budröster, när det gäller frågan vilka identifieringsuppgifter som kan godtas. Ett klargörande behövs. 3.3 Valsedlar med tillskrivna namn I ett antal valkretsar fanns det partier som inte anmält kandidater. Där hade alltså väljarna möjlighet att utnyttja fri nomineringsrätt och skriva till kandidater på namnvalsedlar och på partivalsedlar. I flera sådana fall noterade Valprövningsnämnden att länsstyrelser behandlade partivalsedlar med tillskrivna namn som enbart partivalsedlar som tillgodoräknades partiet, men där de tillskrivna namnen inte beaktades. I yttranden till Valprövningsnämnden över överklaganden uppgav flera länsstyrelser att de vid eventuella kompletterande val av ledamöter och ersättare under mandatperioden avsåg att beakta dessa valsedlar som namnvalsedlar. Valprövningsnämnden bedömde att en sådan ordning inte var helt tillfyllest och uttalade följande. Vid den slutliga rösträkningen ska länsstyrelsen, enligt 15 kap. 5 vallagen, föra protokoll. Vad som ska anges i protokollet framgår av 13 val- 10

11 förordningen (2005:874). Bland de uppgifter som ska anges är antalet godkända valsedlar för varje partibeteckning och lista som har fått mandat samt antalet godkända personröster och fördelningen av dessa. Vid fördelningen av mandat vid val till landstings- och kommunfullmäktige ska länsstyrelsen också anteckna bl.a. antalet valsedlar med kandidater för de partier som har fått mandat. I protokollet redovisas det officiella valresultatet. Det är innehållet i protokollet som sedan ligger till grund för länsstyrelsernas beslut att under löpande mandatperiod, med anledning av att ledamot eller ersättare avgår, utse nya ledamöter och ersättare. Vid sådana tillfällen har länsstyrelsen all information som behövs i protokollen från rösträkningen. Enligt 14 kap. 22 vallagen ska länsstyrelsen göra beräkningar 2, inte ny rösträkning. Om personröster eller valsedlar med kandidatnamn inte redovisats i protokollet från den slutliga rösträkningen torde länsstyrelsen inte kunna beakta dessa när efterträdare ska utses, eftersom valsedlarna i fråga inte finns dokumenterade i protokollet. En utfästelse från länsstyrelsen att ta hänsyn till valsedlar med namn som inte finns dokumenterade som sådana vid eventuella förrättningar för att utse nya ledamöter eller ersättare är därför, enligt Valprövningsnämndens mening, inte tillfyllest. Den brist som konstaterats i fråga om redovisningen i protokollet av en valsedel med kandidatnamn är en avvikelse från föreskriven ordning. Denna avvikelse skulle kunna få inverkan om länsstyrelsen under mandatperioden ska utse nya ledamöter eller ersättare. Misstaget bör därför rättas till. Detta kan ske genom en kompletterande sammanräkning avseende det berörda partiet. Valprövningsnämnden beslöt om sådana kompletterande sammanräkningar i 4 kommunval. En följd av den fria nomineringsrätten är att antal personer som skrivits till på valsedlar i några fall valts till ledamöter eller ersättare i fullmäktige, trots att deras namn förekommit bara på ett fåtal valsedlar. Några av dessa valda har av olika skäl omedelbart avsagt sig uppdragen. Omständigheterna tyder på att det i några fall varit fråga om vad som brukar kallas ofrivillig kandidatur. Problematiken med ofrivillig kandidatur, bl.a. från integritetsskyddssynpunkt, har belysts av 2003 års vallagskommitté (SOU 2004:111 s. 198 ff.). Att i ett system med fri nomineringsrätt åstadkomma ett praktiskt fungerande skydd mot ofrivillig kandidatur motsvarande det som gäller för anmälda kandidater är kanske inte möjligt. Vad som skulle kunna innebära ett visst skydd för den personliga integriteten och som borde kunna fungera i praktiken skulle vara att föreskriva att kandidater som inte är anmälda inte får utses som ledamöter eller ersättare förrän länsstyrelsen inhämtat kandidatens samtycke. 2 Enligt 14 kap. 23 vallagen nya uträkningar. 11

12 På det sättet skulle man också slippa de administrativa bestyr som ett antal avsägelser omedelbart efter ett val medför. 3.4 Röstningslokaler för förtidsröstning Valprövningsnämnden har i några fall kritiserat förtidsröstningslokaler, bl.a. den i Vivalla bibliotek i Örebro. Förhållandena där framgår i någon mån av skissen i bilaga 5. Nämnden anförde bl.a. följande. Enligt 8 kap. 4 vallagen ansvarar röstmottagarna för ordningen på röstmottagningsstället. Den som vistas i lokalen eller i ett utrymme intill denna är skyldig att rätta sig efter de anvisningar som röstmottagarna ger för att röstningen ska kunna genomföras. Blir det sådan oordning att den inte kan avstyras är det röstmottagarnas uppgift att tillfälligt avbryta förrättningen. Det ankommer alltså på röstmottagarna att se till att förhållandena i röstningslokalen är sådana att vallagens krav upprätthålls. Hit hör att väljarna garanteras sin rätt till fria, hemliga val. I detta ligger bl.a. att väljarna enligt 7 kap. 3 vallagen ska göra i ordning sina röster bakom en valskärm och därefter lämna valkuverten till röstmottagarna. Av röstmottagarnas egna uppgifter framgår att det blev rörigt och smått kaotiskt i röstningslokalen när alla skulle rösta efter valskolans slut. Enligt röstmottagarna var det inte möjligt att hålla ordning på köer och valsedlar just då. Det är därför oklart bl.a. huruvida väljare från valskolan fritt fick välja valsedlar och göra i ordning dessa bakom en valskärm. Det får därmed anses klarlagt att röstmottagarna inte hållit den ordning i röstningslokalen som är nödvändig för att upprätthålla skyddet för väljarna och att de som en följd av detta bl.a. inte kunnat konstatera om valarbetare, som inte avsett att rösta, uppehållit sig i röstningslokalen. Särskilt anmärkningsvärt är att en partiföreträdare tillåtits att stå vid röstmottagningsbordet och ställa fråga till en väljare i samband med att denna röstade. De brister som här redovisats innebär avvikelser från föreskriven ordning. Enligt Valprövningsnämndens mening har röstmottagarnas uppgift att hålla ordning i röstningslokalen försvårats av att utrymmet för röstningslokalen och eventuellt intilliggande utrymmen till lokalen, såvitt framkommit, inte tydligt avgränsats. Några markeringar som visade var röstningslokalens gränser gick fanns uppenbarligen inte. För att de bestämmelser i 8 kap. 4 vallagen som gäller väljarens skydd på ett röstmottagningsställe och röstmottagarens befogenheter att upprätthålla ordning ska kunna tillämpas måste röstmottagningsstället, enligt Valprövningsnämndens mening, vara klart avgränsat, t.ex. genom avskärmning eller på liknande sätt. I den utvärdering som Valprövningsnämnden efterlyst av röstningslokalernas utformning bör särskilt uppmärksammas hur avgränsningen av lokalerna bör göras och hur lokalerna lämpligen bör vara utformade för att röstmottagarna 12

13 på bästa sätt ska kunna fullgöra sin skyldighet att hålla ordning i röstningslokalen och intilliggande utrymmen och väljarna garanteras det skydd som vallagen ger dem. Till vad som framgår av det ovan refererade beslutet vill Valprövningsnämnden foga följande. Utvecklingen tycks gå mot att närmare varannan väljare lämnar sin röst i röstningslokal (förtidsröstning) i stället för i vallokal. Särskilt med hänsyn till det stora antalet förtidsröstande är det en given utgångspunkt att samma krav på säkerhet i proceduren måste eftersträvas för förtidsröstande som för röstande i vallokal. I sammanhanget noterar Valprövningsnämnden att 3 kap. 4 vallagen innehåller detaljerade föreskrifter om antalet röstmottagare i en vallokal medan för röstningslokal gäller att det ska finnas så många röstmottagare som behövs. Erfarenheterna av förtidsröstningen i 2010 års val visar enligt Valprövningsnämndens mening sammanfattningsvis att säkerheten i förtidsröstningen måste höjas och att man i det arbetet måste överväga främst följande frågor: - röstningslokalernas belägenhet och utformning - bemanningen i röstningslokalerna - rekryteringen och utbildningen av röstmottagare. 3.5 Valpropaganda i omedelbar närhet av röstningslokaler Valprövningsnämnden har i ett par fall haft att bedöma innebörden av 8 kap. 3 vallagen, där det föreskrivs att det inte på ett röstmottagningsställe eller i ett utrymme intill detta får förekomma propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val. De ärenden där denna fråga aktualiserades gällde förtidsröstning på Stockholms Central och Vivalla bibliotek i Örebro. Stockholms Central Förhållandena kring röstningslokalen och valnämndens överväganden framgår av Valnämnden i Stockholms kommuns yttrande till Valprövningsnämnden, där det anfördes bl.a. följande. Närmare personer förtidsröstade på Centralen vid de allmänna valen 2010, vilket gör denna förtidsröstningslokal till den näst största i Sverige. Röstmottagningsstället på Centralen fyllde alltså uppenbart ett behov. Väljarnas reaktioner när de röstade var också från de flesta oerhört positiva, bland annat därför att det också fanns möjlighet att skriva ut dubblettröstkort. Sedan ett antal år tillbaka är Centralhallen på Stockholms Central en kommersiell yta indelad i s.k. eventytor som hyrs ut till olika aktiviteter. Jernhusen äger byggnaden, men JCDecaux är det företag som ansvarar för uthyrning och de villkor som gäller vid hyra. Ca 2 år innan de allmänna valen var valnämndens kansli i kontakt med JCDecaux för att boka och diskutera 13

14 hyra av eventyta i Centralhallen. Vid de möten som valnämndens kansli haft med JCDecaux har diskuterats om det varit möjligt att inte hyra ut resterande ytor i Centralhallen till politiska partier men detta har överhuvudtaget inte varit möjligt och partierna bokar också sina ytor mycket lång tid i förväg. I de samtal som kansliet haft med JCDecaux har kansliet kommit överens om att partierna vid sina möten skulle stå vända mot mitten av Centralhallen och att de skulle bygga sina anläggningar så att de var vända från förtidsröstningslokalen. Mellan partiernas och valnämndens eventyta stod en dubbel rad av bänkar uppställda som tydlig avgränsning. Det var också ett tiotal meter mellan de olika eventytorna. Valnämnden har alltså överhuvudtaget ingen möjlighet att påverka vilka andra som hyr andra ytor i vare sig gallerier eller andra kommersiella lokaler. Det blir i varje fall en bedömning om det är rimligt att ordna förtidsröstning enligt de villkor som gäller för den platsen. Den yta som avtalas om är den vallokal som disponeras. Övriga ytor disponeras av andra eller är offentlig plats. Valnämnden disponerade alltså inte några angränsande utrymmen och hade därför ingen möjlighet att styra vad som hände där. Kansliet var även tydligt i sina instruktioner till det eventbolag som utformade förtidsröstningslokalen vid Centralen. Ytan skulle vara tydligt markerad som en lokal vilket gjordes med att ställa upp valbås, skärmar och rep längs kanterna av valnämndens yta. Den som hyr en yta i Centralhallen måste också markera ytan med en matta för att visa var gränsen går för resenärer och övriga som befinner sig i hallen. En kompletterande mindre förtidsröstningslokal fanns också en trappa upp ovanför Centralhallen mot utgången till Klarabergsviadukten. Den ytan som fanns att disponera där var dock för liten för att kunna ta emot alla röstande vid Centralen. Efter kontakterna som kansliet haft med JCDecaux presenterades för nämnden de förslag till åtgärder som gjorts för att säkerställa att de två eventytorna i Centralhallen, valnämndens och partiernas, skulle uppfattas som två lokaler. Nämnden gjorde då bedömningen att dessa åtgärder var tillräckliga och att allmänintresset att arrangera förtidsröstning på Centralen var större än olägenheterna. Alternativet hade varit att inte vara där över huvud taget. Under den period som förtidsröstningen pågick hade tre partier hyrt in sig på Centralen. Första veckan var det Centerpartiet, andra veckan Miljöpartiet, tredje och sista veckan var det Socialdemokraterna. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att det är en olägenhet att partier har verksamhet nära inpå ett röstmottagningsställe men vid en samlad bedömning fann en enig valnämnd att fördelarna med ett röstmottagningsställe i Centralhallen vida översteg nackdelarna. Enligt Valprövningsnämndens bedömning uppfyllde röstningslokalen på Stockholms Central inte vallagens krav. Nämnden anförde följande. I vallokal och på annat röstmottagningsställe (röstningslokal) eller i ett utrymme intill en sådan lokal får det, enligt 8 kap. 3 vallagen, inte förekomma propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val. Syftet med denna bestämmelse är att väljaren ska vara ostörd och skyddad för varje form av påverkan under själva valhandlingen, ett led i att trygga genomförandet av fria och hemliga val. 14

15 Förbudet i 8 kap. 3 vallagen mot politisk propaganda har sina rötter i äldre lagstiftning. Fram till år 1972 gällde att tal inte fick hållas inom vallokalen och inte heller fick tryckta eller skrivna upprop finnas där, se 57 första stycket lagen (1920:796) om val till riksdagen och motsvarande bestämmelser i kommunala vallagen (1930:253). Med 1972 års vallag (SFS 1972:620) utvidgades förbudet att gälla i röstningslokal eller i anslutande utrymme (8 kap. 11 tredje stycket). Ändringen byggde på ett förslag av 1965 års valtekniska utredning och motiverades enligt utredningen (SOU 1969:19 s. 89) av att den gällande lagen gett upphov till viss tvekan om hur långt valförrättarens ordningsmakt sträckte sig. Genom att föreslå tilläggen röstningslokalen eller utrymme därintill och i röstningslokal eller i anslutande utrymmen sökte utredningen åstadkomma en önskvärd precisering i detta avseende. Den föreslagna ändringen togs in i 1972 års vallag utan några särskilda kommentarer i propositionen. Såvitt framgår av förarbetena var alltså ändringen inte primärt motiverad av en önskan att vidga området för förbud mot politisk propaganda utan närmast för att klargöra inom vilket område valförrättarna kunde utöva sin befogenhet att upprätthålla ordningen i samband med röstningen. I 1997 års vallag (SFS 1997:157) ändrades lydelsen till i en röstningslokal eller ett utrymme intill lokalen (9 kap. 14 ), ett uttryck som alltså förts över till den nu gällande vallagen. Det finns inte några närmare förarbetsuttalanden om innebörden av detta uttryck. I prop. 1996/97:70 s. 201 sägs endast att bestämmelsen motsvarar den i 1972 års lag. Av 7 kap. 1 första stycket vallagen framgår att det är kommunerna som inrättar röstningslokaler i landet. Förbudet i 8 kap. 3 vallagen mot politisk propaganda på ett röstmottagningsställe eller i utrymme intill detta är en bestämmelse som kommunerna har att beakta när de hyr utrymmen för röstningslokaler och det ankommer på kommunerna att se till att hyresavtalen får ett sådant innehåll att kraven på röstningslokaler i 8 kap. 3 vallagen uppfylls. Valmyndigheten har inte i sin handbok om kommunernas uppgifter vid valen 2010 närmare gått in på vilka krav som bör ställas på ett röstmottagningsställe för att föreskrifterna i 8 kap. 3 vallagen ska anses vara uppfyllda. Röstmottagningen i röstningslokaler, vanligen kallad förtidsröstning, är sedan länge av mycket stor omfattning. Vid årets val röstade väljare på detta sätt, eller drygt 39 % av väljarna. I röstningslokalen på Stockholms Central mottogs röster, varav för Stockholms kommuns valkrets och för övriga landet. Att röstning kan ske i förtid är uppenbarligen av stor betydelse för att uppnå ett högt valdeltagande. För att skapa så gynnsamma förutsättningar som möjligt för förtidsröstning är det naturligt att kommunerna försöker finna röstningslokaler med hög tillgänglighet och på platser där många människor passerar. Enbart från dessa utgångspunkter får en plats som Stockholms Central anses som mycket lämplig för att inrymma en röstningslokal. Problemet med den och liknande lokaler, som många gånger är kommersiellt utnyttjade, är att det kan vara svårt att garantera att väljarna ges det skydd som vallagen kräver för en 15

16 röstningslokal. Det ges inte heller något utrymme för att, som valnämndens yttrande kan tolkas, i någon mån pruta på detta krav av det skälet att lokalen i andra avseenden, t.ex. i fråga om tillgänglighet, är synnerligen lämplig som röstningslokal. Sett till det syfte som förbudet mot politisk propaganda och liknande har ligger det enligt Valprövningsnämndens mening närmast till hands att tolka förbudet i 8 kap. 3 vallagen så att det inte är begränsat endast till utrymmen som ligger i omedelbar anslutning till röstningslokalen. Hur stort utrymme som omfattas av förbudet torde knappast vara möjligt eller ens lämpligt att precisera i föreskrifter. En bedömning måste göras i det enskilda fallet utifrån platsens särskilda förutsättningar att ge skydd för väljarna mot att utsättas för politisk agitation under valhandlingen. Här blir av betydelse bl.a. vilken omfattning den politiska propagandan haft och i vilka former de politiska partierna sökt fånga väljarnas intresse. Av utredningen framgår att ett antal ytor i centralhallen på Stockholms Central hyrs ut för olika aktiviteter. Röstningslokalen var inrättad på ett sådant utrymme. Av bilder från centralhallen, vilka Valnämnden i Stockholms kommun gett in i ärendet, framgår att utrymmet för röstning saknade både fasta väggar och tak. Utrymmet var avgränsat delvis med skärmar och i övrigt endast med rep. Ett annat utrymme i centralhallen, omkring tio meter från området för röstning, hyrdes under skilda perioder av tre olika politiska partier för aktiviteter inför valet. Det förekom tidvis muntliga inslag med högtalare, som enligt vad valnämnden uppgett var vända från röstningslokalen. Där fanns även valaffischer och annat tryckt material uppsatt. Vidare fanns större valaffischer placerade i kanten av centralhallens tak. Mellan utrymmena för röstning och för partiernas verksamhet fanns dubbla bänkrader utställda i syfte att åtskilja områdena från varandra. Det är inte möjligt att, med utgångspunkt i den ganska allmänt formulerade bestämmelsen i 8 kap. 3 vallagen, närmare precisera inom hur stort område omkring en röstningslokal det inte får förekomma politiska aktiviteter. Det är naturligtvis också vanskligt att i efterhand bedöma i vad mån väljarna nåtts av de olika politiska aktiviteter som pågått på det utrymme som disponerades av de politiska partierna. Vad som framkommit i utredningen leder dock Valprövningsnämnden till slutsatsen att utrymmena var belägna så nära röstningslokalen och att aktiviteterna inom partiernas utrymme, åtminstone stundtals, hade en sådan form att de nådde väljarna i röstningslokalen. Därmed kan inte kraven i 8 kap. 3 vallagen anses uppfyllda. Detta har inneburit en avvikelse från föreskriven ordning. Mot den här redovisade bakgrunden ansåg Valprövningsnämnden det angeläget att frågan om röstningslokalernas utformning och belägenhet särskilt beaktas i den utvärdering av valet som ska ske. Nämnden tillade följande. Utredningen i detta ärende ger exempel på svårigheter som kan vara förknippade med uppgiften att anskaffa röstningslokaler som både uppfyller vallagens krav och är ändamålsenliga i övrigt. Mycket talar också för att 16

17 förtidsröstning kommer att öka i omfattning och att det kommer att bli allt vanligare med röstningslokaler i kommunikationscentra, gallerior och andra, i huvudsak kommersiella, lokaler. Enligt Valprövningsnämndens mening är det därför viktigt att frågan om röstningslokalernas utformning och belägenhet tas upp i den utvärdering som görs efter valen och att Valmyndigheten i sin handledning för röstmottagning belyser också denna fråga. Vivalla bibliotek Inte heller i fråga om röstningslokalen i Vivalla bibliotek ansåg Valprövningsnämnden att vallagens krav var uppfyllda. Nämnden anförde bl.a. följande. Biblioteket i Vivalla Centrum som rymde röstningslokalen låg i en s.k. galleria. Biblioteket utgör en integrerad del av gallerian och saknar entrédörrar eller liknande avgränsningar. Cirka 10 meter framför ingången till biblioteket hade det socialdemokratiska partiet ett tält uppsatt. Tältet var bemannat och försett med informations- och propagandamateriel för partiet. Enligt uppgift hade även andra politiska partier tält uppsatta i gallerian. Som Valprövningsnämnden uttalat i sitt beslut den 17 december 2010, (dnr ) angående förtidsröstningen på Stockholms Central, ligger det enligt nämndens mening närmast till hands att tolka förbudet i 8 kap. 3 vallagen så att det inte är begränsat endast till utrymmen som ligger i omedelbar anslutning till röstningslokalen. Hur stort utrymme som omfattas av förbudet torde knappast vara möjligt eller ens lämpligt att precisera i föreskrifter. En bedömning måste göras i det enskilda fallet, utifrån platsens särskilda förutsättningar att ge skydd för väljarna mot att utsättas för politisk propaganda under valhandlingen. Här blir av betydelse bl.a. vilken omfattning den politiska propagandan haft och i vilka former de politiska partierna sökt fånga väljarnas intresse. I likhet med förhållandena på Stockholms Central var även det nu aktuella valtältet beläget omkring 10 meter från ingången till biblioteket och röstningslokalen. Tältet var uppställt i en galleria, där, liksom på Stockholms Central, många människor passerar. Röstningslokalen hade likt den på Centralen hög tillgänglighet. Som Valprövningsnämnden framhållit i sitt beslut om röstningen där kan det vara svårt att i lokaler av det nu aktuella slaget garantera att väljarna ges det skydd som vallagen kräver för en röstningslokal. Valprövningsnämnden understryker att det inte finns något utrymme för att i någon mån pruta på kravet för skydd av det skälet att lokalen, t.ex. i fråga om tillgänglighet, är synnerligen lämplig som röstningslokal. Till en början kan konstateras att väljarna knappast kunde undgå att ta del av det politiska budskapet från valtältet när de passerade in i röstningslokalen. Frågan är då vilken betydelse som bör tillmätas detta förhållande. Valpropagandan konkurrerade i gallerian av och till med annan information, bl.a. reklam och andra kommersiella aktiviteter. Det finns inget i utredningen som talar för att valarbetarna i det socialdemokratiska tältet särskilt vänt sig 17

18 till de besökare som avsett att besöka röstningslokalen utan att det varit fråga om sådan valpropaganda som vanligen förekommer på torgmöten och i liknande sammanhang. Som Valprövningsnämnden tidigare uttalat (dnr ) är det väsentligt att upprätthålla det skydd för väljaren i valsituationen som består i att det inte på ett röstmottagningsställe eller intill detta får förekomma propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljare i deras val. Det är inte möjligt att, med utgångspunkt i den ganska allmänt formulerade bestämmelsen i 8 kap. 3 vallagen, närmare precisera inom hur stort område omkring en röstningslokal det inte får förekomma politiska aktiviteter. Det socialdemokratiska valtältet var placerat på ca 10 meters avstånd framför ingången till biblioteket. Om ett parti på detta sätt har en valstuga eller ett valtält uppställt i anslutning till ett röstmottagningsställe är det risk för att skyddet för väljaren urholkas. Enligt Valprövningsnämndens mening är det därför inte förenligt med vallagens bestämmelser i 8 kap. 3 att valstugor eller andra anordningar för valpropaganda finns så nära ett röstmottagningsställe (vallokal eller röstningslokal för förtidsröstning) som var fallet vid Vivalla bibliotek. Valprövningsnämnden noterar i detta sammanhang att företrädare för olika partier på valdagen, av tradition, brukar dela ut valsedlar utanför vallokaler. Någon annan politisk propaganda tillåts inte i sådana sammanhang. Valprövningsnämndens överväganden i detta avsnitt knyter an till vad som anförts i närmast föregående avsnitt. Det är kommunen genom dess valnämnd och de av kommunen utsedda röstmottagarna som primärt har ansvaret för att förbudet mot politisk propaganda på röstmottagningsställen och utrymmen intill dessa upprätthålls. Men det är naturligtvis också av vikt att partiorganisationerna beaktar kraven i 8 kap. 3 vallagen när partierna planerar sina valaktiviteter. 3.6 Andra felaktigheter Felaktiga avprickningar i röstlängd I ett tiotal fall i överklagade ärenden har det förekommit att väljare vägrats rösta av de skälet att de redan varit avprickade i röstlängden. Det kan på goda grunder antas att dessa avprickningar i flertalet fall varit oriktiga. Denna typ av fel är återkommande, se t.ex. Vpn 1998:21 och 22 och 2006:22. Det är svårt att se något annat korrektiv för dessa fel än att öka noggrannheten hos röstmottagarna. Möjligen kan också utformningen av röstlängderna påverka möjligheterna till en säker kontroll. 18

19 Förslutning av valkuvert Av 7 kap. 2 vallagen följer att väljaren ska försluta valkuvertet innan det lämnas till röstmottagaren. Som förslutning godtas inte bara att valkuvertet klistras igen utan också att fliken viks in i kuvertet (prop. 2004/05:163 s. 119). Jämför terminologin i 7 kap. 7, 13 och 14 som föreskriver att ytterkuvert och omslagskuvert för budröster och budröster ska klistras igen. I ett antal fall där valkuverten förslutits genom att kuvertfliken vikts in har valnämnden felaktigt underkänt rösterna (Dnr , riksdagsvalet i Värmlands läns valkrets). Brist på valkuvert avbrott i röstmottagning I några valdistrikt har det, under kortare perioder, inte funnits några valkuvert. Röstmottagningen har därför fått avbrytas. Sådana avvikelser från föreskriven ordning kan ha lett till att några väljare lämnat vallokalen utan att ha röstat. Fel av den angivna typen bör, enligt Valprövningsnämndens mening, kunna undvikas genom en noggrann valplanering av valnämnderna och genom att hela kommunens valorganisation har tillgång till effektiva kommunikations- och distributionssystem. Vårdlös hantering av valmateriel Vallagen innehåller detaljerade föreskrifter om att valsedlar och annan valmateriel ska bevaras och läggas in i särskilda omslag, som sedan ska förseglas, se bl.a. 11 kap. 2. Enligt 13 kap. 10 vallagen får sedan omslag med valsedlar öppnas endast om det ska göras en ny eller fortsatt rösträkning eller om det annars behövs för valmyndigheternas utvärdering av valet. Syftena med dessa rigorösa bestämmelser är att garantera valsäkerheten och att möjliggöra efterföljande kontroller. I sitt yttrande till Valprövningsnämnden i överklagandet av riksdagsvalet i Värmlands läns valkrets, dnr , anförde Valmyndigheten bl.a. följande. Valmyndigheten kan konstatera att valnämnden i Arvika avvikit från föreskriven ordning i flera avseenden. Dels har 59 valkuvert inte lagts tillbaka i sina ytterkuvert, som i sin tur inte lagts tillbaka i sina fönsterkuvert eller omslagskuvert. Dels har varken dessa 59 valkuvert eller de 18 ytterkuverten eller omslagskuverten med underkända förtidsröster lagts in i omslag, som förseglats. Möjligheterna att i efterhand bedöma om valnämndens ställningstaganden är riktiga har därigenom försvårats eller t.o.m. omintetgjorts. De nämnda försummelserna äventyrade valsäkerheten. Dessutom försvårades eller, i vissa fall, omöjliggjordes en efterföljande kontroll av valnämndens bedömningar. Valprövningsnämnden vill därför understryka vikten av att valnämnderna noga följer bestämmelserna om hanteringen av valmaterielen, bl.a. för att säkerställa att 19

20 nämnden i överklagandeärendena kan få ett tillfredsställande underlag för sin prövning av valnämnders och länsstyrelsers åtgärder. 20

21 4 Andra frågor med anknytning till vallagen I detta avsnitt tar Valprövningsnämnden upp några frågor som direkt anknyter till bestämmelser i vallagen och som på ett eller annat sätt aktualiserats under prövningen av överklagandena. 4.1 Klagorätten I yttranden från Valmyndigheten och med utgångspunkt i vallagens bestämmelse i 15 kap. 4 första stycket 1 att val får överklagas av den som enligt röstlängden haft rösträtt vid valet aktualiserades frågan huruvida klagorätten är begränsad till den valkrets där klaganden har rösträtt eller om väljaren får överklaga de val till riksdag, landsting och kommun där han har rösträtt, oavsett vilken valkrets överklagandet gäller. Valprövningsnämndens praxis har hittills varit att klagorätten inte är begränsad till valkrets. Eftersom det skett en viss ändring i vallagens bestämmelser om vad ett omval avser (15 kap. 13 fjärde stycket) fann nämnden skäl att närmare motivera sitt ställningstagande att hålla fast vid tidigare praxis enligt följande (dnr s. 7) Enligt 15 kap. 4 1 vallagen får ett beslut om att fastställa utgången av ett val överklagas av bl.a. den som enligt röstlängden haft rösträtt vid valet. Valmyndigheten utgår i sina yttranden från att endast den som har rösträtt i den aktuella valkretsen har rätt att överklaga utgången av valet. Valmyndigheten föreslår därför att övriga överklaganden avvisas. Frågan är om rätten att överklaga är begränsad på det sätt som Valmyndigheten hävdar eller om var och en som har rösträtt i riksdagsvalet har rätt att överklaga valet, oavsett vilken valkrets överklagandet gäller. En konsekvens av införandet av det riksproportionella valsystemet 1969 (SFS 1969:22, prop. 1968:27) var att fel som begåtts i en valkrets kunde få betydelse för valresultatet även i andra valkretsar, genom att fördelningen av utjämningsmandat mellan valkretsarna kunde påverkas. En följd av denna reform var att var och en som hade rösträtt i riksdagsvalet också hade rätt att överklaga utgången av valet, oavsett vilken valkrets överklagandet gällde (SOU 1972:15, s. 129, Ragnemalm, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1981 s. 109). De nu beskrivna effekterna av det riksproportionella valsystemet har genom senare lagstiftning begränsats i de fall omval genomförs. Efter en lagändring, som trädde i kraft den 1 januari 2006 (SFS 2005:837, prop. 2005/06:163), föreskrivs nu i 15 kap. 13 fjärde stycket vallagen att ett omval avser endast det antal fasta mandat och utjämningsmandat som tilldelades den berörda valkretsen vid det upphävda valet. Ett omval i en valkrets kan alltså numera inte påverka fördelningen av utjämningsmandat mellan valkretsarna. Frågan 21

22 är då om denna lagändring också leder till en begränsning av rätten att överklaga i enlighet med Valmyndighetens yttrande. I förarbetena till lagändringen nämns inget om att den också leder till att rätten att överklaga begränsas. Inte heller ändrades den bestämmelse i vallagen som reglerar rätten att överklaga, 15 kap. 4. Det är också att notera att den begränsning som föreskrivits i fråga om verkan av omval inte fått någon motsvarighet för det fall att ett val upphävs och rättelse sker genom mindre ingripande åtgärder, t.ex. förnyad sammanräkning. För sådana fall finns det ingen uttrycklig lagbestämmelse som hindrar att fördelningen av utjämningsmandat mellan valkretsarna påverkas. Av nu anförda skäl finner Valprövningsnämnden inte skäl att frångå sin hittillsvarande praxis, som innebär att var och en som har rösträtt i val till riksdagen, landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige (i valkretsindelade kommuner) också har rätt att överklaga valet, oavsett vilken valkrets i landet, landstinget respektive kommunen som överklagandet gäller. Även de överklaganden som gäller en annan valkrets än den där klaganden har rösträtt ska alltså prövas. 4.2 Rätten att öppna valkuvert Enligt 11 kap. 5 vallagen får ett avgivet valkuvert öppnas endast sedan det tagits ur en valurna för rösträkning enligt bestämmelserna i 11 kap. om preliminär rösträkning i vallokal eller i 12 kap. om valnämndens rösträkning (den s.k. onsdagsräkningen). Bestämmelsen är ny i vallagen men motsvarande ansågs redan tidigare gälla som ett utflöde av den grundlagsskyddade valhemligheten (prop. 2004/05:163 s. 128, jfr dock SOU 2004:111 s. 269). Två frågor som knyter an till tolkningen av detta lagrum har kommit upp under Valprövningsnämndens arbete med överklaganden i valet 2010, även om de inte ställts på sin spets. I fall där t.ex. förtidsröster av misstag blivit liggande kvar hos Posten och därför inte kommit med i rösträkningen har Valprövningsnämnden i vissa fall beslutat om rättelse genom en ny sammanräkning och mandatfördelning. Rättelse i den formen förutsätter att de glömda rösterna är så många per valkrets att ett öppnande av valkuverten inte kan anses innebära något hot mot valhemligheten (jfr bestämmelserna om minimistorlek på valdistrikt, i princip minst 300 röstberättigade, 4 kap. 17 vallagen). I det aktuella fallet (VPN 1994:34) var det fråga om 492 kvarglömda poströster. I ett antal liknande fall rörande val till kyrkofullmäktige (VPN 1988:16, 1991:31 och 1997:15) har Valprövningsnämnden beslutat om rättelse i samma form, även om antalet oräknade röster i dessa fall var färre än 100. Med den kategoriska utformning som bestämmelsen i 11 kap. 5 vallagen fått synes den ovan beskrivna formen för rättelse inte ens i sådana fall då 22

23 valhemligheten inte kan anses hotad längre vara möjlig att tillämpa. Omval måste då tillgripas. En annan fråga är om bestämmelsen ger utrymme för en väljare att tillåta t.ex. Valprövningsnämnden att öppna väljarens valkuvert om det skulle vara till gagn för utredningen i ett klagoärende. Nämnden fick ett sådant erbjudande i fråga om en kvarglömd förtidsröst som inte räknats och som gällde en valkrets där marginalen till sista mandatet var endast en röst. Nämnden behövde av olika skäl inte utnyttja erbjudandet. 4.3 Omfattningen om omval och rättelse i annan form Enligt 15 kap. 13 fjärde stycket vallagen avser ett omval till riksdagen eller landstingsfullmäktige endast det antal fasta mandat och utjämningsmandat som tilldelades den berörda valkretsen vid det upphävda valet. Bestämmelsen infördes med den nu gällande vallagen och trädde i kraft den 1 januari Motiven till bestämmelsen är redovisade i 2003 års vallagskommittés betänkande Ny vallag (SOU 2004:111 s. 227) enligt följande. Ett förordnande om omval skall avse den valkrets som berörs av de oegentligheter som föranleder omvalet. Resultatet av ett omval skulle därför kunna medföra t.ex. att fördelningen av utjämningsmandat blir en annan än vad som följde av det tidigare valet Det måste i vallagen finnas uttryckliga bestämmelser som hanterar en sådan situation. Enligt kommitténs mening är det inte rimligt att i en sådan situation låta ett omval avse hela riket respektive hela landstinget. Resultatet av det tidigare valet måste därför kvarstå oförändrat utom såvitt avser den berörda valkretsen. De fasta mandaten och i förekommande fall utjämningsmandaten som tilldelats den berörda valkretsen vid det upphävda valet påverkas då inte av att omval skall göras i kretsen. Omvalet avser då samtliga mandat som tilldelats kretsen. I propositionen (2004/05:163 s. 103) hänvisades till utredningen. Även en rättelse i annan form än genom omval, t.ex. ny sammanräkning, kan i vissa fall inverka på fördelningen av utjämningsmandat. Varken i vallagen eller i förarbetena till det nu aktuella lagrummet nämns något om hur denna situation ska behandlas. Rimligen bör samma begränsning som vid omval gälla när rättelse sker genom förnyad sammanräkning eller genom någon annan mindre ingripande åtgärd. Detta bör klargöras och framgå av lagtexten. Den problematik som det här aktuella lagrummet avser att lösa är svårhanterlig. Ett exempel kan belysa detta. Ett parti har genom felaktigheter vid sammanräkningen i en viss valkrets gått minste om några få röster och marginalen till det sista utjämningsmandatet i riksdagsvalet är så liten att partiet skulle fått detta mandat om allt gått rätt till. I den valkrets där felet begåtts är partiet långt ifrån det sista fasta valkretsmandatet och har inget utjämningsmandat. I en sådan situation har 23

24 felaktigheterna otvivelaktigt inverkat på valutgången men ett omval i den aktuella valkretsen framstår ändå som föga meningsfullt. 4.4 Partiet bestämmer var dess partivalsedlar ska läggas ut Med anledning av ett valtekniskt samarbete mellan Miljöpartiet de gröna och Vänsterpartiet i Gnosjö kommun uppkom frågan om ett parti kan hindra att dess partivalsedlar läggs ut i förtidsröstningslokalerna i en viss kommun. Bestämmelserna om ett krav på en begäran av partierna för att partivalsedlar ska läggas ut på röstmottagningsställen infördes i vallagen (1997:157) genom en ändring av 9 kap. 12 samma lag (SFS 2002:68, prop. 2001/02:53 Ändringar i vallagen, m.m.). Ändringen trädde i kraft den 1 april I propositionen anförde regeringen bl.a. följande (s. 75 f.): Skyldigheten för valmyndigheterna att lägga ut partimarkerade valsedlar är ovillkorlig. Detta innebär att valsedlar skall läggas ut även om partiet inte har några kandidatlistor. Valsedlar skall också läggas ut även om partiet över huvud taget inte önskar delta i valet. Valmyndigheternas skyldighet att lägga ut partimarkerade valsedlar skapar emellanåt problem. Som exempel kan nämnas att partimarkerade valsedlar för dåvarande kds lades ut i 1985 års riksdagsval trots att partiet inte ställde upp i det valet under egen partibeteckning. Kds hade dessutom hos den centrala valmyndigheten begärt att sådana valsedlar inte skulle distribueras. Myndigheten avslog begäran och saken kom därefter att prövas av Valprövningsnämnden som konstaterade att den centrala valmyndigheten inte lagligen kunde underlåta att lägga ut valsedlar med kds:s partibeteckning (beslut den 5 juni 1985, dnr ). Det är uppenbart att den nuvarande ordningen kan leda till att väljarna vilseleds att rösta på partier som inte ställer upp i val. Därmed uppstår också risk för en situation med obesatta mandat. Vidare måste det framstå som besynnerligt för det stora flertalet väljare att valsedlar läggs fram för partier som inte deltar i valet. Enligt regeringens mening är detta inte en acceptabel ordning. Regeringen anser att problemet bör åtgärdas genom att det införs en anmälningsskyldighet för partier som önskar att partimarkerade valsedlar skall läggas ut. Skyldigheten kan konstrueras så att partierna senast en viss dag före valdagen hos den centrala valmyndigheten skall anmäla om partiet önskar att partimarkerade valsedlar skall distribueras till röstningslokalerna. Den centrala valmyndigheten bör inför varje val fastställa sista dag för sådan anmälan. Om anmälan görs skall den centrala valmyndigheten ombesörja distribution av valsedlar i samma omfattning som gäller i dag, dvs. till samtliga röstningslokaler. Valmyndigheten beslutade den 14 september 2010 (dnr /5) att partivalsedlar gällande kommunfullmäktigeval för Miljöpartiet de gröna och Vänsterpartiet inte 24

25 skulle läggas ut i vallokalerna den 19 september. I beslutet, som var ställt till valnämnderna i Tanum och Gnosjö kommuner, angav myndigheten att i röstningslokaler för förtidsröstning skulle partiernas partivalsedlar finnas då det kan vara väljare från andra kommuner som röstar där. Enligt Valprövningsnämndens bedömning följer av 8 kap. 2 och 6 kap. 7 vallagen att ett parti, genom att begränsa sin begäran om utläggning av valsedlar, kan förhindra att partivalsedlar läggs ut såväl i vallokaler som i röstningslokaler, t.ex. i en viss kommun. 4.5 Granskning av valmateriel efter det att förrättning för slutlig rösträkning avslutats Medborgarnas intresse av insyn och kontroll i valförfarandet tillgodoses främst genom att valet och de efterföljande rösträkningarna i vallokalen, hos valnämnden och hos länsstyrelsen är offentliga förrättningar. När den slutliga rösträkningen hos länsstyrelsen har avslutats ska valsedlarna, enligt 13 kap. 10 första stycket vallagen, läggas in i särskilda omslag, som förvaras under valperioden. Enligt samma paragraf, andra stycket, får omslag med valsedlar öppnas endast om 1. det ska göras en ny eller en fortsatt rösträkning, eller 2. det annars behövs för valmyndigheternas utvärdering av valet. Paragrafen gäller endast valsedlar som omfattas av den slutliga rösträkningen. Någon motsvarande bestämmelse för annan valmateriel, t.ex ytterkuvert för budröst som tagits om hand enligt 9 kap. 17 vallagen, finns inte. Av ordalagen att döma ger bestämmelsen i 13 kap. 10 endast valmyndigheter tillgång till den valmateriel som avses där. Det har emellertid uppgetts att några länsstyrelser också ger t.ex. partiföreträdare möjlighet att, under länsstyrelsens kontroll, ta del av visst valmateriel innan valet vunnit laga kraft, vilket partiföreträdare och även andra enskilda kan ha intresse av för att bättre kunna bedöma möjligheterna att med framgång överklaga valet. Mot bakgrund av den skiftande praxis som tycks råda skulle det, enligt Valprövningsnämndens mening, vara värdefullt med ett klargörande av vilka möjligheter som den enskilde har att ta del av valmateriel, som förvaras hos länsstyrelsen eller hos valnämnden, efter det att förrättningen för slutlig rösträkning avslutats. 25

26 5 Handläggningen i Valprövningsnämnden av överklagade ärenden Merparten av innehållet i detta avsnitt knyter an till en fråga som ställts ganska ofta till Valprövningsnämnden, framför allt från kommunalt håll: Måste prövningen av överklagandena i Valprövningsnämnden ta så lång tid? 5.1 Schematisk redovisning av tidsåtgången 19/9 Valdag slutet av sept. ca 10/10 ca 15/10 ca 25/10 under november månad Valresultatet kungörs. 10 dagars klagotid löper ut. Överklagandena kungörs. Den i kungörelsen bestämda fristen att ge in synpunkter på överklagandena löper ut. Yttranden över överklagandena från Valmyndigheten och länsstyrelserna till Valprövningsnämnden. Vm och lst behöver ofta i sin tur inhämta yttranden från valnämnden i den berörda kommunen, t.ex. om vad som förekommit i en viss röstmottagningslokal. 15/10 15/12 Huvuddelen av beredningsarbetet i Valprövningsnämnden. I flera fall har nämnden bedömt det nödvändigt att komplettera den utredning som tillförts ärendena genom Valmyndighetens och länsstyrelsernas yttranden. I ett antal fall har nämnden också bedömt det nödvändigt att från valnämnden eller länsstyrelsen begära in valmateriel, t.ex. ytterkuvert för budröster eller förtidsröster för närmare granskning. I detta skede inhämtar nämnden också vid behov utlåtanden om sannolikheten för att vissa felaktigheter inverkat på valutgången, se närmare avsnitt 5.4. Vidare brukar nämnden låta klaganden få del av de yttranden och den utredning som tillförts ärendet och ge honom eller henne möjlighet att inom några dagar komma in med synpunkter. Detta även om någon uttrycklig kommunikationsskyldighet inte torde föreligga enligt 17 förvaltningslagen (1986:223). 26

27 17/12 Beslut i ärendena rörande riksdagsvalet. Januari 2011 Fortsatt beredning av överklagandena rörande landstings- och kommunvalen. 19/1, 31/1, 11/2 Beslut i ärendena rörande landstings- och kommunvalen. 5.2 Vad är en rimlig ambition i fråga om handläggningstiden? En självklar utgångspunkt för bedömningen av vad som är en rimlig handläggningstid i ärenden om överklaganden av val är att höga krav måste ställas på utredningen i ärendena och att prövningen måste ske med stor omsorg. Praxis i Valprövningsnämnden har hittills varit, och bör även fortsättningsvis vara, att överklaganden rörande riksdagsvalet prioriteras. Dessa ärenden har som regel avgjorts före årsskiftet. Därefter har ärenden rörande landstings- och kommunval avgjorts, några före årsskiftet, andra efter. De ärenden där omval eller annan rättelse kan komma i fråga är ofta de mest krävande från utredningssynpunkt och de tar därmed längst tid. Som exempel kan nämnas att beslutet om omval i Hallsbergs kommun efter 1979 års val meddelades den 28 februari Inte så sällan är den politiska situationen svårhanterlig i landsting och kommuner som berörs av ett överklagande, vilket bl.a. exemplet Örebro i årets val visar. I ett sådant läge är det naturligtvis av största vikt att så snart som möjligt få ett avgörande av överklagandet. Efter ett eventuellt beslut om omval dröjer det ju ytterligare upp till tre månader innan ett sådant val kan genomföras. Sett från denna utgångspunkt talar starka skäl för att prövningen av överklagandena bör klaras av under valåret. Detta är emellertid en målsättning som kan vara svår att uppnå, särskilt om antalet överklaganden är så stort som vid 2010 års val. 5.3 Vad kan göras för att förkorta handläggningstiden? Om man strävar efter att väsentligt förkorta handläggningstiden för överklagandeärenden måste naturligtvis varje led i handläggningen övervägas. Valprövningsnämnden vill i detta sammanhang peka på två faktorer som kan påverka handläggningstiden. Valmyndigheten ska kungöra utgången av riksdagsvalet i Post- och Inrikes Tidningar. Klagotiden räknas från den dag då kungörelsen är införd i PoIT. När klagotiden gått ut ska samtliga överklaganden i riksdagsvalet kungöras på samma sätt och envar ska ges tillfälle, under vanligen upp till en vecka, att komma in med synpunkter. Såvitt känt har det inte förekommit att någon person i anledning av kungörelsen yttrat sig till Valmyndigheten över något överklagande i riksdagsval. 27

28 Det kan ifrågasättas om den anbefallda formen för tillkännagivande av valresultatet är den mest effektiva formen för att meddela ett valresultat. Någon sådan kungörelse sker inte i landstings- och kommunval. Erfarenheterna visar också att förfarandet att kungöra överklagandena och ge envar möjlighet att inom viss tid komma in med synpunkter på överklagandena inte fyller någon praktisk funktion. Enligt Valprövningsnämndens mening bör det finnas möjligheter att förenkla formerna för att tillkännage resultatet av riksdagsvalet och kommunicera överklagandena. På det sättet skulle handläggningstiden kunna förkortas något. Det mest tidskrävande momentet i handläggningen är uppenbarligen arbetet med beredningen av ärendena. Detta har hittills utförts som extra uppdrag av 4 5 personer, som oftast är eller har varit föredragande i riksdagsutskott. På grund av det stora antalet överklaganden i 2010 års val fördubblades i stort sett antalet föredragande genom nyrekryteringar och genom att tidigare föredragande ånyo förordnades. Valprövningsnämnden har övervägt olika metoder för att förkorta handläggningstiden. En tanke har varit att öppna möjlighet för nämnden att i perioder med särskilt stor belastning kunna arbeta på två avdelningar (t.ex. 3 ledamöter och tre ersättare i varje avdelning med ordföranden och dennes ersättare som ordförande i resp. avdelning). Erfarenheterna från arbetet med överklagandena i 2010 års val har emellertid tydligt visat att det inte är handläggningen i nämnden och beslutsfattandet där som är den trånga sektorn i behandlingen av överklagandeärendena. Nämnden har visserligen sammanträtt var eller varannan vecka under en period av drygt 4 månader men det har funnits utrymme att ytterligare öka sammanträdesfrekvensen och därmed avverkningstakten, under förutsättning att nämnden haft tillgång till en större beredningsorganisation. Enligt Valprövningsnämndens mening är det uppenbart att den enskilt viktigaste faktorn, om man vill förkorta handläggningstiden, är att ytterligare förstärka beredningsorganisationen. En större kader av föredragande, med erfarenhet av tillämpning av vallagstiftningen och som, i samband med val, kan ägna en stor del av sin tid åt arbete i nämnden, bör finnas i beredskap. I god tid före nästa val (som kan föranleda ännu fler överklaganden än 2010 års val) bör därför ytterligare föredragande rekryteras och inskolas. Eftersom föredragandena är timarvoderade bör detta inte medföra någon ökning av nämndens fasta kostnader. 28

29 5.4 Med fog kan antas ha inverkat på valutgången, sannolikhetsbedömningar De avvikelser från föreskriven ordning eller andra felaktigheter i samband med val som Valprövningsnämnden bedömer om de med fog kan antas ha inverkat på valutgången kan, med ett sätt att se saken, hänföras till endera av två kategorier. Den ena feltypen kan sägas vara av numerisk karaktär (ett visst antal röster har inte kommit med i rösträkningen, ett visst antal röster har felaktigt godkänts eller underkänts). Den andra feltypen är av sådant slag att dess effekter inte kan bedömas med rent numeriska metoder (bristande ordning i röstmottagningslokal, politisk propaganda i omedelbar närhet av sådan lokal, partimarkerade valsedlar för visst parti har inte funnits tillgängliga i en röstmottagningslokal under viss tid, valkuvert har saknats i en vallokal under viss tid). När det gäller den första kategorien av fel har Valprövningsnämnden vid prövningen av några av överklagandena i 2010 års val för första gången anlitat statistisk expertis, professor Svante Linusson, Kungl. Tekniska högskolan, för att beräkna sannolikheten för att vissa fel inverkat på valutgången. Behovet av sådan expertis har antytts i förarbeten till vallagstiftning. Enligt Grundlagsberedningen (SOU 1972:16 s. 17) borde Valprövningsnämnden, där så är lämpligt och möjligt, kunna använda statistiska metoder för att beräkna graden av sannolikhet för att ett fel har inverkat på valresultatet. Behov av sådana utlåtanden aktualiseras främst då det är fråga om fel av numerisk karaktär och då det är liten marginal mellan partier i fråga om det sista mandatet. I många fall är det fråga om fel av båda de ovan angivna kategorierna och Valprövningsnämnden måste göra en samlad bedömning av felens inverkan på valutgången. Även i sådana fall kan det vara av värde med expertutlåtande angående de numeriska felens inverkan. Särskilt värdefullt kan ett expertutlåtande vara i de svårbedömda situationer då det är fråga om fel av skilda slag som verkar i olika riktningar (t.ex. ett visst antal oräknade röster och ett visst antal ogiltiga röster som felaktigt godkänts och räknats). Valprövningsnämnden inhämtade utlåtanden från Svante Linusson bl.a. i ärendena som rörde riksdagsvalet i Göteborgs kommuns och Värmlands läns valkretsar samt valen i Västra Götalands landsting och Örebro kommun. Exempel på sådant yttrande, se bilaga 6. Svante Linusson har också, i samarbete med professor Svante Janson vid Uppsala Universitet, ställt samman ett underlag för manualer till ledning för Valprövningsnämndens sannolikhetsbedömningar, se bilagorna 7 och 8. 29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42