Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller

Transkript

1 ISF Granskar och analyserar Rapport 2018:5 Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller En granskning av träffsäkerheten, effektiviteten och rättssäker heten i Försäkringskassans modeller för riskbaserade kontroller sf

2 ISF GRANSKAR OCH ANALYSERAR RAPPORT 2018:5 Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller En granskning av träffsäkerheten, effektiviteten och rättssäkerheten i Försäkringskassans modeller för riskbaserade kontroller En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2018

3 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) är en statlig myndighet som arbetar för en rättssäker och effektiv socialförsäkring som är hållbar för samhället och ger trygghet för individen. ISF:s rapporter har olika fokus: ISF Granskar och analyserar innehåller en omfattande granskning och analys ur flera olika perspektiv. Avsikten är att presentera så långtgående slutsatser som möjligt och lämna rekommendationer på önskvärda förändringar. ISF Redovisar presenterar fakta utan att analysera denna på djupet. Det kan till exempel handla om att redovisa statistik, en rättslig observation eller en sammanställning av existerande kunskap. ISF Kommenterar fokuserar på att synliggöra något som ISF tycker behöva uppmärksammas. Det kan till exempel handla om att kommentera en pågående debatt, effekterna av rättstillämpningen eller att synliggöra olösta problem. ISF Föreslår lämnar mer fullständiga och konkreta förslag till ändrade regler eller andra förändringar som skulle kunna få socialförsäkringen att fungera bättre. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2018 ISBN:

4 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 7 Sammanfattning Inledning Uppdraget och syftet Metod Rapportens disposition Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Försäkringskassan har definierat ett antal kontrollstrukturer Försäkringskassans olika typer av kontroller Kontrollutredning vid misstanke om brott De övergripande principerna genomsyrar Försäkringskassans olika typer av kontroller i olika grad Vår definition av begreppen träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet Försäkringskassan strävar i första hand efter träffsäkra urval Effektivitet är inte samma sak som uppvisad effekt Kontrollen är rättssäker när den saknar godtycke Olika typer av kontroller har olika för- och nackdelar... 37

5 Innehåll 3 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Myndigheten har goda tekniska möjligheter att distribuera de utvalda ärendena till handläggningen Urvalsanalysen har betydelse för Försäkringskassans kontroller Tillfällig föräldrapenning Assistansersättning Tandvårdsstöd Ersättning för höga sjuklönekostnader Kontrollutredning av misstänkt bidragsbrott försäkringstillhörighet Verksamhetsområdet Urvalsanalys stödjer förmånshandläggningen i att hitta relevant information i handläggningssystemen Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna Det rättsliga stödet för riskbaserat urval är otydligt Försäkringskassan vill förändra lagen Brist på rättsliga överväganden när de riskbaserade kontrollerna infördes Rättsavdelningen deltar i dag i arbetet med riskbaserade kontroller Det finns skillnader i sekretesskyddet Den försäkrade har rätt till information Urvalsprofilernas variabler kan skyddas av sekretess Kostnadseffektivitet och kontroll Hur kan kostnaderna minskas? Olika slags kontroller för olika slags fel Olika slags fel och kostnadseffektivitet Omfattning av kontrollen En struktur för kontrollverksamheten compliance-pyramiden... 99

6 Innehåll 6 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? Sätt att testa likabehandling Test av likabehandling i Försäkringskassans riskbaserade urval inom den tillfälliga föräldrapenningen Varför blir det så och vad får det för konsekvenser? Diskussion, slutsatser och rekommendationer Försäkringskassan måste ha ett helhetsperspektiv på respektive förmån Lärdomar från användning av riskbaserade kontroller inom tillfällig föräldrapenning Aspekterna på rättssäkerhet bör aktualiseras tidigt Försäkringskassan behöver ett tydligare rättsligt stöd Öka drivkrafterna att upptäcka felaktigheter Försäkringskassans urvalsmodeller är inte bara riskbaserade Rekommendationer Referenser Figur- och tabellförteckning Bilaga

7

8 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Det är sannolikt oundvikligt att det ibland uppstår misstag i en verksamhet av Försäkringskassans slag, där anställda fattar 15 miljoner beslut och gör 60 miljoner utbetalningar varje år. Men det betyder inte att det är problemfritt. Försäkringskassan är navet i den svenska socialförsäkringen och myndighetens agerande får återverkningar för enskilda människor, statens utgifter och socialförsäkringens legitimitet. Det är ett enormt ansvar. Hur skadliga felen är i en större kontext beror bland annat på deras omfattning och orsak. Fel som uppkommer för att människor gör misstag exempelvis till följd av att regelverket är oklart är ur någon aspekt mindre allvarliga än medvetet fusk och bedrägeri. Men även i det förstnämnda fallet kan det leda till att människor inte får rätt ersättning. Och fel som beror på ett medvetet agerande i syfte att tillskansa sig medel man inte har rätt till leder inte bara till ökade statliga utgifter, det hotar även socialförsäkringens och skattesystemets legitimitet. Risken för en sådan utveckling gör att det är helt centralt att regelverken utformas på ett sätt som ökar sannolikheten att de som ansöker om och handlägger ersättningsärenden kan göra rätt. Dessutom måste Försäkringskassan göra vad man kan för att minska förekomsten av omedvetna misstag och medvetet fusk. Försäkringskassans arbete för att förebygga och bekämpa felaktigheter är både omfattande och komplext. För hur går man tillväga för att på ett kostnadseffektivt sätt reducera mängden fel? Det handlar både om att underlätta för människor att göra rätt och att öka risken för att den som fuskar upptäcks och ställs till svars. Och sannolikheten att upptäcka dem som gör fel är större om strålkastarljuset riktas mot områden urval där det finns mycket felaktigheter. 7

9 Generaldirektörens förord Sådana urval kan identifieras med hjälp av statistiska metoder som använder data för att bedöma sannoliketen för fusk och fel i olika delmängder. Användningen av så kallade riskurval har ökat i takt med att tillgången till individdata har ökat, och Försäkringskassan är en av många aktörer som i ökad utsträckning använder metoder av detta slag. Om metoderna är träffsäkra är det ett kostnadseffektivt sätt att bekämpa fusk och fel. Men effektivitet handlar inte bara om träffsäkerhet. Mängden kontroller har också betydelse. Och hur förhåller sig de riskbaserade urvalsmetoderna till myndigheternas skyldighet att behandla alla lika? Och är de riskbaserade urvalsmetoderna rättssäkra ur ett diskriminerings- och integritetsperspektiv? Det är några av de frågor som diskuteras i den rapport du nu håller i din hand. Rapporten är skriven av Elisabeth Frid (projektledare), Fredrik Cullberg Jansson, Malin Olsson och Julia Pietrek. Stockholm i mars 2018 Maria Hemström-Hemmingsson 8

10 Sammanfattning Sammanfattning Regeringen har i regleringsbrevet för 2017 gett Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) i uppdrag att kartlägga och analysera Försäkringskassans arbete med profilering som urvalsmetod för riktade kontroller. ISF ska kartlägga och analysera metodens träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet. ISF ska också undersöka vilka kontroller som genomförs i sådana ärenden som valts ut genom profilering och vad resultatet av dessa kontroller är för någon eller några förmåner. I rapporten har vi valt att använda begreppen riskbaserade kontroller, riskbaserade urval samt urvalsprofiler eller -modeller som synonyma begrepp till profilering. Granskningen fokuserar på fyra huvudsakliga frågor, med utgångspunkt i regeringsuppdraget: Hur använder Försäkringskassan de riskbaserade urvalen i sina kontroller? Hur ser det faktiska resultatet ut i ett urval av förmåner där riskbaserade kontroller redan används? Är kontroller genom riskbaserade urval ett träffsäkert och kostnadseffektivt sätt att kontrollera? Hur förhåller sig den riskbaserade urvalsmetoden till rättssäkerhet ur ett diskriminerings- och integritetsperspektiv? I denna rapport går ISF igenom samtliga typer av modellbaserade metoder som Försäkringskassan använder, och i vilka sammanhang de används. Försäkringskassan arbetar med att ta fram modeller i flera förmåner än de som beskrivs i rapporten, men vi beskriver inte dessa modeller eftersom de än så länge är i ett tidigt skede av sin utveckling. 9

11 Sammanfattning Vi analyserar Försäkringskassans modeller för riskbaserade kontroller ur ett träffsäkerhets-, effektivitets- och rättssäkerhetsperspektiv. ISF definierar träffsäkerhet som att kontrollen är träffsäker när andelen personer som faktiskt har gjort fel är en stor del av dem som har kontrollerats. Det effektivitetsbegrepp som används i rapporten innebär att kostnaden för den sista kontrollen är lika stor som den felaktiga utbetalningen. ISF har valt att använda en definition av rättssäkerhet som innebär att enskilda ska kunna lita på att myndigheter styrs av rättsregler och att de tillämpar reglerna på ett likformigt, sakligt och opartiskt sätt. I granskningen ingår en studie om likabehandling när det gäller tillfällig föräldrapenning. Försäkringskassan har kommit längst i arbetet med riskbaserade urval inom tillfällig föräldrapenning och det har styrt vårt val av fördjupningsområde. I den förmånen aktualiseras de tre perspektiven träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet. Utifrån analysen kan ISF konstatera att Försäkringskassans utveckling av riskbaserade kontroller på ett övertygande sätt har visat att träffsäkerheten är betydligt högre än för de övriga alternativ som finns tillgängliga i dag. Med små korrigeringar går det även att garantera att metoderna ger likabehandling. Metoder som är både träffsäkra och behandlar alla lika utifrån risk har stora förutsättningar att vara effektiva, om de används i tillräcklig omfattning. Därför finns det ett potentiellt stort värde för socialförsäkringen om metoderna vidareutvecklas och förfinas. I rapporten lämnar ISF följande rekommendationer: Regeringen bör se över förutsättningarna för att skapa tydligare ekonomiska incitament för Försäkringskassan att anpassa kontrollarbetet optimalt. Drivkraften att konstruera system för effektiv kontroll ökar om verksamheten har möjlighet att utnyttja en del av de resurser som samtidigt sparas. Regeringen bör utreda hur kontroller kan genomföras på ett integritetssäkert sätt och utan att strida mot diskrimineringsförbudet. ISF ansluter sig till de uppfattningar om behovet av en sådan utredning som har förts fram i betänkandena SOU 2017:37 och 2017:52. Försäkringskassan och regeringen bör föra en dialog om hur de fel som de sökande gör av okunskap eller på grund av felaktig informa- 10

12 Sammanfattning tion kan avhjälpas. Om felen beror på att lagstiftningen är för komplicerad så kan det vara nödvändigt med regelförenklingar. Försäkringskassan bör ta fram en policy om att riskbaserade urvalsprofiler ska genomgå en certifiering eller någon form av oberoende etisk prövning. Syftet med policyn är att garantera att urvalsprofilerna ger en likvärdig behandling. Försäkringskassan bör stratifiera urvalet utifrån risk så att alla personer oavsett riskvärde har en sannolikhet att bli kontrollerade. Sannolikheten för att bli utvald begränsas då inte enbart till dem med högst risk utan även de med ett lågt värde har en sannolikhet att bli kontrollerade. Försäkringskassan bör fortsätta använda slumpmässiga kontroller, eventuellt inom ramen för ett stratifierat urval, för att kunna uppskatta storleken på felutbetalningarna och för att uppdatera framtida urvalsprofiler. Slumpmässiga kontroller är också ett viktigt verktyg för att upptäcka olika typer av omedvetna fel som företrädesvis bör förebyggas med andra metoder än kontroll. De områden som berörs av rekommendationerna beskrivs närmare i följande avsnitt. Försäkringskassans kontroller Försäkringskassan bedriver löpande en kontrollverksamhet. Delar av den sker i handläggningen av ärenden och är dold för allmänheten. Andra delar kräver någon form av kommunikation med den person som ansöker om en förmån. Kommunikationen mellan Försäkringskassan och medborgarna är i sig en viktig funktion för att skapa tillit till socialförsäkringen. Kommunikationen ska bidra till att människor upplever att Försäkringskassan ägnar sig åt rätt saker och genomför kontroller på rätt sätt. Ett sätt att formulera detta på är att de personer som överväger att felaktigt utnyttja eller begå bidragsbrott mot socialförsäkringen ska känna att det finns en betydande risk att bli upptäckt. Samtidigt ska de personer som agerar korrekt inte känna sig misstänkliggjorda. Parallellt med detta behöver Försäkringskassan arbeta med att minimera förekomsten av oavsiktliga fel. De oavsiktliga felen kan till exempel handla om att den person som ansöker om tillfällig föräldra- 11

13 Sammanfattning penning räknar med sin lunchrast i arbetstiden. Antalet timmar som personen avstått från att arbeta för att vårda sitt sjuka barn blir då fel. Mängden oavsiktliga fel är inom vissa förmåner stora. Det är därför också viktigt att utarbeta strategier för att identifiera sådana fel. Resultatet av ett framgångsrikt arbete inom dessa områden medför samtidigt att felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen minimeras, vilket är ett mål i sig. Det är viktigt att förtydliga att en förhöjd risk för fel enligt en urvalsmodell inte nödvändigtvis betyder att något är fel. Den höga risken innebär att sannolikheten att något är felaktigt är så hög att det finns sakliga skäl att gå igenom ärendet mer noggrant. Försäkringskassans urvalsmodeller är inte bara riskbaserade Genom att skapa riskmodeller utnyttjar Försäkringskassan den stora mängden lagrad information som myndigheten har om de försäkrade. Det datamaterial som används för att skapa modellerna innefattar inte enbart historisk information om ansökningar, beslut och utbetalningar eller demografisk information. Datamaterialet innefattar också aktuell ärendeinformation och beteendemönster i nätverk av personer och företag. Myndigheten väger samman informationen för att kunna bedöma behov och risker i enskilda ärenden. Målet är att bedömningarna ska kunna göras i realtid, alltså under pågående handläggning av ett ärende. Som ett led i detta arbete har Försäkringskassan utvecklat IT-stödet RaKuR (ramverk för bedömning av kundbehov och risk). RaKuR är en teknisk infrastruktur för att administrera och köra urvalsprofiler, och distribuera urvalet till handläggningssystemet. Försäkringskassan arbetar med att utveckla och vidarebearbeta modeller inom flera områden. Möjligheterna för verksamhetsområdet Urvalsanalys att stödja handläggningen är stora, tack vare IT-stödet RaKuR och mängden lagrad information om de försäkrade. Försäkringskassan använder sig av riskbaserade kontroller inom tillfällig föräldrapenning, assistansersättning, tandvårdsstöd, ersättning för höga sjuklönekostnader och inom vissa delar av kontrollutredningen. En kontrollutredning är en fördjupad utredning som genomförs i de ärenden där Försäkringskassan misstänker bidragsbrott. 12

14 Sammanfattning Försäkringskassan använder även några av urvalsmodellerna primärt för att styra produktionen på ett effektivare sätt eller för att öka service och information till de försäkrade. Den typen av modeller används i handläggningen av bostadsbidrag, bostadstillägg och inom delar av sjukersättningen. ISF ser stor potential i dessa modeller. Vidare bedömer ISF att det går att göra stora vinster i form av ett minskat antal felutbetalningar för den typen av kontroller där urvalsanalytikerna har markerat ärenden där kommande händelser kan komma att påverka rätten till ersättningen eller ersättningens storlek. Det kan till exempel handla om att uppmärksamma förmånshandläggaren inom bostadstillägg på att en utbetalning gjorts inom sjukpenning eller föräldrapenning vid ansökningsdatumet eller senare. Försäkringskassan måste ha ett helhetsperspektiv på respektive förmån Det är nödvändigt att ha ett helhetsperspektiv på kontrollerna inom respektive förmån. Det kan innebära att lagstiftningen behöver bli tydligare eller att det behöver finnas tydligare incitament för Försäkringskassan att upptäcka felaktigheter. Försäkringskassan bör också övervaka att kontrollurvalen inte blir skeva för att garantera likabehandling. Försäkringskassan gör insatser för att minska felaktiga utbetalningar. Men det krävs en tydligare struktur för hur olika insatser inom respektive förmån ska samverka. Inom den tillfälliga föräldrapenningen försöker myndigheten till exempel att lösa två problem samtidigt. Medvetna och omedvetna fel hanteras med samma metod. Men omfattningen av kontrollerna är inte tillräckligt stor för att komma tillrätta med vare sig de medvetna eller de omedvetna felen. En stor mängd omedvetna fel kommer inte att rättas till eftersom omsättningen av sökande är så stor att de flesta aldrig kommer att bli uppmärksammade på att de har gjort fel. Den utbildande och tillrättavisande ambitionen kommer därför att ha en begränsad effekt. Dessutom är modellen utformad för att träffa den stora mängden i huvudsak omedvetna fel och därför kommer träffsäkerheten inte att vara tillräckligt effektiv när det gäller att identifiera de medvetna felen. 13

15 Sammanfattning Fel som de sökande gör av okunskap eller på grund av felaktig information bör avhjälpas med åtgärder som gör det enklare att göra rätt. Det kan vara nödvändigt att förenkla reglerna i de fall felen beror på att lagstiftningen är för komplicerad. Medvetna fel behöver sannolikt bemötas med att öka risken för upptäckt. Lärdomar från användning av riskbaserade kontroller inom tillfällig föräldrapenning Studien inom tillfällig föräldrapenning visar att Försäkringskassans användning av riskbaserade kontrollurval ökar träffsäkerheten i uppföljningarna, men att de i sin nuvarande utformning inte klarar ISF:s test för likabehandling. Enligt testet anses personer behandlas lika om deras andel av de faktiska fel som upptäcks genom en urvalsprofil har samma proportion som deras andel av faktiska fel i ett representativt urval. ISF tar inte ställning till om den bristande likabehandlingen utgör diskriminering i diskrimineringslagens mening. Det beror på att ISF inom ramen för granskningen inte har undersökt om alla rekvisiten i diskrimineringslagen är uppfyllda. För att det ska kunna vara fråga om indirekt diskriminering krävs enligt diskrimineringslagen 1 att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Detta innebär att åtgärder som har negativa effekter för en viss grupp ändå kan vara tillåtna om två krav är uppfyllda. För det första måste syftet med åtgärden vara objektivt sett godtagbart. Det betyder att syftet ska vara värt att skydda i sig och vara tillräckligt viktigt för att motivera att det ges företräde framför principen om icke-diskriminering. För det andra måste åtgärden vara lämplig och nödvändig. 2 ISF har inom ramen för granskningen inte gjort någon sådan intresseavvägning. 1 1 kap. 4 p 2 diskrimineringslagen (2008:567). 2 Prop. 2007/08:95, Ett starkare skydd mot diskriminering, s

16 Sammanfattning Sammanfattningsvis kan vi inte uttala oss om de riskbaserade kontrollerna är diskriminerande i diskrimineringslagens mening. ISF kan inte heller avgöra om skevheten uppstår till följd av metoden som används för det riskbaserade urvalet eller på grund av vissa ytterligare restriktioner som påverkar urvalet som lämnas till kontroll. Metoden är fortfarande under utveckling, men ISF ser likväl en tydlig potential i att använda riskbaserade kontroller. Försäkringskassan bör fortsätta arbetet för att öka både precision och rättssäkerhet i de riskbaserade urvalen. Det är viktigt att träffsäkerheten ökar för att minimera uppföljningen av personer som är fullt berättigade till ersättning. Samtidigt är det av största vikt att det finns en betydande risk att övriga blir upptäckta. Lärdomar från en kommande rapport från ISF om riskbaserade urvalsprofiler och likabehandling kan användas för att identifiera möjliga utvecklingsvägar. 3 Analysen i den rapporten visar att det är möjligt att nå hög träffsäkerhet genom att inkludera variabler som inte har något verkligt orsaksbundet (kausalt) samband med utfallet. Dessutom visar analysen att träffsäkerheten kan öka ytterligare genom att begränsa uppföljningen till dem som har det högsta riskvärdena. Men detta kan å andra sidan medföra en betydande risk för att minska likabehandlingen. Alternativa urvalsapproacher än att begränsa sig till dem med högst risk kan därför vara nödvändiga. I den mån Försäkringskassan begränsar sina riskbaserade kontroller till de ärenden som beräknas ha den högsta risken för att vara felaktiga, vilket sker inom den tillfälliga föräldrapenningen, finns det skäl för myndigheten att överväga att använda en annan urvalsapproach. ISF rekommenderar Försäkringskassan att stratifiera urvalet utifrån risk så att alla personer oavsett riskvärde har en sannolikhet att bli kontrollerade. Ju högre riskvärde, desto större sannolikhet att väljas ut till kontroll. Sannolikheten för att bli utvald begränsas då inte enbart till dem med högst risk utan även de med lågt värde har en sannolikhet att bli kontrollerade. Om stratifieringen utformas optimalt i relation till hela populationen så skulle en sådan metod eventuellt helt kunna ersätta dagens slumpmässiga urval. ISF rekommenderar att Försäkringskassan analyserar vilken betydelse en stratifiering kan ha för träffsäkerheten och rättssäkerheten. 3 ISF, Riskbaserade urvalsprofiler och likabehandling. Kommande rapport från ISF. 15

17 Sammanfattning För att undvika att någon försöker manipulera risken att bli upptäckt vill Försäkringskassan inte sprida vilken information de använder i kontrollarbetet. Men för myndighetens trovärdighet är det ändå viktigt att metoderna behandlar alla på ett rättssäkert sätt. Ett sätt att hantera detta är att låta de profiler som används genomgå en certifiering eller någon form av oberoende etisk prövning av en betrodd granskare. Aspekterna på rättssäkerhet bör aktualiseras tidigt Försäkringskassan får behandla personuppgifter om det finns rättsligt stöd för att göra det. Det rättsliga stödet är tydligt när det gäller personuppgifter som myndigheten behandlar för att handlägga enskilda ärenden. Men det rättsliga stödet är svagare när det gäller att hantera personuppgifter på det sätt som Försäkringskassan gör för att skapa urvalsprofiler. Försäkringskassan ser ett behov av att lagregleringen av myndighetens personuppgiftsbehandling, som finns i 114 kap. socialförsäkringsbalken, förändras och har framfört begäran om lagändring till regeringen vid flera tillfällen. Men myndigheten har ännu inte fått något gehör i denna fråga. Försäkringskassan har ett viktigt uppdrag i att motverka felaktiga utbetalningar och att stoppa fusk. För att kunna utföra uppdraget behöver myndigheten ha tillräckliga rättsliga förutsättningar. ISF anser att det är mycket tveksamt om regleringen av myndighetens möjligheter att behandla personuppgifter är tillräckligt tydlig i sin nuvarande utformning. Personuppgifter får bara behandlas när det är helt klart för vilka ändamål uppgifterna kan behandlas. Enligt reglerna i 114 kap. socialförsäkringsbalken får Försäkringskassan bland annat behandla personuppgifter för att utöva tillsyn och för resultatstyrning, resultatuppföljning, resultatredovisning och utvärdering. Ändamålet tillsyn som Försäkringskassan hänvisar till tar sikte på den tillsynsroll som Riksförsäkringsverket hade i relation till de olika försäkringskassorna. Nu är Försäkringskassan en myndighet och utövar inte någon tillsyn över den egna verksamheten. Det är långsökt att inordna myndighetens arbete med det riskbaserade urval som senare kan leda till kontroll i enskilda fall under begreppet tillsyn. Inte heller ändamålen resultatstyrning, resultatuppföljning, resultatredovisning och utvärdering bör kunna användas som stöd för att utföra riskbaserade kontroller. Dessa ändamål syftar snarare på generella kvalitetskontroller av Försäkringskassans verksamhet. 16

18 Sammanfattning Vidare anser ISF att det är av stor vikt att Försäkringskassan har tillräckliga rättsliga möjligheter att utföra sitt kontrolluppdrag. För att säkerställa att det sker på ett rättssäkert sätt anser vi att det rättsliga stödet måste vara explicit. Men hur det rättsliga stödet ska vara utformat för att samtidigt upprätthålla det grundlagsskyddade kravet på likabehandling måste övervägas noggrant. En annan central fråga som Försäkringskassan behöver förhålla sig till är vilken rätt till information som de försäkrade har om att det förekommer riskbaserade kontroller och om vilka personuppgifter som Försäkringskassan behandlar inom ramen för kontrollarbetet. Frågor om förhållandet mellan Försäkringskassans skyldighet att informera enskilda om vilka uppgifter om dem som myndigheten behandlar och sekretessreglerna kommer sannolikt att öka i betydelse när EU:s dataskyddsförordning blir svensk lag i maj Att införa ett arbetssätt där riskbaserade kontroller används väcker rättsliga frågor ur integritetssynpunkt om hur Försäkringskassan får hantera stora datamängder. Andra frågor gäller om det finns någon risk för att utfallet av de riskbaserade kontrollerna skulle kunna vara indirekt diskriminerande eller utpekande för vissa grupper av försäkrade. När de tekniska möjligheterna att utöva kontroll är mycket långtgående fyller de rättsliga och etiska gränserna en viktig funktion för att garantera rättssäkerheten. Därför bör myndigheterna föra en diskussion om vad som är lämpligt att göra för offentliga organ, vid sidan av det pågående arbetet med att utveckla de tekniska möjligheterna. ISF vill framhålla vikten av att myndigheters rättsliga avdelningar är delaktiga i arbetet med riskbaserade kontroller redan i uppstartsskedet. ISF:s uppfattning är att Försäkringskassans Rättsavdelning inte har varit tillräckligt delaktig när de riskbaserade kontrollerna har införts. Försäkringskassans svar till regeringen har innehållit få eller inga resonemang om rättssäkerhetsaspekter på det nya arbetssättet. Nu är Rättsavdelningen mer involverad än tidigare och ska godkänna varje ny urvalsprofil i förhållande till hur personuppgifter behandlas och ändamål med behandlingen, vilket är positivt. Men ISF anser att även mer generella överväganden om arbetssättets juridiska lämplighet borde ha dokumenterats innan Försäkringskassan tog det i bruk. ISF menar att det är angeläget att en myndighet överväger de rättsliga riskerna tidigt, helst innan ett nytt arbetssätt införs. 17

19 Sammanfattning Försäkringskassan måste också kontinuerligt ta hänsyn till övriga rättsliga aspekter, såsom risken för bristande likabehandling. Öka incitamenten att upptäcka felaktigheter De genomförda kontrollerna är mer träffsäkra i dag än innan de riskbaserade urvalen började användas. Omfattningen av kontrollerna skulle sannolikt kunna utökas med både en ökad tillit till socialförsäkringarna och med en vinst för statsbudgeten som följd av minskade felaktiga utbetalningar. Kostnaden för extra kontroller är sannolikt lägre än den besparing som kan göras genom att de felaktiga utbetalningarna minskar. Drivkraften att konstruera system för effektiv kontroll ökar om verksamheten får utnyttja en del av de resurser som de sparar, det vill säga minskningen i felaktiga utbetalningar. I dag blir det samhällsekonomiska perspektivet lidande eftersom kontrollen bekostas av myndigheten genom sitt förvaltningsanslag samtidigt som minskade felutbetalningar huvudsakligen syns som minskade utgifter i statsbudgeten. 18

20 Inledning 1 Inledning Det har blivit allt vanligare att företag och myndigheter använder profileringsmodeller. En profileringsmodell utnyttjar statistiska metoder för att bedöma olika typer av risker. Användningen har ökat i takt med att tillgången till individdata har ökat. Profileringsmodellerna används inom vitt skilda verksamheter, exempelvis för att bedöma kreditrisker och för att upptäcka fusk inom olika områden. Men riskbedömning är i sig inget nytt, varken i samhället eller inom Försäkringskassans verksamhet. Under den tid Försäkringskassan inte hade tillgång till den stora mängden data var det i stället företrädesvis enskilda handläggare som gjorde riskbedömningen, med mer eller mindre stöd för bedömningen i interna dokument. I dag innehåller myndighetens handläggning ett större inslag av automatisering, vilket i sig ofta ställer krav på maskinell identifiering av olika typer av risker. Försäkringskassans beslut om rätten till en förmån kan innefatta både svåra bedömningsmoment och mer rutinartad handläggning. Men oavsett handläggningens komplexitet finns alltid en risk för att en ansökan kan leda till ett felaktigt beslut. Risken finns oavsett om ansökan hanteras helt och hållet maskinellt eller om den helt eller delvis handläggs manuellt. Risken finns också oberoende av om felaktigheten är avsiktlig eller oavsiktlig. Försäkringskassan genomför löpande kontroller för att hantera dessa risker. Dessa kontroller sker såväl före som efter det att myndigheten fattar beslut om rätten till en förmån. Ur ett brett samhällsekonomiskt perspektiv handlar det om att genomföra kontroller på ett sätt så att varje förmån kommer alla till del i den omfattning som de är berättigade till. Kontrollerna syftar också till att hitta de personer som ansöker om en förmån men som av olika skäl inte är berättigade till den. 19

21 Inledning 1.1 Uppdraget och syftet Regeringen har i regleringsbrevet för 2017 gett Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) i uppdrag att kartlägga och analysera Försäkringskassans arbete med profilering som urvalsmetod för riktade kontroller. ISF ska kartlägga och analysera metodens träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet. ISF ska också undersöka vilka kontroller som genomförs i sådana ärenden som valts ut genom profilering och vad resultatet av dessa kontroller är för någon eller några förmåner. ISF:s syfte med granskningen är därför att med utgångspunkt i träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet kartlägga Försäkringskassans arbete med profilering som urvalsmetod för riktade kontroller. Syftet är även att redogöra för inom vilka av Försäkringskassans förmåner som profilering används och vad resultatet av några av de kontrollerna är. I rapporten har vi valt att använda begreppen riskbaserade kontroller, riskbaserade urval eller riskbaserade urvalsprofiler eller -modeller som synonyma begrepp till profilering. Granskningen fokuserar på fyra huvudsakliga frågor. Hur använder Försäkringskassan de riskbaserade urvalen i sina kontroller? Hur ser det faktiska resultatet ut i ett urval av förmåner där riskbaserade kontroller redan används? Är kontroller genom riskbaserade urval ett träffsäkert och kostnadseffektivt sätt att kontrollera? Hur förhåller sig den riskbaserade urvalsmetoden till rättssäkerhet ur ett diskriminerings- och integritetsperspektiv? 1.2 Metod Granskningen bygger på intervjuer, en rättsutredning, dokumentanalys och registeranalys. Intervjuer I granskningen har olika representanter för Försäkringskassan intervjuats. Representanterna har huvudsakligen varit företrädare för verk- 20

22 Inledning samhetsområdet Urvalsanalys på avdelningen för Analys och prognos eller företrädare för försäkringsavdelningarna för Barn och familj, Sjukförsäkring, Funktionsnedsättning samt Nyanlända och arbetssökande. De respektive försäkringsavdelningarna har ansvaret för att handlägga de förmåner som presenteras i rapporten. När det gäller handläggningen av kontroller inom tillfällig föräldrapenning har ISF även intervjuat handläggare vid det kontor som utför kontrollerna i Skellefteå samt en specialist och en enhetschef vid samma kontor. Även företrädare för verksamhetsområdet Kontroll på avdelningen för Gemensamma försäkringsfrågor och företrädare för Rättsavdelningen har intervjuats. Alla intervjuer har gjorts i form av ett semistrukturerat samtal och frågorna under intervjuerna har huvudsakligen hämtats från ett i förhand uppställt frågeformulär. Fördelen med den metoden är att den som intervjuar har en viss frihet att anpassa intervjun efter intervjupersonernas svar. Rättsutredning En stor del av granskningsarbetet har varit att sammanställa och juridiskt analysera rättssäkerhetsaspekterna kring riskbaserade kontroller. Rättsutredningen har främst tagit sikte på områdena diskriminering, dataskydd, registerförfattningar inom socialförsäkringsområdet samt offentlighet och sekretess. Övrig dokumentanalys Dokumentanalysen har handlat om att studera hur och på vilket sätt urvalsanalysen finns integrerad i Försäkringskassans styrande dokument. De styrande dokumenten är såväl myndighetens vägledningar, processbeskrivningar, arbetsrutiner och internmeddelanden (IM) som policyn för intern styrning och kontroll, kontrollstrukturer och beslutsunderlag för IT-utveckling och riktlinjer för arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen. ISF har även studerat Försäkringskassans egna uppföljningar av urvalsanalysens träffsäkerhet och effektivitet. 21

23 Inledning Registeranalys Syftet med registeranalysen i kapitel 6 har varit att undersöka hur den riskbaserade kontrollen inom den tillfälliga föräldrapenningen är fördelad i ett demografiskt perspektiv. Huvudfrågan gäller likabehandling. Om den demografiska profilen för de faktiska fel som upptäcks genom en urvalsprofil är densamma som för de faktiska felen i ett representativt urval. Urvalet för registeranalysen innefattar försäkrade personer inom den tillfälliga föräldrapenningen som åtminstone någon gång under 2017 valts ut för antingen slumpmässig eller riskbaserad kontroll. 1.3 Rapportens disposition Kapitel 2 beskriver på en övergripande nivå Försäkringskassans arbete med kontroller. Kapitlet definierar även de övergripande principerna träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet och ställer dem i relation till Försäkringskassans kontroller. Kapitel 3 redovisar den roll urvalsanalysen har i Försäkringskassans arbete. Kapitlet består av en kartläggning av hur och i vilka delar av verksamheten som myndigheten använder sig av urvalsanalys. Kapitel 4 beskriver de juridiska förutsättningarna för att behandla personuppgifter i profileringssyfte. Kapitlet behandlar även aspekter på sekretess. Kapitlet belyser också Försäkringskassans bedömning av hur myndighetens användning av personuppgifter förhåller sig till gällande regelverk. Kapitel 5 innehåller ett resonemang kring träffsäkerhet och kostnadseffektivitet. Kapitel 6 prövar om det riskbaserade urvalet för kontroll inom den tillfälliga föräldrapenningen behandlar alla lika. I kapitlet presenteras ett möjligt angreppssätt för en myndighet att se till att ett icke slumpmässigt urval inte är diskriminerande. Kapitel 7 sammanfattar rapportens slutsatser och rekommendationer. 22

24 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer 2 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Försäkringskassan arbetar löpande med kontroller. Delar av kontrollerna sker i handläggningen av ärenden och är dold för allmänheten. Andra delar kräver någon form av kommunikation med den person som ansöker om en förmån. Det är en avvägningsfråga när Försäkringskassan väljer det ena eller det andra. Kommunikationen mellan Försäkringskassan och medborgarna är i sig en viktig funktion för att skapa tillit till socialförsäkringen. Kommunikationen ska bidra till att människor upplever att Försäkringskassan ägnar sig åt rätt saker och genomför kontroller på rätt sätt. Ett sätt att formulera detta på är att de som överväger att felaktigt utnyttja eller begå bidragsbrott mot socialförsäkringen ska känna att det finns en betydande risk att de blir upptäckta, samtidigt som de som agerar korrekt inte ska känna sig misstänkliggjorda. Men det finns också en annan mekanism som vi återkommer till i kapitel 5. Legitimiteten undermineras även om en ökad andel personer misstänker att andra inte följer reglerna. Det gäller oavsett om misstanken är korrekt eller inte. Försäkringskassan måste därför på ett övertygande sätt visa att felutnyttjandet både är lågt och att de som felutnyttjar en förmån upptäcks i stor utsträckning. Parallellt med detta behöver Försäkringskassan också arbeta med att minimera förekomsten av oavsiktliga fel. Mängden oavsiktliga fel är inom vissa förmåner stora. Strategier för att identifiera dessa är också viktiga att utarbeta. Resultatet av ett framgångsrikt arbete inom dessa områden medför samtidigt att felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen minimeras, vilket är ett mål i sig. 23

25 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Frågan som regeringsuppdraget ställer är om Försäkringskassans arbete med riskbaserade urval är träffsäkra, effektiva och rättssäkra. För att besvara frågan måste användningen av metoden sättas in i ett sammanhang där den kan relateras till något alternativt sätt att arbeta. I detta kapitel kommer vi att sätta in de riskbaserade urvalen i ett kontrollsammanhang. Först beskrivs de kontrollstrukturer som Försäkringskassan arbetar efter. Därefter resonerar vi om hur kontroller kommer in i olika delar av arbetsprocessen. Vi definierar vad vi i den här rapporten menar med begreppen effektivitet, träffsäkerhet och rättssäkerhet för att avslutningsvis resonera om vilka för- och nackdelar olika typer av kontroller har. Eftersom kontrollen ska identifiera både medvetna och omedvetna fel så uppmärksammar vi också denna distinktion. 2.1 Försäkringskassan har definierat ett antal kontrollstrukturer Försäkringskassan arbetar för att motverka felaktiga utbetalningar Försäkringskassan har enligt sin instruktion i uppgift att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott. 4 Myndighetens policy för intern styrning och kontroll beskriver de övergripande strukturerna för hur myndigheten arbetar för att undvika väsentliga brister i verksamheten. 5 Enligt policyn förutsätter en god intern styrning och kontroll tydliga och ändamålsenliga modeller för styrning, riskhantering och regelefterlevnad. Kontrollåtgärder ska utföras på olika sätt beroende på risknivå och differentieras utifrån behov, det vill säga att Försäkringskassan bedömer var behoven är som störst. Kontrollåtgärder i förebyggande syfte ska prioriteras framför efterkontroller. Åtgärderna ska vara kostnadseffektiva. Myndigheten beskriver också hur myndigheten ska förhålla sig till den egna kontrollverksamheten i riktlinjerna till sin modell för systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen. Kontroller i handläggningen utgörs enligt dessa riktlinjer av alla förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga försäk förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. 5 Försäkringskassan, Intern styrning och kontroll. Policy 2017:1, s Dnr

26 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer ringsbeslut och utbetalningar i Försäkringskassans processer minskar. Kontroll definieras som en aspekt i hela beslutsprocessen: från information till enskilda och tredjepart, genom hela beslutskedjan, fram till efterkontroller. Efterkontrollerna är en viktig del för att säkerställa att de genomförda kontrollerna i processen har lett till att slutresultatet blev rätt. 6 Det är respektive avdelningschef inom Försäkringskassan som har ansvaret för riskhanteringen och för att upprätthålla en effektiv intern styrning och kontroll. 7 I intervjuer beskriver företrädare för Försäkringskassans kontrollutredning av misstänkta bidragsbrott idéer om hur samordningen av kontroller skulle kunna utvecklas genom att använda riskbaserade kontroller. Det kan illustreras med en pyramid. I botten av pyramiden sorteras den stora mängden, huvudsakligen oavsiktliga, fel som uppstår genom okunskap, slarv eller liknande. De intervjuade föreslår att respektive förmån ska ta större ansvar för att hantera dem, och för att arbeta preventivt på olika sätt före utbetalning. Därefter följer tre högre nivåer. Varje högre nivå avspeglar en stigande grad av systematiskt missutnyttjande av förmånen och att mängden personer som begår de grövre felen samtidigt blir allt färre och svårare att identifiera. Ansvaret för dessa skulle i större utsträckning ligga på kontrollutredningsverksamheten och kontrollen kan understödjas av bland annat olika typer av riskbaserade analysmetoder. Vi återkommer till den diskussionen i kapitel 5. Kontrollstrukturer I 34 av Försäkringskassans förmåner kartläggs de befintliga kontrollerna i en så kallad kontrollstruktur. 8 Kontrollstrukturen är en nulägesbeskrivning av de kontroller som Försäkringskassan gör för att se till att villkoren är uppfyllda när det gäller en persons rätt till ersättning, ersättningens storlek, samordningen med andra förmåner och verkställandet av beslutet. Det kan alltså handla både om manuella kontroller och om inbyggda kontroller i IT-stöden. 6 Försäkringskassan, Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen. Riktlinjer 2016:07, version 2, s. 13. Dnr Försäkringskassan, Intern styrning och kontroll. Policy 2017:1, s. 4. Dnr Försäkringskassan, Årsredovisning för 2017, s

27 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Utifrån kontrollstrukturen för de olika förmånerna ska Försäkringskassan årligen analysera risken för felaktiga utbetalningar inom respektive förmån. I riskanalyserna beskriver myndigheten de risker som kvarstår trots de genomförda kontrollerna. Det kan handla om att Försäkringskassan saknar kontroller och rutiner för att hantera ett utpekat problem eller om att de befintliga kontrollerna och rutinerna utförts på ett felaktigt sätt eller rent av inte har följts. Riskerna värderas även i förhållande till hur allvarliga de är. I kontrollstrukturen framgår vilka av kontrollerna (nyckelkontroller) som är de mest centrala, det vill säga vilka kontroller som Försäkringskassan bedömer har en avgörande betydelse för att se till att rätt beslut fattas och att rätt ersättning betalas ut. 9 Vad som anses vara en sådan nyckelkontroll varierar mellan olika förmåner. Dessa kontroller beskrivs tydligt i förmånernas handläggnings- och utbetalningsprocesser. Ett exempel på en central kontroll som förekommer i flera förmåner är kontroll av försäkringstillhörighet. Försäkringskassan ska varje år följa upp de centrala kontrollernas ändamålsenlighet. Myndigheten följer även upp att handläggningen följer rutinerna för dessa kontroller. Uppföljningarna genomförs inom ramarna för Försäkringskassans systematiska kvalitetsutveckling och interna försäkringskontroll. Försäkringskassan tar varje år ställning till om kontrollstrukturerna behöver uppdateras. I årsredovisningen för 2017 lyfter Försäkringskassan fram uppföljning av automatiserad handläggning som ett utvecklingsområde. Myndigheten har sett att det saknas ett gemensamt verktyg för uppföljning av den automatiserade handläggningen Försäkringskassans olika typer av kontroller Försäkringskassan utför kontroller som en del i handläggningen av ansökningar om förmåner. Kontrollerna syftar till att säkerställa att olika villkor är uppfyllda när det gäller rätten till ersättning och ersättningens storlek. Vissa förmåner ska också samordnas med andra förmåner. 9 Enligt Försäkringskassans policy för intern styrning och kontroll är nyckelkontroller sådana kontroller som är särskilt viktiga för att syftet med en process ska kunna uppnås, eller för att säkerställa att man omhändertar de viktigaste externa eller interna kraven inom området i arbetet inom den aktuella processen. 10 Försäkringskassan, Årsredovisning för 2017, s

28 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Intern försäkringskontroll Intern försäkringskontroll är en kontroll av förmånernas utbetalningsprocesser. Försäkringskassans syfte med kontrollen är att hindra felaktiga utbetalningar och att upptäcka systematiska avvikelser som kan leda till felaktiga utbetalningar. De brister i utbetalningsprocesserna som myndigheten identifierar ska återkopplas till handläggningsverksamheten. Kontroller sker både löpande och riktat. Urvalen består till viss del av slumpmässiga uttag av verkställda betalningar. Men kontrollerna kan även riktas mot till exempel dubbelutbetalningar, transaktioner som bedömts vara riskfyllda eller mot brister i samordningen mellan förmåner eller i IT-stöden. 11 Försäkringskassan fattar beslut om urval, kontroll och beloppsnivåer för ett ärendeslag efter en riskanalys som löpande justeras och följs upp. De beslutade urvalen är inte kända i verksamheten eftersom kontrollen även syftar till att upptäcka interna överträdelser. Kontrollerna ska se till att det finns underlag för utbetalningen, att utbetalningen gått till rätt mottagare och att utbetalningen är rätt. I princip alla ärendeslag berörs av den interna försäkringskontrollen. Slumpmässiga kontroller Slumpmässiga kontroller används inom tillfällig föräldrapenning, tandvårdsstöd och intern försäkringskontroll. De slumpmässiga urvalen används också numera som ett komplement till riskbaserade kontroller, där de ger ett facit att träna modellerna emot (se vidare kapitel 6). De kan också användas för att fastställa hur stora felutbetalningarna inom en förmån är och för att identifiera nya riskmönster. Riktade kontroller Försäkringskassan kan använda riktade kontroller före eller efter beslut om utbetalning av en förmån. Det kan till exempel handla om att kontrollera ärenden inom tandvårdsstöd där en viss typ av åtgärder har använts. 11 Försäkringskassan, Intern försäkringskontroll. Riktlinje 2009:10, version 5, s. 3. Dnr

29 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Riskbaserade kontroller Riskbaserade kontroller är en form av riktad kontroll. Avsikten är att öka träffsäkerheten i kontrollen där direkta fel inte är synliga i tillgänglig data. Riskbaserade kontroller använder olika metoder för att söka mönster i befintliga data som samvarierar med en faktisk identifierad förekomst av felaktigheter. Det skulle kunna vara modeller för maskininlärning eller statistisk regressionsmetodik. Kontrollerna kan också använda mer hypotesdrivna modeller som indikerar förekomsten av mönster som erfarenhetsmässigt bedöms hänga samman med felaktigheter (exempelvis nätverksanalys). Den första formen av modeller utnyttjar information om historiska uppföljningar av personer, både sådana där felaktigheter upptäckts och där det inte förekommit några felaktigheter, och länkar bakgrundsinformation till utfallet. Viss information kan då tyda på en ökad förekomst av felaktigheter och kontrollerna kan i så fall i större utsträckning riktas mot personer som har flera av dessa egenskaper. Sannolikheten för att ett ärende skulle vara felaktigt skattas då på en skala från 0 till 100 procent och ju högre denna sannolikhet är desto större är chansen att kontrollen resulterar i att felaktigheter hittas. Metoden används exempelvis för att identifiera felaktiga ansökningar eller för att reducera mängden personer i en uppföljningsgrupp. Den andra formen, som Försäkringskassan kallar för nätverksanalys, är av ett annat slag. Ett sätt att använda metoden är att använda tillgängliga data och leta efter kopplingar mellan olika personer som tidigare gjort fel eller att söka efter mönster som skulle kunna indikera fusk med angiven sjukpenninggrundande inkomst eller bostadsadress. Metoden används direkt i myndighetens kontrollutredning av misstänkta bidragsbrott. Myndigheten kan själv välja vid vilken gräns som kontrollen ska genomföras. Det finns alltid en avvägningsfråga i en sådan strategi. Genom att höja gränsen kommer träffsäkerheten att öka bland de som kontrolleras, samtidigt som antalet personer som faktiskt blir kontrollerade minskar. Vi resonerar mer om detta i kapitel 5. Beroende på vilka variabler som används i en profileringsmodell finns en risk att utfallet i praktiken kan skapa olika behandling mellan olika personer som gjort samma typ av fel. Men dessa risker minskar om modellerna kan byggas utifrån en kausal modell. Det är viktigt att profileringsmodellen tar sin utgångspunkt i de bakomliggande förkla- 28

30 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer ringsvariablerna, exempelvis socioekonomisk ställning, språkkunskaper, eller förekomst av tidigare felaktigheter eller avvikelser. Men det finns fortfarande risk att sammanblandningseffekter kan generera utfall där specifika grupper följs upp i en utsträckning som inte motsvarar deras risk för fusk. Dessa sammanblandningseffekter kallas inom statistiken för confounding. Frågan behandlas vidare i kapitel Kontrollutredning vid misstanke om brott Kontrollutredning är en specifik form av utredning på Försäkringskassan. En kontrollutredning ska förebygga, upptäcka och utreda bidragsbrott. Det handlar om ärenden där Försäkringskassan misstänker att någon medvetet försökt få ersättning på felaktiga grunder. Myndigheten har nio kontrollutredningsenheter, vilka organisatoriskt tillhör verksamhetsområde Kontroll på avdelningen för Gemensamma försäkringsfrågor. När en förmånshandläggare som handlägger en ansökan om en förmån bedömer att ett ärende borde utredas som en kontrollutredning ska hen lämna information om det till en kontrollutredningsenhet. För att ärendet ska hanteras av kontrollutredningsenheten ska det finnas uppgifter i ärendet som visar på att personen kan ha haft för avsikt att få ersättning på felaktiga grunder. Signalerna, eller impulserna som de kallas inom kontrollutredningsverksamheten, kan komma från flera källor. Det kan vara från allmänheten, från andra myndigheter, från andra organisatoriska delar av Försäkringskassan eller från förmånshandläggaren som själv misstänker att något inte står rätt till. De kan också vara genererade av en riskbaserad urvalsprofil. I normalfallet ska alltså en förmånshandläggare som anser att ett ärende bör utredas som en kontrollutredning för misstänkt bidragsbrott i förmånsärendets journal redogöra för vilka uppgifter som är felaktiga. Förmånshandläggaren ska då motivera varför hen anser att ärendet ska utredas som en kontrollutredning för misstänkt bidragsbrott för att underlätta för kontrollutredaren att ta ställning till om det ska göras en fortsatt utredning eller inte. 29

31 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Försäkringskassan har saknat en gemensam viljeinriktning Enligt en granskning från Försäkringskassans internrevision har myndigheten saknat en tydlig plan för hur de riskbaserade kontrollerna ska vara effektiva över tid. 12 Internrevisionen menar att Försäkringskassan har saknat en myndighetsgemensam viljeinriktning för de riskbaserade kontrollerna, trots att urvalsmodellerna inom myndighetens respektive försäkringsavdelningar anses vara viktiga. Försäkringskassan har efter internrevisionens påpekande förtydligat detta ansvar. Bland annat har myndigheten tydliggjort att försäkringsavdelningarnas ansvar för att bevaka och följa upp kvaliteten och kontrollen i handläggningsprocesserna även innefattar uppföljningen av urvalsmodellerna. 13 Även i riktlinjerna för myndighetens systematiska kvalitetsutvecklingsmodell poängteras att respektive försäkringsavdelning (Barn och familj, Sjukförsäkring, Funktionsnedsättning samt Nyanlända och arbetssökande) bör bedöma behovet av urvalsprofiler i samband med uppdateringen av en förmåns kontrollstruktur. 14 De riskbaserade urvalsmodellerna är inte beskrivna i förmånernas kontrollstrukturer och följs inte heller upp enligt de former som anges i den systematiska kvalitetsutvecklingsmodellen. Däremot följer ansvariga chefer för Försäkringsavdelningarna och chefen för Gemensamma försäkringsfrågor upp de riskbaserade urvalsmodellerna i samband med det årliga uttalandet om kvaliteten i handläggningen. 15 Försäkringskassan har också förtydligat i riktlinjerna för myndighetens systematiska kvalitetsuppföljning att kontrollen av en förmån ska ses över när riskanalysen visar att de existerande kontrollerna brister. Kontrollerna kan även behöva ses över på grund av förändringar i IT-stödet, i en förmåns handläggningsprocess eller av en förmåns regelverk. 12 Försäkringskassan, Kontroller baserade på urvalsprofiler. Internrevisionsrapport 2016:18, s Försäkringskassan, Generaldirektörens arbetsordning för Försäkringskassan. Interna föreskrifter 2016:02, version 1,7, s. 4. Dnr Försäkringskassan, Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen. Riktlinjer 2016:07, version 2, s. 10. Dnr Försäkringskassan, Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen. Riktlinjer 2016:07, version 2, s. 14. Dnr

32 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Riktlinjerna säger även att myndigheten då bör utreda och ta ställning till om en urvalsprofil skulle vara ändamålsenlig när det gäller att minska de felaktiga utbetalningarna eller att göra handläggningen mer effektiv De övergripande principerna genomsyrar Försäkringskassans olika typer av kontroller i olika grad Inom Försäkringskassans kontrollverksamhet förekommer flera olika typer av kontrollurval som det är viktigt att hålla isär. Denna granskning omfattar de riskbaserade urvalen, men eftersom andra metoder också nämns i liknande sammanhang är det lämpligt att kategorisera de olika metoderna utifrån syfte och var i processen de används. De olika kontrollurvalen ingår i olika delar av myndighetens olika ärendeprocesser, men alltid med fokus på om en ansökan uppfyller de krav som ställs för att ha rätt till en förmån. Handläggningen av ett ärende kan delas in i tre steg: Ansökan om ersättning, Beslut om ersättning och Utbetalning av ersättning (figur 1). När en ansökan lämnas in till Försäkringskassan skapas ett ärende. Rätten till ersättning ska vara fastställd inför varje beslut som fattas. 16 Försäkringskassan, Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen. Riktlinjer 2016:07, version 2, s. 12. Dnr

33 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Figur 1. Schematisk bild över ärendeprocessen då en person ansöker om ersättning från någon förmån Ansökan Uppfyller krav? Detta är en återkommande händelse för personer som får upprepade utbetalningar. För nya ansökningar inkluderar den före-kontroller och för övriga efter-kontroller Beslut Avslag Meddelande Utbetalning Avsluta Försäkringskassan ställs inför större eller mindre svårigheter att identifiera om en person är berättigad till den ansökta ersättningen eller inte. Den information som är tillgänglig för Försäkringskassan varierar beroende på om det är personens första ansökan eller om det är en återkommande ansökan. Svårighetsgraden varierar också beroende på hur lätt det är att verifiera om informationen är korrekt eller inte. I fallet med bostadsbidrag så stäms exempelvis det utbetalade beloppet av mot den taxerade inkomsten, vilket innebär att den korrekta informationen inte finns tillgänglig vid beslutstillfället. I fallet med tillfällig föräldrapenning så kan det ibland vara omöjligt att avgöra om personen har avstått arbete utan att ta direkt kontakt med arbetsgivaren. Det är ännu svårare att avgöra om barnet verkligen var sjukt. Men med tillgång till flera ärenden är det möjligt att söka efter mönster som verkar vara systematiska på något sätt, vilket kan göra att kontrollen kan fokuseras på misstänkta ärenden. 32

34 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Det finns skäl att godkänna ansökan om inga uppgifter saknas och det inte finns tecken på felaktigheter. Men om det saknas uppgifter, eller om det finns misstankar om felaktigheter, kan inte ansökan godkännas utan kompletteringar. Redan före utbetalningen kan därför en del potentiellt felaktiga utbetalningar reduceras eller till och med undvikas. Ju tillförlitligare information som finns tillgänglig redan vid ansökningstillfället, desto mindre blir risken att det blir fel i ärendet. Detta innebär att risken för att lämnande uppgifter är felaktiga skulle kunna minskas om det var möjligt att inkludera automatiska tester av olika slag. Dessa tester skulle till exempel kunna signalera om personer fått lön och ersättning för vård av sjukt barn samtidigt. Testerna skulle även kunna signalera om uppgifter i ett ärende behöver uppdateras. Vid beslut som sträcker sig över längre tid och med upprepade utbetalningar så finns också stora vinster med att bygga in maskinella kontroller som förvarnar om förändringar som påverkar ersättningsrätten. Det kan exempelvis vara att ungdomar i ett hushåll fyller 20 år, eller andra faktorer som kräver förmånshandläggarens uppmärksamhet. Denna typ av återkommande maskinella regeltester är mer att betrakta som en service än som en kontroll. Men denna service minskar ändå risken för felaktiga utbetalningar, vilket gör den viktig som verktyg i Försäkringskassans arbete med att förhindra de felaktiga utbetalningarna. I kapitel 3 beskriver vi kortfattat hur Försäkringskassans verksamhetsområde Urvalsanalys arbetar med den typen av maskinella regeltester. I den slutliga kategoriseringen av de olika typerna av kontroller vill vi även kunna bedöma deras för- och nackdelar utifrån uppdragets perspektiv. Nästa avsnitt definierar därför de tre begreppen träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet. 33

35 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer 2.3 Vår definition av begreppen träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet ISF:s uppdrag är att kartlägga och analysera träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet i Försäkringskassans arbete med riskbaserade urval som urvalsmetod för riktade kontroller. Detta avsnitt beskriver hur ISF har valt att definiera termerna träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet Försäkringskassan strävar i första hand efter träffsäkra urval Försäkringskassan anser att det är viktigt för förtroendet för socialförsäkringen att kontrollverksamheten inte sprider en föreställning om att det är vanligt med bidragsbrott. ISF bedömer att det är viktigt att hålla fast vid den ambitionen. Det är ovanligt med bidragsbrott, utifrån den statistik som finns tillgänglig, och som också redovisas i denna rapport. Försäkringskassans ställningstagande väger in för- och nackdelar med olika typer av kontroll i handläggningen av ärenden. Enligt Försäkringskassans policy om intern styrning och kontroll ska kontrollåtgärder utföras olika beroende på risknivå och differentieras utifrån behov. Kontrollåtgärder ska vidtas för att hantera väsentliga risker i syfte att undvika, eliminera och reducera riskerna. 17 Modern forskning om framväxten av sociala institutioner understryker att stabilititet inom system där en gemensam resurs ska fördelas mellan många intressenter endast kan upprätthållas om tilliten för systemet är hög. 18 En del av tilliten ligger i att människor som gör rätt inte ska följas upp i onödan, vilket också kräver att en så stor del som möjligt av de fall som följs upp bör visa sig innehålla faktiska felaktigheter. Försäkringskassan talar också om träffsäkerhet på detta sätt. ISF definierar därför träffsäkerhet i enlighet med detta: som andelen av de som följs upp som faktiskt har gjort fel. 17 Försäkringskassan, Intern styrning och kontroll. Policy 2017:1 s. 2. Dnr Se exempelvis Ostrom, E. (2005): Understanding institutional diversity. 34

36 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Det här synsättet skiljer sig från ett annat synsätt som ofta nämns i diskussioner om kontroll, vilket är att det är viktigt att följa upp personer i förebyggande syfte. Tanken är att alla ska känna en risk för att bli uppföljda och därför inte missbruka systemet. Den metod som Försäkringskassan använder bygger i grunden på en annan princip. Denna princip bygger på att träffsäkerheten är hög vilket leder till att risken är betydande för att bli upptäckt när man har gjort fel. Detta får då en avskräckande effekt, utan att för den skull störa de som redan gör rätt. Men ur ett samhällsperspektiv räcker det inte att kontrollmetoden är träffsäker. Kontrollen behöver också uppfylla kraven på effektivitet och rättssäkerhet Effektivitet är inte samma sak som uppvisad effekt Effektivitet ska inte sammanblandas med effekter, vilket några av de redovisningar som Försäkringskassan visat oss gör. Effekter innebär att en förändring kan avläsas. Om träffsäkerheten ökar så är det en effekt, men det går inte att sätta likhetstecken med att det samtidigt är effektivt. 19 Effektivitet lägger till ytterligare en dimension, den mäter graden av måluppfyllelse i relation till resurserna. Verksamheten är fullt effektiv om det inte går att organisera den på ett sätt som når måluppfyllelsen genom att använda mindre resurser, eller omvänt om det inte går att öka måluppfyllelsen med given mängd resurser. Effektiviteten ökar om utvecklingen går mot ökad måluppfyllelse med given resursmängd (eller samma måluppfyllelse med användning av färre resurser). För att tala om effektivitet krävs då att målet med verksamheten är uttalat. Målet i det här fallet är att upptäcka felaktigheter och minska de felaktiga utbetalningarna. Effektivitetsmätningen tar med fördel utgångspunkt i den slumpmässiga kontrollmetoden. Den slumpmässiga kontrollen har en given kostnad per kontroll och fångar fel i proportion till den faktiska förekomsten av fel bland ärenden. Frågan är då om det är möjligt att tillämpa en annan urvalsmetod än slumpen och med bibehållen 19 Det är inte heller säkert att träffsäkerheten uppfyller krav på rättssäkerhet, vilket är en ytterligare aspekt som behöver vägas in tillsammans med effektiviteten. 35

37 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer resursanvändning hitta eller stoppa fler felaktiga utbetalningar. Frågan kan också vara den omvända, kan man minska resursanvändningen och fortfarande hitta lika många felaktiga utbetalningar. Den effektiva nivån på kontrollen är i teorin när kostnaden för den sista kontrollen är lika stor som kostnaden för den felaktiga utbetalning som hittas. Försäkringskassan har i dagsläget små möjligheter att agera utifrån ett sådant effektivitetstänk, eftersom kontrollverksamheten inte kan använda de resurser som frigörs i samband med att felaktigheter identifieras för att utveckla en mer effektiv kontroll. Vi diskuterar detta vidare i kapitel 5 och återkommer även till det i rapportens slutsatser Kontrollen är rättssäker när den saknar godtycke Ett grundläggande krav som enskilda personer har rätt att ställa på myndigheter är att myndighetens handläggning är rättssäker. De har också rätt att förvänta sig att detta krav är uppfyllt. Rättssäkerhet är ett av rättsstatens mest centrala begrepp. I korthet kan rättssäkerhet definieras som att enskilda ska kunna lita på att myndigheter styrs av rättsregler och tillämpar reglerna på ett likformigt, sakligt och opartiskt sätt. 20 Rättssäkerheten kommer till uttryck i ett antal rättsliga principer. Några av dessa principer är legalitetsprincipen, likhetsprincipen och objektivitetsprincipen. Den offentligrättsliga legalitetsprincipen kommer till direkt uttryck i 1 kap. 1 regeringsformen (1974:152) och innebär att all offentlig makt utövas under lagarna. Det betyder att myndigheters beslut ska fattas med stöd i lag. Likhetsprincipen innebär att lika fall ska bedömas lika, eller att myndigheterna ska beakta likhet inför lagen. För att kunna upprätthålla kravet på likabehandling måste myndigheterna tillämpa objektivitetsprincipen, det vill säga att offentliga myndigheter måste vara sakliga och objektiva i sin verksamhet. 21 Av 1 kap. 2 regeringsformen framgår att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktions- 20 ISF, Rättssäker förvaltning. Rapport 2010:4, s kap. 9 regeringsformen anger: Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. 36

38 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer hinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Förbudet mot diskriminering följer av diskrimineringslagen (2008:567). Diskriminering kan vara både direkt och indirekt. Med indirekt diskriminering menas enligt 1 kap. 4 p. 2 diskrimineringslagen att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Slumpmässiga urval behandlar alla på samma sätt. Andra former av urval styrs på andra sätt, exempelvis signaler från allmänheten eller riskbaserade urval. Beroende på vilken information som ligger till grund för urvalet blir därför personer uppföljda på grunder som inte är helt transparenta. En metod är då inte rättssäker om det finns grupper som gör samma fel som andra men som inte hamnar i riskpoolen som ska följas upp. Även om det bara är personer som faktiskt har gjort fel som nekas ersättning, så kan det finnas andra personer som inte hindras på samma sätt. Frågor om riskbaserade urval kan leda till att personer med olika personegenskaper följs upp på ett sätt som inte står i proportion till deras faktiska risk att göra fel diskuteras vidare i kapitel Olika typer av kontroller har olika föroch nackdelar I detta avsnitt kategoriserar vi de olika kontrollmetoderna utifrån hur urvalet görs, vad det är som kontrolleras, när i arbetsprocessen urvalet sker och hur vi bedömer dem utifrån kriterierna att vara träffsäkra, effektiva och rättssäkra (tabell 1). 37

39 Bedömning av träffsäkerhet Bedömning av rättssäkerhet Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Tabell 1. Matris över Försäkringskassans olika typer av kontrollurval Typ av åtgärd Hur väljs ärendena ut? Vad kontrolleras? När görs urval och kontroll? Bedömningen bygger på följande förutsättningar* Bedömning av effektivitet 38 Automatiserad regelkontroll Automatiserad regelkontroll Impuls från andra myndigheter Impuls från andra delar av Försäkringskassan Impuls från allmänheten Slumpmässig kontroll Riskbaserad riktad kontroll Delvis riskbaserad riktad kontroll Inget urval Överensstämmelse gentemot de grundläggande lagkraven Signal om ändrade förhållanden Signal om ändrade förhållanden Signal om ändrade förhållanden Signal om ändrade förhållanden Överensstämmelse gentemot de grundläggande lagkraven Om förutsättningarna har förändrats på grund av ändrade förhållanden Om förutsättningarna har förändrats på grund av ändrade förhållanden Att lämnade uppgifter stämmer Slumpmässigt urval Att lämnade uppgifter stämmer Riskbaserat urval (profilering) Kombination av riskbaserat urval, selektering av population och handläggarurval Riktad kontroll Isolerar faktorer som oftare är förenade med felaktigheter Att lämnade uppgifter stämmer Att lämnade uppgifter stämmer Att lämnade uppgifter stämmer Före beslut Implementerad i förmåner där det finns tydliga regler och information som lätt kan verifieras Efter beslut Implementerad i förmåner där det finns tydliga regler och information som lätt kan verifieras Vid ansökan och efter beslut Vid ansökan och efter beslut Implementerad där rättsregler och tydliga överenskommelser om att dela information mellan myndigheterna finns Oklara handläggningsprocesser om hur kontrollimpulser ska delas och tas emot Efter beslut Att lämnandet av impulser sker osystematisk Både före och efter beslut Både före och efter beslut Både före och efter beslut Gjord på en väldefinierad population Gjord på en väldefinierad population Gjord på en väldefinierad population Efter beslut Gjord på en väldefinierad population Hög Hög Hög Hög Hög Hög Hög Hög Hög Låg Potentiellt hög Låg Låg Låg Beror på urvalets storlek Beror på urvalets storlek Beror på urvalets storlek Beror på urvalets storlek Låg Hög Potentiellt hög Potentiellt hög Potentiellt hög Osäker, behöver verifieras Osäker, behöver verifieras Osäker, behöver verifieras Osäker, behöver verifieras Anm.: * Bedömningen av kontrollernas effektivitet, träffsäkerhet och rättssäkerhet bygger på hur ISF i dagsläget tolkar förutsättningarna. Om förutsättningarna förändras påverkas eventuellt bedömningen.

40 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer Automatiserad regelkontroll har stor potential att vara både effektiv, träffsäker och rättssäker eftersom den behandlar alla lika, i den mån det finns lagutrymme för att inhämta uppgifter. Inom ramen för automatiserade regelkontroller finns också funktioner för att förvarna om kommande händelser som kan påverka rätten till ersättning. Metoden betraktas av Försäkringskassan som en service till den försäkrade snarare än en kontroll men har naturligtvis fördelen att minska risken för att behöva korrigera ett beslut i efterhand. Automatiserade regelkontroller bör tillämpas i så stor utsträckning som möjligt. Men automatiska kontroller kräver att det är enkelt att ställa upp regler och att informationen är lätt att verifiera. När det råder oklarheter så kan förmånshandläggaren uppmärksammas på detta och genomföra en manuell kontroll innan beslutet fattas. Om informationen däremot är svår att verifiera, och särskilt om mängden ärenden är stor, finns det betydande risker för att mängden fel blir stor. Detsamma gäller om det är lätt för de sökande att manipulera informationen till sin fördel. För att hantera uppföljningen i sådana fall har Försäkringskassan utvecklat metoder för att identifiera ärenden med hög risk för att vara felaktiga. När konkreta avvikelser upptäcks vid en maskinell granskning så genereras ett fel. Men om det finns diffusa avvikelser så är det fortfarande möjligt att rangordna ansökningarna utifrån risken att de innehåller felaktigheter. Vissa mönster som i andra situationer visat sig vara avvikelser kan upptäckas med statistiska analysmetoder. Detta kallas för riskbaserad kontroll, vilket innebär att det finns en förhöjd risk för att det handlar om en felaktighet. En förhöjd risk innebär inte att det är säkert att det är ett fel, men att ett flertal omständigheter antyder att det finns skäl att gå igenom ärendet mer noggrant. Riskbaserade kontroller har stor potential för att öka träffsäkerheten i kontroller. ISF går i en kommande rapport närmare igenom riskbaserade urvalsprofiler och likabehandling. 22 Analysen i den rapporten visar att rättssäkerheten är oviss. Den är beroende av vilken information som riskvärdena bygger på och hur urvalet tillämpas. Rättssäkerheten är något som måste studeras separat, och ett exempel på analys presenteras i kapitel 6. En högre träffsäkerhet innebär inte per automatik att också effektiviteten ökat. Effektiviteten bygger på en jämförelse mellan kostnader och intäkter i samband med 22 ISF, Riskbaserade urvalsprofiler och likabehandling. Kommande rapport från ISF. 39

41 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer kontrollen. Även effektiviteten måste analyseras i särskild ordning, och denna analys måste väga in rättssäkerheten i bedömningen. En ytterligare metod som används inom ramen för den beskrivna ärendeprocessen är slumpmässiga kontroller. Slumpmässiga kontroller kan användas var som helst i processen. Slumpmässiga uppföljningar är inte träffsäkra och inte heller särskilt effektiva, däremot är de rättssäkra, eftersom alla ärenden behandlas lika och alla har samma risk att bli kontrollerade. Till sin natur hittar de felaktigheter i proportion till antalet fel. Om den relativa andelen personer som gör fel är liten så kommer en mycket stor mängd personer som lämnat korrekt information ändå att följas upp. Detta är en kostsam procedur, träffsäkerheten är låg och risken att störa personer i onödan är betydande. 23 Om uppföljningen kan göras utan att ersättningsmottagaren blir uppmärksam på den så minskar det senare problemet, men kostnaden för uppföljningen kvarstår. Men en viktig poäng med slumpmässiga kontroller är att det är den enda metoden som ger en tillförlitlig bild över hur olika typer av felaktigheter fördelar sig och hur omfattande olika fel är i verkligheten. Denna information är nödvändig för att kunna bedöma om andra typer av kontroller är mer träffsäkra eller inte. Kontrollen sker också vid sidan av ärendeprocessen. Både pågående och avslutade ärenden finns sparade i Försäkringskassans databaser. Om det kommer in signaler om att något ärende kan vara felaktigt kan det vara skäl att genomföra en kontroll. Signalerna kan komma från flera källor som redan har nämnts i kapitlet. Kvaliteten på signalen kan variera vilket påverkar träffsäkerheten. Den kan komma från en selekterad process (till exempel att någon i allmänheten väljer att anmäla) eller genom en strukturerad process (exempelvis om den genererats av en urvalsprofil). Vi behöver därför skilja på de olika typerna av signaler. Uppföljningar av signalerna kan eventuellt vara mer träffsäkra än slumpmässiga kontroller, men informationen om detta är begränsad. Så länge som kostnaden för kontrollen är låg så finns det också förutsättningar för att en sådan kontrollmetod kan vara effektiv. Rättssäkerheten är däremot tveksam. Det finns en betydande risk att de 23 Om exempelvis 5 procent av ärendena innehåller felaktigheter så kommer 95 procent av uppföljningarna att vara korrekta och således utförda i onödan. Det finns ett stort värde i att öka precisionen i kontrollen, genom någon form av riktade kontroller. 40

42 Kontrollverksamheten på Försäkringskassan övergripande principer signaler som kommer in är godtyckliga när det gäller vilka personer som väljer att vidarebefordra en signal och om vem. I och med det kan risken för att upptäckas inte vara lika stor för två personer som i grunden har gjort samma fel. Risken beror snarare på vilken omgivningen är. Riktade kontroller har också använts inom Försäkringskassan, men har nu minskat i betydelse. Dessa användes före eller efter beslut om utbetalning av en förmån. Det kunde till exempel handla om att kontrollera ärenden inom tandvårdsstöd där en viss typ av åtgärder har använts. Metoden kan betraktas som en förenklad form av riskbaserade kontroller, byggd på bara en bakgrundsvariabel. Metoden har av den anledningen samma egenskaper som de riskbaserade kontrollerna när det gäller träffsäkerhet, effektivitet och rättssäkerhet. En sista metod som tillämpas är en kombination av riskbaserat och handläggarbedömt urval. Metoden går ut på att tillämpa en riskbaserad metod för att snäva in grupper med högre sannolikhet för bidragsbrott eller missutnyttjande av socialförsäkringen. Därefter görs en screening av utfallet där utredaren fördjupar urvalsprofilens resultat. Träffsäkerheten i en sådan kombinerad kontrollprocedur är hög. Men ur ett rättssäkerhets- och effektivitetsperspektiv så finns det ett flertal frågetecken med att tillämpa en sådan metod. Ett är att en stor mängd mottagare av ersättning blir bortsorterade genom det riskbaserade urvalet. Om profilen är byggd på slumpmässiga uppföljningsdata så är inte detta nödvändigtvis något problem, men handläggarurvalet medför sedan också en risk för att uppföljningen färgas av stereotypa föreställningar. 41

43

44 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller 3 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller I detta kapitel beskrivs resultatet av den övergripande kartläggningen av Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller. Beskrivningarna i kapitlet av de enskilda urvalsmodellerna har medvetet avgränsats, till stor del på grund av att framställningen inte vinner på en djupare detaljnivå. Kapitlet inleds med en kortare redogörelse för de tekniska möjligheterna för riskbaserade kontroller som finns på Försäkringskassan. Försäkringskassan använder sig av riskbaserade kontroller inom tillfällig föräldrapenning, assistansersättning, tandvårdsstöd, ersättning för höga sjuklönekostnader och inom vissa delar av kontrollutredningen av misstänkta bidragsbrott. Hur Försäkringskassans utredning i de ärenden som valts ut av riskmodellerna är organiserad beskrivs i respektive förmånsavsnitt. Försäkringskassan använder även några av urvalsmodellerna primärt till att styra produktionen på ett effektivare sätt eller för att öka service och information till de försäkrade. Den typen av modeller används i handläggningen av bostadsbidrag, bostadstillägg och inom delar av sjukersättningen. Sammanfattningsvis skiljer sig utvecklingen av modellerna och arbetsmetoden vid genomförandet av själva kontrollerna åt mellan de olika förmånerna. Det är till exempel inte alla modeller som bygger på demografiska uppgifter, utan i stället till exempel på information om beteendemönster. Flera urvalsmodeller riktar sig inte mot fysiska personer utan mot juridiska personer. I vissa förmåner sker urvalen före beslut, medan urvalen sker efter beslut i några andra. 43

45 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller 3.1 Myndigheten har goda tekniska möjligheter att distribuera de utvalda ärendena till handläggningen Försäkringskassan använder den stora mängden lagrad information som myndigheten har om de försäkrade bland annat till att skapa riskmodeller. Det datamaterial som används för att skapa modellerna innefattar inte enbart historisk information om ansökningar, beslut och utbetalningar eller demografisk information. Datamaterialet innefattar också aktuell ärendeinformation och beteendemönster i nätverk av personer och företag. 24 Myndigheten väger samman informationen för att bedöma behov och risker i enskilda ärenden. Målet är att bedömningarna ska kunna göras i realtid, alltså under pågående handläggning av ett ärende. Som ett led i detta arbete har Försäkringskassan utvecklat IT-stödet RaKuR (ramverk för bedömning av kundbehov och risk). RaKuR är en teknisk infrastruktur för att administrera och ta fram urval och för att distribuera urvalen till handläggningssystemet. I stödet hanteras också de frågeformulär och instruktionstexter som riktas till de handläggare som utför kontrollerna. 25 Försäkringskassan har fram till nyligen främst använt riskbaserade kontroller i efterhand, det vill säga efter att ett beslut är fattat i ett ärende och ersättningen har betalats ut. Men i och med införandet av RaKuR har Försäkringskassan möjlighet att genomföra kontroller även före beslut och utbetalning. Det är de aktiva urvalsregler som finns i RaKuR för den aktuella förmånen som avgör om ett ärende ska bli utvalt för kontroll. Det är analytikerna inom verksamhetsområdet Urvalsanalys som med hjälp av ett användargränssnitt implementerar urvalsreglerna i RaKuR. 26 När en handläggare som utför kontroller ser att ett ärende har blivit markerat för en åtgärd i form av en kontroll utför handläggaren kontrollen med hjälp av instruktionstexten. Handläggaren rapporterar 24 Försäkringskassan, Ramverk för bedömning av kundbehov och risk, RaKuR genomförande. 25 Försäkringskassan, RaKur, Lösningsbeskrivning. 26 Försäkringskassan, RaKur, Lösningsbeskrivning. 44

46 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller resultatet av åtgärden genom att besvara frågorna i frågeformuläret. Informationen om de utförda åtgärderna skickas sedan tillbaka till Försäkringskassans datalager Urvalsanalysen har betydelse för Försäkringskassans kontroller Enligt Försäkringskassan var den ursprungliga utgångspunkten för utvecklingen av RaKuR att underlätta för förmånshandläggare att hitta relevant information i handläggningssystemen. 28 Men myndigheten hoppas också att riskbaserade kontroller ska kunna användas i fler förmåner, i olika omfattning och ur olika perspektiv. Försäkringskassan döljer inte att de genomför kontroller som är baserade på risk för fel. Däremot är myndigheten försiktig med att avslöja detaljer om hur urvalsmodellerna verkligen ser ut. Försiktigheten gäller både internt och externt. I det sammanhanget är det viktigt att förtydliga att en förhöjd risk inte nödvändigtvis betyder att något är fel. Det innebär snarare att sannolikheten för att något är felaktigt är så hög att det finns sakliga skäl att gå igenom ärendet mer noggrant Tillfällig föräldrapenning Tillfällig föräldrapenning för vård av barn är en ersättning som föräldrar kan få från Försäkringskassan när de avstår från förvärvsarbete i samband med sjukdom eller smitta hos ett barn som är yngre än 12 år. 29 Försäkringskassan kontrollerar och verifierar en ansökande persons rätt till tillfällig föräldrapenning vid flera tillfällen under handläggningsprocessen (figur 2). Till största delen handlar det om kontroller i handläggningen. Men myndigheten utför även kontroller som en följd av att ett ansökningsärende valts ut specifikt för kontroll. 27 Försäkringskassan, RaKur, Lösningsbeskrivning. 28 Försäkringskassan, Ramverk för bedömning av kundbehov och risk, RaKur genomförande kap. 16 socialförsäkringsbalken. 45

47 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Figur 2. Anmälan Schematisk bild över när kontroll görs av rätt till tillfällig föräldrapenning Ansökan Utredning och handläggning Kontroll i handläggningen Kontroll, riskurval Kontroll, uppföljningsurval Kontroll, slumpmässigt urval Beslut Utbetalning Intern försäkringskontroll Kontrollutredning misstänkt brott, extern impuls Kontrollutredning misstänkt brott, riskurval och extern impuls Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar. Bedömningsutrymmet inom förmånen är begränsat i de flesta ärenden. Det är relativt enkelt att göra jämförelser mellan lagkrav och den information som en person lämnar vid ansökan eller som finns i Försäkringskassans register sedan tidigare. Jämförelsen kan göras i en automatisk kontroll utan att involvera en förmånshandläggare. Av alla ansökningar om tillfällig föräldrapenning som skickas till Försäkringskassan under ett år hanteras 61 procent helt och hållet maskinellt.30 I övriga ansökningsärenden (39 procent) utreder däremot en förmånshandläggare ärendet. Det beror på att ärendet innehåller moment som kräver bedömning eller ytterligare utredning. Den manuella hanteringen kan också vara till följd av att ansökningsblanketten är ifylld på ett sätt så att den inte kan hanteras automatiskt i handläggningssystemet. Ansökningar som riskerar att leda till ett felaktigt beslut förekommer både bland de ansökningar som hanteras helt och hållet maskinellt och de som helt eller delvis handläggs manuellt. Risken för felbeslut finns oberoende av om det handlar om en avsiktlig eller en oavsiktlig 30 Försäkringskassan, Årsredovisning för 2017, s

48 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller felaktighet. Inom tillfällig föräldrapenning handlar felen framför allt om att den frånvaro från arbetet som en person uppgivit inte stämmer eller att barnet faktiskt har varit i skolan eller förskolan. Försäkringskassan behöver utreda om den lämnade informationen i en ansökan är korrekt. Därför sorteras ett urval av både maskinella och manuella ärenden ut. Sorteringen görs dels utifrån de urvalsmodeller som finns implementerade i handläggningen av tillfällig föräldrapenning, dels genom ett slumpmässigt urval. Naturligtvis förekommer det även att myndigheten får indikationer på att ärendet behöver utredas mer, genom exempelvis kontakter med allmänheten, andra myndigheter eller andra delar av Försäkringskassan. Verksamhetsområdet Urvalsanalys bygger modellen och distribuerar urvalen Arbetet med att ta fram modeller för riskbaserade kontroller bedrivs huvudsakligen i ett samarbete mellan verksamhetsutvecklingen på avdelningen för Barn och familj och verksamhetsområdet Urvalsanalys på avdelningen för Analys och prognos. Försäkringskassan genomförde under hösten 2013 en första pilotstudie, för att undersöka den riskbaserade kontrollens effektivitet och användbarhet. Pilotstudien genomfördes i Jönköping och den konkreta kontrollen gjordes efter beslut om bifall i ansökningsärenden. Representanter för Försäkringskassan beskriver i intervjuer att myndigheten fattade beslut om att använda riskbaserade kontroller även i den ordinarie handläggningen, eftersom pilotstudiens resultat var så positiva. Det slumpmässiga urvalet var dessförinnan dominerande och används fortfarande, huvudsakligen för att myndigheten ska kunna uttala sig om den totala andelen felutbetalningar av tillfällig föräldrapenning. Men enligt Försäkringskassan används de slumpmässiga urvalen också för att kunna uppdatera urvalsmodellen vid behov. Enligt Försäkringskassan är det tre olika komponenter som avgör vilka ansökningar som faktiskt kontrolleras. Det handlar om sannolikheten för fel (riskvärdet), storleken på beloppet och storleken på det förmodade framtida uttaget. Representanter för verksamhetsområdet Urvalsanalys beskriver att det är de personer som antingen 47

49 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller har en hög risk för felaktigheter eller en något lägre risk för felaktigheter kombinerat med ett stort förväntat kommande uttag av tillfällig föräldrapenning som väljs ut till kontroll. Sannolikheten för fel baseras på Försäkringskassans erfarenheter om situationer kring personer som tidigare fått en felutbetalning av tillfällig föräldrapenning och även på deras egenskaper. Modellen bygger på registerinformation och inrapporterade uppgifter och på information om tidigare felaktigheter som fångats i de slumpmässiga kontrollerna. Enligt representanter för Försäkringskassan är det framför allt information om beteendemönster vid uttag av förmånen som har betydelse. Variablerna i riskmodellen har inte förändrats sedan modellen infördes. Myndigheten har sedan hösten 2016 flyttat tidpunkten för kontroll till före beslutet i ärendena. Det har medfört att myndigheten inte först betalar ut pengarna för att sedan återkräva dem. Försäkringskassan betonar också att det juridiska läget är annorlunda när kontrollen sker före beslut och utbetalning. Representanter för myndigheten säger att då ligger bevisbördan på den försäkrade. Men har vi betalt ut, då ligger bevisbördan på oss som myndighet att kunna bevisa att någonting var fel. Utöver de riskbaserade kontrollerna utvecklar Försäkringskassan sedan mars 2017 en uppföljningskontroll. Kontrollen bygger på resultatet av riskkontrollen, på så sätt att en person som valts ut i den och uppgivit felaktigheter i ansökan även hamnar i en uppföljningskontroll. Uppföljningskontrollen genomförs även om det nya ärendet har ett lågt riskvärde eller om det rör sig om lite pengar. Grundtanken med uppföljningskontrollen är att myndigheten ska fortsätta att kontrollera en person som har gjort fel en tid framåt. Försäkringskassan uppfattar själva att detta har ett väldigt starkt signalvärde, genom att myndigheten inte släpper taget om en person som gjort fel. 48

50 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Avdelningen för Barn och familj utvecklar och förvaltar modellen och ansvarar för arbetsmetoden vid kontrollerna Det samlade ansvaret för kontrollerna inom tillfällig föräldrapenning ligger hos avdelningen för Barn och familj. Avdelningen har i och med det också ett ansvar att utvärdera arbetsmetodiken för handläggningen av kontrollerna. Sedan hösten 2016 utförs alla urval till kontroll av tillfällig föräldrapenning före utbetalning. Kontrollerna handläggs enligt en egen arbetsmetod och är inte en del av den ordinarie handläggningsprocessen. Kontrollerna utförs av en grupp handläggare vid Försäkringskassans kontor i Skellefteå. Enligt myndigheten har denna koncentration höjt kompetensen i och ökat statusen för kontrollarbetet. I myndighetens tidigare arbetssätt genomfördes kontrollerna av samtliga förmånshandläggare inom den tillfälliga föräldrapenningen. I det tidigare arbetssättet fanns en risk för att kontroller prioriterades ned till förmån för att hålla produktionstakten i handläggningen av ansökningar. Denna risk har uppmärksammats i en tidigare rapport av ISF. 31 De handläggare som arbetar med att genomföra kontrollerna ansvarar även för att besluta i de ansökningsärenden som valts ut till kontroll. Representanter för Försäkringskassan beskriver att handläggarna, i samband med att de får en signal från RaKuR om att en ansökan behöver kontrolleras, även får information om vilka olika handlingsalternativ som finns. Handläggaren kan enligt anvisningarna fatta beslut om att bifalla, helt eller delvis avslå en ansökan eller att ärendet ska lämnas som en impuls till kontrollutredning av misstänkt bidragsbrott. De ärenden som lämnas över till kontrollutredning av misstänkt bidragsbrott när något visar sig inte stämma i ansökan ska då också ha de högsta riskvärdena enligt modellen. Försäkringskassan gör av den anledningen två avvägningar när det gäller antal ärenden som ska bli föremål för kontroll inom tillfällig föräldrapenning. Myndigheten tar för det första hänsyn till givna resurser när det gäller handläggningen av själva kontrollen. Men myndigheten tar även hänsyn till kapaciteten hos kontrollutredningen när det gäller utredning av misstänkta bidragsbrott. 31 ISF, Effekter av slumpmässiga kontroller på vab-uttaget. Rapport 2014:15. 49

51 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller När det gäller de ärenden som valts ut av riskurvalet men där risken för fel bedömts vara måttlig gör handläggaren av kontrollen en självständig bedömning av om ärendet ska skickas till kontrollutredning för misstänkt bidragsbrott. Detsamma gäller de ärenden som valts ut med hjälp av det slumpmässiga urvalet. Men handläggarna av kontroll av tillfällig föräldrapenning har i intervjuer uppgivit att de skulle vilja ha ett utrymme för egna bedömningar av vilka ärenden som ska skickas vidare till kontrollutredning för misstänkt bidragsbrott, oavsett ärendets riskvärde enligt modellen. Vid intervjuerna med olika företrädare för Försäkringskassan framkommer även en samstämmig bild av att det behövs ökade resurser för handläggning av kontroll av tillfällig föräldrapenning. Avdelningen för Barn och Familj har ansvaret för uppföljningen av modellens träffsäkerhet Avdelningen för Barn och familj tar fram statistik för kontrollerna från Försäkringskassans interna statistikkälla Statistikportalen. Men avdelningen beställer även information från verksamhetsområdet Urvalsanalys med det huvudsakliga syftet att följa upp urvalsmodellens träffsäkerhet. Urvalsanalys tar förutom statistik på utfallet av kontrollerna även fram statistik över hur stor andel av kontrollerna som också leder till en kontrollutredning för misstänkt bidragsbrott. Men eftersom de handläggare som utför kontrollen av tillfällig föräldrapenning inte alltid självständigt fattat beslut om vilka ärenden som bör skickas vidare till kontrollutredningen så är den statistiken svårtolkad. Utöver rapporter om resultatet planerar myndigheten att fördjupa kunskapen inom utvalda områden. Ett exempel på en sådan fördjupning är det interna uppdrag om en kartläggning och analys av de felaktigheter som förekommer inom tillfällig föräldrapenning, som lämnats av generaldirektören. Företrädare för den enhet i Skellefteå som handlägger kontrollerna saknar i viss mån uppföljningsresultat och efterfrågar en ökad löpande rapportering av resultaten. Utöver en löpande resultatrapportering på aggregerad nivå kan handläggarna få återkoppling om förhållanden i specifika ärenden från kontrollutredningen av misstänkt bidragsbrott, men den återkopplingen är sporadisk. 50

52 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Enligt de uppföljningar som Försäkringskassan hittills genomfört är riskmodellens träffsäkerhet högre i jämförelse med träffsäkerheten i det slumpmässiga urvalet (tabell 2). Riskmodellens träffsäkerhet vid den senaste mätningen var 46 procent. Det innebär att det fanns felaktigheter i 46 procent av ärendena. Felaktigheterna kan vara både avsiktliga och oavsiktliga. Mätningen är genomförd under den period när kontrollerna genomfördes före beslut. Av totalt avslutade kontrollutredningsärenden under 2017 anmäldes 536 ärenden till polisen. 32 Det är en halvering i jämförelse med 2016 då ärenden polisanmäldes. Tabell 2. Antal kontrollerade ärenden och andelen ärenden med felaktigheter Riskbaserat urval Uppföljningskontroll Slumpmässigt urval Antal kontrollerade ärenden Andel ärenden med felaktigheter 46 % 49 % 26,5 % Anm.: Uppgifterna för riskbaserat urval gäller perioden 1 januari 2017 till 12 september Uppgifterna för uppföljningskontroll gäller perioden 1 april 2017 till 12 september Uppgifterna för det slumpmässiga urvalet gäller helåret Källa: Försäkringskassan Assistansersättning En person som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kan för sin dagliga livsföring beviljas assistansersättning av Försäkringskassan för kostnader för personlig assistans. Ersättningen ska användas för att köpa personlig assistans av externa anordnare eller för att täcka kostnaderna för personliga assistenter som den assistansberättigade själv anställer. 33 Försäkringskassan kontrollerar om en ansökande person har rätt till assistansersättning vid flera tillfällen under handläggningsprocessen (figur 3). Utöver kontrollerna i den ordinarie handläggningen väljer 32 Försäkringskassan, Årsredovisning för 2017, s kap. 2 och 51 kap. 4 socialförsäkringsbalken. 51

53 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Försäkringskassan ut ärenden till kontroll med hjälp av riktade urval. Inom assistansersättningen görs inga slumpmässiga urval för kontroll, som inom tillfällig föräldrapenning och tandvårdsersättning. Handläggningen av ärenden om assistansersättning innehåller en rad moment för att bedöma om villkoren för en persons rätt till assistansersättning är uppfyllda. Men utredningsmomenten inom handläggningen av assistansersättning rör även räkningarna och tidredovisningarna. Rätten till assistansersättningen ska omprövas sedan två år förflutit från senaste prövningen och vid väsentligt ändrade förhållanden.34 Regeringen har nyligen föreslagit att tvåårsomprövningarna av rätten till assistansersättning tillfälligt ska stoppas från och med april De nya lagreglerna kommer sannolikt att kräva att Försäkringskassan ändrar sitt arbetssätt. Myndigheten ser över arbetsrutiner och arbetssätt med anledning av den nya regleringen om att tvåårsomprövningarna av rätten till assistansersättning ska upphöra. Figur 3. Tillståndsansökan Schematisk bild över när kontroll görs av rätt till assistansersättning Ansökan Utredning och handläggning Beslut Kontroll i handläggningen IVO beslutar om tillstånd att bedriva verksamhet som är personlig assistans IVO tillsynar enligt plan och som följd av externa impulser Utbetalning Månatlig intern försäkringskontroll Kontrollutredning misstänkt brott, extern impuls Kontroll, riskurval Anm.: Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ansvarar för tillsynen över bland annat verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Det krävs tillstånd för att bedriva verksamhet i privat regi som omfattar personlig assistans. Förutom tillsynen ansvarar IVO för tillståndsprövningen och kan återkalla tillstånd. Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetning kap. 12 socialförsäkringsbalken. Prop. 2017/18:78 Vissa förslag om personlig assistans. 52

54 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Försäkringskassan har genom ett strategiskt initiativ antagit målet att det från 2020 inte ska förekomma fusk och oegentligheter inom assistansersättningen. Syftet är att initiativet ska stärka förmånens legitimitet. 36 Det strategiska initiativet bygger på erfarenheter från det så kallade Fjord-projektet. Fjord-projektet var en myndighetsövergripande satsning med syfte att upptäcka, utreda och i förekommande fall lagföra och förebygga brott i samband med assistansersättning. 37 Projektet startade 2011 och avslutades under Försäkringskassan har få möjligheter att verifiera att den utförda personliga assistansen utförts i den omfattning som intygas av en mottagare av assistansersättning. En av erfarenheterna från Fjordprojektet är att utredningarna tar lång tid eftersom ersättningsformen är så komplex. En annan av erfarenheterna från Fjord-projektet är möjligheterna med att använda uppgifter i olika datasystem för att identifiera mönster och avvikelser. De ökade möjligheterna till informationsutbyten med Skatteverket och anordnare har i sin tur gett ökade möjligheter för modellbaserade urval. De utökade möjligheterna hänger också samman med att ett nytt IT-stöd för handläggning av assistansersättning infördes, eftersom den information som fångas upp i det nya IT-stödet går att använda i kontrollerna. Verksamhetsområdet Urvalsanalys bygger modellen och distribuerar urvalen Arbetet med att ta fram modeller för kontroller bedrivs huvudsakligen i ett samarbete mellan verksamhetsutvecklingen på avdelningen för Funktionsnedsättning, verksamhetsområdet Kontroll på avdelningen för Gemensamma försäkringsfrågor och verksamhetsområdet Urvalsanalys på avdelningen för Analys och prognos. 36 Försäkringskassan, Hur kan Försäkringskassan bli bättre på att motverka fusk och oegentligheter med assistansersättning? Lärdomar med utgångspunkt från en myndighetsövergripande satsning på att upptäcka och bryta upp assistansbedrägerier, Operation Fjord. Socialförsäkringsrapport 2016:8. 37 Uppdraget genomfördes som ett pilotprojekt i Västra Götaland med medverkan av medarbetare från Försäkringskassan och Polismyndigheterna i Halland och Västra Götaland. 53

55 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Representanter för Försäkringskassan beskriver att myndigheten har utarbetat en plan för vilka risker inom assistansersättningen som måste hanteras och hur de bör hanteras. Planen utarbetades efter en inventering av de potentiella riskerna för fel. Utifrån dessa identifierade risker har myndigheten tagit fram indikatorer för att den assistans som en mottagare av personlig assistans redovisar till Försäkringskassan inte har utförts. Modellen för kontroll av assistansersättning är i huvudsak hypotesdriven och baserad på dessa indikatorer. Det betyder att den delvis bygger på myndighetens erfarenheter utifrån tidigare upptäckta felaktigheter och inte på empiriska underlag genom slumpmässigt utvalda och kontrollerade ärenden. För att ett ärende ska anses ha hög risk krävs att flera indikatorer samverkar. Indikatorerna kan verka åt båda hållen. Till exempel kan vissa åtgärder som en anordnare vidtar anses minska risken för fel och då ge en lägre riskpoäng. Urvalsmodellen söker varje månad fram de anordnare som har lämnat in nya tidrapporter till Försäkringskassan. Modellen gör en sammanvägd bedömning baserad på information om anordnare, samtliga brukare och assistenter samt anordnarens aktuella och historiska företrädare. Genom att vikta värdena på indikatorerna blir resultatet att stora och små anordnare löper samma risk att väljas ut. Avdelningen för Funktionsnedsättning utvecklar och förvaltar modellen och ansvarar för arbetsmetoden kontrollerna Det samlade ansvaret för urvalsmodellen inom assistansersättning ligger hos avdelningen för Funktionsnedsättning. Handläggningen av de riskbaserade kontrollerna utförs i särskilda team. I teamen arbetar förmånshandläggare tillsammans med kontrollutredare av misstänkt bidragsbrott. Förmånshandläggarna handlägger rätten till ersättning parallellt med att kontrollutredarna utreder de potentiella felaktigheterna. Ungefär hälften av de ärenden som utreds i teamen är utvalda av urvalsmodellen. Den andra hälften har identifierats genom övriga externa och interna signaler. Sedan hösten 2017 tar teamen ett helhetsgrepp, det vill säga att både brukare och anordnare är i fokus när det gäller kontrollen. Därför arbetar teamen enligt två olika arbetsrutiner. Den ena arbetsrutinen 54

56 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller handlar om att utreda anordnare och den andra om att utreda brukare och assistenter. Utredarna arbetar efter dessa rutiner när det gäller alla slags impulser. Innehållet i arbetsrutinerna är delvis av teknisk karaktär. Det finns angivet var teamen ska registrera åtgärder och vart de ska vända sig med frågor. Det finns också uppräknat exempel på utredningsåtgärder, till exempel att Försäkringskassan har rätt att begära ut olika uppgifter från anordnare, banker, Skatteverket och andra aktörer. Det finns en redogörelse för de lagregler som Försäkringskassan kan använda för att begära ut uppgifter och när respektive bestämmelse får tillämpas. Försäkringskassan tillämpar 110 kap. 34a socialförsäkringsbalken som stöd för att begära ekonomiska uppgifter om assistansanordnare och assistenter från Skatteverket. Enligt 110 kap. 14 socialförsäkringsbalken får Försäkringskassan ställa frågor till anordnaren när det behövs för att kunna bedöma frågan om ersättning. Men anordnaren är inte skyldig att svara på frågorna. Försäkringskassan kan också begära ut uppgifter om enskilda brukare från assistansanordnaren med stöd av 110 kap. 31 socialförsäkringsbalken om uppgifterna har koppling till en viss namngiven brukare. Den sistnämnda bestämmelsen är en sekretessbrytande bestämmelse som enligt arbetsrutinerna enbart ska användas när det finns goda skäl. Från och med 2018 planerar Försäkringskassan att använda riskbaserade kontroller fullt ut när det gäller assistansersättningen. Utredningsresurserna kommer att öka något när arbetet inte längre har karaktären av ett pilotprojekt. Avdelningen för Funktionsnedsättning har ansvaret för uppföljningen av modellernas träffsäkerhet Försäkringskassan anser generellt att urvalsmodellen har en god träffsäkerhet. De utredande teamen ska enligt rutinerna kontakta verksamhetsområdet Urvalsanalys om de har synpunkter på urvalet. Det kan till exempel handla om att indikatorerna ger fel träffar. Försäkringskassan har hittills i endast begränsad omfattning följt upp träffsäkerhet och effektivitet när det gäller de riskbaserade urvalen inom assistansersättningen. Under perioden 1 januari till 13 november 2017 kontrollerade teamen 251 ärenden. Utredningen visade att det fanns felaktigheter i 33 procent av ärendena (tabell 3). 55

57 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Representanter för myndigheten berättar följande: Vi gjorde en kartläggning, för att få en bild av läget. Då hade man jobbat drygt ett år i de här teamen. Vi ville veta hur arbetet funkade, hur arbetssätt och metod fungerade och om det behövdes ytterligare stöd i form av processrutiner. Men vi har inte gjort någon utvärdering av profilens träffsäkerhet än. Representanterna berättar vidare att det fanns många olika faktorer som kunde påverka slutresultatet när kartläggningen gjordes våren Myndigheten såg svårigheter i att tolka resultatet eftersom det inte var möjligt att utesluta att någon annan faktor hade större påverkan på resultaten än själva modellen, till exempel att teamen inte arbetade optimalt. Tabell 3. Antal kontrollerade ärenden och andelen ärenden med felaktigheter Antal kontrollerade ärenden 251 Riskurval Andel ärenden med felaktigheter 33 % Anm.: Uppgifterna gäller perioden 1 januari till 13 november Källa: Försäkringskassan Tandvårdsstöd Det nuvarande statliga tandvårdsstödet började gälla 1 juli 2008, och består av tre delar. De tre delarna är det allmänna tandvårdsbidraget, tandvårdsersättningen (högkostnadsskydd) och det särskilda tandvårdsbidraget. 38 Det särskilda tandvårdsbidraget tillkom Det allmänna tandvårdsbidraget kan ges till personer från 23 års ålder. Bidraget uppgår till 150 kronor per person och år för personer i åldrarna 30 till 64 år. Motsvarande summa för personer som är yngre eller äldre är 300 kronor. 39 Från och med den 15 april 2018 kommer beloppen i det allmänna tandvårdsbidraget att fördubblas. Det allmänna tandvårdsbidraget betalas ut till tandläkaren eller tandhygien kap. 1 lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd förordningen (2008:193) om statligt tandvårdsstöd. 56

58 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller isten. Men det är patienten som bestämmer om bidraget ska användas eller inte. Bidraget kan sparas som längst i två år.40 Tandvårdsersättningen ska ge personer med omfattande tandvårdsbehov ett skydd mot höga kostnader. Tandvårdsersättningen betalas ut när den sammanlagda tandvårdskostnaden för en person under ett år är högre än kronor. För den del av kostnaderna som överstiger kronor men inte kronor lämnas ersättning med 50 procent av kostnaderna och för den del som överstiger kronor lämnas ersättning med 85 procent.41 Det särskilda tandvårdsbidraget vänder sig till personer som på grund av vissa långvariga sjukdomar eller funktionsnedsättningar bedömts ha särskilt stora tandvårdsbehov. Socialstyrelsen tar fram föreskrifter gällande vilka regler som gäller för att få ta del av det särskilda tandvårdsbidraget.42 Det särskilda tandvårdsbidraget uppgår till 600 kronor per halvår.43 Försäkringskassan kontrollerar en ansluten behandlares rätt till tandvårdsersättning vid flera tillfällen under handläggningsprocessen (figur 4). Det handlar dels om kontroller i handläggning, dels om kontroller som en följd av att ett ärende eller ett patientbesök valts ut specifikt för kontroll. Figur 4. Schematisk bild över när kontroll sker av rätt till tandvårdsersättning Handläggning Beslut Kontroll i handläggningen Kreditering Kontroll, riskurval Kontrollutredning misstänkt brott, riskurval och extern impuls Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar kap. 1 lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. 3 föreskrifterna om ändring i Tandvårds- och läkemedelsförmånsverkets föreskrifter och allmänna råd (TLVFS 2008:1) om statligt tandvårdsstöd, HSLF-FS 2017: Socialstyrelsens föreskrifter om särskilt tandvårdsbidrag, SOFS 2012: b förordningen (2008:193) om statligt tandvårdsstöd

59 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Handläggningen av det statliga tandvårdsstödet bygger på efterhandskontroller av den vård som behandlarna rapporterar till Försäkringskassan. Inrapporteringarna visar vilken patient som har fått vilken åtgärd, vilken behandlare som har utfört åtgärden och hos vilken vårdgivare behandlaren arbetar. Det förekommer att vårdgivare begär ersättning för tandvård som inte utförts eller för mer omfattande tandvård än den som faktiskt har utförts. Vårdgivarna ansöker om anslutning till det elektroniska inrapporteringssystemet och begär sedan ersättning för de utförda tandvårdsinsatserna via systemet. Försäkringskassans handläggning av ansökningar om anslutning till det elektroniska systemet har över tid ökat i komplexitet. I dag kontrolleras fler uppgifter än de som krävs enligt lag. Enligt 18 förordningen (2008:193) om statligt tandvårdsstöd krävs att vårdgivaren själv ska vara legitimerad tandläkare eller tandhygienist, alternativt ha en legitimerad tandläkare eller tandhygienist anställd, eller på annat sätt anlitad. Vårdgivaren ska även lämna uppgifter till Försäkringskassan om personer som har ett väsentligt inflytande över verksamheten. En privat vårdgivare måste också enligt samma bestämmelse vara godkänd för F-skatt för att kunna anslutas, och det krävs även registreringsbevis från Bolagsverket för de som har ett aktiebolag. Försäkringskassans handläggning och kontroll av ärenden om tandvårdsstöd berör i första hand de juridiska personerna vårdgivarna. Men lagen (2007:612) om bidragsbrott omfattar enbart fysiska personer. För att en fysisk person ska kunna dömas för bidragsbrott räcker det att det är fråga om grov oaktsamhet. Men för att dömas för bedrägeri enligt brottsbalken krävs det att det är fråga om ett uppsåtligt handlande, det vill säga ett medvetet vilseledande från vårdgivarens sida. Det är alltså olika saker som är brottsliga för fysiska respektive juridiska personer, vilket påverkar kraven på bevisning. Betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) problematiserar detta. Även det faktum att Försäkringskassan i dag kan begära in uppgifter om fysiska, men inte juridiska personer diskuteras. Regeringen har därför gett bland annat Försäkringskassan i uppdrag att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att genomföra två av utredningens förslag. Förslagen handlar om utökade möjligheter att inhämta uppgifter till beslutsunderlag. 58

60 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Av förarbetena till lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd framgår att Försäkringskassans resurser för kontroll ska användas till kontroller i efterhand i stället för förhandsprövning. Kontrollerna ska baseras på slumpmässiga urval, men även riktade kontroller ska göras när det finns misstankar om missförhållanden eller felaktigheter i viss inrapporterad vård. Riktade kontroller kan göras i högre utsträckning när det gäller vårdgivare som tidigare uppgett felaktiga uppgifter eller försökt få statlig ersättning på felaktiga grunder. 44 Försäkringskassan har gjort en översyn som har resulterat i övergripande utvecklingsområden. Ett av dem syftar till att i högre utsträckning än i dag rikta det befintliga kontrollarbetet så att resurserna läggs på att utreda och agera mot de vårdgivare där risken för fel är hög. Försäkringskassan planerar därför att framöver genomföra färre riktade kontroller kopplade till vissa åtgärder eller tillstånd och färre slumpmässiga kontroller. Ett annat område fokuserar på att öka kvaliteten på Försäkringskassans underlag när det gäller att beräkna storleken på felutbetalningarna inom tandvårdsersättningen. Från och med hösten 2017 väljs därför ärenden ut enligt ett stratifierat slumpmässigt urval, på årlig basis. Stratifieringen är gjord utifrån information om vårdgivarkategori, nivån på personens högkostnadsskydd och en geografisk variabel. Försäkringskassan planerar att använda beräknade riskvärden från riskmodellerna som stratifieringsvariabler. De första resultaten från beräkningarna av storleken på felutbetalningarna ska redovisas under första kvartalet Ett tredje utvecklingsområde innebär att myndigheten under 2018 ska utreda möjligheten att riskbedöma enskilda patientbesök före beslut och utbetalning. Verksamhetsområdet Urvalsanalys bygger modellen och distribuerar urvalen Arbetet med att ta fram modeller för kontroller bedrivs huvudsakligen i ett samarbete mellan verksamhetsutvecklingen på avdelningen för Nyanlända och arbetssökande och verksamhetsområdet Urvalsanalys på avdelningen för Analys och prognos. 44 Prop. 2007/08:49, Statligt tandvårdsstöd, s

61 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller I förarbetena till den nya tandvårdsersättningen angav regeringen att Försäkringskassan skulle använda sig av mönstersökning i data för att åstadkomma ett så effektivt kontrollarbete som möjligt. Försök med mönstersökningar inom handläggningen av tandvårdsersättning har pågått sedan hösten Syftet är att bedöma om vårdgivares rapporteringsmönster ger skäl för djupare utredning. Urvalsmodellen baserades ursprungligen på ett tiotal indikatorer, främst en rad åtgärdstyper för vilka en vårdgivare hade ekonomiska incitament att rapportera en högre svårighetsgrad än nödvändigt. Andra indikatorer var till exempel höga belopp och resultat från tidigare kontroller. Samtliga vårdgivare som rapporterade utförd tandvård i det elektroniska inrapporteringssystemet fick ett värde på respektive indikator. Värdena vägdes samman för att avgöra hur riskfylld en vårdgivare var när det gällde missbruk av det statliga tandvårdsstödet. I dag har urvalsmodellen utvecklats. Den används fortfarande för att hjälpa myndigheten att bedöma om det finns en risk för fel i den samlade vården som en vårdgivare har redovisat till Försäkringskassan. Urvalsmodellen beräknar indikatorer för samtliga verksamma anordnare. Indikatorerna tar hänsyn till mönster i den vård som vårdgivaren har rapporterat under de senaste fem åren. Indikatorerna vägs i sin tur samman till ett riskvärde. Analytikerna inom verksamhetsområdet Urvalsanalys har även tagit fram en andra urvalsmodell, kallad uppföljningsprofilen. Ingen av modellerna är integrerade i RaKuR. I stället får de handläggare som utför kontrollerna en lista på de vårdgivare som har fått de högsta poängen. Avdelningen för Nyanlända och arbetssökande utvecklar och förvaltar modellerna och ansvarar för arbetsmetoden vid kontrollerna Det samlade ansvaret för kontrollerna inom tandvårdsstödet ligger hos avdelningen för Nyanlända och arbetssökande. Nästan all hantering av tandvårdsersättningen är automatiserad. Mindre än en procent av alla begäranden om ersättning under ett år handläggs manuellt. Men eftersom antalet begäranden om ersättning 60

62 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller är så omfattande handlar det trots allt årligen om ungefär manuellt hanterade begäranden. För kontrollverksamheten finns en generell arbetsprocess framtagen, och den arbetsprocessen gäller oavsett hur ärendena till efterkontroll är utvalda. Handläggningen av tandvårdsersättning sköts av drygt 100 handläggare på Försäkringskassan, lokaliserade i Malmö, Åmål och Umeå. De drygt 100 medarbetarna hanterar även internationell tandvård. Ungefär 70 procent av handläggarna utför kontrollerna och något fler än 10 procent utför kontrollutredningar av misstänkta bidragsbrott. Handläggningen av tandvårdsersättning förfogar över egna kontrollutredare av misstänkt bidragsbrott, vilket är unikt och motiveras med att verksamhetens karaktär är unik, med dess krav på odontologisk kompetens. Handläggarna av kontroller inom tandvårdsersättningen har ett nära samarbete med kontrollutredarna, för att på ett bra sätt kunna avgöra när ett ärende bör lämnas vidare till kontrollutredning. En impuls till kontrollutredning av ett misstänkt bidragsbrott lämnas när handläggaren av kontrollen misstänker att en vårdgivare medvetet får, har fått eller kan komma att få ersättning på felaktiga grunder därför att vårdgivare lämnat felaktiga uppgifter eller låtit bli att anmäla ändrade förhållanden. Myndighetens utredningsarbete vid kontroll har förändrats, till att mer likna en revision av respektive vårdgivares arbete. Utredningsarbetet har både vidgats och fördjupats på så sätt att kontrollen numera även rör ekonomiska oegentligheter. Tidigare berördes främst själva utförandet av behandlingen. Försäkringskassan utför kontrollen när det finns impulser som visar att en specifik mottagning eller tandläkare bör kontrolleras, exempelvis på grund av ett avvikande debiteringsmönster. En impuls kan vara egeninitierad genom riskmodellerna, men den kan även till exempel lämnas från allmänheten eller från övriga delar av Försäkringskassan. Innan en kontroll startar undersöker myndigheten om det finns någon substans i impulsen som motiverar en fortsatt utredning. I ett första steg utreder Försäkringskassan vilken information om vårdgivaren som finns tillgänglig och hur tidigare rapporteringsmönster ser ut. Därefter fattar utredaren beslut om vårdgivaren ska granskas noggrannare. En av anledningarna till att några av vårdgivarna som pro- 61

63 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller filen väljer undantas är att en del av dem har goda skäl till avvikande inrapportering. Det kan exempelvis handla om en specialistmottagning. I kontrollen bedömer Försäkringskassan med hjälp av den tillgängliga dokumentationen att den inrapporterade vården verkligen har utförts. Myndigheten kontrollerar också att den rapporterade vården är ersättningsberättigad och att patientens ersättningsberättigade tillstånd är riktigt. Avdelningen för Nyanlända och arbetssökande har ansvaret för uppföljningen av modellernas träffsäkerhet Uppföljningen av de riskbaserade kontrollerna fokuseras främst på modellens träffsäkerhet. I dag väljs färre ärenden ut för kontroll, jämfört med tidigare. Enligt Försäkringskassan beror det delvis på de förfinade urvalen av ärenden som går till kontroll. De riskbaserade urvalen har ökat träffsäkerheten och riktar kontrollen mot de aktörer som riskerar att göra de största felen. Försäkringskassan anser att impulserna från urvalsmodellerna medför en del extra arbete, trots en god träffsäkerhet. Det beror på att handläggarna av kontrollerna inledningsvis behöver avgöra vilka ärenden som faktiskt ska kontrolleras innan själva kontrollen startar. Men erfarenheterna från arbetet med urvalsmodellerna är positiva, trots att de utvalda vårdgivarna inte utan vidare kunnat kontrolleras. Modellerna kommer att vara en viktig del av Försäkringskassans arbete att i högre utsträckning än i dag rikta kontroller mot de vårdgivare som har störst risk att göra fel Ersättning för höga sjuklönekostnader För alla arbetsgivare i Sverige finns ett skydd mot höga sjuklönekostnader. Skyddet innebär att en arbetsgivare kan få ersättning för de årliga sjuklönekostnader som överstiger en viss nivå. Den högsta ersättningen som går att få är kronor om året. 45 En arbetsgivare behöver inte ansöka om ersättningen. I stället använder Försäkringskassan den arbetsgivardeklaration som en arbetsgivare varje månad lämnar till Skatteverket. Försäkringskassan prövar rätten lagen (1991:1047) om sjuklön. 62

64 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller till förmånen för alla arbetsgivare som fyller i avsedd ruta i arbetsgivardeklarationen. Uppgiften om sjuklönekostnader lämnas i samband med arbetsgivardeklarationen, vilket ur ett juridiskt perspektiv innebär att uppgiften inte lämnas på heder och samvete. Skatteverket meddelar arbetsgivarens sjuklönekostnader och lönekostnader till Försäkringskassan. Utifrån dessa uppgifter beräknar Försäkringskassan vilken ersättning arbetsgivaren kan få. Försäkringskassan prövar rätten till ersättning och fattar beslut för föregående år i april varje år. Om arbetsgivaren har rätt till ersättning förs beloppet in på arbetsgivarens skattekonto. Vissa arbetsgivare begär ersättning i förskott genom att ansöka till Försäkringskassan på en fastställd blankett. Försäkringskassan stämmer av året efter det år som förskottet beviljades för de arbetsgivare som har fått ersättning i förskott. Försäkringskassan kontrollerar och verifierar ett företags rätt till ersättning för höga sjuklönekostnader vid flera tillfällen under handläggningsprocessen (figur 5). Men kontrollen är begränsad i tid eftersom handläggningen av förmånen görs en gång per år, vid den årliga maskinella genomarbetningen i april. De kontroller som görs som en följd av att ett ärende valts ut specifikt för kontroll görs dels före beslut, dels efter att ett beslut är fattat i ärendet. Figur 5. Schematisk bild över när kontroll sker av rätt till ersättning för höga sjuklönekostnader Handläggning Beslut Kontroll i handläggningen Kreditering Intern försäkringskontroll Kontroll, riskurval Kontroll, slumpmässigt urval Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar. 63

65 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Verksamhetsområdet Urvalsanalys bygger modellen och distribuerar urvalen Arbetet med att ta fram modeller för kontroller bedrivs huvudsakligen i ett samarbete mellan verksamhetsutvecklingen på avdelningen för Sjukförsäkring och verksamhetsområdet Urvalsanalys på avdelningen för Analys och prognos. Riskmodellutvecklingen har innefattat bland annat gemensamma träffar där urvalsanalytiker, förmånshandläggare, kontrollutredare av misstänkta bidragsbrott och förmånens verksamhetsutvecklare listat och rangordnat förmånens största risker. Utifrån de identifierade riskerna har myndigheten tagit fram indikatorer för att en arbetsgivare har uppgett felaktigheter. Modellen för kontroll av ersättningen för höga sjuklönekostnader baseras liksom modellerna inom assistansersättning och tandvårdsersättning på dessa indikatorer. Det betyder att modellen delvis bygger på myndighetens erfarenheter av möjliga felaktigheter och inte på empiriska underlag. Modellen fokuserar såväl på arbetsgivarnas deklarerings- och inrapporteringsmönster som på egenskaper hos själva arbetsgivaren och dess företrädare. För att en arbetsgivardeklaration ska anses ha en hög sannolikhet för felaktigheter krävs att flera indikatorer samverkar. Avdelningen för Sjukförsäkring utvecklar och förvaltar modellen och ansvarar för arbetsmetoden vid själva utförandet av kontrollen Det samlade ansvaret för kontrollerna inom ersättningen för höga sjuklönekostnader ligger hos avdelningen för Sjukförsäkring. Ersättningen handläggs huvudsakligen maskinellt, vilket innebär att det mesta av beräkningen och beslutsfattandet sker automatiskt. Vid en årlig körning i april faller vissa ärenden ut för en fördjupad utredning, som en följd av tveksamheter i svaret från de maskinella kontrollerna. Det kan till exempel handla om ärenden där en arbetsgivare rapporterat en sjuklönekostnad som överstiger lönekostnaderna. I samband med denna årskörning väljs även ärenden ut för kontroll genom det riskbaserade urvalet. Den fördjupade utredningen som följer på riskurvalet utförs av Försäkringskassans förmånshand- 64

66 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller läggare, innan beloppet förs in på arbetsgivarens skattekonto. Om handläggaren av kontrollen misstänker uppsåt lämnar hen ärendet vidare för kontrollutredning av misstänkt bidragsbrott. Handläggarna registrerar i samband med den fördjupade utredningen uppgifter om fel, om felen kan bedömas vara oavsiktliga, om det felaktiga beloppet och om ärendet är relevant för kontrollurval. Handläggaren har även möjlighet att lämna kommentarer i fritext. Utöver regelutfallen och ärendena som väljs ut av riskprofilen eller slumpmässigt finns få andra impulser för kontroll. Men det finns en möjlighet för en handläggare att markera en arbetsgivare för att säkra att arbetsgivaren framöver faller ut för noggrannare manuell utredning. Avdelningen för Sjukförsäkring ansvarar för uppföljningen av modellens träffsäkerhet Försäkringskassan planerar att utvärdera riskmodellens träffsäkerhet från och med årskörningen Utvärderingen ska ske genom att myndigheten analyserar det sammanställda resultatet av de enskilda handläggarnas bedömningar av om ärendet är relevant utvalt av riskmodellen. Men utvärderingen ska även innehålla en kvalitativ granskning av myndighetens manuella fördjupade utredningar. Under 2017 har Försäkringskassan svarat på ett regeringsuppdrag som gäller en kvalitetsuppföljning av förmånen ersättning för höga sjuklönekostnader. 46 I svaret redogör myndigheten för hur stor andel av de kontrollerade ärendena som har behövt korrigeras (tabell 4). I det riskbaserade urvalet behövde 75 procent av ärendena korrigeras och i det slumpmässiga behövde 12 procent korrigeras. Vid den senaste årskörningen valdes 551 ärenden ut för kontroll genom det riskbaserade urvalet, av de drygt arbetsgivardeklarationer som lämnats in för I det slumpmässiga urvalet valdes 566 ärenden ut. I det urvalet var de ärenden som valts av riskmodellen borttagna ur populationen. 46 Försäkringskassan, Kvalitetsuppföljning av förmånen ersättning för höga sjuklönekostnader. Svar på regeringsuppdrag. Dnr

67 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Det slumpmässiga urvalet används för att uppskatta omfattningen av potentiella felutbetalningar, både där beloppet är för stort och för litet. Omfattningsberäkningen ska spegla den totala andelen ärenden inom ersättningen som behöver korrigeras. Tabell 4. Antal valda ärenden och andelen ärenden med fel Riskmodell urval före beslut Slumpmässigt urval urval efter beslut Antal valda ärenden Andel ärenden där sjuklönekostnaderna behövt korrigeras 75 % 12 % Anm.: Uppgifterna gäller arbetsgivardeklarationer för Källa: Försäkringskassan. Försäkringskassan skriver i svaret på regeringsuppdraget att myndigheten genom de riktade kontrollerna har minskat andelen ärenden som skulle lett till för mycket felbetald ersättning med 11 procent Kontrollutredning av misstänkt bidragsbrott försäkringstillhörighet Verksamhetsområdet Urvalsanalys bygger modellen och distribuerar urvalen Arbetet med att ta fram modeller för kontroller bedrivs huvudsakligen i ett samarbete mellan verksamhetsområdet Kontroll på avdelningen för Gemensamma försäkringsfrågor och verksamhetsområdet Urvalsanalys på avdelningen för Analys och prognos. Under 2017 har ett projekt genomförts för att ta fram två urvalsmodeller inom kontrollutredningen av misstänkta bidragsbrott, SGI-profilen (kallas även arbetsgivarintygsprofilen) och bosättningsprofilen. Bosättningsprofilen ska bidra till Försäkringskassans påbörjade utveckling mot att göra standardiserade och automatiserade bedömningar om försäkringstillhörighet, där så är möjligt. Den 47 Försäkringskassan, Kvalitetsuppföljning av förmånen ersättning för höga sjuklönekostnader. Svar på regeringsuppdrag. Dnr

68 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller modell som kallas SGI-profilen är baserad på nätverksanalys och ska användas för att hjälpa myndigheten att beräkna risken för att en arbetsgivare lämnat felaktiga uppgifter i arbetsgivarintygen. Den bygger på kända resultat av tidigare kontroller. De felaktiga uppgifterna kan till exempel handla om att en arbetsgivare i intyget anger att de anställda haft högre lön än den verkliga lönen. Det kan också handla om att en arbetsgivare anger ett alltför högt antal när det gäller de anställdas arbetade timmar. Den typen av felaktiga uppgifter kan leda till att Försäkringskassan fattar ett beslut som innebär att en försäkrad person får för hög sjukpenning eller någon annan ersättning som är baserad på sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Den andra modellen behandlar bosättning och försäkringstillhörighet. Modellen ska hjälpa Försäkringskassan att bedöma sannolikheten för att en person bor respektive arbetar utomlands. Modellen flaggar ärenden med förhöjd risk för att den information om arbete och bosättning som lämnats av personen i ansökan är felaktig, där detta är aktuellt. I andra fall kan det handla om att modellen flaggar ärenden med en förhöjd risk för att personen inte har meddelat att hen har flyttat utomlands eller har börjat arbeta utomlands. De uppgifter som kommer fram via modellen är värdefulla att ta hänsyn till i utredningen om försäkringstillhörighet. Avdelningen för Gemensamma försäkringsfrågor utvecklar och förvaltar modellen och ansvarar för arbetsmetoden vid kontrollen Det samlade ansvaret för urvalsmodellerna inom kontrollutredningen ligger hos avdelningen för Gemensamma försäkringsfrågor. De nio enheterna som handlägger kontrollutredningar av misstänkt bidragsbrott hanterar situationer där det finns en misstanke om att någon medvetet försökt få ersättning på felaktiga grunder. Impulser till kontrollutredning kan komma från andra myndigheter, internt från förmånshandläggningen inom Försäkringskassan eller från allmänheten. Men enheterna utreder också självständigt eller deltar i utredningsgrupper i ärenden som identifierats med hjälp av antingen de olika förmånernas riskbaserade kontroller eller de egna urvalsmodellerna. 67

69 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Avdelningen för Gemensamma försäkringsfrågor har ansvaret för uppföljningen av modellens träffsäkerhet De ärenden som av kontrollutredningens egna riskmodeller väljs ut till kontrollutredning av misstänkt bidragsbrott uppvisar en hög sannolikhet för någon form av brottsligt uppsåt. Men det bör poängteras att det inte alltid finns en reell misstanke om brott. Det är den enskilde kontrollutredaren som i sin utredning avgör om det finns en brottsmisstanke i det enskilda ärendet. Även om Försäkringskassan ännu inte genomfört någon renodlad uppföljning är uppfattningen från kontrollutredarna att de egna riskmodellerna har hög träffsäkerhet. De anser att modellerna identifierar rätt ärenden Verksamhetsområdet Urvalsanalys stödjer förmånshandläggningen i att hitta relevant information i handläggningssystemen Möjligheterna för verksamhetsområdet Urvalsanalys att stödja handläggningen är stora, tack vare IT-stödet RaKuR och mängden lagrad information om de försäkrade. Ett exempel på det är att Urvalsanalys kontinuerligt söker igenom Försäkringskassans register för att hitta kommande förändringar som skulle kunna påverka en persons rätt till ersättning. Det kan handla om förändringen av bostadstillägget som sker när ett hemmavarande barn fyller 20 år. Det kan även handla om sätt att differentiera handläggningen. Uppföljningar av arbetsförmågan i sjukersättningsärenden Sjukersättning är en ersättning för de försäkrade vars arbetsförmåga är långvarigt nedsatt på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. Ersättningen beviljas tills vidare. 48 Det är möjligt att få sjukersättning från och med 19 års ålder till och med månaden innan den månad man fyller 65 år. 49 Detta gäller såtillvida inget händer innan dess som påverkar rätten till sjukersättning. Eftersom en persons arbetsförmåga kan förändras över tid ska Försäkringskassan med några års mellanrum följa upp den. Tidigare fanns kap. 2 och 4 socialförsäkringsbalken kap. 16 socialförsäkringsbalken. 68

70 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller ett krav på Försäkringskassan att besluta om tidpunkt för en förnyad utredning om arbetsförmåga, när beslut om sjukersättning fattas första gången. Det kravet upphörde den 1 februari Följden av detta är att förmånshandläggaren i stället fastställer en tidpunkt för uppföljning av arbetsförmågan. Därefter ska Försäkringskassan fastställa nya tidpunkter för uppföljning senast inom tre år från det att den senaste uppföljningen avslutades. Försäkringskassan kan därmed i större utsträckning välja när och på vilket sätt en uppföljning ska utformas och genomföras. Urvalsmodellen ska underlätta ett sådant differentierat arbetssätt. Modellen ska hitta de ärenden som kräver en noggrann och mer omfattande uppföljning, till skillnad från de ärenden som inte behöver utredas lika grundligt. Urvalsmodellen baseras på ett antal indikatorer som speglar möjligheterna till ändrad omfattning av arbetsförmågan. De ärenden där det finns indikationer på att den försäkrade har en arbetsförmåga som avviker från den uppgivna markeras. De ärenden där den försäkrade beräknas ha mycket låg chans till att förändra arbetsförmågan anges som att ha en låg utredningsgrad. Försäkringskassan har även använt urvalsmodeller för riktade kontroller av alla personer som har sjukersättning och därmed inte endast i de ärenden där det är dags för en förnyad uppföljning. Myndigheten uppger själva att det har fått stor effekt och att diskussioner förs kring att införa den typen av årliga kontroller. Bostadstillägg En person kan få bostadstillägg för kostnader för boendet om hen har aktivitetsersättning eller sjukersättning, en låg inkomst och ännu inte har fyllt 65 år. 50 Reglerna är komplexa inom bostadstillägg och det är svårt för den försäkrade att veta vilka uppgifter som ligger till grund för beräkningen av bostadstillägg, samt att förstå varför dessa uppgifter används. Det är samtidigt viktigt att den som har bostadstillägg meddelar Försäkringskassan om inkomsten eller boendesituationen förändras. Anledningen till det är att många faktorer kan påverka 50 Se vidare 101 kap. 3 socialförsäkringsbalken. 69

71 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller storleken på ersättningen och en person som fått för stort bostadstillägg kan bli skyldig att betala tillbaka pengar till Försäkringskassan. Inom handläggningen av bostadstillägg används två modeller. Gemensamt för de båda modellerna är att de under tiden en person har bostadstillägg ska hitta sådana förändringar av inkomst eller boendesituation som påverkar storleken på ersättningen. Modellerna har därmed ett proaktivt syfte de ska upptäcka förändringarna av inkomst eller boendesituation innan ersättningen betalas ut med ett felaktigt belopp. Den ena modellen används en gång i månaden och fokuserar på den förändring som sker när ett hemmavarande barn fyller 20 år. Då påverkas beräkningen av bostadstillägget. Modellen väljer ut alla mottagare av bostadstillägg som har hemmavarande barn som ska fylla 20 år om 3 månader, även medsökandes barn. Handläggarna kan då räkna om bostadstillägget i tid samt sända ut brev för att förvarna om vad som kommer att hända. Den andra modellen används dagligen. Den modellen tar sikte på förhållandet när vissa av en persons andra ersättningar börjar betalas ut eller upphör. För en person som har bostadstillägg kan rätten till eller storleken på ersättningen påverkas av det. I förlängningen kan det leda till återkrav eller till att ett för litet bostadstillägg betalas ut. Händelsen genererar en signal som genom RaKuR skickas till handläggningen om det har gått längre tid än 40 dagar sedan den senaste eventuella utbetalningen av dagersättning. Även då kan bostadstillägget behöva räknas om. Med de utvalda ärendena skickas information om sökandes och medsökandes utbetalningar av andra ersättningar från Försäkringskassan. Informationen kan sedan användas av förmånshandläggaren som ett stöd i handläggningen, vid en eventuell omräkning av bostadstillägget. Bostadsbidrag Bostadsbidrag är ett stöd för barnfamiljer och unga mellan år som behöver hjälp att betala hyran eller månadsavgiften för sitt boende Se vidare 96 kap. 4 och socialförsäkringsbalken. 70

72 Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller Bostadsbidraget är ett preliminärt bidrag. Det betyder att Försäkringskassan räknar ut bidraget utifrån den uppskattade inkomst som den som söker bostadsbidrag tror att hen kommer att ha under kalenderåret. Det slutliga bostadsbidraget bestäms i efterhand, när inkomsttaxeringen är klar för det år som den sökande har fått bidrag för. 52 Men det kan vara svårt för den försäkrade att uppskatta sina framtida inkomster. Om det visar sig att en person haft lägre inkomster än hen räknat med, kan personen få bidrag i efterskott i form av en tilläggsutbetalning. Den som däremot har haft högre inkomst än beräknat kan bli skyldig att betala tillbaka pengar. Den urvalsmodell som används i handläggningen av ansökningar om bostadsbidrag har som övergripande syfte att minska antalet återbetalningar och i förlängningen antalet skuldsättningar. I praktiken ska modellen uppmärksamma förmånshandläggaren på sådana förändringar som kan påverka bostadsbidraget. Modellen består av fyra sinsemellan oberoende indikatorer. Dels söker modellen ut de bidragsmottagare som får utbetalningar av skattepliktiga förmåner från Försäkringskassan under det år bostadsbidragsärendet startas. Dels söker modellen ut de personer som får studiemedel under det år bostadsbidragsansökan har inkommit. Modellen söker även ut de sökande eller medsökande som har hemmavarande barn i åldrarna år vid det datum då bostadsbidragsärendet skapades. Slutligen söker modellen ut de sökande eller medsökande som har en SGI som överstiger den inkomst som uppgavs i ansökan om bostadsbidrag. Modellen signalerar även då bostadsbidragsmottagarna lämnar information till Försäkringskassan om ökade inkomster i vissa andra av mottagarens ersättningar kap. 2 och 5 socialförsäkringsbalken. 71

73

74 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna 4 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna Detta kapitel redogör för vilket rättsligt stöd det finns för att behandla personuppgifter på det sätt som krävs för att göra riskbaserade urval. EU:s dataskyddsförordning och några aspekter av sekretesslagstiftningen behandlas också. Kapitlet tar också upp hur Rättsavdelningen på Försäkringskassan deltar i arbetet med riskbaserade kontroller. 4.1 Det rättsliga stödet för riskbaserat urval är otydligt En urvalsprofil kan innehålla personuppgifter, men den behöver inte göra det. För att kunna bygga modeller för riskbaserade kontroller använder sig Försäkringskassan dels av uppgifter från myndighetens socialförsäkringsregister (personregister), dels av uppgifter hämtade från databasen Store. Syftet med att använda personuppgifter är att beräkna vikter för hur olika personegenskaper samvarierar med risken att ett ärende är fel. Dessa vikter tillämpas därefter på en enskild person för att beräkna ett riskvärde för att ärendet innehåller någon typ av felaktighet. I Store lagras både uppgifter från enskilda ärenden och mer generella uppgifter om olika förmåner. Store används primärt för statistikändamål, men uppgifterna motsvarar i många fall de uppgifter som finns i socialförsäkringsregister. Datamängderna som används för att skapa urvalsprofiler utgörs alltså delvis av personuppgifter. Syftet med att behandla personuppgifterna är att göra kontroller. För att Försäkringskassan ska få behandla personuppgifter krävs att det finns rättsligt stöd för att göra det. Lagstödet för myndighetens personuppgiftsbehandling finns i 114 kap. socialförsäkringsbalken. I lagen räknas upp för vilka ändamål som 73

75 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna Försäkringskassan får behandla personuppgifter. Bestämmelserna i 114 kap. socialförsäkringsbalken innebär en specialreglering i förhållande till personuppgiftslagen (1998:204). När det gäller hantering av personuppgifter för att bygga urvalsprofiler för riskbaserade kontroller är det ändamålet att handlägga ärenden i 114 kap. 7 första stycket 4 socialförsäkringsbalken eller ändamålen att planera verksamhet samt genomföra resultatstyrning, resultatuppföljning, resultatredovisning, utvärdering och tillsyn av respektive verksamhet i 114 kap. 7 första stycket 5 socialförsäkringsbalken, som kan vara aktuella. Av förarbetena till lagen framgår att de sistnämnda ändamålen till stor del tar sikte på dåvarande Riksförsäkringsverkets roll och på de övergripande uppgifter som Försäkringskassan även i dag har inom socialförsäkringen. 53 I förarbetena anförs följande: Det ankommer på Riksförsäkringsverket att verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemen tillämpas likformigt och rättvist, att verka för att åtgärder vidtas för att förebygga och minska ohälsa i syfte att minska de långa sjukperioderna, att ansvara för ekonomistyrningen av försäkringskassorna, att ha en stödjande och rådgivande funktion för den interna revisionen vid de allmänna försäkringskassorna och därvid samråda med Riksrevisionsverket i frågor av större vikt, att följa utvecklingen inom socialförsäkringen och anslutande bidragssystem samt utvärdera effekterna av dessa för individ och samhälle, att ta fram och vidareutveckla prognosmodeller samt svara för prognoser för och analyser av utgifterna för de socialförsäkrings- och bidragssystem som administreras av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Dessa uppgifter, som närmast kan hänföras till resultatuppföljning, resultatredovisning, resultatstyrning och utvärdering av respektive verksamhet, förutsätter en omfattande kartläggande verksamhet, som med nödvändighet måste omfatta behandling av personuppgifter. En del av urvalsprofilerna syftar primärt till att styra produktionen på ett effektivare sätt eller till att öka service och information till de försäkrade. Att behandla personuppgifter i produktionssyfte skulle enligt ISF:s mening kunna passa in under rekvisiten planera verksamhet samt genomföra resultatstyrning, resultatuppföljning, resultatredovisning och utvärdering enligt 114 kap. 7 första stycket 5 53 Prop. 2002/03:135, Behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, s Propositionen gäller lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. Någon förändring i sak gjordes inte när bestämmelserna överfördes till 114 kap. socialförsäkringsbalken. 74

76 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna socialförsäkringsbalken. Att använda urvalsprofiler för att ge information till de försäkrade och därmed underlätta för dem att göra rätt skulle delvis också kunna passa med det ändamålet. Men kanske passar det främst med ändamålet i 114 kap. 7 första stycket 3 om att Försäkringskassan får behandla personuppgifter när det är nödvändigt för att informera om förmåner och ersättningar. Kontrolluppdraget Det framgår av Försäkringskassans instruktion att myndigheten har ett kontrolluppdrag. I 2 p 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan framgår att myndigheten som en av sina uppgifter ska motverka bidragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. ISF anser att det är förenligt med ändamålet handläggning av ärenden i 114 kap. 7 första stycket 4 socialförsäkringsbalken att behandla personuppgifter för kontroller i enskilda ärenden. Frågan är om den rättsliga regleringen är tillräcklig för att Försäkringskassan ska kunna arbeta med de riskbaserade kontrollerna som inte grundar sig i ett enskilt ärende utan är ett resultat av mönstersökning. 54 Den behandling av personuppgifter som Försäkringskassan gör för att ta fram underlag för riskbaserade kontroller består av olika körningar i myndighetens register inklusive samkörningar av register för att ta fram ett urval av ärenden som enligt uppställda kriterier behöver kontrolleras. Dessa ärenden hanteras först i nästa steg som enskilda kontrollärenden. ISF bedömer att själva registerkörningen inte är en direkt del av ärendehandläggningen och därför sannolikt inte omfattas av ändamålet handläggning av ärenden. Integritetskommittén Integritetskommittén har i sitt delbetänkande Hur står det till med den personliga integriteten? (SOU 2016:41) tagit upp risker för den personliga integriteten som kan uppstå när myndigheter bedriver riskbaserade kontroller. Integritetskommittén använder begreppet medborgarprofilering för den kontrollverksamhet hos myndigheter som syftar till att i förväg bedöma vilken sannolikhet det finns för att en viss individ ska begå någon form av fel. Sådan kontrollverksamhet 54 Se vidare om begreppet mönstersökning i avsnitt

77 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna är inte kopplad till ett enskilt ärende utan bedrivs innan ett konkret ärende har uppkommit. Integritetskommittén menar att risken för den personliga integriteten hänger samman med att kontrollverksamheten präglas av frånvaro av transparens i förhållande till allmänheten. Detsamma gäller för myndigheters efterforskande verksamhet på öppna eller slutna delar av det digitala nätet. Här finns också en rad juridiska frågetecken, bland annat grundlagsrelaterade, både när det gäller de interna kontrollerna och kontrollerna på internet. Förbudet mot diskriminering är enligt kommittén en sådan grundlagsskyddad rättighet som skulle kunna påverkas av de riskbaserade kontrollerna. Integritetskommittén anser sammantaget att dessa kontrollverksamheter innebär allvarliga risker för den personliga integriteten. Integritetskommittén har haft kontakt med både Försäkringskassan och Skattemyndigheten. Båda dessa myndigheter bedriver ett utvecklingsarbete inom riskbaserade kontroller och urvalsprofilering. Skatteverket har till Integritetskommittén uppgett att myndigheten anser att det nuvarande författningsstödet inte ger verket någon möjlighet att i förväg upprätta riskprofiler för enskilda (fysiska) personer, innan det finns ett ärende. Skatteverket efterlyser därför en reglering som redogör för vad som gäller och som ger större möjligheter att göra riskbedömningar med hög träffsäkerhet. Försäkringskassan har till Integritetskommittén uppgett att myndigheten har påpekat för regeringen att det behövs ett förtydligande av 114 kap. socialförsäkringsbalken för att regelverket tydligt ska stödja dagens arbetssätt med kontroller. Men Försäkringskassan anser också att den nuvarande lagstiftningen ger stöd för arbetssättet. Förutom riskerna för den personliga integriteten lyfter Integritetskommittén samtidigt fram att det är mycket viktigt att myndigheterna på ett effektivt sätt kan använda sig av egna data för att förebygga misstag och oegentligheter. Integritetskommittén framför därför i slutbetänkandet Så stärker vi den personliga integriteten (SOU 2017:52) att det är angeläget att kartlägga hur myndigheter arbetar med kontroller. Det är också viktigt att föreslå de lagändringar som behövs för att ge denna verksamhet en tydlig och legal grund och styrning som tar hänsyn både till behovet av kontroller och den enskildes personliga integritet och rätten att inte bli diskriminerad. Integritetskommittén föreslår att regeringen bör tillsätta en utredning som ska undersöka vilka myndigheter, både statliga och kommunala, som ägnar sig åt medborgarprofilering samt hur dessa kontroller 76

78 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna genomförs. I utredningsuppdraget bör också ingå att utreda hur kontroller kan utföras på ett effektivt sätt utan att stå i konflikt med grundläggande bestämmelser om diskrimineringsförbudet i regeringsformen och om integritetsskydd i dataskyddsförordningen och i de registerförfattningar som är aktuella. Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottlighet mot välfärden framför en liknande uppfattning i betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37). Utredningen skriver att det kan finnas anledning att se över myndigheternas ändamålsbestämmelser i registerförfattningarna för att se till att de är utformade så att myndigheterna kan bedriva en ändamålsenlig kontrollverksamhet. När man med kontroll avser det vidare perspektiv som inkluderar den behandling som utgör urval och riskanalyser och som ofta är en nödvändig förutsättning för att välja ut ärenden till en efterföljande kontroll har ändamålsbestämmelserna emellertid utformats på olika sätt och begrepp har använts med delvis olika innebörd. Formuleringarna i bestämmelserna skapar i vissa fall osäkerhet om i vilken utsträckning uppgifter får behandlas för kontrolländamål. Enligt utredningens mening är det angeläget att undanröja denna osäkerhet genom att tydligt ange i vilken utsträckning uppgifter får behandlas för sådant ändamål och i möjligaste mån försöka utforma ändamålsbestämmelserna på samma sätt för de olika myndigheterna. Detta för att göra ändamålen tydliga för såväl myndigheten som ska tillämpa bestämmelserna som för dem vars uppgifter får behandlas. 4.2 Försäkringskassan vill förändra lagen I en intervju med företrädare för Försäkringskassans Rättsavdelning framkommer att myndighetens uppfattning är att det finns visst rättsligt stöd för att behandla personuppgifter i samband med riskbaserade urval. Men Försäkringskassan vill gärna att det rättsliga stödet blir tydligare. Det rättsliga stödet när det gäller mönstersökningar utan tydlig koppling till enskilda ärenden, där det generella mönstret istället utgör ett underlag för att senare gå in i enskilda ärenden, är svagare än vid direkta kontroller av enskilda ärenden. Försäkringskassan ser ett behov av att det görs ett tillägg i 114 kap. socialförsäkringsbalken om att kontroll är ett ändamål i sig som motiverar att det är tillåtet att behandla personuppgifter. 77

79 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna Det rättsliga stöd som Försäkringskassan hänvisar till i dag för att få behandla personuppgifter som ett led i arbetet med riskbaserade kontroller är 114 kap. 7 första stycket 5 socialförsäkringsbalken och då företrädesvis ändamålet tillsyn. Försäkringskassan har vid flera tillfällen framställt en begäran till regeringen om förändring av lagstödet för myndighetens personuppgiftsbehandling. Försäkringskassan framställde i en skrivelse till regeringen den 22 mars 2013 att den rättsliga regleringen av behandling av personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen och inom socialförsäkringens administration behöver förtydligas. Försäkringskassan föreslår att regeringen ska ändra 114 kap. 7 första stycket 5 socialförsäkringsbalken så att ordet tillsyn byts ut mot ordet kontroll. Försäkringskassan föreslår också att det införs ett nytt ändamål i lagen om att Försäkringskassan i sin verksamhet får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att upptäcka oegentligheter med socialförsäkringsförmåner och anmäla dem till ett offentligt organ som har att utreda eller beivra oegentligheterna. Försäkringskassan vidhåller i en kompletterande skrivelse till regeringen den 16 november 2015 behovet av ett uttryckligt ändamål som stödjer det arbete som pågår inom kontrollverksamheten. 55 Behovet av förändrad lagstiftning har också påtalats i andra sammanhang efter det. 56 Framställningarna har ännu inte lett till någon förändring i lagstiftningen. 4.3 Brist på rättsliga överväganden när de riskbaserade kontrollerna infördes Användandet av riskbaserade kontroller har pågått på Försäkringskassan under några år. Enligt ISF:s iakttagelser verkar huvudfokus i verksamheten ha legat på att göra urvalsmodellerna så träffsäkra som möjligt. De intervjuade verksamhetsutvecklarna, både inom verksamhetsområdet Urvalsanalys och inom förmånerna, anser att 55 Försäkringskassan, Framställning om ändringar i 114 kap. socialförsäkringsbalken avseende behandling av personuppgifter inom kontrollverksamheten. Skrivelse till regeringen. Dnr Försäkringskassan, Komplettering av framställan om förtydligande i 114 kap. socialförsäkringsbalken. Skrivelse till regeringen. Dnr Försäkringskassan, Remissyttrande över betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37). Dnr Polismyndigheten, Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten Dnr Ju2015/09350/PO. 78

80 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna Rättsavdelningen är en viktig aktör i arbetet med riskbaserade kontroller. Men de intervjuade har samtidigt ganska svårt att konkret beskriva vad Rättsavdelningen inledningsvis hade för roll. I inledningsskedet av arbetet med de riskbaserade urvalsprofilerna hade inte Urvalsanalys någon utförlig dialog eller formaliserat samarbete med Rättsavdelningen. Men under den senaste tidens utveckling har företrädare för Rättsavdelningen varit mer inblandade. Intervjun med Rättsavdelningen visar att de i samband med att Försäkringskassan började fundera på att utveckla de riskbaserade kontrollerna övervägde hur kontrollerna förhöll sig till personuppgiftslagen och 114 kap. socialförsäkringsbalken. Rättsavdelningen fann då, såsom har redogjorts för ovan, att det rättsliga stödet för att göra urvalsanalyser och urvalsprofiler går att försvara med nuvarande lagstiftning men att myndigheten ville ha ett tydligare stöd uttryckt direkt i lagstiftningen. Försäkringskassan har vid ett par tillfällen lämnat rapporter till regeringen om de riskbaserade urvalen. I rapporterna resonerar Försäkringskassan inte om rättssäkerhet eller andra rättsliga aspekter av arbetet med riskbaserade kontroller. Försäkringskassan för inte några resonemang kring eventuella risker för den personliga integriteten eller risken för diskriminering av vissa försäkrade som de riktade kontrollerna kan medföra. 57 Intervjun med Rättsavdelningen visar att de inte specifikt har funderat över risken att urvalsprofilerna skulle kunna vara diskriminerade, direkt eller indirekt. De variabler som används i profilerna anser Rättsavdelningen är neutrala. 4.4 Rättsavdelningen deltar i dag i arbetet med riskbaserade kontroller Det arbetssätt som finns i dag innebär att verksamhetsområdet Urvalsanalys kontaktar Rättsavdelningen varje gång som de har tagit fram en ny urvalsprofil eller när en befintlig profil ska uppdateras. Rättsavdelningens uppgift är att granska urvalsprofilerna och stämma 57 Försäkringskassan, Särskild redovisning av arbetet med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott. Svar på regeringsuppdrag. Dnr Försäkringskassan, Särskild redovisning av felaktiga utbetalningar. Svar på regeringsuppdrag. Dnr Försäkringskassan, Särskild redovisning av kvaliteten i handläggningen. Svar på regeringsuppdrag. Dnr

81 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna av att Försäkringskassan har rättsligt stöd för profilerna och deras utformning. De grundläggande krav som måste vara uppfyllda för att Rättsavdelningen ska godkänna urvalsprofilen är att den är förenlig med bestämmelserna om behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen och 114 kap. socialförsäkringsbalken. I granskningsmallen Urvalsprofil (underlag för granskning samt godkännande) ska verksamhetsområdet Urvalsanalys beskriva den aktuella urvalsprofilens syfte och innehåll. De ska beskriva hur profilen är uppbyggd, alltså vilken typ av information och vilka aktörer som profilen bearbetar. Mer konkret kan det betyda att den försäkrades senast taxerade inkomst i förhållande till ålder är själva informationen som fungerar som urvalsprofilens indikator och att det enbart är den försäkrade som kontrolleras av profilen. Rättsavdelningen ska också få reda på varifrån informationen är hämtad. I exemplet ovan om taxerad inkomst kommer uppgifterna från Store men de är ursprungligen hämtade från Skatteverket. Urvalsanalys ska också informera Rättsavdelningen om hur profilen kommer att tillämpas. En viktig uppgift för Rättsavdelningen att få reda på är vilka personuppgifter som kommer att hanteras i profilen och om Urvalsanalys gör utsökningarna från en begränsad population eller från alla försäkrade som har haft en viss förmån under en viss tid. Rättsavdelningens bedömning tar sedan hänsyn till hur behandlingen av personuppgifter går till och vilka personuppgifter som behandlas, hur personuppgifterna distribueras, var de lagras och vem som kommer att ha tillgång till personuppgifterna inom handläggningen. I granskningsmallen står det att Rättsavdelningen förutsätter att verksamheten har tagit ställning till att det är nödvändigt att behandla personuppgifterna, att inte fler personuppgifter behandlas än vad som behövs för att uppnå syftet med behandlingen och att uppgifterna är relevanta i förhållande till ändamålet. Vid en intervju med företrädare för Rättsavdelningen framkom att de tillämpar försiktighetsprincipen i bedömningen av om variablerna i urvalsprofilerna har rättsligt stöd: När vi får en profil så tittar vi på om vi tycker att vi har stöd för det och utöver de uttryckliga ändamål som finns, framför allt 114 kapitlet, så är det ju de allmänna kraven på behandling av personuppgifter som är relevanta här, bland annat att en behandling måste vara adekvat. Det måste 80

82 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna finnas någon sorts rimlighet i den profil vi tar fram. Vi får inte titta på saker för säkerhets skull utan vi måste ha mycket goda skäl för den här profilen. Det ska finnas något tydligt syfte med den. Det ska gå och förstå varför vi gör den här kontrollen, för att det finns vinster med det, antingen att vi undviker felaktiga utbetalningar eller att vi kan upptäcka felaktiga utbetalningar som har skett. Som ISF uppfattar Rättsavdelningens medverkan är det fråga om att de i första hand kontrollerar om urvalsprofilerna är förenliga med personuppgiftslagen och 114 kap. socialförsäkringsbalken. Det verkar inte vara fråga om en generell bedömning av urvalsprofilernas lämplighet ur andra rättsliga aspekter, till exempel hur de förhåller sig till kravet på likabehandling. 4.5 Det finns skillnader i sekretesskyddet Med undantag för statistikverksamheten finns det inom Försäkringskassan inte någon sekretess mellan olika delar av verksamheten. Hur Försäkringskassan hanterar uppgifter som omfattas av statistiksekretessen i 24 kap. 8 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, skulle kunna påverka hur urvalet av uppgifter för att skapa riskbaserade kontroller kan utföras. Enligt huvudregeln är statistiksekretessen absolut, vilket innebär att uppgifterna ska hemlighållas utan att pröva om ett utlämnande medför någon risk för skada eller men. Om uppgifter som Försäkringskassan har tagit fram i sin roll som statistikansvarig myndighet sedan används i arbetet med att ta fram riskvariabler för att skapa urvalsprofiler i kontrollsyfte skulle det kunna vara problematiskt med hänsyn till att de ursprungliga uppgifterna kan vara skyddade av statistiksekretess. Våra kontakter med Försäkringskassan visar att det finns behörighetsstyrning i de stora informationslagren när det gäller statistikändamål och andra ändamål. Det betyder att uppgifterna hålls åtskilda från varandra. Det finns därför enligt Försäkringskassan i praktiken inte någon risk för att uppgifter som omfattas av statistiksekretess blandas med andra uppgifter. Det är snarare finalitetsprincipen som sätter gränsen för hur personuppgifterna får användas. Den innebär att behandlingen av personuppgifter inte får vara oförenlig med det ändamål för vilket uppgifterna ursprungligen samlades in. Det är Rättsavdelningens ansvar att 81

83 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna se till att Urvalsanalys inte gör avsteg från det ursprungliga ändamålet så att det strider mot finalitetsprincipen. Försäkringskassan ser inte att det är något problem i dag utan anser att urvalsprofilerna är förenliga med principen. Sammanfattningsvis bedömer alltså Försäkringskassan att bestämmelserna i 24 kap. OSL inte utgör något problem. Baserat på vad som har framkommit under granskningen har ISF inte någon anledning att ifrågasätta den bedömningen Den försäkrade har rätt till information Försäkringskassan har till Integritetskommittén 2016 uppgett att myndigheten inte specifikt informerar enskilda och allmänheten om vilka kontroller som görs. Skälen till detta är att det skulle försvåra arbetet och att det inte finns någon skyldighet att lämna någon sådan information. ISF:s kontakter med Försäkringskassans Rättsavdelning visar att om en enskild vänder sig till myndigheten och frågar varför just hen har blivit kontrollerad så lämnar Försäkringskassan viss information. Försäkringskassan anser att myndigheten då bör lämna generell information om att riskbaserade kontroller används och att den försäkrade blivit föremål för en sådan kontroll. Det är Rättsavdelningens uppgift att ta ställning till vilka uppgifter som kan lämnas ut. Det pågår för närvarande också ett arbete på Försäkringskassan med att se över och anpassa personuppgiftshanteringen och informationen till de försäkrade med anledning av EU:s kommande dataskyddsförordning. Dataskyddsförordningen EU har antagit en ny förordning om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. 58 Förordningen börjar gälla som lag i alla medlemsländer den 25 maj 2018 och kallas dataskyddsförordningen. Den ersätter personuppgiftslagen i Sverige. Enligt artikel 5.1 i förordningen ska uppgifter behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade. 58 Europaparlamentets och rådets förordning 2016/

84 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna Ett nytt krav i dataskyddsförordningen är att den personuppgiftsansvarige ska ansvara för och kunna visa att den följer förordningens principer för behandling av personuppgifter (artikel 5.2). Det nya kravet kallas i bland för principen om ansvarsskyldighet. Det verkligt nya består här i skyldigheten att kunna visa att regelverket följs. 59 En annan nyhet i förordningen är att en myndighet, ett företag eller en organisation ska göra en bedömning av vilka konsekvenser behandlingen kan få för den personliga integriteten och vilka åtgärder som behövs för att minska riskerna (artikel 35). Det ska organisationen göra när den planerar en ny personuppgiftsbehandling som innebär särskilda risker för de registrerade. De registrerade har ett antal rättigheter enligt dataskyddsförordningen. De registrerade ska få information om när och hur deras personuppgifter behandlas och ha kontroll över sina egna uppgifter. Därför har de bland annat rätt att i vissa fall få sina uppgifter rättade, raderade eller blockerade, eller att få ut eller flytta sina uppgifter. De registrerades rättigheter har utökats, förstärkts och specificerats i dataskyddsförordningen jämfört med dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen. 60 Den registrerade har rätt att få information om personuppgiftsbehandlingen både när uppgifterna samlas in och när den registrerade annars begär det. Den registrerade ska kostnadsfritt få informationen på ett tydligt och enkelt språk. I dataskyddsförordningen anges utförligt vilken information som den personuppgiftsansvariga ska ge. Information ska lämnas om kontaktuppgifter till den personuppgiftsansvarige, den rättsliga grunden för behandlingen och ändamålet med behandlingen. I dataskyddsförordningen finns särskilda bestämmelser om automatiserat beslutsfattande och profilering. Profilering är enligt definitionen i artikel 4 i förordningen varje form av automatisk behandling av personuppgifter som består i att dessa personuppgifter används för att bedöma vissa personliga egenskaper hos en fysisk person, i synnerhet för att analysera eller förutsäga denna fysiska persons arbetsprestationer, ekonomiska situation, hälsa, personliga preferenser, intressen, pålitlighet, beteende, vistelseort eller förflyttningar. 59 SOU 2017:52, Så stärker vi den personliga integriteten, s Se vidare 83

85 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna Av artikel 22 i dataskyddsförordningen framgår att den enskilde som huvudregel har rätt att inte bli föremål för ett beslut som enbart grundas på någon form av automatiserat beslutsfattande, inbegripet profilering, om beslutet kan ha rättsliga följder för den enskilde eller på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne. Automatiserat beslutsfattande kan vara tillåtet om det är nödvändigt för att ingå eller fullgöra ett avtal mellan den registrerade och den personuppgiftsansvarige eller om den enskilde har gett sitt uttryckliga samtycke. Det kan även vara tillåtet enligt särskild lagstiftning. Automatiserade beslut kan fattas med eller utan profilering. Omvänt kan profilering användas utan att det leder till ett automatiserat beslut. Profilering utgör en behandling av personuppgifter som måste utföras i enlighet med samtliga bestämmelser i dataskyddsförordningen. Den försäkrades rätt att få information om vilka personuppgifter som myndigheterna behandlar kommer således att förstärkas när EU:s nya dataskyddsförordning blir svensk lagstiftning. Av artikel 13.2.f följer att den enskilde har rätt att få information om datahanteringens bakomliggande algoritmer. Enligt artikeln ska den personuppgiftsansvarige vid insamlingen av personuppgifter informera den registrerade om det förekommer automatiserat beslutsfattande, inbegripet profilering enligt artikel 22.1 och 22.4, och att det i dessa fall ska lämnas meningsfull information om logiken bakom samt betydelsen och de förutsedda följderna av sådan behandling för den registrerade. Artikel 22 innebär att Försäkringskassan inte får fatta beslut enbart grundade på urvalsprofilering, om inget av undantagen i artikel 22 gäller. Beslutet måste alltså innehålla manuell handläggning. Försäkringskassan framhåller i detta sammanhang att det inte är något problem eftersom myndigheten inte fattar några beslut genom urvalsprofilerna. Urvalsprofileringen syftar till att peka ut ärenden med förhöjd risk för fel. Det är fortfarande handläggare som måste kontrollera om den försäkrade verkligen har begått ett fel och om felet i så fall ska påverka rätten till ersättning. Det går möjligen att invända mot detta resonemang med att urvalsprofilerna likväl innefattar något slags beslut genom att sortera bort ärenden med låg risk och därmed styra det urval som handläggaren arbetar med. Om en försäkrad blir kontrollerad i ökad omfattning på grund av urvalet skulle det kunna räknas som en sådan legal effekt som avses i 84

86 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna artikel 22. Att urvalet ger rättsliga följder för den enskilde talar för att det är ett slags beslut. Det europeiska rådgivningsorganet Artikel 29- gruppen har tolkat begreppet legal effekt i dataskyddsförordningen som att det är tillräckligt att profileringen påverkar den enskilde i betydande grad och att den inte måste ha lett till en förändring i den enskildes legala rättigheter eller skyldigheter. Om den registrerade exempelvis diskrimineras kan det enligt Artikel 29-gruppen innebära en sådan betydande grad av påverkan som betyder att artikel 22 ska tillämpas. 61 Oavsett om urvalet räknas som ett beslut eller inte har den enskilde rätt till information om de behandlade personuppgifterna i enlighet med artiklarna 13, 14 och 15 i dataskyddsförordningen. I skäl 60 sägs särskilt att den registrerade bör informeras om förekomsten av profilering samt om konsekvenserna av sådan profilering. Artikel 29-gruppen har lyft fram att kärnan i förordningen är transparens. Myndigheterna måste därför tydligt och enkelt förklara hur profileringen går till. Den registrerade har rätt att få reda på vilka personuppgifter som myndigheten använder för profilering och vilka data som används för att skapa profilen. 62 Även om artikel 22 inte är tillämplig, anser Artikel 29-gruppen att den registrerade också har en rätt till rättelse och radering enligt artiklarna 16 och 17. Dessa rättigheter gäller både de personuppgifter som används för att skapa en profil och profilen i sig (eller den värdering som görs av den registrerade). Vidare menar Artikel 29-gruppen att den registrerade har rätt att göra invändningar enligt artikel 21 mot att dennes personuppgifter används för profilering, oavsett om artikel 22 är tillämplig eller inte. Artikel 23 medger att medlemsstaterna, under vissa i artikeln angivna förutsättningar, begränsar rättigheterna genom nationell lagstiftning. Det är ännu oklart hur begränsningar i svensk nationell rätt, särskilt OSL, förhåller sig till alla de rättigheter i dataskyddsförordningen som nämns ovan och till de villkor som ställs upp i artikel Guidelines on Automated individual decision-making and Profiling for the purposes of Regulation 2016/679, revised and adopted on 6 February 2018 by the Article 29 Data protection working party. 62 Guidelines on Automated individual decision-making and Profiling for the purposes of Regulation 2016/679, revised and adopted on 6 February 2018 by the Article 29 Data protection working party. 85

87 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna Men det är osannolikt att begränsningar i nationell rätt skulle kunna sätta alla nämnda rättigheter ur spel helt och hållet, annat än under exceptionella omständigheter Urvalsprofilernas variabler kan skyddas av sekretess Försäkringskassan bedömer att det är viktigt att allmänheten inte får kännedom om exakt vilka variabler som ingår i urvalsprofilerna. Om någon skulle begära att få information om vilka variabler som ingår i en viss urvalsprofil skulle Försäkringskassan sannolikt sekretessbelägga variablerna med stöd av 17 kap. OSL. Försäkringskassan tolkar bestämmelserna i 17 kap. 1 och 2 OSL som rättsligt stöd för att inte lämna ut information om variablerna till allmänheten. I 17 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Enligt lagen gäller sekretess för uppgifter om planläggning eller andra förberedelser för en sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Vidare gäller sekretess för uppgifter som hör till en pågående granskning för kontroll av skatt eller avgift till staten eller kommun eller av bidrag, lån, kreditgaranti eller annan förmån. Detta gäller om det med hänsyn till syftet med kontrollen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs för den som kontrollen gäller. Om Försäkringskassans bedömning av rättsläget är riktig eller inte kommer ytterst att avgöras när någon begär att få ta del av specifika uppgifter om variabler eller indikatorer som ingår i urvalsprofilerna. Enligt uppgift från Försäkringskassan har myndigheten ännu inte behövt ta ställning till någon sådan begäran om utlämning av handlingar. Försäkringskassan efterfrågar ändå ett uttalat sekretesskydd för urvalsprofilernas indikatorer och variabler i OSL. Det beror på att Försäkringskassan ser det som en fördel om sekretesskyddet för variablerna går att utläsa direkt ur lagstiftningen och inte behöver sökas tolkningsvägen. 86

88 Tydligheten i det juridiska stödet och de rättsliga riskerna Partsinsyn En försäkrads rätt att få ta del av uppgifter i det egna ärendet förhåller sig också till den sekretessbrytande bestämmelsen om partsinsyn. Partsinsyn innebär att den försäkrade har rätt till insyn i handläggningen av ärenden som berör hen. Att partsinsyn kan gå före sekretesskyddet kommer till uttryck i 10 kap. 3 OSL. Av första stycket följer att sekretess inte hindrar att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Utgångspunkten är att den enskilde ska få ta del av uppgifter i det egna ärendet. Men rätten att ta del av handlingar är inte absolut. Handlingar eller material får enligt bestämmelsen inte lämnas ut till parten om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att någon sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt upplysa parten om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Högsta förvaltningsdomstolen har funnit att 17 kap. 2 OSL kan användas för att sekretessbelägga handlingar även när en part har rätt till partsinsyn. 63 Förutsättningen är att de övriga rekvisiten är uppfyllda, det vill säga att det är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I målet var det fråga om en part fick ta del av sekretessbelagda uppgifter i ett taxeringsärende. Uppgiften gällde vem som hade lämnat uppgifter till taxeringsnämnden om partens inkomst. Domstolen bedömde att det inte fanns synnerliga skäl för sekretess utan att parten skulle få ta del av uppgiften. Det skulle kunna bli aktuellt att åberopa bestämmelserna i 17 kap. OSL som stöd för att begränsa rätten till information om urvalsprofilerna. Detta följer även resonemanget i avsnitt om att artikel 23 i dataskyddsförordningen medger att medlemsstaterna under vissa förutsättningar begränsar rätten att ta del av information. För att det ska vara möjligt att använda 17 kap. OSL måste lagen anses förenlig med bestämmelserna i dataskyddsförordningen. 63 RÅ :63. 87

89

90 Kostnadseffektivitet och kontroll 5 Kostnadseffektivitet och kontroll Det tar resurser i anspråk att hitta fel och kontrollkostnaderna kan förstås användas på andra sätt, liksom alla resurser. Samtidigt är det nödvändigt för socialförsäkringssystemets hållbarhet att kontroller genomförs för att undvika att systemet utnyttjas på ett otillåtet sätt. Resurser behöver därför användas för kontroll och den relevanta frågan är egentligen hur kontrollen utformas och hur omfattande den behöver vara för att minimera kostnaderna för felaktiga utbetalningar i socialförsäkringssystemet. Minskningen av felaktiga utbetalningar, eller kort och gott intäkterna till följd av kontrollen, kan vara direkta och indirekta. Genom en synlig kontroll visar myndigheten att den ser allvarligt på försök att använda ersättningarna på felaktigt sätt och motarbetar dessa försök. Detta leder sannolikt till att vissa felaktigheter helt enkelt inte kommer att uppstå. Omfattningen av dessa indirekta intäkter är svår att uppskatta, men det kan röra sig om betydande summor. Det handlar om förtroendet för socialförsäkringen och viljan att hålla sig till de uppställda reglerna. Men om andelen personer som misstänker att andra inte följer reglerna ökar så undermineras legitimiteten. Det gäller oavsett om misstanken är korrekt eller inte. Försäkringskassan måste därför på ett övertygande sätt visa att felutnyttjandet både är lågt och att de som felutnyttjar upptäcks i stor utsträckning. Med det perspektivet är det naturligt att tro att det finns en lägsta nödvändig omfattning på kontrollen. En sänkning under denna kontrollnivå skulle kunna påverka socialförsäkringssystemet på ett oförutsägbart sätt. 89

91 Kostnadseffektivitet och kontroll I de fall där kontrollen är osynlig eller om risken att upptäckas vid fusk är liten i förhållande till värdet av att få ersättningen, så kommer det finnas direkta intäkter att hämta genom att identifiera felen. Kontrollverksamheten är då lönsam att bygga ut så länge kostnaden för den utökade kontrollen är lägre än intäkten till följd av de upptäckta felen. I sammanhanget är det också nödvändigt att uppmärksamma vilken typ av fel det handlar om. Kontrollen är verkningsfull när personer är medvetna om att de gör fel. Om felen är omedvetna så kan det behövas andra verktyg än kontroll för att komma tillrätta med dem. I detta kapitel resonerar vi i termer av kostnadseffektivitet: Att kontrollen kan motiveras samhällsekonomiskt till den gräns där intäkterna, det vill säga de minskade kostnaderna för felaktiga utbetalningar, är lägre än kostnaden för att upptäcka dem. Vi illustrerar även behovet av att bedriva en inte bara träffsäker utan även effektiv kontrollverksamhet. Som en del i argumentationen lyfter vi fram fördelar med att kontrollens kostnader och intäkter är kommunicerande kärl. Argumentet bygger på att drivkraften att konstruera system för effektiv kontroll ökar om verksamheten har möjlighet att utnyttja en del av de resurser som de samtidigt sparar, det vill säga minskningen i felaktiga utbetalningar. Det samhällsekonomiska perspektivet blir i dag lidande, eftersom kontrollen bekostas av myndigheten genom sitt förvaltningsanslag samtidigt som minskade felutbetalningar huvudsakligen syns som minskade utgifter i statsbudgeten. Kapitlet är illustrerat med exempel tagna ifrån den tillfälliga föräldrapenningen men resonemanget generellt överförbart till andra förmåner. Lärdomar från kapitlet gäller bland annat hur Försäkringskassan kan göra en avvägning i att förhindra att omedvetna fel görs och hur riskbaserade urval kan användas för att identifiera och avskräcka medvetna fel. 90

92 Kostnadseffektivitet och kontroll 5.1 Hur kan kostnaderna minskas? Omfattningen av felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen är inte klarlagd, men flera studier har identifierat beloppen som omfattande. Siffror som presenteras i denna rapport pekar mot att så mycket som 30 procent av ärendena inom den tillfälliga föräldrapenningen är behäftade med någon form av fel, vilket är en anmärkningsvärt hög andel. 64 Men en stor del av felen är inte fel som innebär att personen medvetet begär för mycket ersättning eller är hemma av otillåten anledning. En stor del av felen relaterar till svårigheter att redovisa omfattningen av antal arbetade timmar. En del av felen kan också hänga ihop med att personer har missförstått när det är tillåtet att söka ersättningen. Arbetet med att göra kontrollen mer kostnadseffektiv sker både på kontrollsidan och på utbetalningssidan (tabell 5). Genom att öka träffsäkerheten i kontrollen minskar kostnaden för att hitta felaktiga ärenden. Riskbaserade urvalsprofiler är en metod som har det syftet. Fler kontroller kan göras med samma budget om det är möjligt att sortera bort de ärenden som har låg sannolikhet att vara fel. Tabell 5. Metoder för att öka kostnadseffektiviteten i kontrollverksameten, genom att antingen minska risken att göra fel (utbetalningssidan) eller att minska kostnaderna för att upptäcka fel (kontrollsidan) Kontrollsidan Minska tidsåtgången för en kontroll Öka träffsäkerheten i kontrollen Utbetalningssidan Utbildnings-/informationsinsatser Bygga felminimerande system Regelförändringar 64 Andelen varierar något beroende på hur urvalet gjorts och vilken tidsperiod som avses. 91

93 Kostnadseffektivitet och kontroll Olika slags kontroller för olika slags fel På utbetalningssidan kan maskinella regelkontroller genomföras. De minimerar möjligheterna att lämna in felaktiga uppgifter redan vid ansökan. Uppgifter kan i större utsträckning hämtas automatiskt från andra register. Utbildningsinsatser eller informationskampanjer som riktas till användarna kan också genomföras. Ytterligare ett alternativ är att se över de lagar och förordningar som gäller för rätten till ersättning inom förmånen, om vissa typer av ärenden ofta blir fel, är särskilt svåra att förstå, eller visar sig komplicerade att lösa inom gällande lagstiftning. Det skulle kunna vara att förändra vilka krav som ställs för rätt till ersättningen så att risken att göra fel minimeras. Vilka metoder som är mest effektiva beror på typen av fel. Kontroll är rimligtvis avskräckande för dem som gör medvetna fel om de upplever att risken för att bli upptäckt är tillräckligt hög. Men kontroll verkar knappast avskräckande alls om den företrädesvis upptäcker omedvetna fel. En person som inte är medveten om att hen har gjort fel kommer inte att förändra sitt beteende så länge som felaktigheten inte blir påpekad. Majoriteten av fel kommer därför att kvarstå om omfattningen på kontrollen är låg. Eftersom omedvetna fel är av ett annat slag än medvetna fel behövs andra strategier. En grundtanke med kontrollen är då att myndigheten ska fortsätta att kontrollera en person som har gjort fel tills de gör rätt. Försäkringskassan uppfattar själva att detta har ett starkt signalvärde. En representant för myndigheten uttrycker det som att har en person gjort fel så släpper inte myndigheten taget. Kontrollen kommer att uppmärksamma dessa personer på felet, vilket kan medföra att de inte gör samma misstag igen. Men det krävs en stor omfattning för att det ska få genomslag generellt. Om en stor del av felen görs omedvetet kommer informationsinsatser som kommer många till del vara nödvändiga, om det inte är möjligt att bygga bort felen i de digitala systemen Olika slags fel och kostnadseffektivitet Tanken med kostnadseffektivitet kan tydliggöras med ett exempel. Den genomsnittliga tidsåtgången för en kontrollhandläggare att genomföra en kontroll är omkring 30 minuter. Styckkostnaden för kontrollen kan då antas vara i storleksordningen 200 kronor per 92

94 Kostnadseffektivitet och kontroll ärende, vilket huvudsakligen utgörs av lönekostnader. Om var fjärde kontroll upptäcker ett fel så kommer kostnaden per hittat fel i genomsnitt vara 800 kronor. En genomsnittlig utbetalning ligger på omkring kronor. Kontrollerna skulle i så fall generera ett samhällsekonomiskt mervärde på kronor per felaktigt utbetalad ersättning som upptäcks. En sådan skillnad är ett starkt ekonomiskt argument för att utöka kontrollen, ett argument som skulle förstärkas ytterligare om träffsäkerheten kan göras högre. Men det är också viktigt att väga in vilka typer av fel det rör sig om. Om felet kan korrigeras, så att en utbetalning ändå görs men med ett lägre belopp, skulle skillnaden mellan det inbesparade beloppet och kontrollkostnaden bli mindre. En kontroll med låg träffsäkerhet kan i så fall kosta mer än det ger tillbaka. Beräkningar som ISF tagit del av om tillfällig föräldrapenning antyder att i omkring 45 procent av fallen är felen av sådan art att ingen ersättning betalas ut, medan beloppet reduceras i de resterande 55 procent av fallen. Värdet bygger på en slumpmässig uppföljning av omkring ärenden och är därför något osäker. I räkneexemplet nedan avrundar vi och antar att fördelningen är 50 procent i vardera. I tabell 6 infogas också motsvarande siffror för om utfallet i stället hade varit 1/3 avslag och 2/3 reducering. Låt säga att ärendena fördelar sig enligt andra kolumnen i tabell 6. Andelen fel är 30 procent och hälften av felaktigheterna antas kunna korrigeras och en del av ersättningen ändå betalas ut. I den resterande halvan avslås begäran om ersättning. Dessa utgör 15 procent av alla ärenden. Vi antar vidare att 12 av dessa 15 procent gäller situationer där personen av okunskap inte hade rätt till ersättning, och 3 procent gäller medvetet fusk med ersättningen. Beräkningen av kostnadseffektiviteten behöver korrigeras om ersättningen ändå ska betalas ut i hälften av ärendena med felaktigheter. Det är i stället 15 procent av ärendena som betalas ut felaktigt, viket innebär att var sjunde kontrollerat ärende kommer att vara felaktigt. Det innebär att kostnaden per hittat fel kommer vara i genomsnitt kronor. 65 Det ligger fortfarande under kostnaden för en genomsnittlig utbetalning, men marginalerna är mindre och små belopp faller under gränsen. 65 Om istället en tredjedel av fallen avslås skulle var tionde kontrollerat ärende ge helt avslag vilket innebär att kostnaden per hittat avslag skulle vara kronor. 93

95 Kostnadseffektivitet och kontroll Tabell 6. Hypotetiska antaganden för en simulering av träffsäkerhet vid slumpmässiga respektive riskbaserade kontroller (populationen och mängden kontroller är lika stora i båda fallen) Slumpurval Riskbaserat urval Hälften av felen avslås, % En tredjedel av felen avslås, % Hälften av felen avslås, % En tredjedel av felen avslås, % Korrekta Felaktiga De felaktiga fördelas enligt: Omedvetna fel som korrigeras och godkänns Omedvetna fel som avslås Medvetna fel som avslås, och anmäls Notera att det utan mer information inte går att veta om det skulle vara ekonomiskt motiverat att begränsa kontrollen till utbetalningar där beloppet är högre än kronor. Det beror helt på var felaktigheterna faktiskt uppstår. Om det generellt sett är vanligare att felen uppstår för enstaka dagar skulle det möjligtvis kunna vara effektivt att ha en utökad kontroll på enstaka dagar. Men om felaktigheterna i stället uppstår bland långa uttag skulle fokus i stället vara på de högre ersättningsbeloppen. Men risken för upptäckt bör vara märkbar för alla ärenden för att inte ge snedvridna incitament att göra fel. Resonemanget om att begränsa kontrollen inom olika beloppsintervall öppnar upp för tanken att leta efter systematik i utfallet och begränsa kontrollerna till specifika ärenden. Slumpmässiga urval är per definition ineffektiva om det finns viss kunskap om vilka ärenden som oftare är fel, och vilka som mer sällan är fel. Om vi exempelvis 94

96 Kostnadseffektivitet och kontroll känner till att felen är större bland lägre belopp än bland högre (eller tvärt om) kan denna information användas för att differentiera kontrollen utifrån var det är troligast att felen finns. Träffsäkerheten kan ökas genom att rikta en proportionellt större del av uppföljningen dit där felaktigheterna oftare uppstår. Riskbaserade urval syftar till just detta. För att fortsätta tankeövningen ovan. Säg att vi genom en genomtänkt strategi kan öka sannolikheten att träffa rätt i urvalet, så att 60 procent av de som väljs ut är felaktiga. Anta vidare att andelen som avslås är i samma proportion som innan. Vi kommer då att hitta felaktiga utbetalningar i var tredje kontroll, vilket innebär att kontrollkostnaden per upptäckt fel blir 600 kronor. 5.2 Omfattning av kontrollen Träffsäkerheten är alltså viktig för värdet av kontrollen. Däremot är en hög träffsäkerhet inte ett tillräckligt villkor för att kontrollen ska vara effektiv. Om kostnaden för att utöka kontrollen är mindre än det inbesparade beloppet, så kommer det att vara motiverat att genomföra utvidgningen. Men det är därmed inte sagt att en utökning av kontrollen är den enda metoden. Som tabell 5 visar kan åtgärder vidtas på både kontrollsidan och utbetalningssidan. Typen av fel får vägleda vilka insatser som är mest lämpade. Fel som kan korrigeras bör i möjligaste mån byggas bort. Fel som görs av okunskap eller felaktig information bör avhjälpas med verktyg som gör det enklare att göra rätt. Medvetna fel behöver sannolikt bemötas med en risk för upptäckt, och denna risk kan förstärkas ytterligare genom olika former av sanktioner. Sanktioner med lägre ersättningsnivåer eller till och med avstängning vid upprepade fel förekommer i dag inom arbetslöshetsersättningen. Det som händer när riskbaserade kontroller genomförs är att populationen delas upp i mindre grupper där andelen som väljs ut i respektive grupp kommer att variera. I figur 6 illustreras detta med två grupper som har olika stor felsannolikhet. I båda fallen följs 1 procent av ärendena upp, vilket är något högre än vad Försäkringskassan gör i dag inom den tillfälliga föräldrapenningen. Vi har antagit en population som består av kvadrater och cirklar, där 30 procent av populationen är kvadrater och 70 procent är cirklar. Vad kvadrater och 95

97 Kostnadseffektivitet och kontroll cirklar har för egenskaper låter vi vara odefinierat eftersom syftet är illustrativt. Vidare antar vi att kvadrater gör fel i 60 procent av fallen och cirklar i 20 procent av fallen. I populationen som helhet kommer då felgraden vara 32 procent. 66 I figur 6 är personer med felaktigheter markerade med en röd nyans och de som är korrekta markerade med en blå nyans. Vi vet inte på förhand vilka som är av vilket slag, men med ett tillräckligt stort slumpmässigt urval har vi i efterhand slutit oss till att 32 procent av hela populationen har felaktigheter i sin ansökan. Med hjälp av det urvalet lyckas vi också konstatera att i gruppen kvadrater är andelen felaktigheter 60 procent, medan den bara är 20 procent i gruppen cirklar. Egenskapen cirkel respektive kvadrat är observerbar i populationen och denna ytterligare kunskap kan utnyttjas för riskbaserad uppföljning, vilket görs i figur 8. Träffsäkerheten är som redan konstaterats 32 procent i den slumpmässiga kontrollen, vilket innebär att av de ärenden som kontrolleras innehåller 32 procent någon form av felaktighet. Och som förväntat stiger den till 60 procent i det riskbaserade urvalet, då det endast är cirklar som följs upp. Både figur 6 och 8 har kompletterats med en alternativ illustration av urvalet. De två figurerna med respektive urval har redovisats genom att sortera om uppföljningspunkterna för att få en bättre föreställning om hur proportionerna ser ut i förhållande till hela populationen (se figurerna 7 och 9). Figurerna visar tydligt att träffsäkerheten ger en begränsad bild av effektiviteten i kontrollen. En aspekt av detta är att en ökad träffsäkerhet samtidigt kan vara förenad med att vissa grupper inte blir kontrollerade, trots att de har en förhållandevis stor andel felaktiga ärenden. En annan aspekt är att träffsäkerheten inte säger något om förhållandet till populationen i stort. Den generella risken för upptäckt är liten i det exempel som figurerna illustrerar. Den direkta effekten av att felaktigha ansökningar upptäcks och den indirekta effekten av att färre personer lämnar in felaktiga ansökningar, blir små och andelen felaktigheter riskerar därför att öka. 66 Andelen fel i populationen är 0,6*0,3 + 0,2*0,7 = 0,32, det vill säga 32 procent. 96

98 Kostnadseffektivitet och kontroll I inledningen av kapitlet resonerade vi i termer av att en synlig kontroll sänder en signal till de personer som stödjer socialförsäkringarnas konstruktion så länge de känner sig förvissade om att andra håller sig till de givna spelreglerna. Om personer däremot gör omedvetna fel och ersättningen ändå betalas ut på grund av att en låg kontrollnivå gör att de inte upptäcks, finns ingenting som motverkar en successiv anpassning i sättet att använda olika förmåner även fortsättningsvis. En successiv anpassning av det slaget kan ligga bakom en tendens som antytts i diskussioner med handläggare som hanterar kontrollerna inom tillfällig föräldrapenning. De upplever en förskjutning av synsättet på tillfällig föräldrapenning vid vård av sjukt barn: Att föräldrar allt oftare betraktar det som en ersättning för att vårda sitt sjuka barn i stället för en inkomstbortfallsförsäkring för att de har avstått arbete. Sådana tendenser går inte att motverka om kontrollnivån är för låg och inga andra insatser görs för att informera om vilka regler som gäller. Figur 6. Slumpmässig uppföljning av 1 procent av antalet ärenden Träffsäkerhet0,329 Hög-risk,medfel Låg-risk,medfel Hög-risk,utanfel Låg-risk,utanfel 97

99 Kostnadseffektivitet och kontroll Figur 7. Slumpmässig uppföljning av 1 procent av antalet ärenden, alternativ framställning Träffsäkerhet0,329 Hög-risk,medfel Låg-risk,medfel Hög-risk,utanfel Låg-risk,utanfel Figur 8. Riskbaserad uppföljning av 1 procent av antalet ärenden där kontrollen koncentrerats till grupper med högst risk Träffsäkerhet0,329 Hög-risk,medfel Låg-risk,medfel Hög-risk,utanfel Låg-risk,utanfel 98

100 Kostnadseffektivitet och kontroll Figur 9. Riskbaserad uppföljning av 1 procent av antalet ärenden där kontrollen koncentrerats till grupper med högst risk, alternativ framställning Träffsäkerhet0,329 Hög-risk,medfel Låg-risk,medfel Hög-risk,utanfel Låg-risk,utanfel 5.3 En struktur för kontrollverksamheten compliance-pyramiden En reflektion ISF gör utifrån hur strukturen på kontrollen är upplagd inom den tillfälliga föräldrapenningen är att kontrollverksamheten försöker lösa två problem samtidigt. Men omfattningen på kontrollen är inte tillräckligt stor för att något problem får det fokus som krävs för att lösa det. En stor mängd omedvetna fel rättas inte till eftersom sannolikheten för kontroll är liten i kombination med att omsättningen av förmånstagare är relativt stor. Det leder till att de flesta aldrig kommer att bli föremål för en granskning och kommunicering. Enligt SCBs familjestatistik fanns det under ,15 miljoner familjer med barn 0-17 år, och det genomsnittliga antalet barn per familj var 1,8. Med totalt 2,5 miljoner ärenden under ett år så kan vi därför förenklat anta att det med en viss överskattning handlar om ungefär en miljon familjer. Med en omfattning på kontroller innebär det då en 99

101 Kostnadseffektivitet och kontroll 2 procents hög sannolikhet att en familj blir kontrollerad ett enskilt år. Med ett slumpmässigt urvalsförfarande så är därför sannolikheten för en genomsnittlig familj att ha blivit kontrollerad två procent per år. Efter 10 års erfarenhet av att ansöka om tillfällig föräldrapenning skulle det innebära ungefär 20 procents sannolikhet att ha blivit kontrollerad. Det innebär att så mycket som 80 procent av populationen inte blir kontrollerade ens en gång under den tid de lyfter tillfällig föräldrapenning. Även om kontrollen riktades mot familjer som ansöker om ersättningen första gången så är omfattningen för låg för att alla kontrolleras. Antalet förstagångsfödslar var enligt statistik från Socialstyrelsen under 2016, om alla ansöker om ersättning åtminstone en gång så räcker inte omfattningen att följa upp ens hälften av dessa. Poängen med resonemanget är att den utbildande och tillrättaläggande effekten av att kommunicera med personer i samband med att ett fel upptäckts i en kontroll inte kommer att ha någon bestående effekt, arbetet måste hela tiden upprepas då nya familjer tillkommer. Om modellen, som är fallet med den tillfälliga föräldrapenningen, dessutom är utformad för att träffa den stora mängden i huvudsak omedvetna fel kommer inte träffsäkerheten heller att identifiera de medvetna felen i tillräcklig grad för att vara effektiv. Låt oss därför göra ytterligare ett räkneexempel som belyser även den problematiken. Om det är så att 2 procent av ärendena är medvetet fusk så motsvarar det omkring ärenden under ett år om antalet ärenden är 2,5 miljoner. Ärenden kan inte heller här översättas till antalet familjer som fuskar. Men säg att det handlar om något mindre än hälften även här, säg familjer. För att hitta ett sådant ärende med en slumpmässig metod skulle det krävas 20 kontroller i genomsnitt. En fördubbling av träffsäkerheten skulle sänka antalet till 10 kontroller för varje hittat fuskärende. Även om det var möjligt att ha en träffsäkerhet på 50 procent, så att varannan kontroll genererade en träff skulle det behövas mer än ytterligare kontroller som är speciellt inriktade för att upptäcka en majoritet av fusket. Beräkningen av omfattningen av kontrollen är även i det perspektivet för liten, men vi kan också betrakta det som att träffsäkerheten är för låg. Det finns således både ett behov att öka träffsäkerheten i kontrollerna och att samtidigt minska felen generellt. Felen minskas generellt genom förändrade rutiner, utbildningar, reglerförändringar eller att 100

102 Kostnadseffektivitet och kontroll konstruera system som minskar möjligheterna att göra fel. Att minska felen generellt är ett arbete som respektive förmån aktivt och kontinuerligt måste arbeta med. Drivkrafterna för att uppnå detta skulle kunna stärkas genom att göra kopplingen tydlig mellan kostnaderna för och intäkterna från att minska de felaktiga utbetalningarna. För Försäkringskassans del är det viktigt att göra en tydlig rågång mellan att upptäcka fel generellt och att skilja medvetna från omedvetna fel. Sådana tankar återspeglas i diskussioner med företrädare för kontrollutredningen av misstänkta bidragsbrott, men de är inte implementerade som policy för myndigheten. Kontrollutredningsverksamheten har använt en så kallad compliance-pyramid för att beskriva prioriterade inriktningar (figur 10). Pyramiden ger enligt ISF:s mening en tydlig struktur för att fördela ansvaret för olika typer av fel. Botten av pyramiden består av de ärenden där individen oavsiktligt lämnat felaktiga uppgifter eller inte har anmält ändrade förhållanden. Kontrollutredningsverksamheten argumenterar för att ansvaret för dessa fel bör ligga på respektive förmån, och att förmånerna bör arbeta preventivt på olika sätt före utbetalning. Det tre högre nivåerna avspeglar medvetna fel utifrån en stigande grad av systematiskt missutnyttjande av förmånen. De bör ligga under kontrollutredningsverksamhetens ansvar. Här understöds kontrollen av olika typer av riskbaserade analysmetoder. Prioriteringen av ärenden görs av kontrollhandläggarna själva utifrån riktlinjer. 101

103 Kostnadseffektivitet och kontroll Figur 10. En struktur för att hantera medvetna och omedvetna fel inom Försäkringskassans förmåner Målgrupper i prioriteringsordning Åtgärder per målgrupp Åtgärder: Riskbaserade kontroller som kontrollutredningsverksamheten äger och förvaltar. Samverkan med andra myndigheter såsom nationella och regionala underrättelsecentrum. Målgrupp 1: Nätverk av individer och/eller företag som tillsammans med olika roller begår bidragsbrott. Målgrupp 2: Enskilda individer som har ett systematiskt och omfattande missutnyttjande av socialförsäkringen. Åtgärder: Riskbaserade kontroller i förmånerna och där handläggare bedömt att ett avsiktligt fel föreligger samt impulser från handläggare, myndigheter och allmänhet. Målgrupp 3: Individer som vid ett eller flera tillfällen avsiktligt nyttjar socialförsäkringen på ett felaktigt sätt. Åtgärder: Riskbaserade kontroller i förmånerna och där handläggare bedömt att ett avsiktligt fel föreligger samt impulser från handläggare, myndigheter och allmänhet. Åtgärder: Regelutfall och kontrollmoment före utbetalning i ordinarie förmånsprocess. Hjälpa individen att göra rätt genom att eliminera felkällor och ge information. Målgrupp 4: Individer som oavsiktligt lämnar felaktiga uppgifter eller inte meddelat ändrade förhållanden. Kontrollutredningsverksamheten Förmånshandläggningen Källa: Försäkringskassan. Ansatsen kan relateras till den diskussion som har förts hittills i kapitlet och i förhållande till figurerna 6 9. I ett första skede måste den stora mängden fel elimineras genom att byggas bort. Detta är i grunden inte en fråga om kontroll. Snarare kan vi resonera i termer av att identifiera fel för att avhjälpa dem, inte för att hitta fusk. 102

104 Kostnadseffektivitet och kontroll Detta påverkar hur Försäkringskassan agerar. Kontroll på den lägsta nivån görs i så fall inte i avskräckande eller utbildande syfte. Den görs i stället för att identifiera var människor gör fel både medvetet och omedvetet och för att fånga upp informationen för att preventivt undvika felen. Denna hållning är också mer förenlig med de låga kontrollnivåer som i dag finns inom exempelvis den tillfälliga föräldrapenningen. Genom att samla information om vad som oftare leder till fel i samband med uppföljningen av dagens slumpkontroller skulle på sikt de vanligaste felen kunna korrigeras direkt vid ansökan. På så vis kommer de röda områdena i figurerna 6-9 att reduceras kraftigt, vilket samtidigt medför att en stor del av de fel som hittats i den slumpmässiga kontrollen elimineras. En verksamhet som identifierar fel för att avhjälpa dem kompletteras sedan med en kontroll för att hitta och avskräcka medvetet felaktigt utnyttjande av socialförsäkringen. Detta motsvarar de tre första målgrupperna i pyramiden. Kontrollen syftar i så fall till att fånga upp de återstående felen, som är av lite olika slag. En första kontroll bygger på enstaka händelser som är medvetet och olagligt utnyttjande, men som inte kan byggas bort. En andra kontroll bygger på att identifiera personer med ett systematiskt missutnyttjande av ersättningen. En tredje kontroll är att spåra organiserad brottslighet. Valet av metod beror på vilken fråga det är som berörs. Det kommer även fortsättningsvis att behövas slumpmässiga urval för att fånga information som ska användas i de riskmodeller som används för målgrupperna 1, 2 och 3. Riskmodellerna behövs för att utveckla uppföljningsverktygen, men som vi återkommer till i kapitel 6 behövs de också som benchmark för frågor om rättssäkerhet. 103

105

106 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? 6 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? Försäkringskassan har ökat användningen av profileringsmodeller i takt med att tillgången till individdata har ökat. Genom att ställa en mängd bakgrundsinformation om enskilda individer mot ett utfall kan riskvärden beräknas och personer kategoriseras i olika beslutsgrupper beroende på riskvärdet. Idén att riskbedöma och kategorisera är i sig inget nytt. Innan det fanns tillgång till en stor mängd data var det i stället enskilda handläggare som gjorde bedömningen. I samband med myndighetsutövning har handläggarna ett regelverk att luta sig mot, men där det finns utrymme för tolkningar finns risk för att två i allt väsentligt lika personer ändå bedöms olika. Detta gäller särskilt om de har olika handläggare. Handläggares fördomar kan också leda till att olika grupper av ersättningsmottagare följs upp i olika grad. Konstruerade på rätt sätt kan riskbaserade urvalsprofiler minska denna risk. Men det finns ändå osäkerheter som beror på hur de riskbaserade urvalsprofilerna, vilket har uppmärksammats inom forskningen. 67 Framväxten av stora datamaterial har medfört en utveckling av prognosmodeller som inte grundar sig på någon underliggande idé om orsakssamband. Tillämpningen av så kallad Big Data, bygger på att en dator programmeras att systematiskt leta efter vikter som gör att en stor mängd data kan vägas ihop till ett prognosticerat utfall. Ett sådant utfall skulle exempelvis kunna vara om ett ärende innehåller felaktigheter eller inte. Om sökningen efter vikter är framgångsrik ska den prognosticerade sannolikheten att ett ärende är felaktigt i stor utsträckning sammanfalla med att ärendet faktiskt är felaktigt. Sedan används vikterna på nya data för att göra prognoser av risken att ett 67 ISF, Riskbaserade urvalsprofiler och likabehandling. Kommande rapport från ISF. 105

107 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? nyinkommet ärende är felaktigt. Vikterna som genereras är ofta dolda och orsakssambanden är svåra att identifiera. Det betyder att det kan vara svårt att upptäcka om utfallen är skeva. Ibland framhålls att mängden data som används i sig ger trovärdiga resultat, men detta är inte sant annat än i undantagsfall. Möjligen är det ett missförstånd som hänger samman med det som inom statistisk teori kallas för stora talens lag, eller den centrala gränsvärdessatsen. Den förutsäger att spridningen runt ett medelvärde i stora datamängder kommer att konvergera mot en normalfördelning. Detta stämmer, men om data är snedvridet i något avseende kommer även medelvärdet att vara snedvridet. Det händer exempelvis om endast en del av populationen mäts eller om man försöker att uttala sig om grupper som inte ingår i populationen. Antalet observationer eller antalet variabler rättar inte till denna skevhet. Det är en betydande nackdel med dessa metoder att de underliggande mönster som genererar den goda prediktionen inte är tillgängliga så att de kan beskrivas och värderas. Det gör det svårare att avgöra om det finns ett godtycke i hanteringen mellan människor. Modellen ger ingen information om den behandlar människor som är i allt väsentligt likadana på samma sätt eller inte. För förtroendet mellan medborgare och myndighet finns stora poänger med att kunna förklara varför utfallet blir som det blir. Traditionell forskning ställer upp en hypotes om hur vissa variabler påverkar varandra och sedan skattas en statistisk modell som i bästa fall bekräftar hypotesen. När hypotensen bekräftats kan modellen användas för att dra slutsatser om vad som händer vid mindre förändringar av vissa styrande variabler. Att känna till orsaken till att ett fel uppstår ger också förutsättningar att förhindra att andra gör samma misstag i framtiden. Försäkringskassan använder riskbaserade urvalsprofiler som är framtagna med maskininlärningsmetoder i delar av sin kontrollverksamhet. Det är därför också rimligt att fördjupa diskussionen om hur användningen av dessa profiler påverkar kravet att verksamheten ska vara effektiv och rättssäker och att besluten ska vara likvärdiga över hela landet. Att något är likvärdigt och rättssäkert innebär bland annat att det inte ska finnas något godtycke i hur personer blir behandlade eller att faktorer som saknar rimlig grund för ett beslut ska påverka sanno- 106

108 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? likheten för att vissa får ersättning men inte andra. Metoden är inte rättssäker om det finns personer som gör samma fel som andra men följs upp i större grad för att de tillhör en viss grupp. Även om det bara är personer som har faktiska felaktigheter som nekas ersättning så kan det finnas andra personer som inte hindras på samma sätt, vilket med andra ord är en form av godtycklighet. Företrädare för Försäkringskassan framför argumentet att riskbaserade urvalsprofiler inte är ett maskinellt beslut eftersom det är en handläggare som gör uppföljningen. Men beslutet att inte bli utvald för kontroll är ett maskinellt beslut, utan handläggarinsyn. Om inte urvalsprincipen är känd kommer därför en mängd personer på oklara grunder att lyftas bort från risken att kontrolleras. 6.1 Sätt att testa likabehandling En rimlig utgångspunkt är att sannolikheten för att bli utvald i Försäkringskassans kontroller bör stå i proportion till risken att göra fel. Men sättet att välja ut personer för kontroll behöver klargöras. En kommande rapport från ISF berör sex sådana metoder, för att identifiera om personer behandlas olika. 68 Fem av metoderna kan tillämpas för situationer där utfallet är hämtat från en selekterad population, där det kan råda oklarheter ifråga om utfallet som jämförelsen görs emot är representativ. Den sjätte metoden kan användas om det finns tillgång till slumpmässiga jämförelsedata. Metoderna benämns ofta i termer av rättvisa, även om begreppet rättvisa inte alltid är entydigt definierat. Rättvisa genom ovetskap Riskbedömningen betraktas i denna definition som rättvis om den inte explicit använder personegenskaper som betraktas som diskriminerande som grund för bedömning. Demografisk jämlikhet Demografisk jämlikhet definieras som att riskbedömningen blir densamma på populationsnivå för individer både med eller utan en viss personegenskap. Lika förutsättningar Riskbedömningen tillfredsställer kravet om lika förutsättningar om två personer som har samma faktiska utfall också får samma predicerade riskvärde även om de har olika egenskaper när det gäller en viss personegenskap. 68 ISF, Riskbaserade urvalsprofiler och likabehandling. Kommande rapport från ISF. 107

109 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? Likabehandling En riskbedömning anses behandla personer lika om deras andel av de fel som upptäcks i ett urval har samma proportion som deras andel bland faktiska fel i ett representativt urval. Individuell rättvisa Riskbedömningen betraktas som rättvis om den ger likvärdiga utfall för individer som liknar varandra i alla väsentliga avseenden utöver den personegenskap som studeras. Kontrafaktisk rättvisa En riskbedömning anges vara kontrafaktiskt rättvis om den är oförändrad i en experimentliknande situation där individuella bakgrundsfaktorer hålls konstanta och där sedan en förändring görs av den personegenskap som studeras. Metoderna stiger i komplexitetsgrad och det finns inget facit om vilken som bäst avspeglar inlärningsmetodens förmåga att behandla olika personer på ett likvärdigt sätt. Tolkningen påverkas av i vilket sammanhang de tillämpas. Valet för analysen i detta kapitel faller på metoden likabehandling. Eftersom ISF i ett tidigt skede valde att inte begära ut information om vilka variabler som används i analysen går det inte att uttala sig om metoden Rättvisa genom ovetskap. 69 Demografisk rättvisa är möjlig att tillämpa, men om det är så att vissa personegenskaper faktiskt är överrepresenterade bland felaktigheter vill vi ändå kunna uttala oss om det. Vi bedömer därför att metoden är för begränsande i sammanhanget. Med den tidsram som uppdraget haft tillgängligt var det inte heller aktuellt att försöka tillämpa någon av de två sista metoderna, vars komplexitetsgrad kräver en längre planeringshorisont än så. Då återstår lika förutsättningar och likabehandling. Principen för metoden lika förutsättningar är att: 1) gruppera det slumpmässiga urvalet utifrån om det finns felaktigheter eller inte, 2) profilera urvalet så att varje person får en prognosticerad riskbedömning, 3) därefter beräkna andelen prognosticerade felaktiga ansökningar fördelat på den personegenskap vi studerar och om ansökan var en faktisk felaktighet eller inte. Efter diskussion med Försäkringskassan tog vi beslutet att avstå ifrån jämförelsen eftersom 69 ISF gjorde initialt bedömningen att det var olämpligt att begära ut sådan information av hänsyn till Försäkringskassans förutsättningar att bedriva en effektiv kontrollverksamhet. Sådan kunskap skulle kunna användas för att försöka manipulera risken att bli upptäckt i en kontroll. Den följande analysen och slutsatserna från rapporten har inte heller förändrat det ställningstagandet. 108

110 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? storleken på det slumpmässiga urvalet i dagsläget inte räcker till för att genomföra proceduren med precision. Valet föll därför på metoden likabehandling. Metoden avgränsar jämförelsen till de individer som har gjort fel. Den jämför sedan hur stor andel en viss personegenskap utgör av felen, exempelvis hur stor andel av dem som är kvinnor, hur stor andel av dem som har högskoleutbildning, hur stor andel av dem som har låg SGI och så vidare. Det slumpmässiga urvalet beskriver den faktiska fördelningen av dem individer som har gjort fel och jämförelsen görs med motsvarande fördelning i det riskbaserade urvalet. Om fördelningen av dem individer som har gjort fel i det riskbaserade urvalet sammanfaller med det slumpmässiga så anser vi att likabehandling uppnås. Om jämförelsen i stället visar skillnader som är statistiskt säkerställda så finns det anledning för Försäkringskassan att se över om modellens specifikation behöver justeras. Det finns risk för godtycke och att modellen i det avseendet inte är rättssäker. 6.2 Test av likabehandling i Försäkringskassans riskbaserade urval inom den tillfälliga föräldrapenningen ISF beställde data från Försäkringskassan för att testa likabehandling i de riskbaserade urvalen. Populationen bestod av personer som ansökt om tillfällig föräldrapenning under år 2017, dels de som valts ut för slumpmässig kontroll, dels de som valts ut för kontroll genom en riskbaserad urvalsmetod. Totalt består datamaterialet av ärenden från det slumpmässiga urvalet och personer från det riskbaserade urvalet. Varje person förekommer bara en gång i materialet och information om kön, utbildning, utländsk bakgrund, sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och ålder används i analysen. Därtill finns information om resultatet av kontrollen, vilket används för att kategorisera ansökan som korrekt eller felaktig (tabell 7). Det slumpmässiga urvalet visar att alla uppgifter stämmer i omkring 66 procent av ansökningarna. De resterande 34 procenten fördelar sig på ansökningar där personen inte uppfyller kriterierna för rätt till tillfällig föräldrapenning eller där ärendet visat sig innehålla fel som inte är definierade. 109

111 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? Inget av de kontrollerade ärendena i den slumpmässiga kontrollen har lämnats vidare till kontrollutredning, vilket betyder att även om de innehållit fel så bedömdes felen inte vara av så allvarlig grad att de ska leda till polisanmälan. Från det riskbaserade urvalet har en viss del lämnats vidare till kontrollutredning. Proceduren sker automatiskt när det beräknade riskvärdet överstiger en viss nivå och kontrollen visar på felaktigheter. Men det är inte nödvändigtvis så att kontrollutredningen sedan bedömer att en anmälan bör göras. Träffsäkerheten i det slumpmässiga urvalet är 34 procent 70 medan det är 55 procent i den riskbaserade urvalet. Genom att välja ut vilka som ska kontrolleras mer systematiskt ökar alltså träffsäkerheten väsentligt. Tabell 7. Resultat av kontrollen fördelat på om ärendet genererats fram genom en slumpmässig eller riskbaserad urvalsmetod Resultat Slumpmässigt Riskbaserat Antal Procent Antal Procent efter kontroll, alla uppgifter stämmer , ,8 efter kontroll, impuls till kontrollutredning 0 0, ,0 efter kontroll, inte lämnat vidare , ,8 ingen kontroll av annan anledning 8 0,8 80 1,6 ingen kontroll, enbart inkomst av näringsverksamhet/barn < 240 dagar 1 0,1 17 0,3 ingen kontroll, helt avslag, inte rätt till TFP 42 4, , , ,0 Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar 70 Andelen är högre än tidigare redovisningar vilket beror på att urvalet begränsat sig till första kontrollen av varje person. Andra gången en person kontrolleras är sannolikheten att det är en felaktighet mindre vilket gör att genomsnittssiffran blir lägre då dessa också inkluderas beräkningen av andelen fel. 110

112 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? De slumpmässiga och riskbaserade urvalen är två olika modeller för att hitta felaktigheter. Båda baseras på en gissning av vilka ärenden som är felaktiga. Den slumpmässiga urvalsmetoden använder inte någon bakgrundsinformation vilket den riskbaserade urvalsmetoden gör. Att slumpmodellen inte använder någon bakgrundsinformation innebär samtidigt att den avspeglar den faktiska fördelningen av fel i populationen. Den informationen är ovärderlig för den fortsatta analysen, vilken inte kunnat genomföras annars. Tabell 8 redovisar fördelningen för olika individegenskaper i de två urvalsmetoderna. Tabell 8. Fördelning av individegenskaper i slumpmässigt och riskbaserat urval Variabel Slump Riskbaserad Differens p-värde Andel kvinnor 0,561 0,675 0,114 <0,001 Andel med utländsk bakgrund 0,237 0,432 0,195 <0,001 Genomsnittlig SGI <0,001 Genomsnittlig ålder 38,4 35,1 3,24 <0,001 Andel med eftergymnasial utbildning 0,466 0,206 0,26 <0,001 Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar Det finns statistiskt säkerställda skillnader mellan det riskbaserade och slumpmässiga urvalen i fördelningen av individegenskaper. Detta är förväntat om risken att göra fel inte är jämnt fördelad mellan personer med olika personegenskaper. Följande exempel förtydligar: Anta att det bara är kvinnor som gör fel. Slumpurvalet gör ingen selektering på kön utan kommer att hitta den andel kvinnor som finns i populationen. Ett riskbaserat urval som försöker att rikta in sig mot felaktigheter skulle däremot ha en mycket stor andel kvinnor i sitt urval om urvalet är träffsäkert. Detta är orsaken till att fördelningen kan skilja sig mellan slumpurvalet och det riskbaserade urvalet, när vi inte grupperar efter faktiska felaktigheter. För att undvika att jämföra äpplen och päron är det lämpligare att begränsa jämförelsen till att studera fel direkt. 111

113 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? Tabell 9. Träffsäkerheten i slumpmässigt och riskbaserat urval fördelat på personegenskaper Variabel Urval Man Kvinna Differens p-värde Kön 0,339 0,336 0,004 0,905 0,588 0,535 0,053 <0,001 Variabel Urval Svensk Utländsk Differens p-värde Svensk/ utländsk bakgrund 0,318 0,399 0,081 0,022 0,509 0,609 0,1 <0,001 Variabel Urval Högst gymnasium Universitet/ högskola Differens p-värde Slumpmässigt Riskbaserad Slumpmässigt Riskbaserad Utbildningsnivå Slumpmässigt Riskbaserad 0,384 0,281 0,102 <0,001 0,574 0,47 0,103 <0,001 Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar. Den övre delen av tabell 9 redovisar fördelningen för det slumpmässiga urvalet. Män och kvinnor har lika stor sannolikhet att lämna in en ansökan som innehåller fel. Andelen är cirka 34 procent för båda i slumpurvalet. Förekomsten av fel är högre för personer med utländsk bakgrund, 40 procent jämfört med 32 procent och den är lägre för personer som har eftergymnasial utbildning, 28 procent jämfört med 38 procent. Hur träffsäkerheten fördelar sig för sjukpenninggrundande inkomst, utbildningsnivå och regionalt redovisas i diagramform i stället eftersom grupperingen inte är binär (ja/nej). Att gruppera ett litet datamaterial i flera kategorier gör osäkerheterna större i varje intervall 112

114 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? och vi tolkar inte enskilda staplar utan ser på utvecklingsmönster i stället. Tendensen är att det slumpmässiga urvalet visar att felaktigheterna minskar med högre inkomster. När det gäller utbildningsnivå så minskar felaktigheterna med högre utbildning. En regional indelning som delar in kommuner i storstäder och storstadsnära kommuner (A), större städer och kommuner nära större stad (B) och mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner (C) visar på små skillnader, men något förhöjt i större städer och kommuner nära större stad. Figur 11. Träffsäkerheten i slumpmässigt och riskbaserat urval fördelat efter nivå på den sjukpenninggrundande inkomsten, SGI 113

115 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? Figur 12. Träffsäkerheten i slumpmässigt och riskbaserat urval fördelat på utbildningsnivå för personer 114

116 Leder den riskbaserade urvalsmetoden till likabehandling? Figur 13. Träffsäkerheten i slumpmässigt och riskbaserat urval fördelat på kommunindelning enligt huvudgrupper Träffsäkerheten ökar för samtliga av de studerade personegenskaperna och även regionalt för det riskbaserade urvalet. De relativa skillnaderna inom respektive personegenskap kvarstår, vilket inte ger någon uppenbar anledning att tro att det riskbaserade urvalet skulle vara osäkert ur ett likabehandlingsperspektiv. Men träffsäkerheten varierar, vilket gör det angeläget att även analysera de faktiska felen. En träffsäker metod träffar i stor utsträckning rätt, men en rättssäker metod återskapar även fördelningen av de faktiska felen i populationen. Tabell 10 redovisar resultaten av metoden likabehandling. Felen i de slumpmässiga och riskbaserade urvalen har fördelats utifrån individegenskaper. Träffbilden för det riskbaserade urvalet avviker från det faktiska utfallet. Andelen kvinnor är högre, andelen personer med utländsk bakgrund är högre, inkomsten, åldern och utbildningsnivån tenderar att vara lägre. 115