RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET. om direktiv 2011/64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2018) 17 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET om direktiv 2011/64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror SV SV

2 Innehåll 1) Inledning ) Bakgrund ) Frågor och slutsatser... 2 a) Harmonisering av beskattningen på EU-nivå av nya produkter såsom elektroniska cigaretter.. 3 b) Olaglig handel med råtobak... 4 c) Skattemotiverat utbyte av cigaretter mot lågpriscigariller... 5 d) Skattemotiverat utbyte av cigaretter mot finskuren tobak... 5 e) Olaglig handel med vattenpipstobak... 6 f) Minimipunktskatt på cigaretter ) Slutsatser och förslag till åtgärder

3 1) Inledning Den 8 mars 2016 begärde Ekofinrådet att Europeiska kommissionen skulle genomföra nödvändiga undersökningar för att lägga fram ett lagstiftningsförslag för översyn av direktiv 2011/64/EU av den 21 juni 2011 om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror. 1, 2 Ifall kommissionen beslutade att inte lämna in något förslag begärde rådet att informeras om skälen till detta beslut. Denna rapport innehåller en redogörelse för resultaten och slutsatserna av en extern undersökning på detta ämne och anger skälen till varför kommissionen valt att inte lämna in något förslag för översyn av direktiv 2011/64/EU i dagsläget. 3 2) Bakgrund I direktiv 2011/64/EU fastställs harmoniserade regler på EU-nivå om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror. I synnerhet fastställs och klassificeras olika tobaksvaror som omfattas av direktivet enligt deras egenskaper. Punktskattestrukturerna för olika produkttyper fastställs också i direktivet. Direktivet har identifierats för utvärdering inom ramen för kommissionens program om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit-programmet). 4 En extern utvärdering av direktivet slutfördes 2014 och följdes 2015 av en rapport från kommissionen där resultaten och slutsatserna av utvärderingen presenterades. 5 Rapporten diskuterades av medlemsstaterna i Ekofinrådet och ett antal slutsatser om framtida åtgärder på detta område antogs den 8 mars För att efterkomma rådets begäran i dessa slutsatser började kommissionen utarbeta en konsekvensbedömning och anlitade en extern konsult för att genomföra en undersökning i detta syfte. Syftet med undersökningen var att bidra till konsekvensbedömningen för en möjlig översyn av direktiv 2011/64/EU. De frågor som analyserades fanns bland de som identifierats i utvärderingen som genomfördes ) Frågor och slutsatser 1 Rådets slutsatser om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror, den 8 mars Rådets direktiv 2011/64/EU av den 21 juni 2011 om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror 3 Den externa undersökningen har offentliggjorts på webbplatsen för generaldirektoratet för skatter och tullar: 4 Syftet med Refit-programmet är att granska hela EU:s lagstiftning för att identifiera bördor, inkonsekvenser, brister eller ineffektiva åtgärder samt för att lägga fram nödvändiga förslag för uppföljning av slutsatserna från granskningen. 5 TAXUD/2012/DE/341, särskilt kontrakt nr 4 inom ramen för ramavtal TAXUD/2012/CC116, Study on the measuring and reducing of administrative costs for economic operators and tax authorities and obtaining in parallel a higher level of compliance and security in imposing excise duties on tobacco products (undersökning om beräkning och minskning av administrativa kostnader för ekonomiska aktörer och skattemyndigheter samt parallellt erhålla en bättre efterlevnad och säkerhet vid införandet av punktskatter på tobaksvaror) COM(2015) 621 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET om utvärderingen inom ramen för Refit-programmet av direktiv 2011/64/EU och om punktskattestrukturen och punktskattesatserna för tobaksvaror 2

4 Den externa undersökningen om en möjlig översyn av direktiv 2011/64/EU fokuserades på sex områden. De huvudsakliga frågor som analyserades och resultaten från den externa undersökningen sammanfattas nedan. a) Harmonisering av beskattningen på EU-nivå av nya produkter såsom elektroniska cigaretter E-cigaretter E-cigaretter omfattas för närvarande inte av direktivet om punktskatter på tobak. Medlemsstater får ta ut en nationell skatt på e-cigaretter på ett sätt de anser vara lämpligt inom ramen för sina egna regler. För närvarande beskattar nio medlemsstater e-cigaretter enligt nationella regler, och ett par till rapporteras överväga detsamma. 6 Skillnaderna i beskattning kan störa den inre marknadens funktion. Enligt studien var den tillgängliga informationen om e-cigaretter begränsad och det var därför svårt att dra slutsatser om hur marknaden kommer att utvecklas i framtiden. Vidare går åsikterna i hög grad isär om eventuella hälsoeffekter av e-cigaretter, och följaktligen, lämplig beskattning av dessa. Ur ett hälsoperspektiv bör man därför anta en försiktig strategi mot en eventuell harmoniserad beskattning av e-cigaretter. Den hypotetiska förlusten av punktskatt orsakad av utbytena av traditionella cigaretter mot nya produkter, inbegripet e-cigaretter, beräknas vara mindre än 2,5 % (2 miljarder euro) av de totala intäkterna från punktskatten på cigaretter. En positiv skattesats kan ge ungefär 0,3 0,5 miljarder euro till medlemsstaternas budgetar även om man räknar med tillämpningssvårigheter. Siffrorna måste betraktas med stor försiktighet eftersom den fulla effekten av bestämmelserna i direktivet om tobaksvaror, som trädde i kraft den 20 maj 2016, speciellt på mindre tillverkare, fortfarande är okänd. 7 Direktivet om tobaksvaror omfattar fler typer av produkter än direktiv 2011/64/EU, inklusive rökfria tobaksvaror, örtprodukter för rökning, och särskilt e-cigaretter och deras påfyllningsbehållare. Genom direktivet om tobaksvaror infördes bl.a. specifika krav för förpackning, märkning, säkerhet, övervakning och rapportering gällande e-cigaretter. Kommissionen stöder rekommendationen i den externa undersökningen om att välja en strategi i flera etapper, som inledningsvis samlar in korrekta uppgifter för att fylla informationsluckorna. Sammanställning av en solid kunskaps- eller faktabas är en viktig komponent för att förbättra beslutsfattandet. De uppgifter som för tillfället finns tillgängliga understöder inte i tillräcklig utsträckning ett förslag om en harmoniserad strategi förbeskattning av e-cigaretter. Kommissionen förväntar sig att mer data ska bli tillgängliga till följd av skyldigheterna enligt artikel 20 i direktivet om tobaksvaror, och har därför beslutat återuppta frågan i samband med en utvärdering inom ramen för Refit-programmet och nästa regelbundna rapport om tobaksbeskattning som ska lämnas in 2019, i enlighet med skyldigheten i artikel 19 i direktiv 2011/64/EU. Vid den tidpunkten väntas det också finnas mer kännedom om effekterna av kraven i direktivet om tobaksvaror på e-cigarettmarknaden. Heat-not-burn -tobaksprodukter 6 Italien, Portugal, Rumänien, Slovenien, Lettland, Ungern, Finland, Grekland och Kroatien 7 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG 3

5 Fram till 2016 har heat-not-burn -tobaksprodukter enligt studien endast varit föremål för storskalig kommersialisering i ett begränsat antal medlemsstater. För närvarande har medlemsstaterna olika strategier för beskattning av dessa produkter, allt ifrån beskattning enligt samma skattesats som för röktobak enligt det nuvarande direktivet (Kroatien, Tyskland, Grekland, Lettland, Nederländerna, Slovakien, Slovenien, Rumänien och Förenade kungariket) till beskattning på en annan nivå nationellt (Italien, Portugal, Ungern). Skillnaderna i beskattning skulle potentiellt kunna störa den inre marknadens funktion. Flera medlemsstater har dessutom inte beslutat om ett skattesystem eftersom produkterna helt enkelt inte säljs på deras marknader. Heat-not-burn -tobaksprodukter används för närvarande av mindre än en halv miljon människor i EU och utbytet av traditionella tobaksprodukter mot dessa har konstaterats vara försumbart. Kommissionen anser, med beaktande av att marknaden är ny och under utveckling, att det skulle vara mycket svårt i nuläget att utarbeta en harmoniserad utförlig definition som täcker dessa produkter både i deras nuvarande skepnad och hur de utvecklas i framtiden. Vissa av dessa produkter omfattas redan, om än indirekt, av direktivet eftersom de innehåller tobak. Enligt kommissionen skulle en möjlig behandling av dessa produkter vara att beskatta dem enligt samma skattesats som röktobak enligt direktivet. Kommissionen har återigen beslutat att återuppta frågan i samband med nästa utvärdering och rapport om tobaksbeskattning inom ramen för Refit-programmet som väntas enligt artikel 19 i direktiv 2011/64/EU. b) Olaglig handel med råtobak Råtobak faller för närvarande inte inom ramen för varor som beläggs med punktskatt enligt vad som fastställs i direktiv 2011/64/EU. I samband med utvärderingen 2014 rapporterades att råtobak höll på att spridas till olagliga kretsar. Detta beror på att det kan vara lättare att sprida råtobak till olagliga kretsar jämfört med tobaksvaror eftersom övervakningsverktyg såsom systemet för förflyttning och kontroll av punktskattepliktiga varor (EMCS) inte används för att övervaka förflyttning av råtobak. Olaglig handel med råtobak beräknas uppgå till cirka ton per år, ungefär 1 % av EU:s marknad för råtobak. Om cigaretter tillverkades av den här mängden råtobak skulle detta kunna leda till ett skattefusk på 1 2 miljarder euro, vilket uppgår till 1,6 2,7 % av de nuvarande intäkterna från cigaretter. Om varor som beläggs med punktskatt även skulle inbegripa råtobak skulle detta öka kontrollen, men det skulle även innebära administrativa kostnader och efterlevnadskostnader för alla lagliga aktörer. Dessa kostnader är höga jämfört med produktionsvärdet, runt 35 % av marknadspriset för EU:s råtobak. Jämfört med den övergripande marknaden för råtobak i EU skulle dessa kostnader utgöra runt 8 % av dess värde. Detta skulle försämra konkurrenskraften för tobak odlad i EU jämfört med importerad tobak. Regleringskostnaderna omfattar upprättande och erhållande av tillstånd för att driva ett skatteupplag samt införande och förflyttning av varor enligt systemet för förflyttning och kontroll av punktskattepliktiga varor. Detta skulle innebära en fördel för odlare och första förädlare utanför EU som inte skulle behöva stå för dessa kostnader men som ändå skulle kunna exportera (rå)tobak till EU. Vidare skulle den skatt som undanhålls, och som eventuellt kan drivas in till följd av övervakning genom systemet för förflyttning och kontroll av punktskattepliktiga varor, troligen inte uppväga de 4

6 administrativa kostnader och efterlevnadskostnader som ekonomiska aktörer, och i mindre uträckning, offentliga myndigheter ådrar sig. Kommissionen stöder därför rekommendationen i den externa undersökningen där slutsatsen dras att det skulle vara oproportionerligt att utvidga tillämpningsområdet för varor som beläggs med punktskatt till att omfatta råtobak och att liknade fördelar kan uppnås till lägre kostnad genom ett gemensamt regelverk för odlare och första förädlare i EU. Vissa medlemsstater har redan infört ett nationellt regelverk genom vilket ekonomiska aktörer erfordras registrera och bokföra lager och flöden av råtobak. c) Skattemotiverat utbyte av cigaretter mot lågpriscigariller Minimipunktskattesatsen för kategorin cigarrer och cigariller är lägre än för cigaretter. Gränsfallscigariller har liknade egenskaper som cigaretter men kan säljas till ett lägre pris eftersom de klassas som cigariller och omfattas av förmånligare skattebestämmelser. Sådana gränsfallsprodukter kan leda till en minskning av skatteintäkter, snedvridning av konkurrensen samt försvaga åtgärder för att minska tobakskonsumtionen. Enligt studien har skattemotiverat utbyte av cigaretter mot gränsfallscigariller dock minskat märkbart p.g.a. ikraftträdandet den 1 januari 2015 av en ändrad definition av direktivets kategori cigarrer och cigariller och medlemsstaternas antagande av lämpliga skattesystem till följd av detta. 8 Kommissionen stöder därför rekommendationen i den externa undersökningen att det finns få skäl till ytterligare åtgärder i denna fråga på EU-nivå. Direktivet låter dessutom medlemsstaterna utveckla ett skattesystem som minskar incitamenten för lågpriscigariller som konkurrerar med cigaretter. Särskilda skatter eller en minimipunktskatt kan exempelvis införas eller höjas av medlemsstaterna för denna produktkategori. d) Skattemotiverat utbyte av cigaretter mot finskuren tobak Minimipunktskattesatsen för finskuren tobak är lägre än för cigaretter. Skillnaden i skattenivå kan fungera som ett incitament för att ersätta cigaretter med finskuren tobak, vilket leder till inkomstbortfall och försvagade åtgärder för att minska tobakskonsumtionen. Det ansågs önskvärt, såsom det anges i skälen till direktiv 2011/64/EU, att tillnärma miniminivåerna för finskuren tobak till miniminivåerna för cigaretter, så att den konkurrens som föreligger mellan de båda produkterna samt det faktum att de har lika stora skadliga egenskaper beaktas. Finskuren tobak fungerar i hög grad som ersättning för cigaretter och utgör för närvarande nästan 20 % av den totala tobakskonsumtionen. I direktivet förutses fortsättningsvis gradvisa höjningar gällande finskuren tobak 2018 och 2020 så att de totala minimiskattesatserna tillnärmas skattesatserna för cigaretter. EU:s marknad för finskuren tobak växte mellan 2006 och 2012 för att sedan stabiliseras mellan 2013 och 2016 på grund av anpassning av skattepolitiken och marknadsmättnad. Olika scenarion har beaktats i undersökningen som kunde minska 8 Se även undantaget för Tyskland och Ungern enligt artikel 4.2 i direktiv 2011/64/EU fram till och med den 31 december

7 incitamenten för utbyte. Effekterna skiljer sig åt i stor utsträckning beroende på scenario samt även mellan medlemsstater. Med tanke på den stora andelen små och medelstora företag på marknaden för finskuren tobak skulle en nedgång ha större inverkan proportionellt sett på dessa företag jämfört med stora tobaksbolag. Flertalet medlemsstater beskattar redan finskuren tobak på en nivå som avsevärt överskrider den totala minimiskattesatsen. En förändring av minimiskattesatsen skulle därför få liten effekt i detta avseende, särskilt eftersom skattesatserna för finskuren tobak och cigaretter i ett par fall redan har tillnärmats varandra. Större genomslagskraft är att vänta om medlemsstaterna kopplar beskattningen av finskuren tobak till cigaretter. Det kan i detta sammanhang noteras att direktivet varken hindrar medlemsstaterna från att tillnärma skattesatserna för finskuren tobak och cigaretter eller från att koppla skattesatserna i dessa produktkategorier. I direktivet sägs inget om dessa punkter, vilket ger medlemsstaterna möjlighet att besluta om lämpliga åtgärder för att hantera ersättning av cigaretter med finskuren tobak. Med beaktande av den frihet medlemsstaterna ges i direktivet samt marknadens tydliga stabilisering anser kommissionen, i enlighet med den externa undersökningen, att ytterligare åtgärder på EU-nivå inte skulle medföra ett uppenbart mervärde. e) Olaglig handel med vattenpipstobak Vattenpipstobak klassas för närvarande som annan röktobak i direktiv 2011/64/EU. Det förefaller som om vattenpipstobak i hög utsträckning har varit föremål för olaglig handel. Uppgifterna är knapphändiga vad gäller vattenpipstobak men de flesta av dessa produkter verkar importeras. Den totala konsumtionen i EU beräknas vara ton per år, och uppskattningsvis har ingen punktskatt erlagts på två tredjedelar av denna mängd. Även om detta är betydelsefullt proportionellt sett är vattenpipstobak även fortsättningsvis en nischprodukt absolut sett i jämförelse med andra produkter. En separat produktkategori skulle göra det möjligt för medlemsstaterna att beskatta vattenpipstobak enligt en avvikande kategori från annan röktobak. Även om en separat kategori för vattenpipstobak och en anpassad lägre skattesats kan vara till nytta för att undanröja incitamentet för olaglig handel kan dock gynnsammare skattesatser fungera som incitament för att utveckla andra gränsfallsprodukter. I linje med den externa undersökningen anser kommissionen att de uppgifter som finns tillgängliga är för begränsade och otillförlitliga för att stödja en omfattande skattereform i nuläget, såsom införandet av en separat kategori för vattenpipstobak. f) Minimipunktskatt på cigaretter Genom direktivet ges medlemsstaterna möjlighet att upprätta en lägsta skattenivå, även känd som minimipunktskatt, under förutsättningen att den övergripande blandade strukturen respekteras. I direktivet ges ingen specifik metod för beräkning av denna minimipunktskatt. Både ekonomiska aktörer som är skyldiga att betala punktskatten och skattemyndigheter uppgav dock i undersökningen att minimipunktskatten fungerar väl. Medlemsstaterna uppskattar det utrymme för tillämpning av reglerna som ges i direktivet eftersom det ökar deras flexibilitet vad gäller att uppnå målen med minimipunktskatten. Samtidigt, med hänsyn till de olika tekniska termer som används i direktivet och som kan leda till missförstånd vid beräkningen av minimipunktskatten, kan ett förtydligande bli 6

8 nödvändigt. Detta för att medlemsstaterna ska kunna använda sig av denna åtgärd mot lågpriscigaretter på ett effektivare sätt. 4) Slutsatser och förslag till åtgärder I denna rapport har kommissionen redogjort för skälen till varför inget förslag om att se över eller ändra direktiv 2011/64/EU kommer att läggas fram De främsta orsakerna är att det inte finns uppgifter som underbygger ett förslag om harmoniserad beskattning av e-cigaretter och att vissa frågor som identifierades i utvärderingen 2014 sedan dess har lösts på nationell nivå eller har avgjorts. Frågan om huruvida det finns ett behov av att föreslå en harmoniserad detaljerad kategori för e- cigaretter och heat-not-burn -tobaksprodukter kommer att ses över i samband med nästa utvärdering inom Refit-programmet och rapporten om direktivet som ska vara färdig Utvärderingen inom ramen för Refit-programmet kommer att omfatta kvarstående frågor som den externa undersökningen inte kunde besvara, däribland e-cigaretter och heat-not-burn - tobaksprodukter. Mer information förväntas bli tillgänglig bland annat genom rapporteringsskyldigheten enligt artikel 20 i direktivet om tobaksvaror. Kommissionen kommer därför att fortsätta att övervaka utvecklingen med avseende på e-cigaretter och heat-not-burn - tobaksprodukter. Slutligen anser kommissionen att det borde göras en översyn av de minimiskattesatser som enligt direktivet ska tillämpas parallellt med utvärderingen inom ramen för Refit-programmet. Enligt artikel 19.1 i direktiv 2011/64/EU ska kommissionen vart fjärde år förelägga en rapport avseende de skattesatser och punktskattestrukturer som fastställs i detta direktiv. Den senaste rapporten lades fram 2015 och nästa rapport väntas till I den senaste utvärderingen som färdigställdes 2014 undersöktes inte minimiskattesatserna eftersom vissa av de gällande övergångsperioderna ännu inte hade upphört och alla höjningar inte hade trätt i kraft. För närvarande har nästan alla medlemsstater utom Bulgarien, Ungern och Rumänien uppnått de totala minimiskattesatserna när nästa rapport och möjliga översyn väntas kommer det att vara nästan 10 år sedan de nuvarande minimiskattesatserna godkändes, och det har inte gjorts någon korrigering för inflationens verkningar. I en bilaga till rådets slutsatser av den 8 mars 2016 stödde fem medlemsstater slutsatsen om att utan dröjsmål inleda arbetet med en framtida översyn av minimiskattesatserna. 9 Med tanke på att tobaksprodukter orsakar allvarliga hälsoskador bör man dessutom beakta att artikel 168 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt erfordrar en hög nivå av folkhälsoskydd samt att EU är part i ramkonventionen om tobakskontroll. Av dessa skäl anser kommissionen nu att granskningen av behovet att höja minimiskattesatserna även bör ske parallellt med utvärderingen inom ramen för Refit-programmet. Kommissionen kommer därför att inleda utvärderingen av minimiskattesatserna Österrike, Irland, Finland, Frankrike och Sverige 7