Förgröningen i praktiken

Transkript

1 Förgröningen i praktiken kostnader kontra miljönyttor 450 Miljontals kr per år Åtgärdskostnader Miljönyttor Diversifiering av grödor Permanenta gräsmarker Ekologiska fokusarealer Totala förgröningsåtgärder Åtgärderna diversifiering av grödor och permanenta gräsmarker har liten miljönytta och bör tas bort. Ekologiska fokusarealer kan ha en tydlig miljönytta, men vissa av typåtgärderna och villkoren bör omformas för att öka effektiviteten. För att få de ekologiska fokusarealerna än mer miljöeffektiva bör kopplingarna till andra stödformer ses över. Rapport 2016:18 1

2

3 Förgröningen i praktiken kostnader kontra miljönyttor Denna rapport ingår i CAP:s miljöeffekter som är ett löpande regeringsuppdrag till Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet samt Havs- och vattenmyndigheten. Uppdraget är att följa och utvärdera miljöeffekterna av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Rapportens huvudsyfte är att ta fram förslag till förbättringar och förenklingar av förgröningen och skapa underlag för beslut om effektivare miljövillkor i den nya CAPreform som kommer att införas efter år CAP:s miljöeffekter Redaktör Torben Söderberg 3

4 Greening in practice costs versus environmental benefits This report is part of the project Environmental Effects of the CAP, which is given to the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Environmental Protection Agency, the Swedish National Heritage Board and the Swedish Agency for Marine and Water as an ongoing intergovernmental assignment. The task is to monitor and evaluate the environmental effects of the Common Agricultural Policy within the EU. The main purpose of the report is to suggest improvements and simplifications of the greening of the CAP and to create a foundation for future decisions on improvements of environmental conditions in the next CAP reform after Environmental Effects of the CAP Editor Torben Söderberg 4

5 Sammanfattning Denna rapport har som syfte att utvärdera förgröningen i Sverige. Resultaten från studien kan användas vid reformarbetet med den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP efter Analyserna är gjorda genom att bedöma miljöeffekter, beräkna åtgärdskostnader och värdera miljönyttor utifrån stödansökningarna år Rapporten har främst tagits fram för att främja beslut om effektivare miljövillkor i direktstöden eller inom landsbygdsprogrammet. Studien lämnar även några förslag på förändringar för att skapa mer miljöeffektiva stöd än dagens. Åtgärden diversifiering av grödor har liten miljönytta och bör tas bort Åtgärden diversifiering av grödor har bara marginell miljönytta. Det är visserligen en stor andel av åkerarealen som omfattas och många jordbrukare som berörs, men den areal där markanvändningen verkligen behöver förändras är liten. Detta eftersom de flesta jordbrukare redan lever upp till villkoret att odla minst tre grödor. Detsamma gäller åtgärden permanenta gräsmarker Även åtgärden permanenta gräsmarker har små miljöeffekter i Sverige. Detta eftersom kravet på bevarande och återetablering först infaller när fem procent av medlemsstatens referensareal av permanenta gräsmarker har ställts om. Detta försämrar möjligheterna, särskilt för de medlemsstater som har nationella referens-arealer, att snabbt styra mot den önskade miljöeffekten att bevara långliggande vallar. Åtgärden ekologiska fokusarealer ger mest miljönytta Kravet på ekologiska fokusarealer (EFA) medför en ökad omfattning av trädor, kvävefixerande grödor samt obrukade fältkanter. Den förändrade markanvändningen på cirka hektar åker innebär en ökad miljönytta. Förändringen har främst skett i mellan- och slättbygder där EFA också ger den högsta miljönyttan. Typåtgärderna och villkoren för ekologiska fokusarealer bör omformas Valet av typåtgärd för ekologiska fokusarealer styr hur stor miljönyttan kan bli. Hur villkoren för åtgärdstyperna inom ekologiska fokusarealer utformas avgör hur intressanta de blir för jordbrukarna och därmed också hur stor positiv miljöpåverkan vi kan uppnå. För att styra den ansökta ekologiska fokusarealen kan de olika EFA-typerna såsom olika former av trädor, olika former av vallar, obrukade fältkanter arealviktas lite olika. Viktningen bör kunna anpassas bättre till att ge mer miljönytta och kräva större arealer för typåtgärder med låg miljönytta. Miljöeffektiviteten i förgröningen är minimal. När vi räknar bort de förgröningskrav som jordbruket klarar utan att behöva göra förändringar i driften får vi, i förhållande till åtgärdskostnaderna, ett överskott av miljönyttor som kan värderas till cirka 15 kronor per hektar. Samtidigt är de sannolika transaktionskostnaderna för förgröningen beräknade till kronor per hektar. I princip innebär det att de tillkomna miljönyttorna och de totala kostnaderna tar ut varandra. 5

6 Kopplingarna till andra stöd och villkor bör ses över Sveriges ståndpunkt har varit att överföringar av budgetmedel från direktstödet till landsbygdsprogrammet förbättrar politikens träffsäkerhet avseende miljönyttan. Med miljöersättningar kan vi rikta miljöåtgärderna betydligt bättre än med förgröningen. Vissa regelförändringar i förgröningen och i kompensationsstödet till naturgivet miss-gynnade områden (ANC) kan innebära mer ekologiska fokusarealer även i jordbruksintensiva skogs- och mellanbygder samt att det blir lönsammare med spannmålsodling i de annars vall-dominerade skogsbygder som har ANC-stöd. Det kan påverka miljön positivt. Det kopplade stödet kan, som i Sverige, ha vissa miljömässiga fördelar om det styrs till mer extensiv produktion såsom betesdrift. I vissa länder har det kopplade stödet riktas till mer intensiv produktion såsom stalluppfödning. Stödet kan därmed leda till ökad djurtäthet och större miljöbelastning. Flera justeringar krävs för att göra förgröningen mer miljöeffektiv Problemet med att ha tre åtgärder som ska vara gemensamma i hela EU medför att åtgärderna i vissa fall tar sikte mot något som inte är ett problem i alla medlemsstater. Därför krävs undantag. I många fall är också undantagen berättigade utifrån den ringa miljöförbättring dessa arealer skulle bidragit med. Det gäller exempelvis för de gårdar som ligger i biologiskt variationsrika skogsbygder där det inte finns något behov av exempelvis ekologiska fokusarealer. Medlemsstaterna har små möjligheter att införa strängare regler och villkor i förgröningen som medför att den positiva påverkan på miljön blir större. Nuvarande förgröningsregler tillåter exempelvis att mineralgödsel och växtskyddsmedel används i samband med ekologiska fokusarealer. I Sverige har vi därför tillåtit både mineralgödsel och växtskyddsmedel vid odling av kväve-fixerande grödor och vid insådd av vall (grön mark). Förslag i studien till förändringar i förgröningen efter 2020 Ta bort åtgärden diversifiering av grödor. Om den ska vara kvar; bör kravet begränsas till gårdar som har minst 30 hektar åker och som ligger söder om den 62:a breddgraden (norra Vänern Gävle). Det skulle innebära en administrativ förenkling utan att minska åtgärdens totala miljönytta. Om åtgärden permanenta gräsmarker ska vara kvar; bör den omformas till ett separat miljövillkor i form av en typåtgärd med långliggande vallar inom ekologiska fokusarealer, samt till ett tvärvillkor med en nationell referensareal knuten till betesmarker och långliggande vallar. Utveckla kraven för ekologiska fokusarealer (EFA). Trädorna är viktiga för mångfalden men villkoren bör justeras så att inget brukande får ske på ansökt EFA-träda under första halvan av året och att trädorna ska vara bevuxna. De ska även kunna uppgraderas exempelvis till beträdor, d.v.s. vandringsstråk tillgängliga för allmänheten. EFA-typen insådd av vall kan tas bort i Sverige och ersättas av långliggande vallar (se ovan). Villkoren bör anpassas bättre till att ge mer miljönytta. För att styra den ansökta arealen bör olika typer av ekologiska fokusarealer som trädor, obrukade fältkanter med eller utan insådd, långliggande vallar, be-trädor, etcetera kunna arealviktas olika. För slättbygderna framstår obrukade fältkanter som den EFA-typ som bör lyftas fram vid sidan av trädor och kvävefixerande grödor. 6

7 Summary The purpose of this study is to evaluate greening in Sweden. The results of the study may be used in future reformation of the Common Agricultural Policy, CAP, after Applications from 2015 were analysed through assessment of the environmental effects, calculation of the costs of the measures and evaluation of the environmental benefits. The primary purpose of the study is to promote more efficient environmental rules in CAP or in the rural development programme. The study also suggests some changes in greening of CAP to create more eco-efficient measures than today. The crop diversification requirements has little environmental benefit and should be withdrawn The crop diversification requirements only has marginal environmental benefits. It is true that a large percentage of the arable land are covered and many farmers are affected, but most farmers already live up to the two or three crop requirement, and thus the area where these really are needed is small. The same applies to the permanent grassland requirements Also the permanent grassland requirements have small environmental effects in Sweden. This because the requirements for conservation and re-establishment doesn t occur until five percent of the reference-area of permanent grassland has been converted. This impairs the possibilities, to quickly steer towards the desired environmental effect to preserve permanent grasslands, especially for those Member States which have national reference-areas. The Ecological Focus Areas requirements provide the most environmental benefits The Ecological Focus Areas (EFAs) increase the number of fallows, nitrogen-fixing crops and the field margins out of production. The changed land use, about ha of arable land in all, means increased environmental benefits. The changes have mainly taken place in the productive plains of Sweden, where EFAs also gives the maximum environmental benefits. The Ecological Focus Areas should be transformed The choice of Ecological Focus Areas affects how large the environmental benefits could become. The design of the EFAs determine how interesting they are for the farmers, and thus also how big the positive environmental impact could get. To control the amount of Ecological Focus Areas, we need to change the EFA weighting factors. The weighting factors should be adapted to provide higher environmental benefits and require larger areas for those EFAs with lower environmental benefits. The environmental efficiency within greening is minimal When excluding the greening requirements that agriculture can handle without having to make changes in farming practice, we receive an excess of environmental benefits worth of about 1.5 euro per hectare in relation to costs. At the same time, the expected transaction costs for greening are 1.5 euro per hectare. Basically, this means that the environmental benefits and total costs cancel each other out. Links to other measures and conditions should be reviewed Sweden s position has been that a transfers of funds from direct payment support schemes to the Rural Development Programme enhances the policy accuracy of the 7

8 environmental benefits. It is easier to steer the environmental measures towards a positive direction using the Agri-environmental payments rather than greening. Some changes of the greening requirements and of the rules within the compensatory aid to areas with natural constraints (ANC), may also lead to more ecological focus areas in the forest districts and in the less productive plain districts. It is more profitable to grow cereals in the otherwise grassland-dominated regions that receive ANC support. This may also have a positive effect on the environment. Some direct payments may have environmental benefits if, for example, it is directed towards more extensive production such as grazing. In some countries the coupled support is directed to more intensive production such as livestock rearing. The support may thus lead to increased stocking density and a greater environmental pressures. Several adjustments are required to make greening more environmentally efficient There is a problem with three identical measures throughout the EU, since in some cases the measures are meant to solve a problem that only exists in some Member States, hence there is a need for exceptions. In many cases, the exceptions are justified, since the greening activities generate only minor environmental improvements. One example is farms located in the biologically diverse woodlands where there is no need for ecological focus areas. Member States have limited opportunities to impose stricter terms and conditions to achieve larger environmental benefits. The current greening regulations allows, for example, use of mineral fertilizers and plant protection products in connection with ecological focus areas, which has a negative environmental impact. In Sweden, we allow both mineral fertilizers and plant protection products in cultivation of nitrogen-fixing crops and the sowing of leys (catch crops). Proposals from this study of changes in greening rules from 2021 Withdraw the crop diversification requirement. If retained, the requirements should be limited to farms that have at least 30 hectares of arable land and are situated south of the north tip of lake Vänern. This would be an administrative simplification without reducing the overall environmental benefit. If the permanent grasslands requirement should be retained, the grassland should be transformed to a separate environmental measure, a category permanent grassland in the ecological focus areas, as well as to the cross-compliance, with a national reference-area attached to the pastures and permanent grasslands. Develop requirements for ecological focus areas (EFAs). Fallows are important for biodiversity, but the conditions should be adjusted so that no cultivation should be done during the first half of the year and the fallows should always be covered. They should also be able to be upgraded to beträdor, i.e. walking areas accessible to the public. The EFA measure under sowing in main crop should be removed in Sweden and replaced by a separate proposed EFA category permanent grassland. The EFA conditions should be adapted to provide higher environmental benefits. It should be possible to use differentiated and flexible weighting factors, in order to promote the EFA-measure that are relevant and needed in the region concerned. In the regions with plains of fertile arable land, EFA-field margins, fallows and nitrogen-fixing crops should be promoted through the weighting factors. 8

9 Innehåll Sammanfattning... A5 Summary... A7 Begrepp och definitioner i rapporten Introduktion Varför vi gör denna rapport Avgränsningar Målgrupper Hur vi har gjort denna rapport Läsanvisningar Var och hur kommer förgröningen in? CAP-reformen åren Obligatoriska stödformer Frivilliga stödformer Fördelning av direktstödsbudgeten Sverige har valt bort extra ANC-stöd och stöd till små gårdar Storbritannien och Tyskland har valt bort kopplade stöd Elva medlemsstater har flyttat medel till landsbygds programmet Vad gäller för förgröningen? Basvillkor och tvärvillkor Förgröningen kontra landsbygdsprogrammets miljöersättningar Generella regler om undantag i förgröningen Platsspecifika regler om undantag i förgröningen De areella undantagen på EU-nivå i förgröningen Alternativa förgröningsåtgärder som Sverige valt bort Medlemsstaternas val av förgröningsvillkor Medlemsstaternas val av typåtgärder i EFA De populäraste typåtgärderna i EFA Val av villkor för permanenta gräsmarker Förgröningen i Sverige Sett utifrån syftet med förgröningen Implementering av förgröningen i Sverige Statistik för år 2015 ligger till grund för analyserna Förändringar som kan påverka utfallet år Analysmetodik för de tre förgröningsåtgärderna Diversifiering av grödor Undantagna jordbrukare och arealer Betydelsen av undantagen Fördelningen av grödor år 2015 jämfört med år

10 3.4 Permanenta gräsmarker Referensarealerna åren 2003 och Jordbrukare och arealer som berörs Betydelsen av undantagen och ändrade förutsättningar Ekologiska fokusarealer Undantagna jordbrukare och arealer Olika typåtgärder av ekologiska fokusarealer Betydelsen av undantagen Hur ser jordbrukarna på ekologiska fokusarealer? Frågor om jordbrukarnas val av ekologiska fokusarealer Förgröningens kostnader och miljönyttor i Sverige Utfallet av förgröningen i Sverige Vilka blir kostnaderna för jordbruket? Beräknade transaktionskostnader Beräknade åtgärdskostnader Vilka blir miljönyttorna? Beräknade miljönyttor Hur miljöeffektiv är förgröningen? Slutsatser och förslag Plus och minus för miljön Förslag från CAP:s miljöeffekter på förändringar i förgröningen Landskapsperspektiv och åtgärder på rätt ställe genom samarbete...54 Referenser...55 Bilagor

11 Begrepp och definitioner i rapporten ANC DAWA NATURA 2000 SAM TB MILJÖ- EFFEKTIVITET TRANSAKTIONS- KOSTNADER Kompensationsstöd som tidigare betecknades (LFA) Less Favoured Areas. Det betecknas numera som Areas with Natural Constraints (ANC). Stödet ges till jord brukare som verkar i bergsområden och andra motsvarande områden, eller till andra områden än bergsområden med väsentliga naturliga begränsningar, eller till andra områden som påverkas av särskilda begränsningar. Jordbruksverkets informationslager med alla data kring stöd, ersättningar, arealer, brukare, etc. kopplade till jordbruksblocken (DAtaWArehouse). Är ett nätverk av värdefulla naturområden inom Europeiska Unionen. Syftet är att värna om natur typer, fåglar, arter och livsmiljöer samt vissa arter som EU-länderna har kommit överens om är av gemensamt intresse. En förkortning för SAMordnad ansökan om jordbrukarstöd. Jordbruksverkets stöddatabas med alla jord brukares årliga stödansökningar. Visar stödrätter, direktstöd, miljöersättningar, etcetera. Täckningsbidraget (TB) är skillnaden mellan intäkten (priset x producerad kvantitet) och särkostnaderna inom produktionsgrenen. Täckningsbidraget utgör bidraget från produktionsgrenen för täckande av företagets sam kostnader och eventuell vinst. Att få en så låg miljöbelastning och/eller så mycket bio logisk mångfald som möjligt utifrån en fast resursinsats. Kostnaden för en miljöåtgärd satt i relation till dess effekt. Kostnader som bl.a. har med information om stöd att göra. Brukar indelas i kostnader för att skaffa eller sprida information, skriva avtal, för övervakning, kontroll eller uppföljning. Kostnader för tid, utrustning m.m. kan också ingå. 1

12 1 Introduktion 1.1 Varför vi gör denna rapport Rapportens huvudsyfte är att ta fram förslag till förbättringar och förenklingar av förgröningen och skapa underlag för effektivare miljövillkor i framtida direktstöd (dvs. i CAP efter år 2020). Materialet ska kunna användas vid utvärderingar och eventuella förändringar av stödreglerna, kanske redan till år 2017/18. Rapporten fokuserar på att erhålla största möjliga miljönytta från förgröningen och jordbruksstöden, men samtidigt med en hög grad av kostnadseffektivitet. I rapporten bedömer vi de mätbara miljöeffekterna samt beräknar förgröningens åtgärdskostnader och värderar dess miljönyttor. Vi analyserar om den markanvändning som jordbrukarna slutligen valde verkligen blivit så miljöeffektiv som var tänkt eller tidigare antagits 1. I analysen ingår även en nyttovärdering av de undantag för skogs- och gräsmarker som Sverige förhandlade fram. Slutligen försöker vi i rapporten svara på om de framförhandlade obligatoriska åtgärderna och de möjliga typåtgärderna inom förgröningen har haft någon större betydelse för Sveriges medborgare och jordbrukare i avseende av bättre miljönytta och/eller lägre åtgärdskostnader. Efter denna studie har vi möjlighet att jämföra tre olika kostnads-nyttoanalyser: a) den antagna markanvändningen för år 2011 (Jordbruksverkets rapport 2012:14) b) den beräknade markanvändningen för år 2014 (Jordbruksverket, opublicerad rapport, dnr /16) c) den ansökta verkliga markanvändningen för år 2015 (föreliggande rapport) Avgränsningar I studien koncentrerar vi oss på hur de svenska jordbrukarna har agerat utifrån reglerna i förgröningen och särskilt analyserar vi förgröningsåtgärden ekologiska fokusarealer. För övriga stöd och regler i 2013 års CAP-reform gör vi bara en genomgång för att belysa vilken verkan de kan ha haft för inriktningen på förgröningen och på jordbrukarnas möjligheter att klara och uppfylla de slutliga förgröningskraven. I studien ingår en avgränsad jämförelse mellan några av EU:s medlemsstaters val av typåtgärder för sina ekologiska fokusarealer. Dessa medlemsstater är de som har ett jordbruk som mest liknar det svenska och som dessutom är de starkaste marknads-konkurrenterna. Ytterligare en avgränsning är att vi på grund av bristande dataunderlag bara övergripande analyserar de svenska transaktions- och administrativa kostnaderna av förgröningen. Vi analyserar inte heller uppfyllelsegraden och förutsättningarna för kontroller och sanktioner, eller jordbrukarnas uppfattningar om förgröningens stödregler eller villkor Målgrupper Denna rapport är en del i projektet CAP:s miljöeffekter som ska bidra med kunskapsunderlag för jordbrukspolitiska besluts- och genomförandeprocesser. Denna studie 1 Jordbruksverkets rapport 2012:14 2

13 vänder sig i första hand till beslutsfattare inom Regeringskansliet, centrala myndigheter, länsstyrelserna samt EU-kommissionen. Resultaten och slutsatserna, liksom den breda introduktionen, kan även vara till nytta för olika forsknings-, intresse- och rådgivningsorganisationer samt enskilda politiker och medborgare som verkar i skärningspunkten mellan jordbruk och miljö. 1.2 Hur vi har gjort denna rapport I denna rapport har vi använt oss av litteraturstudier vid genomgången av CAP-reformen och dess implementering i Sverige och i EU. Vid analysen av förgröningen har vi använt oss av kvantitativa och kvalitativa analyser. Först har vi använt data från jordbrukarnas stödansökningar, SAM 2015, och viss data från uppföljning och kontroll av stöden. Sedan har vi använt oss av olika jordbruks-statistik som areal- och företagsstatistik. Vi har också använt oss av Agriwise som är ett verktyg för ekonomisk analys som innehåller cirka 600 produktionsgrenskalkyler. Vi har också sammanställt olika data med värdeindexpriser för olika miljöåtgärder. Därefter har vi utifrån dessa ingående parametrar gjort olika kalkyleringar och enkla CBA-analyser. Slutligen har vi använt oss av en jordbrukarenkät för att få vetskap om hur och varför jordbrukarna i Sverige valt vissa EFA-åtgärdstyper. Arbetsgrupp I arbetsgruppen för rapporten har ingått Anna-Lena Carlsson, Naturvårdsverket, Hans Nilsson, Länsstyrelsen Skåne, Josefin Hjort, Havs- och vattenmyndigheten, David Ståhlberg, Jordbruksverket och Torben Söderberg, Jordbruksverket. I en referensgrupp har Anders Forsberg, Jordbruksverket och Mathias Sandin- Lindqvist, Jordbruksverket medverkat. 3

14 I studien indelas Sverige i fem jordbruksområden med skilda förutsättningar (Norr om 62:a breddgraden motsvarar stödområdena 1-5) A Skogsbygder norr om 62:a breddgraden (Norra Sverige 1-5) B Skogsbygder söder om 62:a breddgraden (Södra Sverige 6-12) C Svealands slättbygd (Vita områden i Mälardalen) D Norra Götalands slättbygd (Vita områden i Väster- och Östergötland) E Södra Götalands slättbygd (Vita områden i Skåne, Halland, Blekinge, Kalmar samt hela Öland och Gotland) Karta 1. Indelning i olika jordbruksområden 1-12 är stödområden i ANC-stödet. A-E har också betydelse för förgröningens s.k. skogsundantag (se vidare avsnitt och karta 2). 1.3 Läsanvisningar Kapitel 2 kan läsas mer övergripande beroende på läsarens förkunskaper. Kapitel 3 kan läsas efter vad som av läsaren uppfattas som särskilt intressant. Kapitel 4 innehåller en kostnads- nytto-analys av förgröningen. Kapitel 5 innehåller rapportens slutsatser och där lämnar också CAP:s miljöeffekter några förslag på lämpliga förändringar i förgröningen. 4

15 2 Var och hur kommer förgröningen in? EU-kommissionens mål är att direktstöden ska förändras i riktning mot mer om-fördelning och utjämning samt mot mer målinriktade insatser (miljövillkor). Det förstnämnda innebär att det måste till en utjämning av stödnivån inom och mellan medlemsstaterna (MS). Direktstödet består av tre obligatoriska och tre frivilliga stödformer. 2.1 CAP-reformen åren I december 2013 fastställdes EU:s direktstödsförordning 2 som är en del av CAP (Common Agricultural Policy). Reglerna är till stora delar desamma som de som fanns med i kommissionens förslag till reform från oktober Förgröningsstödet (fortsättningsvis förgröningen) är tänkt som en särskild miljö inriktad, men obligatorisk del av inkomststödet (grundstöd + förgröning). Inkomststödet som tidigare kallades gårdsstöd är ett stöd frikopplat från produktion som ges direkt till jordbrukare. Inkomststödet ska fortsättningsvis beviljas i form av en enhetlig arealersättning per hektar. I den nya reformen finns ett större fokus på att få med både klimat- och miljöproblematiken, liksom att tydligare införliva Natura 2000-områden. Kommissionens syfte med förgröningen är att alla jordbrukare inom unionen ska uppnå miljö- och klimatfördelar genom att bättre bevara jordmån och ekosystem till följd av åtgärden diversifiering av grödor (DG), genom att binda mer koldioxid i marken och inom de gräsmarkshabitat som är förknippade med åtgärden permanenta gräsmarker (PG) samt; genom att öka skyddet av vatten och habitat till följd av att åtgärden ekologiska fokusarealer (EFA). 2.2 Obligatoriska stödformer EU:s direktstödsförordning innehåller några stödformer som är obligatoriska och några som är frivilliga att införa för medlemsstaterna. Grunden är ett inkomststöd (gårdsstöd) som fortsättningsvis i rapporten benämns grundstöd. Stödbeloppen ska senast år 2020 vara mer utjämnade mellan medlemsstaterna och även mer utjämnade inom nationerna eller regionerna. Villkoret för att få stöd är att bedriva jordbruksaktivitet på marken samt att vara aktiv brukare, enligt de regler som kommissionen satt upp för de nationella minimikraven. Förgröningen är en obligatorisk del av direktstödet, grundstöd plus förgröningsstöd = tidigare gårdsstöd. Förgröningsåtgärderna ska vara enkla, generella, inte vara några avtal samt vara årliga insatser. I direktstödsförordningen finns också ett större fokus på att i stödet få med både klimat- och miljöproblematiken. För att gynna ny verksamhet och stärka konkurrenskraften inom unionens jordbrukssektor är det obligatoriskt för medlemsstaterna att inom direktstödet inrätta ett årligt stöd till unga jordbrukare. Stödet bör betalas ur i max fem år och till jordbrukare 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 om regler för direktstöd för jordbrukare 3 Legal proposals for the CAP after

16 som är maximalt 40 år. Stödbeloppet ska vara 25 procent av genomsnittsvärdet på alla de stödrätter jordbrukaren använder. För att finansiera stödet till unga jordbrukare får medlemsstaterna använda högst två procent av den totala årliga budgeten till direktstödet. 2.3 Frivilliga stödformer EU-kommissionen ger medlemsstaterna möjlighet att avsätta medel från direktstödet till ett kompensationsstöd (ANC-stöd) för områden med naturliga begränsningar. Medlemsstaterna har möjlighet att avsätta upp till fem procent av direktstödsbudgeten till ett extra kompensationsstöd (extra ANC-stöd). Detta stöd bör inte påverka det ANC stöd 4 som finns inom landsbygdsprogrammet (pelare 2). Medlemsstaterna har också möjlighet att använda delar av direktstödets budget till mer specifika stöd. En möjlighet som öppnat sig för medlemsstaterna är att inrätta en enkel stödordning för småbrukare. Stöd till små gårdar är i form av en klumpsumma som ska ersätta alla möjliga direktstöd och även medföra ett förenklat regelverk för jordbrukare med små gårdar 5. Ytterligare en möjlighet för medlemsstaterna är att bevilja ett kopplat stöd till vissa sektorer eller regioner, dock enbart i tydligt avgränsade fall. Medlemsstaterna får maximalt överföra mellan åtta och i vissa fall tretton procent av direktstödets totala budget till de kopplade stöden. 2.4 Fördelning av direktstödsbudgeten Vi har gjort en litteraturgenomgång om medlemsländernas sammantagna val av olika direktstödsformer och förgröningsåtgärder. EU:s medlemsstater har i hög omfattning utnyttjat möjligheten att inom EU reglementet införa kopplade stöd. Totalt 24 av 28 medlemsstater har valt kopplade stöd, varav tjugo har valt att stödja nötkötts-produktionen. Åtgärden kan ha miljömässiga fördelar om stödet exempelvis styrs till mer extensiv produktion såsom betesdrift på naturliga betesmarker eller extensiva betesvallar 6. Sverige har infört stöd till nötkreatur äldre än ett år vilket bl.a. gynnar betesdrift med dikor och stutar. I många andra fall kan det kopplade djurstödet leda till mer intensiv produktion, exempelvis med stalluppfödning och ökad djurtäthet som leder till större miljöbelastning. De kopplade stöden kan också vara svåra att få till så att de inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Storbritannien har varit helt renlärigt och bara utnyttjat de obligatoriska stöden, så att grundstödet blir 68 procent. Frankrike har varit minst renlärigt och istället utnyttjat de frivilliga stöden maximalt, vilket medfört att grundstödet bara blir 34 procent. Sverige har valt att bara utnyttja det frivilliga kopplade stödet och därmed är grundstödet nere på 55 procent av den totala stödbudgeten i Sverige. 4 Se sid 1 Begrepp o definitioner 5 Staten jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2014:41) om direktstöd. 6 Opubl. PM, Modellberäkningar av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. 6

17 2.4.1 Sverige har valt bort extra ANC-stöd och stöd till små gårdar Om Sveriges totala direktstödsbudget för åren skulle fördelas jämt över hela den stödberättigade arealen blir det kr per hektar och år. Grundstödet plus förgröningsstödet blir tillsammans kr. Dessa arealbaserade stöd ska vara helt utjämnade och lika över hela landet till år Stödbeloppet motsvarar ungefär de tidigare nivåerna i gårdsstödet. Tabell 1 visar hur stora direktstödsbelopp de valda stödformerna i Sverige motsvarar om alla är omräknade till ett stöd per hektar och år. Tabell 1. Sveriges fördelning av direktstödsbudgeten, omräknat per hektar och för år Land Grundstöd Förgröningsstöd Unga brukare Extra ANC-stöd Små gårdar Kopplat stöd Sverige kr 640 kr 40 kr kr Källa: Egna beräkningar, 1,00 euro = 9,20 SEK. Sverige har valt att inte utnyttja möjligheten att använda ett stöd till områden med naturliga begränsningar (ANC) eller ett stöd till små gårdar inom direktstöden 7. Motivet för att inte införa ANC-stödet är dels att inget utökat aktivitetskrav kan kopplas till åtgärden, inom ramen för direktstödet, vilket kan öka problemet med passivt brukad mark, dels att ett ANC-stöd redan finns inom landsbygdsprogrammet (pelare 2). I det fall åtgärden skulle användas skulle den användas i kombination med motsvarande stödform inom landsbygdsprogrammet, vilket skulle kunna upplevas som krångligt och svårförståeligt för jordbrukarna. Motivet för att inte införa stödet till små gårdar är att förenklingen för jordbrukarna bedöms vara marginell och att negativa effekter på marknaden för mark och stöd rätter kan uppkomma. För att få en hög anslutningsgrad krävs att stödnivån läggs så högt som möjligt, vilket riskerar att minska incitamenten till strukturutveckling och kan försvåra tillgången på mark för expanderande företag. Sverige har en relativt hög nedre gräns för inkomststödet, på fyra hektar så de enda som kan påverkas av förgröningskraven är de mindre gårdarna på mellan fyra och tio hektar som kan få ett krav på att bevara permanenta gräsmarker. Den areal som skulle påverkas är dock minimal Storbritannien och Tyskland har valt bort kopplade stöd De obligatoriska stöden, förgröningsstödet (30 %) och stödet till unga brukare (maximalt 2 %), kan som mest sänka beloppsnivån på grundstödet till 68 procent av medlemsstatens totala stödbudget (tabell 2). Men använder en medlemsstat sin stöd-budget fullt ut, även till de frivilliga stödformerna, kan beloppsnivån på grundstödet bli så låg som 12,4 procent, t.ex. för Malta som genom ett undantag fått lägga 57 procent på ett kopplat stöd 8. Tabell 2 visar hur de medlemsstater som har störst jordbruks- och livsmedelsrelaterad handel med Sverige har valt att fördela sin stödbudget mellan de tillgängliga direktstödformerna. 7 Ds 2014:6. Gårdsstödet förslag till svenskt genomförande. 8 European Parliament,

18 Tabell 2. Valda åtgärder i direktstödet för Sverige och de medlemsstater som vi har mest jordbruks- och livsmedelsrelaterad handel med. Även Frankrike, Belgien och Storbritannien som närliggande länder visas. Fördelning i procent av budgeten år Medlemsstat (euro/ha) Grundstöd Förgrönings stöd Unga brukare Extra ANCstöd Små gårdar Kopplat stöd Sverige (230) 55,5 30,0 1,5 13,0 Danmark (335) 64,8 30,0 2,0 0,3 2,9 Tyskland (299) 62,0 30,0 1,0 7,0 Nederländerna (410) 67,5 30,0 2,0 0,5 Finland (230) 49,8 30,0 1,0 19,2 Frankrike (282) 34,0 30,0 1,0 20,0 15,0 Belgien (392) 57,0 30,0 2,0 11,0 Storbritannien (225) 68,0 30,0 2,0 Källa: European Parliament, Study Tolv medlemsstater (MS) har valt ett grundstöd på över 60 procent, bland dem Danmark, Tyskland, Nederländerna, Storbritannien, Irland och Österrike. Samtidigt har ingen av dessa medlemsstater (förutom Danmark) utnyttjat möjligheten till extra ANC-stöd eller utnyttjat stödet till små gårdar (förutom Tyskland). Dessutom har vissa MS inte lagt maximala två procent på stödet till unga brukare. Däremot har de flesta av dessa tolv medlemsstater en begränsad procentandel på det kopplade stödet 9. Åtta MS har valt att införa det frivilliga stödet till små gårdar. Fjorton av medlemsstaterna har valt att införa den maximala stödnivån (2 %) till stödet för unga brukare. Slutligen har alla MS utom Storbritannien (England, Wales, Skottland och Nordirland) samt Tyskland infört någon form av kopplat stöd Elva medlemsstater har flyttat medel till landsbygdsprogrammet Det har varit möjligt för medlemsstaterna att omfördela direktstödet till andra stödformer. Exempelvis får 15 procent av direktstödsbudgeten överföras till stödet för landsbygdsutveckling. Denna överföring av budgetmedel behöver inte medfinansieras med nationella medel vilket krävs för landsbygdsprogrammet. Dessutom får procent av EU-budgeten för stöd till landsbygdsutveckling överföras till direktstödet. Möjligheten till att omfördela budgeten mellan direktstödet och landsbygdsprogrammet har utnyttjas av totalt sexton medlemsstater. Elva av medlemsstaterna har valt att flytta budgetpengar från direktstödet till landsbygdsprogrammet. Tabell 3 visar hur dessa elva medlemsstater valt att fördela sin budget från direktstödet till landsbygdsprogrammet. 9 European Parliament, Study

19 Tabell 3. De elva medlemsstaternas omfördelningar av budgetpengar till landsbygdsprogrammet (pelare 2) i andelsprocent av direktstödets totala budget (pelare 1) och totalt belopp i miljoner euro. Land Andel % av direktstödet Totalt belopp i miljoner Euro Flandern (del av Belgien) 8,0 96 Danmark 6,4 287 Tyskland 4, Nederländerna 4,2 158 England (del av Storbritannien) 12, Tjeckien 2,6 112 Estland 13,4 97 Grekland 5,0 498 Frankrike 3, Lettland 7,4 94 Rumänien 2,1 112 Källa: European Parliament, Study 2015, avrundat till miljoner euro. Trots att det totalt sett blir en nettoöverföring av budgetmedel till landsbygds- programmet inom EU har fem av medlemsstaterna valt att flytta budgetpengar från landsbygdsprogrammet till direktstödet (Kroatien, Ungern, Malta, Polen och Slovakien). Dessa fem MS har också maximerat (25 %) sina överföringar av landsbygdsprogrammets budget till direktstödet. Detta kan ha minskat möjligheten till ökade resurser till miljöersättningar och vara till nackdel för miljöförbättrande åtgärder. Sveriges ståndpunkt har varit att överföringar av budgetmedel från direktstödet till landsbygdsprogrammet förbättrar politikens träffsäkerhet avseende miljönyttan. Detta eftersom det innebär ökade möjligheter att rikta pengar till effektiva åtgärder inom landsbygdsprogrammet 10. Samtidigt spelar direktstödet en viktig roll för att upprätthålla inkomsterna i jordbruket och därigenom bidrar det till att förbättra förutsättningarna för tillhandahållandet av kollektiva nyttigheter. En maximal överföring (15 %) skulle innebära ett sänkt inkomststöd på cirka 350 kronor per hektar. Under rådande förhållanden har Sverige därför valt att inte utnyttja regelverkets möjligheter till omfördelningar av direktstödet. 2.5 Vad gäller för förgröningen? Vi har gjort en litteraturgenomgång kring processen med framtagandet av nya regler för direktstödet och programmet för landsbygdsutveckling. EU-kommissionens tanke med reformen var att förbättra miljönyttan genom att införa extra miljöanpassningsåtgärder kopplade till grundstödet, ett förgröningsstöd. Dessa åtgärder ska vara obligatoriska och tillämpliga i hela EU. Tvärvillkoren och förgröningen utgör gränsen (baseline) för miljöersättningarna och påverkar därmed vad vi kan ersätta. För de föreslagna åtgärderna inom förgröningen krävs att stödreglerna inte påverkas av nationellt införda tvärvillkor eller påverkar miljöersättningar. Tvärvillkor, förgröning och olika stödformer bör utformas så att de samverkar med miljöersättningarna och förstärker de positiva miljöeffekterna (figur 1). 10 Ds 2014:6. Gårdsstödet förslag till svenskt genomförande 9

20 Miljöny)a Miljöersä)ningar Gårdsstöd och förgröning Basvillkor och tvärvillkor Stödberä=gad areal Figur 1. Schablonbild av EU-stöden och deras omfattning samt miljönytta. Källa: The new greening architecture of the CAP, European Commission, Förgröningsåtgärderna ska gälla på all brukad stödberättigad jordbruksmark. De ska utgöras av enkla, icke avtalsmässiga och årliga åtgärder som går längre än de införda basvillkoren för grundstödet eller tvärvillkoren (2.5.1) och vara kopplade till jordbruksverksamhet. Dessutom ska åtgärderna vara tydligt åtskilda från de fleråriga miljöersättningarna (2.5.2) inom landsbygdsprogrammet. För att klara dessa förbehåll har kommissionen föreslagit förgröningsåtgärder som att; kräva diversifiering av grödor, upprätthålla permanenta gräsmarker, vall, träda och betesmark, samt att skapa ekologiska fokusarealer. För Sveriges del fanns exempelvis redan miljöersättningar till fånggrödor och skyddszoner där stödvillkoren sammanföll väl med vissa av de krav som kommissionen ställer i förgröningen. Sverige valde att inte byta ut några miljöersättningar mot förgrönings-åtgärder. Anledningen var att det skulle bli mycket komplext. Bara vissa miljö-ersättningar kan användas och villkoren måste bygga direkt på förgröningskraven. Miljöersättningen (förgröningsåtgärden) måste också täcka exakt samma areal som i förgröningskraven samt att kostnaderna för miljövillkoren i förgröningen måste räknas bort om en miljöersättning också ska få finnas kvar (se 2.5.6) Basvillkor och tvärvillkor Grund- och förgröningsstöden är frikopplade från produktion och har en minimigräns för utbetalning på fyra hektar jordbruksmark på den enskilda gården. Det finns även ett förbud mot stödutbetalning till vissa företag med annan huvudinriktning än jordbruk. Ett innehav av minst 36 hektar stödberättigad jordbruksmark vid dessa företag, såsom ridskolor, rekreationsanläggningar, etcetera medför att även dessa företag kan bli stödmottagare av grund- och förgröningsstöd. Till direktstödet kopplas tvingande miljövillkor i form av tvärvillkor, för närvarande är det tio stycken övergripande villkor som måste följas 11. Några tidigare tvärvillkor har i den nya stödreformen blivit obligatoriska stödvillkor (basvillkor), såsom kravet på permanenta gräsmarker (inom förgröningen) eller hävdkravet som har blivit ett 11 EU:s förordning 1306/2013 om finansiering, förvaltning och övervakning, bilaga II. 10

21 aktivitetskrav för grundstödet. Villkoret för att få stöd är att marken används för jordbruksaktivitet, enligt de regler som kommissionen satt upp för de nationella minimikraven, t.ex. för Sveriges del ett krav på minst årlig hävd eller putsning av all ansökt stödberättigad areal Förgröningen kontra landsbygdsprogrammets miljöersättningar Typåtgärder i förgröningen bör kunna skiljas från olika miljöåtgärder inom landsbygdsprogrammet. Det gäller mest påtagligt ersättningarna till miljö- och klimatvänligt jordbruk. Syftet är att förhindra dubbelfinansiering eftersom det är otillåtet. Om en medlemsstat har en motsvarande miljöåtgärd inom sitt landsbygds-program som rådet och parlamentet har på sin förgröningslista kan de dock vara utbytbara Generella regler om undantag i förgröningen I förgröningen finns några generella regler om undantag som gäller för alla medlemsstater. Reglerna måste uppfyllas av respektive medlemsstat och de kan inte förhandlas bort. Dock finns vissa valmöjligheter för medlemsstaterna att bestämma omfattningen av förbudet mot ändrad markanvändning för gräsmarker (se 2.6.3). Undantag för ekologisk produktion De ekologiska jordbrukarna får undantag från miljövillkoren i grundstödet med tanke på de erkända miljöfördelarna med ekologiska jordbrukssystem. På den areal som uppfyller villkoren för EU-certifierad ekologisk odling får de grund och förgröningsstöd utan att de behöver uppfylla miljövillkoren. Undantag i Natura 2000-områden Jordbrukare med verksamhet i Natura 2000-områden kan få undantag från förgrönings- villkor i den mån åtgärden inte är förenlig med skötselreglerna för Natura 2000-området. De som har ett Natura 2000-område på sin mark ska kunna få förgröningen utan att behöva följa alla förgröningsvillkor. Detta undantag gäller bara för de förgröningsvillkor som står i strid med skötselvillkoren för Natura 2000-området Platsspecifika regler om undantag i förgröningen I förgröningen finns också några regler som är mer platsspecifika. Avgörande för om jordbrukaren kan få ett undantag, eller inte, är var gården är belägen eller vilken grödfördelning det är på gården. Undantag från diversifiering av grödor och ekologiska fokusarealer vid mer än 75 procent med gräsmark Jordbrukare vars odlingsmark i avsevärd utsträckning är täckt av vallar, betesmarker eller av mark i träda får undantag från kraven på gröddiversifiering och ekologiska fokusarealer. Undantag från diversifiering av grödor för områden norr om 62:a breddgraden (norra Vänern - Gävle) Samtliga gårdar som på grund av sitt geografiska läge (norr om 62:a breddgraden) får svårigheter att uppfylla villkoren om diversifiering av grödor genom att införa en tredje gröda har fått undantag från detta krav. 11

22 Undantag från ekologiska fokusarealer för områden med mycket skog Medlemsstater med mycket skog kan undanta jordbrukare från EFA-kravet. Undantaget gäller i medlemsstater där mer än 50 procent av markytan är skogtäckt och gården ligger i ett område berättigat till ANC-stöd. Mer än 50 procent av markytan i detta ANC-område ska vara skogtäckt och förhållandet mellan skogsmark och åkermark ska vara högre än tre till ett. Gårdar i sådana områden behöver inte anlägga ekologiska fokusarealer (karta 2). Karta 2. Områden med grönt har skogsundantag. Det röda området har inte skogsundantag De areella undantagen på EU-nivå i förgröningen EU-kommissionen har bedömt att drygt tjugo procent av den totala stödberättigade jordbruksarealen inom unionen kan komma att undantas från kravet på förgröningsåtgärder. De arealer som undantas är ekologisk odling med cirka fem procent, odling av permanenta grödor med cirka sex procent samt de arealer som finns på små gårdar som uppgår till cirka tio procent Alternativa förgröningsåtgärder som Sverige valt bort Vi redovisar i de följande avsnitten ytterligare några möjliga alternativ till förgröningsåtgärder med potential till miljönytta, vilka Sverige dock valt att inte använda av olika anledningar. Utöver de tre beslutade förgröningsåtgärderna kan också metoder som omfattas av åtgärder för miljö- och klimatvänligt jordbruk eller olika certifieringssystem användas som alternativa förgröningsåtgärder. Medlemsstaterna kan besluta 12

23 huruvida de ska ge jordbrukare möjlighet att använda sig av likvärdiga metoder eller de miljöanpassnings-metoder som har fastställs i direktstödsförordningen Likvärdiga metoder Likvärdiga metoder kan vara sådana som har en lika stor eller större gynnsam inverkan på miljön och klimatet än de tre förgröningsåtgärderna. Dessa likvärdiga metoder och de förgröningsåtgärder som de ska motsvara finns förtecknade i en bilaga till förordningen. Vissa ersättningar för miljö- och klimatvänligt jordbruk (miljöersättningarna) i landsbygdsprogrammet får användas som likvärdiga metoder. Dessa miljöersättningar får dock inte vara föremål för dubbelfinansiering. Medlems-staterna ska till kommissionen anmäla de miljöersättningar som de avser att tillämpa som likvärdiga metoder. Medlemsstaterna får också besluta att inskränka jordbrukarnas möjlighet att välja bland de alternativa metoderna som erbjuds. En jordbrukare får endast använda en eller flera av dessa metoder om de helt och fullt ersätter den eller de närbesläktade förgröningsåtgärderna. Det är fem medlemsstater som tillåter likvärdiga metoder som förgröningsåtgärd. Det är Frankrike, Nederländerna, Österrike, Polen och Irland 13. Portugal har också tillåtit en likvärdig metod istället för gröddiversifiering 14. Två har valt särskilda certifieringsprogram som likvärdig metod, Frankrike som ersättning för åtgärden diversifiering av gröda och Nederländerna som ersättning för åtgärden ekologiska fokusarealer. Exempelvis har Frankrike infört ett certifieringsprogram för de jordbrukare som enbart har odlat majs. De tre övriga medlemsstaterna har introducerat likvärdiga metoder inom miljöersättningarna, Irland och Polen för åtgärden diversifiering av grödor och Österrike för åtgärderna diversifiering av grödor och ekologiska fokusarealer Kollektivt genomförande I syfte att få sammanhängande arealer med ekologiskt fokus (EFA) som är gynnsammare för miljön finns en möjlighet för medlemsstater och gårdar att genomföra förgröningsåtgärden på regional nivå eller gemensamt på gårdsnivå. Även jordbrukare som bor nära varandra har möjlighet att med ett gemensamt genomförande gemensamt uppfylla kravet på arealer med ekologiskt fokus. Bara Nederländerna och Polen har valt möjligheten till kollektivt genomförande bland en grupp av jordbrukare för åtgärden ekologiska fokusarealer. Ingen medlemsstat har använts sig av möjligheten till kollektivt genomförande genom regionala områden. Sannolikt beroende på att denna typ av förgröningsåtgärd blir väldigt krånglig för medlemsstaten att administrera. 2.6 Medlemsstaternas val av förgröningsvillkor Vilka förgröningsåtgärder som blir viktigast i syfte att uppnå ett lands speciella miljö-mål varierar mellan medlemsstaterna. Därför krävs på EU-nivå att det finns alternativa åtgärder liksom möjlighet till fokusering. Vilka miljönyttor och eventuella effekter på EU-nivå som kan nås genom förgröningens olika åtgärder visas i figur 9 (se 4.1). 12 EU:s förordning 1307/ IEEP, Green direct payments: implementation choices of nine Member States. 14 Expertgruppsmöte 19/

24 De flesta medlemsstater tillåter att mineralgödsel och växtskyddsmedel används i samband med ekologiska fokusarealer, exempelvis till EFA-typerna kvävefixerande grödor eller fånggrödor och grön mark. Nederländerna är det enda land som har förbjudit mineralgödsel EFA med kvävefixerande grödor. Tyskland har förbjudit mineralgödsel och växtskyddsmedel till EFA med fånggrödor och grön mark, medan Nederländerna bara förbjudit växtskyddsmedel till denna EFA-typ. Bara Nederländerna av de undersökta länderna har använt möjligheten till lik värdiga metoder för att uppfylla kraven på ekologiska fokusarealer 13. Dock överväger också Skottland att använda möjligheterna till likvärdiga metoder under år I Nederländerna har två separata certifieringsprogram godkänts som likvärdiga metoder för EFA inom förgröningen. Dels: Akkerbouw-strokenpakket inkl. Vogelakker (skapade åkerremsor inklusive fågelåkrar); och dels Veldleeuwerik (Skylark Foundation, en certifiering liknande Svensk Sigill). I Sverige har vi tillåtit både mineralgödsel och växtskyddsmedel vid odling av EFA-typerna kvävefixerande grödor och insådd med vall (grön mark). De landskapselement som varit lättast att kartlägga och kontrollera eller som redan ingår i något kulturmiljöprogram eller fungerat som tvärvillkor har använts som EFA-åtgärd av flertalet medlemsstater. Fyra av medlemsstaterna (Tyskland, Frankrike, Polen och Skottland) som ingick i undersökningen har skyddat mindre än 100 procent av sina gräsmarksarealer inom Natura 2000-områden. Orsaken till detta har varierat. I Skottland underhålls en del semi-naturliga betesmarker genom periodisk kultivering och har därför uteslutits. I Frankrike har två kriterier använts för att identifiera särskilt skyddsvärda betesmarker. Ett av kriterierna handlar om att enbart långliggande extensiva eller mullrika gräs marker ska skyddas och det andra kriteriet är att endast skydda gräsmarker med höga mångfaldsvärden (rika på arter). Det innebär att gräsmarker som innehåller enstaka skyddsvärda arter men inte bedöms ha någon skyddsvärd mångfald saknar extra skydd genom åtgärden permanenta gräsmarker (PG). Sverige har valt att enbart ta med de naturbetesmarker inom Natura 2000-områden som är berättigade till jordbruksstöd Medlemsstaternas val av typåtgärder i EFA EU-kommissionens mål för åtgärden ekologiska fokusarealer är att bevara och förbättra den biologiska mångfalden på gårdarna. Medlemsstaterna har att välja bland tio typer av ekologiska fokusarealer som de sedan kan erbjuda sina jordbrukare för att dessa ska kunna uppfylla sina krav på ekologiska fokusarealer (tabell 4). Om en medlemsstat väljer landskapselement tillkommer ytterligare nio möjliga alternativa typåtgärder (exempelvis obrukad fältkant som Sverige valt) för att klara kravet på ekologiska fokusarealer. Tabell 4. Sammanställning av EU:s medlemsstaters val av åtgärdstyper (10 stycken) och alternativa åtgärder (9 stycken) för att uppfylla kraven på ekologiska fokusarealer. Antal använda EFA-typer Antal medlemsstater Sverige (inkl. Sverige) har valt fem typer > Källa: European Commission, Europe s wood pastures, November

25 För varje typ av åtgärd ställs specifika regler upp som måste följas. Exempelvis för kvävefixerande grödor eller energiskog eller annan typåtgärd innehållande växtlighet måste varje medlemsstat välja vilka grödor som är tillåtna. Var, när och hur grödorna ska odlas samt om mineralgödsel eller växtskyddsmedel får användas får också medlemsstaterna bestämma inom vissa av kommissionen uppställda ramar De populäraste typåtgärderna i EFA Inom EU-28 är den mest populära EFA-typen, som är vald nästan av alla medlemsstaterna, kvävefixerande grödor (27), följt av EFA-träda (26), landskapselement (24), energiskog (20) och grön mark/fånggröda (19) (tabell 5). Bland annat Frankrike, Tyskland och Ungern har valt att införa alla tio typåtgärderna av ekologiska fokusarealer (EFA) 15. Italien har bara uteslutit grön mark/fånggröda. Nederländerna och Spanien har bara tillåtit fyra typer av EFA och regionerna i Storbritannien har bara tillåtit ett fåtal typer av ekologiska fokusarealer. De påtalade orsakerna till begränsningar i valmöjligheterna varierar mellan länderna och orsaken kan exempelvis vara att; den föreslagna typåtgärden redan täcks av tvärvillkor eller annan stödåtgärd och att EFA-åtgärden därför anses vara överflödig; typåtgärden inte anses tillföra någon miljöförbättring generellt eller ur nationell synvinkel; och/eller typåtgärden blir svår att kontrollera och följa upp, t.ex. vissa landskapselement som inte är kartlagda eller blir mycket dyra att kartlägga. Tabell 5. EU:s 28 medlemsstaters val av typåtgärder för ekologiska fokusarealer. EFA-typer Antal medlemsstater Sverige (inkl. Sverige) kvävefixerande grödor 27 X träda 26 X landskapselement (minst ett) 23 X energiskog (Salix) 21 X fånggrödor (vall insådd) 20 X buffertremsor 19 beskogning 13 agroforestry 12 skogskantremsor 10 terrasser 8 Källa: European Commission, Europe s wood pastures, November Val av villkor för permanenta gräsmarker Det av EU-kommissionen satta målet för åtgärden permanenta gräsmarker är att få till större miljönyttor, som att skydda hotade arter och bevara höga naturvärden, minska erosionen samt öka kolinbindningen. Nästan alla (23) medlemsstater har valt den mer flexibla lösningen med nationella referensarealer (se 3.4). Av de analyserade medlemsstaterna är det bara Frankrike, 15 IEEP, Green direct payments implementation. 15

26 Tyskland och Storbritannien som valt att införa regionala referensarealer 16, vilket innebär större risk för sanktioner. Medlemsstaterna har ett krav på att införa särskilda villkor för gräsmarker som finns inom de av länderna utsedda Natura 2000-områdena. Medlemsstaterna har också en möjlighet att införa extra villkor i områden utanför Natura 2000-områdena. På dessa arealer som tas i anspråk blir det förbjudet att plöja eller ändra markanvändning. Andelen gräsmarksareal i Natura 2000 med förbud mot ändrad markanvändning varierar kraftigt mellan medlemsstaterna (tabell 6). Från en procent i Estland och Portugal till 100 procent för tio av medlemsstaterna plus för tre regioner i Storbritannien (England, Nordirland och Wales). Bara Tjeckien, Lettland, Luxemburg och Wales har valt att införa särskilda villkor för permanenta gräsmarker utanför Natura 2000-områden. Tabell 6. Andel gräsmark i Natura 2000-områden med förbud mot förändrad markanvändning. Andel gräsmark i Natura 2000-områden Antal medlemsstater (inkl. Sverige) all gräsmark 10 Sverige procent gräsmark 5 X mindre än 50 procent gräsmark 11 ingen gräsmark 1 Utanför Natura 2000-områden 4 Källa: European Commission, Europe s wood pastures, November IEEP, Green direct payments: implementation choices of nine Member States. 16

27 3 Förgröningen i Sverige 3.1 Sett utifrån syftet med förgröningen Ett av den nya gemensamma jordbrukspolitikens syften är att förbättra miljöprestandan genom obligatoriska miljövillkor för direktstödet som kommer att stödja jordbruks-metoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön och som är tillämplig i hela unionen. Dessa metoder bör utgöras av enkla, allmänna, icke-avtalsmässiga och årliga åtgärder som går längre än tvärvillkor och är kopplade till jordbruk, t.ex. diversifiering av grödor och bibehållandet av permanent gräsmark samt inrättandet av arealer med ekologiskt fokus. I EU-förordningen anges följande syften: En diversifiering av grödor bör tillämpas för ökade miljövinster, i synnerhet för bättre markkvalitet. Permanenta gräsmarker bör bibehållas i synnerhet för att få en ökad koldioxidbindning. Slutligen bör arealer med ekologiskt fokus inrättas, särskilt för att bevara och öka den biologiska mångfalden på gårdarna. Hur omfattande den positiva miljöpåverkan blir beror mycket på hur mycket jord brukarna behöver anpassa sig till de olika förgröningskraven. Men att förändringar av produktionen generellt och alltid skulle medföra en signifikant positiv miljöpåverkan eller ens en märkbar miljöpåverkan är inte säkert. Därför bör varje förändring av produktionen bedömas utifrån lokala förutsättningar och lokal påverkan. 3.2 Implementering av förgröningen i Sverige På grund av varierande förutsättningar i medlemsstaterna har regler för nationella kompletteringar tagits fram och blivit tillåtna att användas inom EU:s förordning om direktstöd. Vid den svenska implementeringen har vissa olikheter i fysiska och klimatiska förhållanden mellan Sverige och de flesta övriga medlemsstater påverkat vilka regler som gäller för svenska jordbrukare. Ett av problemen har varit definitionen på jordbruksmark (figur 2). Sverige anser att all åkermark, mark som lätt kan plöjas, samt all betesmark som betas (mark som inte är lämplig att plöja) är jordbruksmark och därmed ska vara stödberättigad. Sverige anser att all åkermark som kan ingå och oftast också ingår i en växtföljd är åkermark i en växtföljd. Kommissionens utgångspunkt förefaller dock vara att det är åkermark som är stödberättigande jordbruksmark, och betesmarker som är mindre lämpliga att plöja har fått specialregler för hanteringen i stödsammanhang. Kommissionen delar in jordbruksmark i åker med växtföljdsgrödor, åker med permanenta grödor samt åker med permanenta gräsmarker, där naturbetesmarker av svensk typ hanteras som permanent gräsmark via specialbestämmelser. Gräsmark klassas som permanent om marken endast haft gräs och/eller örtartat foder de senaste fem åren. Dessa skilda synsätt har ställt till problem för svenska jordbrukares förståelse av och uppfyllelse av de svenska förgröningsreglerna. 17

28 Svensk indelning KOMs indelning Åkermark Åkermark Perm grödor Åkermark i växtföljd Åkermark med permanenta grödor Betesmark Permanent gräsmark Åkermark med permanenta gräsmark ( långliggande vall ) Figur 2. Indelning av den stödberättigade jordbruksmarken i Sverige. Indelning enligt definitionen i Sverige respektive EU-kommissionens. (Figuren visar schematiskt procentandelar). Källa: Jordbruksverket, stödprocessenhet, Olikheterna i fysiska och klimatiska förhållanden gjorde det möjligt för Sverige att införa ett skogsundantag samt ett klimatundantag norr om 62:a breddgraden (karta 1). I områden med en hög andel skog råder andra förhållanden än i ett slättlandskap. I dessa områden där skogen är den dominerande marktypen är det jordbruket som bidrar till variationen i landskapet. En fortsatt jordbruksverksamhet har stor betydelse för att upprätthålla den biologiska mångfalden. Krav på att avsätta mark till ekologiska fokusarealer i dessa områden bedöms få en inte önskvärd miljöeffekt eftersom kraven istället riskerar att minska jordbruksaktiviteten i området. I områden med en viss andel skog i förhållande till jordbruksmark behöver jordbrukarna därför inte ha någon ekologisk fokusareal. För jordbruk som är lokaliserade till områden som omfattas av det nationella stödet till norra Sverige, det vill säga norr om 62:a breddgraden och vissa angränsande områden, gäller att dessa jordbruk bara behöver odla två grödor för att uppfylla förgrönings-åtgärden diversifiering av grödor. Undantaget har tillkommit därför att det är svårt att årligen odla tre olika grödor i dessa nordliga områden, som ger en ekonomiskt bärkraftig jordbruksverksamhet. Ytterligare ett problem är uppdelningen av den gräsbevuxna arealen. Det finns i Sverige en mängd olika benämningar och typer av gräsbevuxna marker; slåttervallar, betesvallar, slåtterängar, naturbetesmarker, bevuxna trädor, alvarbeten, etcetera. Att dela in dessa gräsmarker i permanenta gräsmarker, gräsmarker i växtföljd eller helt utesluta dem från direktstöd har varit en grannlaga uppgift. Uppdelningen av den gräsbevuxna arealen har även vållat problem genom sena förändringar i regler och definitioner. Alla förändringar i permanenta gräsmarker påverkar t.ex. de arealer som omfattas av villkor för diversifiering av grödor och ekologiska fokusarealer (se 3.2.2) Statistik för år 2015 ligger till grund för analyserna Nedanstående tabell 7 visar Sveriges totala jordbruksareal och antalet jordbruk år 2015 uppdelat efter produktionsområden, skog- eller slättbygd, om området ligger norr eller söder om 62:a breddgraden (karta 1) samt om området omfattas av skogsundantaget eller inte. Norr om 62:a breddgraden är kravet på diversifiering av grödor lägre. I områden med skogsundantag finns inget krav alls på ekologisk fokusareal. 18

29 Tabell 7. Jordbruksarealen och antalet jordbrukare år Uppdelad efter produktionsområden och undantaget för 62:a breddgraden i förgröningen. Landsbygd Stödberättigad areal, hektar Antal jordbrukare Förgröningsareal, åker hektar Villkor Skogsbygder norr om skogsundantaget 62:a breddgraden (karta 1) Skogsbygder söder om skogsundantaget 62:a breddgraden Svealands slättbygd inte skogsundantaget Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygd inte skogsundantaget inte skogsundantaget Sverige Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser Avrundat till hundratal. Den totala stödberättigade arealen år 2015 var drygt hektar. Arealen med krav på miljövillkor (förgröningen) är, innan alla undantag och villkor räknats, cirka hektar (tabell 7). Tabellen visar också antalet jordbrukare som år 2015 ansökt om EU:s jordbruksstöd, det var totalt Två grupper av jordbrukare är dock undantagna, de som har under fyra hektar jordbruksmark vilket var stycken som hade hektar samt de jordbrukare som endast hade certifierad ekologiskt produktion vilket var 660 stycken som hade hektar. Arealen på gårdar med certifierad ekologisk produktion har ökat mellan åren 2009 och Totalt finns det cirka gårdar (inklusive de 660 ovan) som är helt eller delvis anslutna till miljöersättningen för ekologisk produktion. De allra flesta av dessa ekologiska jordbrukare är numera certifierade eller i omställning och därmed blir denna ekologiska areal undantagen från alla förgröningskrav. Flertalet av de återstående drygt , eller drygt 92 procent av, jordbrukarna kan komma att påverkas av ett eller flera av de villkorade förgröningsåtgärderna Förändringar som kan påverka utfallet år 2016 Det kom under år 2015 nya riktlinjer från EU-kommissionen om permanenta gräs marker. De nya riktlinjerna innebär att de år en gräsmark haft miljöersättning inte ska räknas in i den femårsperiod då marken måste varit gräsbevuxen för att övergå från att vara åkermark (i växtföljd) till att vara permanent gräsmark, enligt kommissionens principer för markindelning. Detta är en förändring jämfört med hur markindelningen tillämpades i Sverige inför år Det medför att om det något år funnits med någon miljöersättning till vall ska just denna åkerareal inte räknas med i de fem år som krävs för att åkermarken i fråga ska räknas som permanent gräsmark. Det kan bli mycket mer som klassas som åkermark (i växtföljd) i SAM-ansökan för år Det skulle innebära att ekologiska fokusarealer och arealen med krav på diversifiering av grödor ökar. Kravet att avsätta mer mark till ekologiska fokusarealer i skogsbygder riskerar att minska jordbruksaktiviteten i dessa bygder. Från och med år 2015 ska också den åkermark som legat mer än fem år i träda tas med när man räknar fram permanent gräsmark. De år som en träda används som 19

30 ekologisk fokusareal i SAM-ansökan ska dock denna areal inte räknas med i de fem år som krävs för att trädan ska räknas som permanent gräsmark. Dessa förändringar påverkar de arealer som omfattas av villkor för diversifiering av grödor och ekologiska fokusarealer. Men samtidigt kommer dessa tillkommande arealer att omfattas av de undantag, exempelvis andel gräsmarksareal (vall), och lågt satta villkor som finns för dessa åtgärder så den totala miljönyttan påverkas sannolikt mycket lite av dessa förändringar (se 2.4.4). En annan förändring eller klarläggande i riktlinjerna för förgröningen är att betesmarker eller slåtterängar i Natura 2000-områden inte får ställas om till annan markanvändning eller sluta hävdas om det strider mot bestämmelserna för det aktuella Natura 2000-området 17. Sker detta innan marken upphört att vara stödberättigad kan det bli sanktioner på jordbrukarens förgröningsstöd. De nya miljöersättningar och omändringar av områdesgränserna för ANC-stödet (områden med väsentliga naturliga begränsningar) samt nya villkor inom ANC-stödet med ersättning för spannmål gör att det blir ytterligare nya förutsättningar och villkor vid ansökan inför 2016 års förgröning. Förändringarna innebär bl.a. mer lönsam spannmålsodling inom ANC-områdena, betydligt mer ekologiska fokusarealer (EFA) inom områden med mycket nötkreatur, fler miljöersättningar som konkurrerar med de olika EFA-typerna, etcetera Analysmetodik för de tre förgröningsåtgärderna Vid analyserna av de tre förgröningsåtgärderna har vi bl.a. använt oss av SAM-ansökningarna för åren 2014 och Genom ansökningsdata kan vi få fram vilka alternativ av de obligatoriska åtgärderna jordbrukarna verkligen valt. Vi har gjort följande; konstruerat sorteringsdatabaser för 2014 och 2015 års SAM-ansökningar, analyserat reglerna för förgröningen mot de ansökta arealerna i SAM 2015 och även gjort en jämförelse med de ansökta arealerna i SAM 2014, beräknat och specialgranskat de undantag och villkor som Sverige förhandlat eller argumenterat för, bedömt om införda regel- och villkorsundantag förenklat för jordbrukarna och/ eller gjort att förgröningsåtgärderna blivit mindre kostsamma att uppfylla, genomfört en enkät om hur och varför jordbrukarna valt vissa EFA-typer. 3.3 Diversifiering av grödor Enligt EU-kommissionen bör en diversifiering av grödor tillämpas för att uppnå ökade miljövinster, i synnerhet för en bättre markkvalitet. Huvudsyftet med att införa åtgärden är att få ett förbättrat bevarande av jordmån och ekosystem. Ett lågt satt villkor är att nästan alla varianter av grödor, exempelvis alla höst- och vår-varianter, räknas som enskilda grödor. I princip innebär detta att alla varianter på grödor som förekommer i en växtföljd inklusive vallar och trädor får medräknas som separata grödor. 17 Staten jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2014:41) om direktstöd. 20

31 Nedanstående villkor och undantag är de som vi har utvärderat åtgärden diversifiering av grödor efter: alla gårdar med mindre än 10 hektar åkermark har uteslutits minst två grödor ska odlas årligen på jordbruk med mer än 10 hektar och mindre än 30 hektar åker minst tre grödor ska odlas årligen på jordbruk med mer än 30 hektar åker maximalt 75 procent av den dominerande grödan, maximalt 95 procent av två grödor får förekomma. på gårdar som ligger i områden norr om 62:a breddgraden krävs det enbart två grödor på marken när arealen omfattar mer än 10 hektar åker. Ingen av grödorna får uppta mer än 75 procent av gårdens åkermark som ligger i en växtföljd. gårdar med under 30 hektar åkermark som brukas i en årlig växtföljd undantas från kravet på diversifiering av grödor, om över 75 procent av hela gårdens åkerareal består av vall eller träda. gårdar där över 75 procent av hela gårdens stödberättigade jordbruksareal består av vall eller permanent gräsmark. Detta undantag gäller dock endast om gårdens återstående åkerareal är under 30 hektar Undantagna jordbrukare och arealer Undantaget från åtgärden diversifiering av grödor för jordbrukare med mindre än tio hektar stödberättigad åker medför att drygt jordbrukare inte behöver göra åtgärden av de ursprungligen drygt (se 3.2.1). Ytterligare drygt brukare undantas från åtgärden genom att de har mer än 75 procent av sin jordbruksmark i vall eller träda (tabell 8a). Det blir således cirka jordbrukare eller 26 procent kvar som har ett årligt krav att odla två eller tre grödor på sin stödberättigade åkermark. Miljönyttan 18 från att ha minst två grödor för de drygt gårdar om totalt cirka hektar åker som har detta som krav är sannolikt marginell (tabell 8b). Särskilt som de flesta av dessa jordbrukare redan uppfyller villkoret om två grödor eller har övervägande gräsbevuxna marker. Tabell 8a. Jordbrukare som undantas från förgröningsåtgärden diversifiering av grödor 2015 samt antal jordbrukare med krav på minst två grödor. Landsbygd Tio (10) hektar antal brukare Vallundantag antal brukare Totalt undantas antal brukare Krav på två grödor antal brukare Skogsbygder norr om :a breddgraden (karta 1) Skogsbygder söder om 62:a breddgraden Svealands slättbygd Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygd Sverige Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser Avrundat till hundratal. 18 Se avsnitt

32 Tabell 8b. Åkerarealer som undantas från förgröningsåtgärden diversifiering av grödor för år 2015 samt areal med krav på minst två grödor. Landsbygd Åker mindre än tio hektar Vallundantag antal hektar Totalt undantas antal hektar Krav på två grödor antal hektar Skogsbygder norr om :a breddgraden (karta 1) Skogsbygder söder om 62:a breddgraden Svealands slättbygd Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygd Sverige Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser Avrundat till hundratal Betydelsen av undantagen De undantag som tillkommit har gjort att betydligt färre gårdar behöver uppfylla de villkor som finns inom förgröningsåtgärden diversifiering av grödor. Totalt har drygt hektar, eller 37 procent av arealen, och drygt gårdar med mindre än tio hektar åker eller stor andel vall undantagits från kravet på diversifiering av grödor. Om alla dessa arealer skulle ingått i förgröningen skulle det bara skapat krångel och kostnader för jordbrukarna samt att miljönyttan bara ökat marginellt. Om undantaget för gräsmark, på cirka hektar, eller villkoret om två grödor, på cirka hektar, inte funnits skulle jordbrukets kostnader 19 sannolikt ha ökat med knappt en miljon kronor och miljötillståndet i stort sett varit oförändrat. Miljönyttan från att ha minst två grödor för de drygt gårdar om totalt cirka hektar åker som har fått detta som krav är sannolikt mycket marginell (tabell 8b). Särskilt som de flesta av dessa jordbrukare redan uppfyller villkoret om två grödor eller har övervägande gräsbevuxna marker Fördelningen av grödor år 2015 jämfört med år 2014 Det är många jordbrukare som får ett krav att förändra grödfördelningen på en relativt stor andel av åkerarealen trots undantagen. Det rör sig om cirka tjugo procent av jordbrukarna och drygt 70 procent av den stödberättigade åkerarealen. Arealen som behöver förändras och antalet jordbrukare som efter att villkoren har uppfyllts verkligen behöver agera är dock betydligt mindre bara drygt 0,4 procent av arealen och fem procent av jordbrukarna. Av dessa är dock en tredjedel, knappt två procent, från skogsbygder och dessa brukar 0,2 procent av arealen. Totalt har jordbrukarna skiftat gröda på cirka hektar av den stödberättigade arealen mellan åren 2014 och 2015 (tabell 9). Denna förändring beror inte enbart på kravet att uppfylla förgröningsåtgärden diversifiering av grödor. Antar vi att alla jordbrukare som har krav på tre grödor var tvingade att lägga till fem procent av sina hektar åkerareal (tabell 8b) för att odla ytterligare en gröda skulle vi 19 Se avsnitt

33 få hektar. Denna areal är inte heller sannolik eftersom många jordbrukare redan odlar tre grödor eller har träda, eller odlar baljväxter för att klara kravet med förgröningsåtgärden ekologiska fokusarealer. Tabell 9. Förändringar i fördelningen av grödor för år 2015 jämfört med år Åkerarealen är uppdelad i produktionsområden och efter klimat undantaget för 62:a breddgraden i förgröningen. Landsbygd Skogsbygder norr om 62:a breddgraden (karta 1) Skogsbygder söder om 62:a breddgraden Svealands slättbygd Vårspannmål hektar Höstspannmål hektar Baljväxter hektar Vårraps hektar Höstraps hektar Vall hektar Träda hektar Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygd Sverige Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets SAM databaser 2015 och Avrundat till hundratal. Förgröningsåtgärden ekologiska fokusarealer har sannolikt påverkat att andelen träda och odlingen av baljväxter (kvävefixerande grödor) har ökat. En del av förändringen beror sannolikt också på att odlingen av vårraps nästan har upphört. Varje år påverkar också årsmånen arealfördelningen mellan höst- och vårspannmål (figur 3) Förändring i grödfördelning mellan 2015 och hektar 0 Vår spannmål Höst spannmål Baljväxter Vårraps Höstraps Vall Träda Vanligaste grödor Figur 3. De större förändringarna i fördelningen av grödor mellan åren 2015 och Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets SAM databaser 2015 och

34 Gårdar och åkerarealer som år 2015 påverkas av åtgärden diversifiering av grödor Vi har använt SAM-data från 2014 års odlingssäsong för att bedöma det antal brukningsenheter som inte skulle ha klarat villkoren för diversifiering av grödor år 2015 och hur många hektar dessa jordbrukare skulle behöva skifta gröda på (tabell 10). Tabell 10. Antal gårdar som inte skulle ha klarat villkoren år 2015 och den areal som då behöver en ny gröda. Landsbygd Antal gårdar Påverkad areal, hektar Skogsbygder norr om :a breddgraden (karta 1) Skogsbygder söder om :a breddgraden Svealands slättbygd Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygd Sverige Källa: Jordbruksverkets SAM databas Avrundat till tiotal. Knappt jordbrukare med cirka hektar åker omfattas av villkoren för förgröningsåtgärden diversifiering av grödor (se 3.3.1). Den areal som jord brukarna verkligen skulle behöva skifta gröda på är knappt hektar, varav drygt hektar är knutna till skogsbygder eller Norrland, där bara två grödor krävs. Resterande knappt hektar återfinns i slättbygderna (tabell 10). I slättbygderna som totalt omfattar drygt hektar åker är det alltså endast hektar som behöver åtgärdas (0,5 procent av arealen). Det är ofta de mindre gårdarna(< 30 ha) som inte klarar kravet på diversifiering. Gör vi en liknande analys för 2015 års ansökningar ser vi att de allra flesta jordbrukare har klarat av att uppfylla kravet om diversifiering av grödor Grödfördelningen i Svealands slättbygder påverkas bara marginellt av förgröningen Genom att se på fördelningen av grödor i ett område (med ett förgröningskrav på gårdsnivå om minst tre årliga grödor) som Svealands slättbygder som omfattar cirka hektar åkermark, dels för år 2014 före, och dels för år 2015 efter förgröningen, kan vi få en uppfattning av omfattningen på förändringen. I nedanstående figur 4 är det svårt att se några tydliga skillnader mellan åren 2014 och Det är naturligt eftersom så små förändringar som det rör sig om, inom ett så stort markområde, gärna blir marginella. De förändringar som ändå framskymtar är sannolikt mer beroende av andra orsaker än kravet på diversifiering. 24

35 Figur 4. Fördelning i procent av grödor i Svealands slättbygd efter (2015) och före (2014) införandet av förgröningen. Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser 2014 och Den ökade arealen med träda och den ökade odlingen av baljväxter beror sannolikt mer på kravet om ekologiska fokusarealer, men också på en kompensation för den minskade odlingen av våroljeväxter. Minskningen av oljeväxter beror i sin tur sannolikt på förbudet av betningsmedel till våroljeväxter. Övriga förändringar är sannolikt resultatet av årsmånsvariationer exempelvis utvintrad gröda eller har lönsamhetsmässiga orsaker. 3.4 Permanenta gräsmarker För att upprätthålla miljövinsterna med permanenta gräsmarker, i synnerhet för koldioxidbindningen, är kravet att behålla en viss andel permanenta gräsmarker av hela jordbruksarealen. Villkoret består i ett nationellt förbud eller ett förbud på gårdsnivå mot omställning till annan markanvändning om kvoten (referensarealen) minskar med mer än fem procent. Skyldigheten att kvoten (referensarealen) inte får minska har i Sverige lagts på nationell nivå. Före år 2014 var kravet på kvot (referensareal) istället ett tvärvillkor. Då var också den tillåtna minskningen av kvoten maximalt tio procent. EU har krävt att på jordbruksmark med områden som omfattas av art- och habitatdirektivet (Natura 2000-områden), inbegripet torvmark och våtmarker, ska medlemsstaterna utse miljömässigt känsliga permanenta gräsmarker som behöver ett strikt skydd för att direktivens syften ska uppfyllas. Medlemsstaterna får dessutom utse ytterligare känsliga områden, utanför Natura 2000-områden, inbegripet permanenta gräsmarker på mullrika jordar. På dessa marker ska jordbrukarna varken få ställa om driften eller plöja markerna. Sverige har valt att inte ta med några sådana ytterligare känsliga områden. 25

36 Permanenta gräsmarker beräknas utifrån den gräsmarksareal som år 2012 varit deklarerad som betesmark, slåtteräng och åkermark som har använts för vallodling eller träda minst fem år i rad. Den referensareal som tillkommer är de nya permanenta gräsmarkerna som deklareras fram till år Den referensareal som räknas bort är de gräsmarker som fanns tidigare men som inte längre finns kvar år Referensandelen (kvoten) är beräknad utifrån arealen permanent gräsmark dividerat med den deklarerade arealen i SAM-ansökan. Kvotberäkningen baseras på konventionella arealer, de ekologiska arealerna ingår inte i beräkningen. Nedanstående villkor och undantag är de som vi har utvärderat åtgärden permanenta gräsmarker efter: referensarealen år 2015 på nationell nivå jordbruk med grundstödsberättigad mark såsom betesmark samt femåriga vallar och trädor på åker gårdar med enbart betesmarker gårdar med betesmarker i Natura 2000-områden referenskvoten får inte minska med mer än fem procent jordbrukare som har ett Natura 2000-område på jordbruksmark (oftast är det betesmarker) kan få förgröningsstödet utan att behöva följa alla förgröningsvillkor. Undantaget gäller bara för de villkor som står i strid med villkoren för Natura 2000-området och enbart för denna areal Referensarealerna åren 2003 och 2015 År 2015 fanns det totalt drygt hektar stödberättigad träda och gräsbevuxen jordbruksmark i Sverige. Av denna areal bedömer vi att hektar kan klassas som permanent gräsmark, enligt 2015 års regler. Av dessa hektar var hektar betesmark och resterande hektar långliggande vall. Referensarealen under den föregående programperioden 2005 till 2013 var satt till hektar. Eftersom reglerna och metodiken att räkna fram arealen med permanenta gräsmarker har förändrats genom åren har Sveriges permanenta gräsmarksareal varierat relativt kraftigt under de senaste tio åren (figur 5). 26

37 Figur 5. Referensarealerna för permanenta gräsmarker åren 2003, 2009, 2014, 2015 och den totala arealen med gräsbevuxen mark år Även referensarealen inför Källa: SAM- och IACS-databaserna Avrundat till tusental Referensarealen år 2015 Sveriges referensareal för år 2015 har varit svår att fastställa, bl.a. för att detaljreglerna inte kunde fastställas förrän långt in i året. Ytterligare en svårighet har varit att Sverige inte haft ett tillräckligt bra underlag för att kunna fastställa arealen långliggande vall på skiftesnivå. För år 2015 har den totala referensarealen beräknats till cirka hektar varav cirka hektar är långliggande vall. Vid beräkningen av kvoten 0,26 blir bufferten med långliggande vall cirka hektar för år 2015 (tabell 11a). Denna beräknade kvot och referensareal har senare reviderats (se tabell 13). Tabell 11a. Fördelning betesmark och långliggande vall år 2015 i hektar samt kvoten mellan permanenta gräsmarker (PG)/och totala jordbruksarealen. Permanent gräsmark (PG) PG betesmark hektar PG vall hektar PG referens areal hektar PG hektar krav 5 % Kvot stödberättigad areal Sverige ,26 Tabell 11b. Den beräknade referensarealen i hektar för år 2015 och den reglerade arealen på fem procent med permanenta gräsmarker (PG). Landsbygd Permanent gräsmark Vid fem procent andel Skogsbygder norr om 62:a breddgraden (karta 1) Skogsbygder söder om 62:a breddgraden Svealands slättbygder Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygder Sverige Källa: Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser Avrundat till hundratal. 27

38 3.4.2 Jordbrukare och arealer som berörs Utöver de jordbrukare som inte har någon permanent gräsmark alls är det bara jord brukare med certifierad ekologisk produktion som inte har ett krav i förgröningen om att bevara sina permanenta gräsmarker. Det är ändå drygt jordbrukare, 75 procent, som har jordbruksmark med långliggande vallar eller betesmarker (tabell 12a). Tabell 12a. Jordbrukare som omfattas av förgröningsåtgärden permanenta gräsmarker år Landsbygd Vall o betesmark, antal brukare Bara betesmark antal brukare Betesmark N2000, antal brukare Skogsbygder norr om :a breddgraden (karta 1) Skogsbygder söder om :a breddgraden Svealands slättbygd Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygd Sverige Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser Avrundat till hundratal. Knappt av jordbrukarna har enbart betesmark som permanent gräsmark. Åtgärden permanenta gräsmarker är därmed den förgröningsåtgärd som omfattas av flest jordbrukare. Drygt av jordbrukarna har även betesmarker inom Natura 2000-områden. Totalt är det drygt hektar betesmarker och långliggande vallar på enskilda gårdar över hela landet som för år 2015 klassas som permanenta gräsmarker varav cirka hektar är åkervallar (tabell 12b). Tabell 12b. Arealer som påverkas av förgröningsåtgärden permanenta gräsmarker för år Landsbygd Vall o betesmark, hektar Bara betesmark, hektar Betesmark N2000, hektar Skogsbygder norr om :a breddgraden (karta 1) Skogsbygder söder om :a breddgraden Svealands slättbygd Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygd Sverige Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser Avrundat till hundratal Omräkning av referensarealen under år 2016 De nya riktlinjerna för åtgärden permanenta gräsmarker för år 2016 innebär att om det efter år 2005 funnits någon miljöersättning på gräsbevuxen åkermark ska denna areal inte räknas med i de fem år som krävs för att denna mark ska räknas 28

39 som permanent gräsmark (se 3.4). Det kan därför bli ytterligare mer åkermark till förgröningsåtgärder i SAM-ansökan för år 2016, vilket innebär att arealen med krav på ekologiska fokusarealer och arealen med krav på diversifiering av grödor kommer att öka. De ändrade reglerna år 2016 gör att referensarealen för långliggande vall minskar vilket innebär att mindre än hektar betesmark och/eller vall kommer att omfattas av åtgärden permanenta gräsmarker efter år 2016 (tabell 13). Tabell 13. Förändringen till år 2016 av referensarealen till permanenta gräsmarker (PG) och arealunderlag till diversifiering av grödor (DG) och ekologiska fokusarealer (EFA). Landsbygd Jordbrukare antal PG betesmark hektar PG vall hektar PG referensareal hektar PG hektar krav 5 % Ökad areal EFA och DG Skogsbygd Slättbygd Sverige Källa: Jordbruksverkets SAM databas Jordbruksverkets webbsida. Avrundat till hundratal. Antalet jordbrukare som omfattas av kravet på permanent gräsmark kommer att minska från till cirka (tabell 12a och 13). Det är underlaget för långliggande vall som minskar från hektar (tabell 11b) till cirka hektar (tabell 13). Efter förändringarna år 2016 blir arealgränsen för ett krav på åtgärd istället cirka hektar, drygt tjugo procent av den åkervall som klassas som permanent gräsmark (exkl. betesmark). Arealunderlaget för åtgärden diversifiering av grödor ökar också med cirka hektar (16 %) till totalt hektar motsvarande 85 procent av åkerarealen med krav på miljövillkor (förgröningsåtgärder) Betydelsen av undantagen och ändrade förutsättningar Sverige har en stor areal med permanenta gräsmarker och får därmed en relativt stor buffert till den nedre gränsen på fem procent innan en åtgärd måste ske. Därför kommer vi i den fortsatta analysen att utgå från att åtgärden enbart har en latent miljönytta respektive kostnad. Detta eftersom kravet på åtgärd bara kommer att verkställas om Sveriges jordbrukare underskrider den nationellt satta referensarealen med mer än fem procent. De undantag från kraven på permanenta gräsmarker som finns är dels undantag för ekologisk odling, dels undantag vid särskilda skötselvillkor inom Natura 2000-områden. Även effekterna av att år med miljöersättning inte räknas in vid övergången från temporär till permanent gräsmark (se 3.3.2) påverkar utfallet. För vallar med tidigare miljöersättningar innebär detta att arealen när en åtgärd måste sättas in minskar från cirka hektar till cirka hektar. Antalet jordbrukare som omfattas av förgröningsåtgärden minskar från till De ändrade förutsättningarna med en mindre referensareal för permanenta vallar beräknas ge en minskad latent åtgärdskostnad för jordbruket, från 46 till 34 miljoner kronor (se figur 11). Stödvillkoren har också blivit hårdare än tidigare för den areal om cirka hektar som finns inom Natura 2000-områden (se 3.4.2). Jordbrukarna får här ett hävdkrav på de naturbetesmarker med grundstöd som har krav på skötselåtgärder inom Natura Dessa skötselvillkor blir dock på sikt mest ett problem för Sveriges länsstyrelser som måste upprätthålla rådande markanvändning om en jordbrukare upphör med betesdriften på ett Natura 2000-område. 29

40 3.5 Ekologiska fokusarealer Arealer med ekologiskt fokus ska bestå av arealer med en direkt inverkan på den biologiska mångfalden, t.ex. mark i träda, landskapselement, beskogade arealer och trädjordbruks-områden. Som arealer med ekologiskt fokus räknas i Sverige följande fem EFA-typer: Arealer som ligger i träda Odling av salix på åkermark Arealer med kvävefixerande grödor Arealer med insådd av en vallgröda i en huvudgröda Landskapselement i form av obrukade fältkanter på åkermark Vissa arealer med odlade grödor kan användas som ekologiska fokusarealer, exempelvis kvävefixerande grödor, salix eller insådd av vall. Tillsammans med de valda förgröningsåtgärderna ska medlemsstaterna använda de omräknings- och viktningsfaktorer som anges i en bilaga till förordningen när de beräknar de totala hektaren som ska utgöra gårdarnas areal med ekologiskt fokus (se 3.5.2). Flera undantag har införts för åtgärden ekologiska fokusarealer. Exempelvis undantas alla gårdar med mindre än 15 hektar åkermark. Om gården upptar mer än 15 hektar stödberättigad brukad åker ska jordbrukaren se till att fem procent av denna areal blir ekologisk fokusareal. Från arealen räknas permanenta grödor och permanenta gräs-marker. Nedanstående villkor och undantag är de som vi har utvärderat åtgärden ekologiska fokusarealer efter: alla gårdar med mer än 15 hektar brukad åkermark minst 75 procent vall och/eller baljväxter och/eller träda odlas på gårdens åker och mer än 30 hektar åkermark är ändå kvar minst 75 procent av gårdens jordbruksmark är permanent gräsmark och mer än 30 hektar åkermark är ändå kvar alla gårdar som inte har skogsundantag (se 2.5.4) Undantagna jordbrukare och arealer Totalt undantas cirka jordbrukare från kravet på ekologiska fokusarealer (EFA). För nästan av dessa beror undantaget på att de har mindre än 15 hektar åkermark som de odlar ettåriga grödor på (tabell 14a). Med alla dessa små brukningsenheter fås sannolikt ändå en tillräcklig variation av grödor i området utan att behöva införa ekologiska fokusarealer. Ytterligare cirka jordbrukare har fått undantag från kravet på ekologiska fokusarealer. Drygt av dessa har undantag för att de har sin jordbruksverksamhet i utpräglad skogsbygd vilket i sig innebär ett varierat landskap. Slutligen har knappt jordbrukare fått undantag för att de har övervägande (>75%) vallar och trädor på sin åkermark, vallarna och trädorna kan ofta ersätta eller likställas med EFA-träda. Det är cirka jordbrukare, eller 21 procent, som verkligen får ett krav på att anlägga ekologiska fokusarealer på sin åkermark. Denna jordbruksmark är mestadels belägen i utpräglade slättbygder och medelarealen på de aktuella gårdarna är 107 hektar. 30

41 Tabell 14a. Jordbrukare som undantas från förgröningsåtgärden ekologiska fokusarealer för Landsbygd 15 hektar antal brukare Skogsundantag antal brukare Vallundantag antal brukare Totalt undantas antal brukare 30 hektar antal brukare Skogsbygd (10) norr om 62:a breddgraden (karta 1) Skogsbygd (140) söder om 62:a breddgraden Svealands slättbygd Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygd Sverige Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser Avrundat till hundratal. Totalt blir det knappt hektar, eller 39 procent av åkerarealen, som undantas (tabell 14b). Cirka hektar härrör från undantagen för skogs- och gräsbevuxen mark. Sannolikt blir miljönyttan marginell från denna areal, som beräknas motsvara cirka hektar med ekologiska fokusarealer. Villkoret, undantaget, för gårdar under 15 hektar har medfört att cirka hektar åkermark har undantagits från EFA-åtgärder. Det innebär att kostnader eller miljönyttor inte påverkas nämnvärt, men krånglet och kostnaderna vid ansökan minskar sannolikt för dessa jordbrukare. Tabell 14b. Arealer i hektar som undantas från åtgärden ekologiska fokusarealer år Landsbygd Skogsbygder norr om 62:a breddgraden (karta 1) Skogsbygder söder om 62:a breddgraden Svealands slättbygd Åker mindre än 15 hektar Skogsundantag antal hektar Vallundantag antal hektar Totalt undantas antal hektar Åker mindre än 30 hektar Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygd Sverige Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser Avrundat till hundratal. 31

42 3.5.2 Olika typåtgärder av ekologiska fokusarealer Hur har då Sveriges jordbrukare använt de möjliga EFA-typerna (se 3.6) för att klara kravet på ekologiska fokusarealer? Det handlar om fem olika typer. Jordbrukarna har ansökt om olika EFA-typer i olika bygder (tabell 15). För två av typåtgärderna sker sannolikt ingen förändring av odlingen. När det gäller salixodling och insådd av vallar används troligen bara redan planerade och odlade insådda arealer. För träda och kvävefixerande grödor kan arealerna ha ökat i och med kravet på EFA. Den enda åtgärdstyp som tillkommit utifrån ekologiska fokusarealer är obrukade fältkanter. Tabell 15. Ansökta arealer med ekologiska fokusarealer (ha) och antal gårdar som sökt år Landsbygd Ansökt EFA- areal EFAträda Obrukad fältkant Salix Insådd av vall Kvävefix gröda Antal gårdar Skogsbygd (5) norr om 62:a breddgraden (karta 1) Skogsbygd söder om 62:a breddgraden Svealands slättbygd Norra Götalands slättbygder Mellanbygder och södra Götalands slättbygd Sverige Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser Avrundat till hundratal. Efter alla införda undantag blir cirka hektar åkermark på gårdar kvar som blir underlag till de ekologiska fokusarealerna. Med en anslutningsgrad på fem procent motsvarar det hektar oviktad ekologisk fokusareal (tabell 15 och 16) Viktade hektar av ekologiska fokusarealer Kravet på ekologiska fokusarealer (EFA) är drygt oviktade hektar och det har inneburit att hektar har anmälts som EFA (tabell 16). Denna skillnad beror på att EFA-typerna är viktade mellan 0,3 och 1,5 efter vilken miljönytta kommissionen anser att de har. De tre största anmälda arealerna är insådd av vall ( ha), träda ( ha) och kvävefixerande grödor ( ha). Jordbrukarna har överanmält EFA-arealerna med nästan sjuttio procent troligen för att få med hela fält och inte behöva riskera något. En anledning kan också vara att om jordbrukarna överanmält EFA-träda så påbörjas inte beräkningen av åren till permanent gräsmark. 32

43 Tabell 16. De anslutna arealerna år 2015 till ekologiska fokusarealer, före och efter viktning, och krav på EFA EFA träda Obrukad fältkant (*6) Salix Insådd av vall Kvävefix gröda Total EFA Krav på EFA Arealer före viktning, ha Viktning 1,0 1,5 0,3 0,3 0,7 0,7 1,7 Arealer efter viktning, ha Källa: Egna beräkningar, Jordbruksverkets DAWA och SAM databaser Avrundat till hundratal Betydelsen av undantagen Det är många gårdar som från och med år 2015 slipper kravet på att inrätta eko logiska fokusarealer (EFA). I många fall är dessa undantag berättigade utifrån den ringa miljöförbättring dessa ekologiska fokusarealer skulle bidra med. Detta gäller exempelvis för skogsundantaget där gårdar som ligger i skogsbygder inte behöver inrätta ekologiska fokusarealer. Även gårdar med mycket gräsbevuxen mark, vall eller träda på åker, undantas från kravet att avsätta EFA av samma anledning, en villkorad miljöåtgärd som skapar en mycket begränsad miljöförbättring för denna typ av marker. De undantag som förhandlats fram har gjort att färre gårdar behöver uppfylla de villkor som finns inom förgröningsåtgärden ekologiska fokusarealer. Särskilt har gårdar med mindre än 15 hektar åker undantagits. De uteblivna kostnaderna för jordbruket på grund av dessa olika undantag innebär minskade kostnader på 55 miljoner, från 238 till 183 miljoner kronor per år (se figur 11). Den uteblivna miljönyttan är svårare att beräkna, men det kan röra sig om i storleksordningen miljoner kronor (se figur 13). Den ökade odlingen av vissa grödor och den ändrade grödfördelningen på grund av kravet på ekologiska fokusarealer bedöms vara cirka hektar, varav trädorna står för hektar och de kvävefixerande grödorna för hektar. Arealen med salix är hektar men denna grödareal fanns sedan tidigare. Även insådd av vall är en insats som inte skapar några förändringar i markanvändningen eftersom jordbrukarna bara utnyttjar redan förekommande odlingsåtgärder. Jordbrukarna uppfyller redan de flesta EFA-kraven, kostnader och miljönyttor är befintliga och finns sedan tidigare. De enda ytterligare arealerna med förändrad markanvändning är de obrukade fältkanterna på hektar. De obrukade fältkanterna ansöks per längdmeter, vilka enligt stödreglerna sedan ska multipliceras med sex (längdmeter *6). Sannolikt är de flesta fältkanter bara en till en och en halv meter breda, eftersom nuvarande stödvillkor tillåter en minsta bredd på 1 meter, vilket motsvarar mellan 700 och 1000 verkliga hektar. Totalt har kravet på ekologiska fokusarealer (EFA) medfört att cirka hektar med EFA av varierande miljönytta har anlagts. Drygt jordbrukare har behövt anlägga lämpliga ekologiska fokusarealer och mestadels i utpräglad slättbygd där åtgärden ger mest miljönytta. 33

44 3.6 Hur ser jordbrukarna på ekologiska fokusarealer? Frågor om jordbrukarnas val av ekologiska fokusarealer För att få vetskap om hur och varför jordbrukarna i Sverige valt vissa EFA-typer har vi anlitat Landja Marknadsanalys för att genomföra en jordbrukarenkät. Sveriges Lantbruk är en postal enkät som gått ut till bönder varje vår och höst sedan Undersökningen går till personer som driver lantbruksfastigheter med mer än tio hektar åker. Undersökningen våren 2016 hade 60 procents svarsfrekvens. Följande fråga ställdes i enkäten våren 2016 från Landja: Har du avsatt någon av nedanstående ekologiska fokusarealer (EFA) på din brukningsenhet? Markera i så fall huvudorsaken till varför du valde respektive EFA. Det blev 312 jordbrukare kvar efter att Landja från samtliga inkomna svar sorterat bort de mest uppenbara fallen som inte kan ha EFA, nämligen de som har skogsundantag. Det var drygt 200 jordbrukare som därmed sorterades bort. Svaren från de kvarvarande jordbrukarna visas i nedanstående figur 6. Figur 6. Vilka olika EFA-typer jordbrukarna svarat att de valt för att uppfylla förgröningskravet. Källa: Sveriges Lantbruk våren 2016, enkät från Landja Marknadsanalys. Flertalet av de jordbrukare som har ett krav på ekologiska fokusarealer har valt fler än en EFA-typ för att kunna uppfylla sitt beting. I områden utan något undantag från ekologiska fokusarealer (skogsundantaget) är det drygt hälften av jordbrukarna som inte behövt avsätta EFA (på små gårdar eller gårdar med mycket vall). Av de som ändå måste avsätta EFA har cirka 30 procent valt träda, cirka 20 procent har valt antingen kvävefixerande grödor eller insådd av vallgröda. Drygt 10 procent av jordbrukarna har valt obrukad fältkant. Den nedanstående figuren visar hur jordbrukarna har besvarat frågan om vilka huvudorsakerna varit till att de valt just dessa typer av ekologiska fokusarealer. 34

45 Träda Kvävefixerande gröda Obrukad fältkant Insådd av vallgröda Figur 7. Huvudorsak till att jordbrukarna väljer en viss EFA-typ. Källa: Sveriges Lantbruk våren 2016, enkät från Landja Marknadsanalys. Ser vi lite närmare på de troliga orsakerna till valen av de fyra EFA-typerna i ovanstående figur 7 kan vi konstatera att trädan har använts främst för att jordbrukarna redan haft träda, de slipper ändra något och trädan kan utnyttjas i växtföljden och den pågående odlingen Den kvävefixerande grödan har använts för att den anses vara ett bra alternativ till att införa en ny avbrottsgröda och att grödan ger ett bra täckningsbidrag. För typåtgärden insådd av vallgröda har drygt 40 procent vardera av jordbrukarna svarat att de valt typåtgärden på grund av att de redan haft arealen eller att den passar bäst i växtföljden. Båda svaren indikerar att de redan planerat att odla vall så EFA-kravet har sannolikt inte påverkat odlingsvalet för dessa jordbrukare. Obrukade fältkanter har haft lite andra preferenser. De har i större omfattning än de andra EFA-typerna ansetts kosta mindre att använda och att de ger de största totala täckningsbidragen samt bidrar med mest biologisk mångfald. Risken för sanktion vid kontroll tycks inte ha påverkat valen. Inte heller möjligheten till ökad biologisk mångfald tycks ha påverkat valen förutom möjligen då för obrukade fältkanter. Nästan 40 procent av jordbrukarna säger att de redan hade arealen för obrukade fältkanter. Det beror sannolikt på att de fram till år 2014 haft miljöersättningen för skyddszoner och att de sedan inte kunnat ansöka år 2015 utan först till år 2016 när ersättningen återinfördes. Detta kan behöva undersökas närmare. De övergripande resultaten från svaren på de ställda frågorna i undersökningen om förgröningen är följande: 35

46 Två av tre jordbrukare svarar att de inte avsatt någon EFA. Bland de som avsatt ekologiska fokusarealer är träda vanligast, men de flesta har avsatt flera EFA. Bland de som angett träda som EFA anger hälften att det främsta skälet är att de redan hade arealen. Två av tio anger att trädan passar bäst i växtföljden. Bland de som angett kvävefixerande gröda som EFA anger hälften att det främsta skälet är att det passar bäst i växtföljden. Tre av tio anger att de redan hade arealen. Bland de som angett insådd vallgröda som EFA anger fyra av tio att det främsta skälet är att de redan hade arealen. Fyra av tio anger att den passar bäst i växtföljden. Bland de som angett obrukad fältkant som EFA anger fyra av tio att det främsta skälet är att de redan hade arealen. Två av tio anger att den kostar minst i tid och pengar. Träda är vanligaste EFA och obrukad fältkant minst vanlig. De flesta med EFA har flera typer av ekologiska fokusarealer. De vanligaste skälen till att man valt en viss typ av EFA är i samtliga fall att man redan hade arealen samt att den typen passar bäst i växtföljden Insådd av blommande örter Ytterligare en fråga ställdes i Landja-enkäten, den var till de jordbrukare som valt träda eller obrukade fältkanter som ekologiska fokusarealer (figur 8). Skulle du ha valt detta alternativ även om det varit krav på insådd av blommande örter, till exempel klöver? Övriga EFA-alternativ och stödregler är oförändrade. Det var relativt få jordbrukare (124 stycken) som hade något av dessa alternativ men av de som svarade angav de följande uppfattningar: Figur 8. Jordbrukarnas val av träda eller obrukad fältkant även om kravet varit insådd av blommande örter. Källa: Sveriges Lantbruk våren 2016, enkät från Landja Marknadsanalys. 36

47 Bland de som har träda eller obrukad fältkant svarar två av tre jordbrukare att de valt detta även om det varit krav på insådd av blommande örter Jämförelse mellan enkäten och SAM-ansökningarna Hur många jordbrukare som ansökt och i vilken omfattning olika typer av eko logiska fokusarealer valts överensstämmer väl mellan Landja-enkäten och samlad ansökningsdata från SAM SAM ansökningarna tar mer upp vilka EFA-arealer som krävs och har ansökts, medan enkäten mer tar upp vilka val de enskilda jordbrukarna gjort. Dessa data kan analyseras tillsammans med de detaljregler, villkor och viktningar som medföljer de olika EFA-typerna. Hur viktningarna och detaljreglerna utformas avgör i mycket hur intressanta de olika EFA-typerna blir för jordbrukarna och därmed hur väl miljöpåverkan kan styras. 37

48 4 Förgröningens kostnader och miljönyttor i Sverige Det är önskvärt att kunna beräkna de kostnader som följer av de insatser jordbrukarna måste göra för att genomföra förgröningsåtgärderna (tabell 17). Transaktionskostnaderna är också en kostnadspost som är intressant. Vi har med hjälp av kalkylprogram försökt beräkna kostnaderna för jordbrukarna och värderat de skapade miljönyttorna utifrån villkoren i de använda förgröningsåtgärderna (se bilaga 1 och 2). Vi har även sammanställt några enkla kostnads-nyttoanalyser för att kunna klargöra hur miljöeffektiv förgröningen är eller skulle kunna vara. Här har vi utgått från de miljömål, eller förväntade miljöeffekter, som EU-kommissionen lämnat som motiv för att införa förgröningen (se 3.1). Åtgärdskostnaderna kan beräknas utifrån de skillnader i täckningsbidrag jord brukarna får när de måste genomföra och anpassa sig till kraven i förgröningen. En värdering av miljönyttan är svårare att genomföra. Genom att exempelvis använda tidigare framtagna kalkyler för ersättningsnivåer på miljöersättningar, kan vi få en godtagbar skattning av den politiska betalningsviljan och därmed en översiktlig värdering och bedömning av miljönyttan. Ännu bättre är de fall där det finns värderingsstudier framtagna. Ett värde på den biologiska mångfalden har tagits fram för den genomförda kostnads-nytto-analysen men eftersom biologisk mångfald är svår att värdera får de framtagna värdena anses vara den bästa möjliga bedömningen. För att kunna bedöma miljöeffektiviteten i de olika förgröningsåtgärderna krävs också en värdering av miljönyttan (tabell 18). Att sätta priser på uppkomna kostnader och skapade miljönyttor är en krävande uppgift. Det krävs antaganden om sannolika beteenden hos jordbrukarna inför olika stödvillkor och ett omfattande insamlande av olika miljö- och prisdata. Bedömningen innehåller osäkerheter och uppskattningar, men det är ändå ett verktyg för att få en ungefärlig uppfattning om effektiviteten och potentialen i förgröningsåtgärderna. 4.1 Utfallet av förgröningen i Sverige Ekologiska fokusarealer (EFA) är den åtgärd som ger de flesta och största miljönyttorna. Åtgärden permanenta gräsmarker (PG) ger också miljönyttor men i en mindre omfattning och effekterna av åtgärden blir troligtvis enbart latenta i Sverige (se 3.4.3). Dessa miljöeffekter av förgröningen är sannolikt liknande inom hela EU. Det förekommer stora skillnader i förutsättningar vid beräkningar av de totala kostnaderna och miljönyttorna. Vi har försökt få med dessa skillnader bland annat genom att dela in Sverige i fem regioner och värdera miljönyttorna och -kostnaderna utifrån dessa regionala skillnader (se karta 1 och bilaga 2). Figur 9 visar hur miljönyttorna har fördelats mellan åtgärderna och vilket värde de enskilda miljöeffekterna har fått utifrån förändrad markanvändning på den ansökta förgröningsarealen för år 2015 i Sverige. 38

49 Figur 9. Värderade miljönyttor per åtgärd utifrån förändrad markanvändning (ändrad odling och grödfördelning) på den ansökta förgröningsarealen år 2015 i Sverige. (Se avsnitt 4.3). Beroende på var jordbrukarna verkar, vilken odling de har och vilken omfattning de har på sin verksamhet kan de bli krävda att uppfylla en, två eller tre av förgröningsåtgärderna. Totalt omfattar åtgärderna cirka jordbrukare, eller drygt 83 procent av alla jordbrukare, som ska genomföra cirka åtgärder (figur 10). I genomsnitt har varje jordbrukare 1,4 åtagande. Permanenta gräsmarker är den åtgärd som berör flest jordbrukare, även efter att regeländringen har räknats in (se 3.4.2). Hur stora åtgärds-kostnaderna och värdet på miljönyttorna blir beror mycket på var åtgärderna måste sättas in och exempelvis vilken typ av ekologiska fokusarealer som jordbrukarna väljer Antal jordbrukare antal åtgärder En åtgärd Två åtgärder Tre åtgärder Totalt jordbrukare Totalt åtgärder Figur 10. Antal jordbrukare som genomför en eller flera förgröningsåtgärder år Källa: Egna bearbetningar. Avrundat till tusental. 39

50 4.2 Vilka blir kostnaderna för jordbruket? I de nedanstående kapitlen jämförs de beräknade värdena för miljönyttan med de kostnader jordbruket har för att uppfylla dessa förgröningsåtgärder. Kostnaderna i beräkningarna är de utgifter som jordbrukarna förväntas få för att kunna uppfylla de villkor som följer av förgröningsåtgärden. Kostnaderna är beräknade för två skogsbygds- och tre slättbygdsregioner. Det förutses att jordbrukarna i varje region alltid väljer det mest ekonomiskt lönsamma alternativet. A. Beräknade åtgärdskostnader för diversifiering av grödor Avgränsningen vid beräkningen är den åkerareal där växtföljdsgrödor odlas. Kostnaden beräknas på den grödareal (åker) i regionen, där brukarna enligt kraven måste förändra förhållandet mellan de grödor som odlas, förändringen antas vara mellan den ekonomiskt bästa och den näst bästa grödan. I beräkningarna blir bytet oftast mellan höstvete och korn eller mellan korn och havre (areal * skillnad i täckningsbidrag) 20. B. Beräknade åtgärdskostnader för permanenta gräsmarker Avgränsningen gäller enbart för vall på åkermark. Naturbetesmarkerna ligger där de ligger och påverkas således inte. För åkermarken gäller kravet för de vallar, främst betesvallar, som legat i minst fem år. Kostnaden beräknas för fem procent av referensarealen som i minst fem år varit gräsbevuxen. Kostnaden består av skillnaden i täckningsbidrag mellan en extensiv vall och en spannmålsmix bestående av höstvete/vårkorn (areal * skillnaden i täckningsbidrag). C. Beräknade åtgärdskostnader för ekologiska fokusarealer Avgränsningen innebär att alla växtföljdsvallar utom de ekologiska är inräknade samtidigt som de långliggande vallarna är borttagna från åkerarealen. Fem procent (5 %) av denna kvarvarande areal ska vara ekologisk fokusareal. Kostnaden beräknas på den areal som måste vara ekologiskt fokusareal (areal* genomsnittet av täckningsbidragen för gårdens samlade odling av växtföljdsgrödor) Beräknade transaktionskostnader Kostnader som har med information om ett stöd att göra kallas transaktionskostnader. De brukar indelas i kostnader för att skaffa eller sprida information, att skriva avtal, till övervakning, kontroll och uppföljning. Kostnader för tid, utrustning m.m. kan också ingå. Därmed omfattar de något mer än vad som normalt kan kallas administrationskostnader. Man särredovisar ofta myndigheternas (i detta fall Jordbruksverket och Länsstyrelserna) och stödmottagarnas transaktionskostnader. Stödmottagarnas kostnader består främst i att skaffa information och ansöka om stöd. Det handlar för jordbrukarnas del om egen nedlagd tid eller kostnader för konsultarvoden. Jämställer vi jordbrukarnas nedlagda tid/kostnader med hur mycket tid som konsulterna debiterar för hjälp med jordbrukarnas stödansökningar 21. Antar vi också att förgröningsdelen svarar för tjugo procent av denna tid så blir den genomsnittliga kostnaden cirka sex kronor per hektar och år. Dock kan transaktionskostnaderna bli 20 Se begrepp och definitioner i rapporten, sid Bedömningar från Hushållningssällskapet och LRF-konsult om deras stödansökningstider 40

51 betydligt högre per hektar för de jordbrukare som har flera förgröningskrav på sin stödberättigade jordbruksareal. Myndigheternas kostnader består främst i att konstruera stödsystemet samt att informera, kontrollera och följa upp stöden. Kostnaderna för att sjösätta hela direktstödsreformen har beräknats till knappt 400 miljoner 22. De årliga kostnaderna för sex års stöd blir cirka 70 miljoner kronor. Antar vi att förgröningen står för tjugo procent av dessa kostnader och den stödberättigade arealen är hektar blir kostnaden cirka nio kronor per hektar och år 23. Ytterligare kostnader som tillkommer är myndigheternas årliga administration av förgröningsstödet, såsom information, kontroller och uppföljningar. Dessa kostnader är mycket svåra att bedöma. Men har konstruktionen av stödsystemet lyckats är sannolikt dessa kostnader låga, som mest troligtvis 5 kronor per hektar. Totalt kan förgröningens transaktionskostnader beräknas till mellan 15 och 20 kronor per hektar och år Beräknade åtgärdskostnader Figur 11 visar kostnaderna för jordbruket per förgröningsåtgärd och totalt för Sverige utifrån 2015 års markanvändning. De lägsta kostnaderna återfinns för åtgärden diversifiering av grödor. Orsaken till de låga kostnaderna är att den påverkade arealen är liten och den främst ligger i regioner med lite lägre avkastning. Eftersom åtgärden permanenta gräsmarker sannolikt inte behöver genomföras i Sverige kan dessa kostnader anses vara latenta och därför är de orangemarkerade i figuren. Figur 11. De totala kostnaderna för förgröningsåtgärderna inom jordbruket år De orange staplarna inkluderar de latenta kostnaderna för permanenta gräsmarker. Källa: Egna bearbetningar. Orsaken till de högre kostnaderna för åtgärden ekologiska fokusarealer är att denna åtgärd måste genomföras på alla gårdar som har mer än 15 hektar åkermark. Kostnaderna blir också högre för de högst avkastande markerna eftersom de kan ha mycket höga alternativa täckningsbidrag (uteblivna inkomster). 22 Jordbruksverkets rapport 2016: Bedömning från Jordbruksverket. 41

52 Totalt hamnar kostnaden för de tre förgröningsåtgärderna på cirka 219 miljoner kronor inklusive den latenta kostnaden på knappt 34 miljoner för de permanenta gräsmarkerna. Denna latenta kostnad uppstår först om Sverige som nation underskrider den nationellt satta referensarealen, eller kvoten, med mer än fem procent (se 3.4). De största kostnaderna för att uppfylla kraven inom förgröningen finns för åtgärden ekologiska fokusarealer (figur 12). Slår vi ut kostnaderna per hektar stödberättigad åker blir kostnaden 62 kronor per hektar. Den genomsnittliga kostnaden för att uppfylla alla villkor i förgröningen beräknas bli 74 kr/ha. Till detta kommer även transaktionskostnader som har beräknats till mellan 15 och 20 kronor per hektar (se 4.2.1). Figur 12. Kostnaderna för alla förgröningsåtgärderna inom jordbruket för år De orange staplarna inkluderar de latenta kostnaderna i permanenta gräsmarker. Källa: Egna bearbetningar. Per åtgärd och i kronor per hektar. 4.3 Vilka blir miljönyttorna? För att få en uppfattning av hur stor miljöeffektiviteten blir har en förenklad kostnadsnyttoanalys genomförts. Den använda analysmodellen är uppbyggd enligt de nedanstående beskrivningarna och tabellerna 17 och 18. Åtgärd: de tre förgröningsåtgärderna, diversifiering av grödor, permanenta gräs marker och ekologiska fokusarealer. Förändring: vilka arealer som påverkas av respektive åtgärd, mätt i hektar. Omfattning: hur mycket och på vilket sätt produktionen eller markanvändningen förändras. 42

53 Tabell 17. Andel påverkade arealer och förändrad markanvändning. Åtgärd Förändring Omfattning A Diversifiering av grödor areal % Vid mer än 75 % av en gröda växla till annan gröda B permanenta gräsmarker areal % Minst 95 % av arealen med gräsmark ska ligga orörd C ekologiska fokusarealer areal % 5 % av åkerarealen ska vara EFA TOTALT förgröningsåtgärd förändring % total produktion som påverkas Källa: Egen bearbetning. För att få ett värde på förgröningsåtgärdernas miljönytta har de miljönyttor värderats som EU-kommissionen i förordningen kopplat till respektive förgröningsåtgärd. Miljöeffekt: förväntat dominerande miljöpåverkan för respektive åtgärd. Index: den parameter som miljöeffekten är bedömd efter. Värde: beräknat värde på miljönyttan utifrån värderingsstudier, politisk betalningsvilja, jämförande miljöskatter, avgifter eller åtgärdskostnader. Tabell 18. Använda miljöindikatorer och miljövärderingar. A, B och C från tabell 17. Åtgärd Miljöeffekt genom Index Pris Parameter ABC minskat kväveläckage kg N/ha 32 kr/kg kg N/ha, (grundläckage 12 kg N/ha) ABC minskat fosforläckage kg P/ha kr/kg kg P/ha B minskade kg CO 2 /ha 0,25 kr/kg kg CO2ekv/ha koldioxidutsläpp BC ökad biologisk mångfald bm/ha max kr/bm bm/ha ABC mindre växtskyddsmedel doser/ha 490 kr/dos dos=norm kg aktivt ämne/ha SUM Miljönytta Totalindex kr/enhet Totala miljövärdet av förgröningen Källa: Egna bearbetningar. Beloppen är i 2015 års prisnivå, se bilaga 3. Värdet på miljönyttan av en minskad användning av växtskyddsmedel bygger på ett genomsnittligt täckningsbidrag, (TB2) per hektar från ekologisk odling exklusive stöd jämfört med den konventionella odlingens resultat (TB2). Denna skillnad multipliceras sedan med använd dos/ha växtskyddsmedel i den konventionella odlingen (bilaga 2 och 3). Värdet blir sannolikt lite lågt men speglar någorlunda riktigt åtgärdens miljönytta. Ytterligare ett värde på biologisk mångfald har tagits fram utifrån bedömningar av en expertpanel som har jämfört och värderat olika marktyper/odlingar utifrån en optimal mångfaldsträda 24. Det maximala värdet är satt till kronor per hektar för den optimala mångfaldsträdan, medan det minsta värdet är 620 kr/ha för en bevuxen träda eller fånggröda, motsvarande tio procent av maxvärdet (bilaga 3). Miljönyttan av permanenta gräsmarker är oftast bara latent, värdet aktualiserats först om jordbrukaren förändrar sin markanvändning och marken börjar odlas mer intensivt. 24 Hasund m fl

54 4.3.1 Beräknade miljönyttor Figur 13 visar att förgröningsåtgärden ekologiska fokusarealer har de största avsedda miljönyttorna utifrån 2015 års markanvändning. För åtgärden diversifiering av grödor visar analysen att den avsedda miljönyttan blir obetydlig. Den åtgärd som är svårast att bedöma är permanenta gräsmarker eftersom de slutliga villkoren fastställdes först i början av år 2015 och nya förutsättningar kommer därför att gälla för år Figur 13. De beräknade totala miljönyttorna för förgröningsåtgärderna inom jordbruket för år Orange staplar inkluderar de latenta kostnaderna i åtgärden permanenta gräsmarker. Källa: Egna bearbetningar. Även när det gäller miljönyttor så är det åtgärden ekologiska fokusarealer som bidrar med mest. Miljönyttan för EFA kan värderas till 324 miljoner kronor. Åtgärden diversifiering av grödor ger mycket liten miljönytta. Åtgärden permanenta gräsmarker bidrar med miljönytta först när Sverige som nation överskrider kvoten för den satta referensarealen. Skulle alla åtgärder genomföras är det beräknade värdet på miljönyttan drygt 400 miljoner kronor (figur 13). 44

55 Figur 14. De beräknade miljönyttorna för förgröningsåtgärderna inom jordbruket för år De orange staplarna inkluderar de latenta miljönyttorna i åtgärden permanenta gräsmarker. Källa: Egna bearbetningar. Räknar vi om den totala miljönyttan till kronor per hektar blir det totala värdet 138 kr/ha (figur 14). Av det totala beräknade värdet härrör 110 kr/ha från de ekologiska fokusarealerna (EFA) vilket är nära 80 procent av den totala miljönyttan. Ser vi återigen en gång på figur 9 visar den att drygt 60 procent av den totala miljönyttan härrör från värdet av ökad biologisk mångfald. 4.4 Hur miljöeffektiv är förgröningen? En miljöåtgärd som är kostnadseffektiv kan ofta också kallas miljöeffektiv. Kommissionen ställer genom förgröningen vissa miljövillkor som jordbrukarna ska uppfylla. Till stor del uppfyller jordbrukarna redan villkoren men i andra fall måste det till en förändring. Att få en så låg miljöbelastning och/eller så mycket biologisk mångfald som möjligt utifrån en bestämd resursinsats eller investering måste vara ett av målen med förgröningen. Det gäller att hitta åtgärder som ger mer miljönyttor än tidigare markanvändning och dessutom till rimliga kostnader eller insatser från jordbrukarna. Men är kostnaden för att genomföra en förgröningsåtgärd större än den beräknade miljönyttan kan miljöeffektiviteten verkligen ifrågasättas. De totala kostnaderna för jordbruket att genomföra förgröningsåtgärderna, inklusive permanenta gräsmarker, hamnar på cirka 75 kronor per hektar (figur 15, staplarna till höger). Totalt sett får vi med förgröningen ett överskott av miljönytta kontra kostnad på cirka 65 kronor per hektar ( kr). För hela den stödberättigade arealen år 2015 motsvarar det ett överskott på cirka 190 miljoner kronor per år. 45

56 Figur 15. Beräknad miljöeffektivitet av förgröningsåtgärderna DG, PG och EFA för år Källa: Egna bearbetningar. När vi räknar med transaktionskostnaden på 15 till 20 kronor per hektar (se 4.2.1) blir kostnaden för samhället cirka 90 kronor per hektar och överskottet till miljönyttan därmed cirka 50 kronor per hektar (figur 15). För hela den stödberättigade arealen år 2015 motsvarar det cirka 150 miljoner kronor per år. Värdet av den totala miljönyttan hamnar på knappt 140 kronor per hektar för alla svenska förgröningsåtgärder. Tar vi i beaktande att förgröningsstödet mot svarar en utbetalning på 640 kronor per hektar och år (se 2.4.1) så får utbytet på 22 procent, beräknat som kvoten mellan värdet på miljönyttan och det totalt utbetalda för gröningsstödet, anses vara lågt. I figur 16 ser vi att de totala åtgärdskostnaderna och miljönyttorna innehåller både latenta (se 3.4.3) och befintliga (se 3.5.3) värden. 46