STATSRÅDETS UTREDNING

Transkript

1 STORA UTSKOTTETS UTLÅTANDE 3/2002 rd Statsrådets utredning med anledning av hur reservationer läggs i Europeiska unionens råd Till statsrådet INLEDNING Remiss Statsrådet lämnade den 22 mars 2002 stora utskottet en utredning enligt 97 i grundlagen om Finlands praxis med att lägga reservationer mot förslag som behandlas i Europeiska unionens råd. Rapportör Stora utskottet har med stöd av 4 i sin arbetsordning utsett Kimmo Kiljunen/sd till rapportör vid be-handlingen av ärendet. STATSRÅDETS UTREDNING Hur reservationer läggs under behandlingen av EU-ärenden i rådet Enligt utredningen meddelar en medlemsstat i rådet att den avser att lägga en reservation när den inte an-ser sig kunna godkänna ett ärende under behandling. Det finns varken regelverk eller anvisningar på unionsnivå om reservationer och om hur reservationer läggs. Gällande reservationspraxis har utformats under årens lopp. I beslut som kräver enhällighet kan en enda medlemsstat lägga en reservation och därmed hindra ett positivt beslut. I ärenden som kräver beslut med kvalificerad majoritet kan en reservation skjuta fram beslutet någon tid. Men ordföranden kan vid ett möte i ministerrådet få ett ärende upptaget till slutligt avgörande om en tillräckligt stor majoritet ställer sig bakom förslaget och övriga villkor för beslut uppfylls. Typer av reservationer I statsrådets utredning framhålls att reservationerna går under olika benämningar som anger vilket slag av skäl som gör att ett ärende inte kan godkännas. Det finns ändå inte någon som helst accepterad tolkning av benämningen på olika reservationer. Det handlar om inofficiell terminologi som utformats genom praxis. Benämningen på en reservation ger ordföranden och de övriga utskotten en signal om hur långt ifrån en medlemsstats mening i ärendet står. En allmän reservation läggs i regel när det inte finns någon som helst vilja att godkänna ett ärende eller i varje fall inte utan ändringar. Problemen är då vanligen helt fundamentala och reservationen avser hela ärendet. En reservation gäller bara en viss detalj i ett ärende som man annars anser sig kunna godkänna. Den som lagt reservationen förväntas förklara vad det är fråga om och föreslå en ändring för att reservationen skall kunna lyftas. E 21/2002 rd Version 2.0

2 En granskningsreservation kan läggas om en slutlig ståndpunkt ännu inte har formulerats. Den kan sägas vara antingen positiv eller negativ, beroende på om en medlemsstat vill precisera i vilket avseende den vill fortsätta utreda saken. En väntereservation läggs i första hand när det inte finns någon invändning i sak mot att godkänna ärendet men när det t.ex. på grund av formella problem med formuleringen av en ståndpunkt är nödvändigt att avvakta tills en medlemsstat kan bekräfta sitt godkännande. En språkreservation kan läggas när ett dokument inte är tillgängligt på en medlemsstats språk eller när texten innehåller översättningsfel som ändrar innehållet i sak. Men en språkreservation tolkas som att en delegation anser sig kunna godkänna innehållet i sak. I så fall kan det anses att politiskt samförstånd har uppnåtts i rådet. Med en parlamentarisk reservation avses att behandlingen av ett ärende inte är slutförd i en medlemsstats parlament. Generellt sett förstås en parlamentarisk reservation som att regeringen kan godkänna ärendet. Om bara parlamentariska reservationer återstår i ministerrådet anses politiskt samförstånd ha nåtts. I praktiken anses det klart att reservationerna dras tillbaka när den stipulerade nationella parlamentsbehandling-en är avklarad. Reservationer som avser att värna Finlands position och ståndpunkter Enligt 96 i grundlagen behandlar riksdagen förslag till sådana rättsakter, fördrag eller andra åtgärder om vilka beslut fattas inom Europeiska unionen och som annars enligt grundlagen skulle falla inom riksdagens behörighet. Enligt statsrådets utredning säkras riksdagens medinflytande genom att ärenden tillställs riksdagen i så god tid att riksdagen hinner behandla dem och genom reservationer som avser att ge en möjlighet att lägga ändringsförslag. Regeringen framhåller att Finlands representanter i Europeiska unionens beslutsfattande institutioner ut-går från att regeringen har riksdagens politiska förtroende i sin verksamhet. Regeringen måste ovillkorligt ta hänsyn till riksdagens åsikter när den formulerar sin ståndpunkt. För att rådet inte skall tro att regering-en redan har formulerat sin ståndpunkt har Finland inte lagt parlamentariska reservationer, också om behandlingen i riksdagen fortfarande pågått i ett ärende. I förekommande fall har riksdagens medinflytande över ståndpunktsformuleringen säkrats genom andra typer av reservationer än parlamentariska utgående från att den slutliga ståndpunkten fortfarande saknas. UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Motivering Med stöd av 93 2 mom. i grundlagen deltar riksdagen i den nationella beredningen av beslut som fattas i Europeiska unionen enligt vad som sägs i grundlagen. Det finns en bestämmelse om detta i 96 i grundlagen. Där sägs hur riksdagens medinflytande säkras i frågor som hör till riksdagens behörighet. Behandlingen enligt 96 i grundlagen ordnas så att riksdagens i god tid kan medverka till formuleringen av Finlands ståndpunkt. Trots detta är behandlingen inte alla gånger avslutad när ett ärende första gången kommer upp till behandling i EU-rådet eller de ständiga representanternas kommitté (Coreper) eller rådets arbetsgrupper. För riksdagen är det viktigt att rådet (Coreper och arbetsgrupperna medräknade) inte fattar beslut som binder Finland förrän riksdagen har uttalat sig om det aktuella förslaget. Regeringens ståndpunkt till ett förslag från kommissionen eller i vissa fall från någon medlemsstat är rätt ofta preliminär. Orsaken kan vara den att man vill analysera förslaget närmare, följa upp hur saken fram-skrider och preciseras under behandlingen i någon EU-institution eller att den nationella ståndpunkten ännu inte har for- 2

3 mulerats för att ärendet är av sådant slag att det krävs en omfattande beredning. I så fall får också riksdagen lov att behandla ärendet utifrån preliminära överväganden. Den kan då inte slutligt ta ställning till om förslaget är acceptabelt eller inte. Det är viktigt att rådet inte fattar beslut som binder Fin-land förrän riksdagen har haft tillfälle att uttala sin ståndpunkt på nytt. I ett fåtal fall har riksdagens ståndpunkt stått antingen helt eller delvis i strid med regeringens. Också i ett sådant fall är det viktigt att beslut som binder Finland inte fattas förrän den nationella hållningen har sam-ordnats. Utskottet omfattar den grundläggande utgångspunkten i utredningen att regeringen ovillkorligen bör for-mulera sin ståndpunkt med hänsyn till riksdagens åsikter. Det är inte bara regeringens ståndpunkt som kommer till uttryck i EU-rådet utan den nationella ståndpunkten som formuleras enligt 93 2 mom. och 96 i grundlagen och som även riksdagen medverkar till. Riksdagen uttrycker sig ofta som så att "regeringen genom behöriga reservationer försäkra sig om att be-slut som binder Finland inte fattas i ett ärende förrän riksdagen har haft tillfälle att uttala sin åsikt i ärendet (på nytt)". Avsikten har varit att ge regeringen ett tillfälle att välja lämplig reservation för situationen, förutsatt att reservationen är "verklig" och faktiskt lämnar det aktuella ärendet eller en detalj i beslutet öppna i sak. Om riksdagen vill förplikta regeringen att lägga en reservation beror det alltid på beredning-en av själva saken. Benämningen på reservationen är en bisak för riksdagen. Den parlamentariska reservationen bör lyftas fram särskilt. Det är främst Danmark, Förenade kungariket och Frankrike som lägger parlamentariska reservationer. Utgående från medlemsstaternas konstitutionella ordningar avser en parlamentarisk reservation antingen ett fullständigt formellt eller i högsta grad tving-ande hinder för att godkänna ett ärende. En parlamentarisk reservation förefaller bara i undantagsfall spe-la en sådan roll i praktiken som krävs för att säkra t.ex. riksdagens inflytande i sak. Därför är statsrådets åsikt att parlamentariska reservationer bör undvikas motiverad också ur riksdagens synvinkel. För att vårt nationella beslutsfattande i EUärenden ska vara öppet och genomsebart bör vi vara konsekventa i att lägga reservationer i Finlands namn. Regeringen bör utfärda offentliga anvisningar om reservationer och hålla dem tillgängliga för medborgare, företag och organisationer som representerar dem. I förekommande fall bör den information som enligt 96 3 mom. i grundlagen ska ges riksdagen ange vilket slag av reservationer som företrädarna för Finland och övriga medlemsstater lagt i rådet (inkl. Coreper och arbetsgrupper), om det kan göra det lättare att förstå och följa vissa förhandlingar och ärenden. Utskottet anser att regeringen bör säkra riksdagens medinflytande över formuleringen av Finlands stånd-punkt genom reservationer som i rådet tolkas som att frågan i sak är öppen i Finland. Därför är det inte befogat att lägga s.k. parlamentarisk reservation. Olika typer av reservationer bör läggas konsekvent och anvisningarna om dem bör vara offentliga. Informationen till riksdagen bör omfatta vilken typ av reservation som lagts, om det gör ärendet begripligare och lättare att följa upp. Om Finlands representant lägger en reservation bygger den vanligtvis på en ståndpunkt som både regeringen och riksdagen har omfattat och anmält. Det händer att reservationer läggs på grund av riksdagens ståndpunkt. Under förhandlingarnas gång blir det ibland nödvändigt att dra tillbaka reservationer för att Finlands hållning inte har fått stöd och för att det enligt en politisk bedömning inte längre är motiverat att vidhålla dem. Om en reservation gäller en fråga som i sak och med hänsyn till grundlagen faller inom riksdagens behörighet skall regeringen och riksda- 3

4 gen sinsemellan fatta beslut om att dra den tillbaka. Det är viktigt att se till att tidpunkten är den rätta för att behandla en reservation nationellt. Om reservationen dras tillbaka först när det är dags för rådets slutliga beslut kan saken tillspetsas alldeles i onödan både i EU och nationellt. Man bör i mån av möjlighet och av förhandlingstaktiska skäl kunna förutse hur situationen utvecklas. Utskottet menar att frågan om att dra tillbaka en reservation eller ändra ståndpunkt bör beredas redan för Coreper inför behandling i rådet. Det medger en flexiblare tidsram också för den nationella behandlingen. För riksdagen är det viktigt att regeringens ståndpunkt till att reservationen dras tillbaka normalt kan tas till behandling i det fackutskott som ursprungligen har behandlat frågan. Det kan anses räcka med att sto-ra utskottet med stöd av 17 i sin arbetsordning ger sitt samtycke till att reservationen dras tillbaka, om ärendet brådskar. Riksdagen ska i förekommande fall se över sina arbetsmetoder så att de medger en behörig behandling utan risk för Finlands position i saken i EU-rådet. Regeringen och riksdagen bör tillsammans fatta beslut om att en reservation som bygger på riksdagens ståndpunkt dras tillbaka, om den fråga reservationen gäller i sak faller inom riksdagens behörighet. Re-geringens hållning till att reservationen dras tillbaka bör i god tid föras upp i riksdagen för att den ska kunna behandlas enligt 96 2 mom. i grundlagen. Reservationerna och de nationella parlamentens roll i den nationella beredningen av EU-beslut hänger samman med den generella frågan om de nationella parlamentens status i EU:s strukturer. Utskottet anser att saken lämpligen kunde behandlas i EU:s framtidskonvent. Utlåtande Stora utskottet anför som sitt utlåtande att det omfattar regeringens ståndpunkt med anmärkningarna och preciseringarna ovan. 4

5 Helsingfors den 27 september 2002 I den avgörande behandlingen deltog vordf. Kimmo Kiljunen /sd medl. Eero Akaan-Penttilä /saml Maria Kaisa Aula /cent Tuija Brax /gröna Tuula Haatainen /sd Jyri Häkämies /saml Jouko Jääskeläinen /kd Anneli Jäätteenmäki /cent Juha Korkeaoja /cent Kalervo Kummola /saml Pekka Kuosmanen /saml Leena Luhtanen /sd Håkan Nordman /sv Jussi Ranta /sd Sekreterare var utskottsråd Pekka Nurminen. ers. Jouko Skinnari /sd Katja Syvärinen /vänst Kari Uotila /vänst Matti Vanhanen /cent Marjatta Vehkaoja /sd Matti Väistö /cent Klaus Hellberg /sd Timo Kalli /cent Risto Kuisma /sd Markku Markkula /saml (delvis) Kalevi Olin /sd Pentti Tiusanen /vänst Raimo Vistbacka /saf Gunnar Jansson /sv. 5