EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Transkript

1 SV SV SV

2 EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den KOM(2008) 460 slutlig RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om strukturer och skattesatser i fråga om punktbeskattning av cigaretter och andra tobaksvaror {SEK(2008) 2266} {SEK(2008) 2267} SV 1 SV

3 1. INLEDNING Enligt artikel 4 i rådets direktiv 92/79/EEG av den 19 oktober 1992 om tillnärmning av skatt på cigaretter 1 och artikel 4 i rådets direktiv 92/80/EEG av den 19 oktober 1992 om tillnärmning av skatter på andra tobaksvaror än cigaretter 2 ska Europeiska kommissionen vart fjärde år kontrollera huruvida den inre marknaden kan fungera korrekt, punktskatternas realvärde och fördragets vidare syften. Denna undersökning förutsätts omfatta berörda bestämmelser i direktiv 95/59/EG av den 27 november 1995 om andra skatter än omsättningsskatter som påverkar förbrukningen av tobaksvaror 3. Med tanke på tobaksvarornas egenskaper krävs att man särskilt uppmärksammar frågan om hälsoskydd. I artikel 152 i fördraget fastställs att en hög hälsoskyddsnivå för människor ska säkerställas vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder anslöt sig Europeiska gemenskapen till Världshälsoorganisationens ramkonvention om bekämpning av tobaksmissbruk (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC). I artikel 6 i ramkonventionen om bekämpning av tobaksmissbruk rekommenderas skattepolitik för att bidra till hälsomålen i syfte att minska tobakskonsumtionen. Denna rapport har föregåtts av ett brett samrådsförfarande. Med beaktande av resultatet av denna samrådsprocess har kommissionen utfört en konsekvensanalys. 2. STRUKTUREN AV PUNKTSKATTERNA PÅ CIGARETTER I rapporten undersöks ett antal möjliga förändringar av den nuvarande strukturen av punktskatter på cigaretter. Särskilt undersöks om begreppet den mest efterfrågade prisklassen (MPPC) kan avskaffas som riktlinje för minimikrav. Dessutom undersöks det mycket noga om medlemsstaterna kan ges ökad flexibilitet för att fastställa relationen mellan värderelaterad och särskild skatt, och för att fastställa nivån på minimipunktskatt på cigaretter Den mest efterfrågade prisklassen som riktlinje för minimikrav Enligt nuvarande system är den mest efterfrågade prisklassen riktlinje för minimikraven för cigaretter. För närvarande måste punktskatten på cigaretter motsvara minst 57 % av detaljhandelspriset, inklusive alla skatter, och uppgå till minst 64 euro per cigaretter när det gäller cigaretter i den mest efterfrågade prisklassen. Om klassen den 1 januari ett år förändras måste medlemsstaterna kontrollera att minimikraven fortfarande uppfylls. Den mest efterfrågade prisklassen fick under samrådsprocessen viss kritik: Den mest efterfrågade prisklassen är ett begrepp som infördes för 30 år sedan. Vid den tiden dominerades de nationella cigarettmarknaderna typiskt av ett enda märke. Numera uppgår dock den mest efterfrågade prisklassens genomsnittliga marknadsandel till ungefär 35 % EGT L 316, , s. 8. Senast ändrat genom direktiv 2002/10/EG (EGT L 46, , s. 26) EGT L 316, , s. 10. Senast ändrat genom direktiv 2002/10/EG (EGT L 46, , s. 26) EGT L 291, , s. 40. Senast ändrat genom direktiv 2002/10/EG (EGT L 46, , s. 26) SV 2 SV

4 Den mest efterfrågade prisklassen har en tendens att variera på grund av ändrade konsumtionsmönster, vilket leder till att de offentliga skatteintäkterna blir instabila. Priskonkurrensen mellan tobakstillverkarna snedvrids också genom denna. Dominerande tobakstillverkare kan öka sina konkurrenters skattebelastning. I vissa medlemsstater finns den mest efterfrågade prisklassen i en lågprisklass medan den i andra medlemsstater finns i en högprisklass. Följaktligen kan den mest efterfrågade prisklassen inte säkerställa en enhetlig miniminivå i alla medlemsstater. Slutligen är det ur ett hälsoperspektiv inte försvarligt att använda den mest efterfrågade prisklassen som utgångspunkt för att fastställa minimikrav i fråga om skatt. Inte bara cigaretterna i den mest efterfrågade prisklassen utan alla cigaretter är undantagslöst skadliga för hälsan. Kommissionen anser därför att användningen av den mest efterfrågade prisklassen som riktlinje för minimiskattesatser inte är förenlig med målen för den inre marknaden. Att avskaffa den mest efterfrågade prisklassen skulle dessutom förenkla systemen avsevärt, förbättra öppenheten och framhäva hälsomålen. Om den mest efterfrågade prisklassen avskaffas kan följande två alternativa tillvägagångssätt övervägas: Kravet på minimibelopp kan tillämpas på alla cigaretter på marknaden. Med hänsyn till beskattningsprinciperna för cigaretter de 35 senaste åren kan den mest efterfrågade prisklassen ersättas med ett vägt genomsnittligt pris (WAP) Ett krav på minimibelopp i EU för alla cigaretter Bortsett från att kravet på minimibelopp för alla cigaretter skulle lösa den oordning på skatteområdet som skapas av begreppet den mest efterfrågade prisklassen skulle det därigenom skapas en lägsta skattenivå, och det är det bästa sättet för tillnärmning av skatter och priser på cigaretter på den inre marknaden. Dessutom är detta krav det enda alternativ som skulle säkerställa en miniminivå för priser och skatter för bekämpning av tobaksmissbruk och ta itu med hälsoproblemen när det gäller cigaretter i alla prisklasser Ytterligare ett minimikrav i EU på vägda genomsnittliga priser Kommissionen har också övervägt konsekvenserna av tillämpningen av 57-procentsregeln på alla cigaretter. Det framgår av konsekvensanalysen att punktskatten på prisvärda cigaretter och/eller premiumcigaretter därigenom skulle öka. Om de 57 procenten höjs skulle punktskatten stegvis övergå till att vara en ren värderelaterad skatt. Följaktligen skulle den inte vara förenlig med målet att ge medlemsstaterna ökad flexibilitet i fråga om punktskattens struktur. Inte heller skulle tillämpningen av 57-procentsregeln på alla cigaretter bidra till att minska skillnaden i skatter och priser på cigaretter på den inre marknaden och kan därför inte motiveras vare sig ur den inre marknadens perspektiv eller ett hälsoperspektiv. Ett alternativ skulle vara att tillämpa 57-procentsregeln på grundval av det vägda genomsnittliga priset. Detta har ett flertal fördelar ur den inre marknadens och hälsans perspektiv: SV 3 SV

5 Det skulle vara neutralt i förhållande till prisklasserna och ger tillverkarna lika villkor. Det skulle ge medlemsstaterna flexibilitet att bestämma den beskattningsstruktur (särskilt förhållandet mellan värderelaterade och särskilda skatter) som bäst motsvarar kraven på deras inre marknad. Det skulle ge jämförbara riktlinjer i EU:s medlemsstater för minimikrav beträffande punktskatt på cigaretter. Det skulle vara lättare att administrera än ett system grundat på den mest efterfrågade prisklassen. Några tobakstillverkare har rekommenderat att 57-procentsregeln ska tas bort helt och hållet. Kommissionen anser dock att 57-procentsregeln fortfarande är en väsentlig del av regelverket på tobaksbeskattningens område, eftersom endast det proportionella kravet för ett antal medlemsstater för närvarande hindrar en minskning av beskattningsnivån. Sammanfattningsvis bör begreppet den mest efterfrågade prisklassen, för att förenkla systemen, skapa lika villkor för tillverkarna, minska uppdelningen av tobaksmarknaderna och framhäva hälsomålen, som utgångspunkt för minimikrav ersättas av vägda genomsnittliga priser i kombination med ett minimibelopp som tillämpas på alla cigaretter. Skälen till att den mest efterfrågade prisklassen inte längre bör vara riktlinje för gemenskapens miniminivåer gäller också för bestämmelserna om den särskilda punktskattens betydelse inom den totala skattebelastningen (artikel 16.2 i direktiv 95/59/EG). Ännu en gång bör utgångspunkten vara det vägda genomsnittliga priset Ökad flexibilitet i strukturen hos punktskatten på cigaretter Enligt gällande gemenskapsregler måste punktskatten på cigaretter omfatta en värderelaterad och en särskild komponent. Vilken vikt medlemsstaterna lägger vid den värderelaterade eller den särskilda komponenten beror på vilka politiska mål som eftersträvas. (Se bilaga 1, diagram 2). För närvarande får punktskattens särskilda komponent inte understiga 5 % eller överstiga 55 % av den totala skattebelastningen på cigaretters i den mest efterfrågade prisklassen (den proportionella punktskatten plus den särskilda punktskatten och mervärdesskatten). Värderelaterade skatter ökar de absoluta prisskillnaderna och gynnar därför billigare cigarettmärken. Värderelaterade skatter tillämpades tidigare för att gynna billigare lokala cigaretter framför dyrare internationella märken. Nuförtiden är dock värderelaterade skatter attraktiva främst för de medlemsstater där det finns en större risk för att en monopolsituation ska utvecklas på marknaden. Genom särskilda skatter minskar de relativa prisskillnaderna och prisfluktuationerna minimeras. Följaktligen har särskilda skatter en fördel ur hälsosynpunkt. Särskilda skatter har också flera andra fördelar. Ett scenario där alla skatter är särskilda skatter skulle medföra att prisskillnaderna på EU-nivå skulle minska med 50 %. Ökad tillämpning av särskilda skatter kan därför leda till ytterligare tillnärmning av detaljhandelspriserna inom EU. Eftersom de särskilda skatterna inte är baserade på priser utan på konsumtionsvolymer är de dessutom stabilare, lättare att förutsäga och administrera och ökar skatteintäkternas stabilitet. SV 4 SV

6 Sammanfattningsvis har särskilda skatter, ur den inre marknadens perspektiv, ett budgetperspektiv och ett hälsoperspektiv, klara fördelar, och ökad flexibilitet bör därför ges till de medlemsstater som i större utsträckning stödjer sig på särskilda punktskatter. För att undvika en situation med uteslutande särskild skatt i en av medlemsstaterna och uteslutande värderelaterad skatt i en angränsande medlemsstat, vilket skulle resultera i gränsöverskridande handel med premiummärken från den första till den andra medlemsstaten och handel med lågprismärken i motsatt riktning, är en viss enhetlighet i punktskattestrukturerna fortfarande önskvärd Flexibilitet att tillämpa minimipunktskatt på cigaretter Flertalet medlemsstater tillämpar också en minimipunktskatt förutom värderelaterad och särskild punktskatt. Detta innebär att varje cigarettpaket måste belastas med en minimipunktskatt. Syftet med minimiskatter är att ge medlemsstaterna en viss intäkt och säkerställa att cigaretter inte säljs till priser som ligger långt under normala marknadsnivåer. Medlemsstaterna får ta ut en minimipunktskatt men denna får inte överstiga 100 % av den totala punktskatten på den mest efterfrågade prisklassen. Detta innebär att minimipunktskatten, i vissa länder där den mest efterfrågade prisklassen är en lågpriscigarett, är ett verktyg med begränsningar. På senare år har de billigare cigarettmärkenas marknadsandel skjutit i höjden i de flesta av medlemsstaterna, vilket antingen resulterat i att intäkterna minskar eller i att skattehöjningarnas inverkan på cigarettkonsumtionen blir mindre. Därför har några av medlemsstaterna rapporterat att de skulle välkomna ökad flexibilitet att tackla billigare cigarettmärken. Ökad flexibilitet kan därför ges i de nuvarande EU-kraven genom att inte längre begränsa minimiskattenivån till punktskatten på den mest efterfrågade prisklassen, vilket för närvarande är fallet för andra tobaksvaror. 3. MINIMIPUNKTSKATTER PÅ CIGARETTER I denna rapport undersöks också om förändringar i den nuvarande punktskattestrukturen för cigaretter kan kombineras med en ökning av minimisatserna. För närvarande måste punktskatten på cigaretter motsvara minst 57 % av detaljhandelspriset, inklusive alla skatter, och sedan juli 2006 uppgå till minst 64 euro per 1000 cigaretter när det gäller cigaretter i den mest efterfrågade prisklassen. Inom ramen för anslutningsakterna beviljades de nya medlemsstaterna, utom Malta och Cypern, undantag för att skjuta upp tillämpningen av minimipunktskatterna under perioder som sträcker sig från den 31 december 2006 till den 31 december Allmänt Det framgår av en analys av priserna och punktskattesatserna för cigaretter i EU att det fortfarande finns stora skillnader mellan medlemsstaterna. Med de senaste utvidgningarna av EU har faktiskt skatteskillnaden och skillnaden i detaljhandelspris mellan medlemsstaterna blivit större. Detta beror dock i viss utsträckning på att det finns övergångsperioder som gäller enligt anslutningsakterna. När alla nya medlemsstater uppfyller minimikravet på 64 euro per 1000 cigaretter kommer prisskillnaderna att minska, men cigaretter kommer fortfarande att SV 5 SV

7 vara mer än 4 gånger dyrare i vissa medlemsstater jämfört med andra (se bilaga 1, diagram 1 och 3) Effekten av skillnader i detaljhandelspriset inklusive skatt på cigaretter, för medlemsstaterna och på den inre marknaden De betydande skillnaderna i detaljhandelspriset inklusive skatt mellan medlemsstaterna har skapat en miljö för helt och hållet skattebetingad handel över gränserna samt för smuggling och bedrägerier. Förvisso är tobakssektorn särskilt känslig för sådana verksamheter. På grundval av en djupgående analys av insamlade uppgifter uppskattades det i en undersökning 4 som gjorts för kommissionen att den totala marknadspenetrationen 2004 motsvarade ca 13 % av tobaksmarknaden i EU-25, varvid 4 5 % består av laglig handel över gränserna och 8 9 % av olaglig handel. Några av de viktigaste marknaderna, med relativt höga punktskatter som ofta genomförts för att nå hälsomålen, står dock inför ett inflöde på mer än 20 %. Omvänt drar ett antal medlemsstater med låg skattesats till sig handel över gränserna och olaglig handel, vilket innebär externa kostnader för andra medlemsstater Handel över gränserna Inköp av cigaretter över gränserna är helt lagligt och är naturligtvis en av fördelarna med den inre marknaden, förutsatt att produkterna köps av enskilda för egen personlig användning: Detta kan emellertid medföra problem för medlemsstater som tillämpar högre skatter. Inköp av cigaretter över gränserna ökade markant i vissa medlemsstater när de hade infört stora höjningar av sina punktskattesatser, vilket de ofta hade gjort för att nå hälsomålen. Dessutom är det ett tydligt inflöde av billiga cigaretter från vissa av de nya medlemsstaterna främst till angränsande EU 15-medlemsstater Olaglig handel Olaglig handel inom gemenskapen omfattar varor som smugglas från tredjeländer (ofta omfattande förfalskade cigaretter), men också smuggling inom EU, då enskilda köper tobak i andra medlemsstater, officiellt för eget bruk, men i själva verket för att sälja den vidare utan att betala punktskatt i den medlemsstat där tobaken konsumeras. Smuggling från tredjeländer innebär att bedragare kringgår tullkontroller och smugglar in varor på olika sätt (dolt, med falsk beskrivning och falsk deklaration osv.) från angränsande tredjeländer som Vitryssland, Ryssland och Ukraina, där priserna och skatterna är låga. En annan tendens är ökningen av smuggling av förfalskade cigaretter från andra världsdelar (t.ex. Kina). Dt är svårt att uppskatta mängden av sådan smuggling, men det är helt klart att marknadsandelen för förfalskade cigaretter ökar i vissa länder. För att begränsa dessa negativa effekter bör det finnas en lägsta skattenivå för punktskatt i hela EU som är effektiv för att nå målen för den inre marknaden. Smugglingen från tredjeländer, och handeln med falska varor kräver dessutom förstärkta kontroller vid de yttre gränserna. 4 Study on the collection and interpretation of data concerning the release for consumption of cigarettes and fine-cut tobacco for the rolling of cigarettes; KPMG december SV 6 SV

8 3.3. Hälsomål Rökning är fortfarande den främsta enskilda orsaken till dödsfall som kan undvikas i gemenskapen och en av de främsta sjukdoms- och dödsorsakerna i EU. Beskattning ingår i en generell förebyggande och avrådande strategi som också innehåller andra åtgärder som minskar efterfrågan, t.ex. skydd mot exponering för tobaksrök, reglering av innehållet, etc. Enligt Världsbanken är ökade priser på tobaksvaror den effektivaste enskilda åtgärden för att förebygga rökning. En prisökning på 10 % minskar konsumtionen med i genomsnitt 4 % bland vuxna i höginkomstmedlemsstater. Ännu viktigare är att effekten av högre priser sannolikt är störst bland ungdomar, som påverkas mera av prishöjningar än äldre anslöt sig Europeiska gemenskapen till Världshälsoorganisationens ramkonvention om bekämpning av tobaksmissbruk (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC). I artikel 6 i ramkonventionen om bekämpning av tobaksmissbruk rekommenderas skattepolitik för att bidra till hälsomålen i syfte att minska tobakskonsumtionen. Den offentliga försäljningen av cigaretter för konsumtion i EU minskade under perioden med ca 13 %. (Se bilaga 3). Denna andel tar med gränsöverskridande flöden inom EU i beräkningen, men måste justeras med avseende på den olagliga handeln från tredje land till EU. Den verkliga nedgången i cigarettkonsumtionen i EU kan därför uppskattas till något över 10 %. 5 Denna utveckling beror främst på EU-15, där försäljningen av cigaretter för konsumtion gick ned med 16 %. Under samma period ökade punktskatten på cigaretter med i genomsnitt 33 %. Å andra sidan minskade försäljningen för konsumtion i EU-12 (utom RO) i genomsnitt med bara 1 %. Från anslutningen fram till slutet av 2006 har punktskatterna i genomsnitt ökat med 34 %. Att konsumtionsminskningen varit obetydlig trots kraftigt ökande punktskatter har sannolikt sin förklaring i den låga beskattningsnivån före anslutningen. För att uppnå en liknande nedgång i konsumtionen under de kommande fem åren är det angeläget att höja punktskatterna ytterligare. Med en priselasticitet på -0,43 i beräkningen, som Världsbanken föreslår, behövs en prisökning på 25 % för att uppnå en minskning av efterfrågan på 10 %. Genom minimipunktskatterna får medlemsstaterna ett "säkerhetsnät" genom att det säkerställs att övriga medlemsstater faktiskt tillämpar punktskatt och att nivåerna är meningsfulla. Därigenom blir det lättare för andra medlemsstater att driva sin skattepolitik till gagn för hälsoskyddet, utan hotet att denna politik ska undergrävas av andra medlemsstater och särskilt av handel över gränserna och smuggling. På tobaksbeskattningens område bör dessa minimiskattesatser faktiskt ligga på en nivå som gör det möjligt för medlemsstaterna att nå målen för bekämpning av tobaksmissbruk. För att nå detta mål bör EU:s minimikrav (som antogs 2002) inte bara befästa den nuvarande situationen, utan också ökas ytterligare under de kommande fem åren. 5 Industrins källor uppskattar det totala inflödet från tredje land till ca 3 %. Hänsyn ska dock endast tas till ökningen av detta slags inflöde mellan 2002 och 2006, som med största sannolikhet är mindre än 3 %. SV 7 SV

9 3.4. Större tillnärmning av skattesatserna höjning av minimisatserna Av dessa anledningar skulle ökad konvergens mellan beskattningsnivåerna i de olika medlemsstaterna bidra till att begränsa snedvridningen på den inre marknaden och säkra målet att skydda hälsan Minimiskatten på 64 euro per 1000 cigaretter EU:s nuvarande minimiskatt på 64 euro per 1000 cigaretter är otillräcklig för att uppnå en tillnärmning av detaljhandelspriserna mellan medlemsstater med höga och låga skatter. Genom att personer i medlemsstater med hög skatt gärna handlar i medlemsstater med låg skatt undergrävs målen för den inre marknaden och målen för bekämpning av tobaksmissbruk. För att motverka detta hot skulle kravet på minimibelopp i EU behöva ökas avsevärt. Alla förslag till ökningar måste dock ta hänsyn till att ett antal medlemsstater fortfarande har övergångsperioder för de nuvarande minimisatserna Det 57-procentiga minimikravet Det 57-procentiga minimikravet har inte ändrats sedan det infördes I länder med en hälsomotiverad skattepolitik står dock punktskatter till dags dato för mer än 60 % av detaljhandelspriset inklusive skatt. När samtliga nya medlemsstater så småningom uppfyller minimikravet på 64 euro kommer även inkomsten från punktskatten att överstiga 60 % i de flesta av dessa medlemsstater. Eftersom priset före skatt på cigaretter i stor utsträckning står i relation till köpkraften skulle en ökning av miniminivån anpassa beskattningsnivån i detta avseende. Med andra ord skulle detta medföra en ökning av punktskatterna i de medlemsstater där punktskatten på cigaretter är relativt vis låg i jämförelse med köpkraften. Som tidigare nämnts är 57-procentsregeln kombinerad med en "undantagsbestämmelse" för medlemsstater med hög skatt 6. Syftet är att undvika en ökning av punktskatterna i de medlemsstater där de redan är höga och följaktligen undvika en ökad klyfta mellan de medlemsstater som har högst och de som har lägst skatt. För att 57-procentsregeln fortfarande ska vara meningsfull behöver dess nivå uppdateras fastställdes "undantagsbestämmelsen" till 101 euro. För närvarande skulle en uppdatering till 122 euro hålla jämna steg med den senaste utvecklingen av punktskatten på cigaretter på den inre marknaden och ha samma effekt som 2001, nämligen att täcka de fem 7 medlemsstater som har de högsta skatterna. För att uppnå målen för den inre marknaden och hälsomålen kan båda minimisatserna höjas de kommande fem åren. Den genomsnittliga inkomsten från punktskatten i EU-27 blir något över 90 euro när alla nya medlemsstater har uppnått nuvarande miniminivåer och den genomsnittliga punktskatten ca 63 %. I konsekvensanalysen konstateras det att ur ett hälsoperspektiv skulle en ökning till 90 euro på alla cigaretter och 63 % på det vägda genomsnittliga priset sannolikt medföra en minskning 6 7 Medlemsstater som tar ut en punktskatt på minst 101 euro per 1000 cigaretter för cigaretter i den mest efterfrågade prisklassen behöver inte uppfylla 57-regeln. UK, IE, FR, DE och SE. SV 8 SV

10 av efterfrågan på i genomsnitt 10 % i 22 av medlemsstaterna 8. Dessutom skulle den bana vägen för ytterligare ökningar av punktskatten på cigaretter även i de medlemsstater som redan har en hög beskattningsnivå. Sett ur ett köpkraftsperspektiv är det bara i BG och RO som en omedelbar höjning av punktskatten skulle leda till att priserna blev alltför höga, jämfört med priserna på EU:s viktigaste marknader. Emellertid måste hänsyn också tas till att ett antal medlemsstater fortfarande har övergångsperioder fram till 2009 eller Anpassningskostnader Det finns två huvudsakliga faktorer som stimulerar konsumtion som inte är inhemskt beskattad: Att cigaretterna är mindre överkomliga på grund av markanta skattehöjningar och att vissa medlemsstater har grovmaskiga landgränser till tredje land med låga skatter. Ytterligare tillnärmning av punktskatterna inom EU och bättre samordning av prisökningarna på cigaretter för bekämpning av tobaksmissbruk kommer förvisso att bidra till att ta itu med problemet med olaglig handel inom EU. Anpassningskostnaderna på den inre marknaden, där det inte längre finns några gränskontroller, kommer då att minska. Ett antal nya medlemsstater gränsar emellertid till tredje länder där beskattningsnivån och detaljhandelspriserna på tobaksvaror är låga jämfört med EU-nivån. Detta gynnar omfattande smuggling från tredje land, vilket undergräver den inre marknadens funktion och EU:s och dess medlemsstaters hälsopolitik. Smuggling från tredje land är särskilt omfattande i ett antal medlemsstater med landgränser till tredje land. För att minska smugglingen från tredje land hålls punktskatterna ofta på en låg nivå. Till följd av detta drar dessa medlemsstater till sig handel över gränserna och olaglig handel med andra medlemsstater, vilket medför externa kostnader på den inre marknaden. Ökningar av punktskatten på cigaretter bör därför kombineras med en förstärkt bekämpning av den olagliga handeln med tredje land. Kampen mot olaglig handel är främst medlemsstaternas ansvar. Kommissionen, som är part i Världshälsoorganisationens ramkonvention om bekämpning av tobaksmissbruk (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC), spelar dock en aktiv roll i de pågående förhandlingarna om utarbetandet av ett protokoll om olaglig handel med tobaksprodukter enligt artikel 15 i ramkonventionen. Syftet med protokollet är att ta fram ett internationellt bindande rättsligt instrument för att sätta stopp för olaglig handel med tobaksprodukter, som samtliga 152 länder som ratificerat konventionen kommer att uppmanas att ansluta sig till. 8 Utom i högskatteländerna UK, IE, FR och DE (RO ingick inte i simuleringen). SV 9 SV

11 4. STRUKTURER OCH MINIMISKATTESATSER I FRÅGA OM PUNKTBESKATTNING AV FINSKUREN TOBAK 4.1. Allmänt Marknaden för finskuren tobak står för ca 8 % av EU:s totala marknad för tobaksvaror. Finskuren tobak och cigaretter har olika egenskaper, men i slutändan konkurrerar de med varandra som tobaksprodukter. De kraftiga skillnaderna i skattenivåerna på finskuren tobak i medlemsstaterna gynnar smuggling och handel över gränserna mellan ett antal grannländer. Dessutom medför skillnaden mellan beskattningsnivån på cigaretter och finskuren tobak att produkterna ersätts med andra. Under perioden minskade det vägda genomsnittet av de cigarettmängder som såldes i EU-25 9 med ca 13 %. Mängderna av finskuren tobak ökade dock under samma period med ca 10 %. (Se bilaga 4). Även ur hälsosynpunkt är de betydande skillnaderna i beskattningsnivån för dessa produkter knappast berättigade på gemenskapsnivå eftersom de båda är lika skadliga Strukturen av punktskatterna på finskuren tobak Det står för närvarande medlemsstaterna fritt att själva fastställa punktskattestrukturen för finskuren röktobak avsedd för rullning av cigaretter (särskild eller värderelaterad eller blandad). Det framgick av det offentliga samrådet att det stora flertalet intressenter motsätter sig alla begränsningar i den nuvarande flexibiliteten på området för finskuren tobak. Eftersom målet är att ge medlemsstaterna ökad flexibilitet för cigarettbeskattningen skulle det inte heller vara önskvärt att samtidigt begränsa flexibiliteten för finskuren tobak. Eftersom EU:s minisatser för cigaretter fastställs genom sammanlagda minimikrav bör tillnärmningen av beskattningen av cigaretter och finskuren tobak fortsätta på grundval av minimisatser och medlemsstaterna fortfarande ges flexibilitet att fastställa förhållandet mellan värderelaterade och särskilda skatter. Minimikraven för cigaretter består av en obligatorisk värderelaterad minimisats och ett minimibelopp. Omvänt måste medlemsstaterna för finskuren tobak uppfylla endera av dessa. I de medlemsstater som tillämpar en värderelaterad skatt på finskuren tobak finns det därför inget krav på minimibelopp såsom det gör för cigaretter. Till följd därav finns det stora skillnader mellan skatter och priser på finskuren tobak i EU. Dessutom finns det idag situationer där skattenivån på handrullade cigaretter är mindre än 30 % av skattenivån på cigaretter (se bilaga 2). Att införa en kombination av en proportionell minimisats och ett minimibelopp för finskuren tobak skulle därför vara ett lämpligt sätt att anpassa skatten på cigaretter och finskuren tobak. 9 Inga uppgifter föreligger för RO och BG. SV 10 SV

12 4.3. Minimiskattesatser för finskuren tobak Minimisatserna för finskuren tobak är för närvarande fastställda till 36 % av detaljhandelspriset, inklusive alla skatter, eller 32 euro per kilogram. För att vidmakthålla det 1992 för första gången fastställda förhållandet mellan komponenterna justerades de särskilda minimibeloppen på grundval av inflationen efter 1998 och 2001 års granskningar. En justering på grundval av inflationen skulle för perioden ge 34 euro. Som angavs i den föregående rapporten bör dock minimisatserna för finskuren tobak fastställas till ungefär två tredjedelar av minimisatserna för cigaretter. Med ett sådant förhållande skulle medlemsstaterna kunna ta hänsyn till skillnaden mellan halvfärdiga och färdiga produkter, skillnaderna i tillverkningspris för de två produkterna och den relativt arbetskrävande tillverkningsprocessen för finskuren tobak. För att erhålla åtminstone två tredjedelar av minimisatsen för cigaretter skulle minimisatsen för finskuren tobak behöva ökas mer än inflationen. Det särskilda beloppet skulle fastställas till 43 euro per kilogram jämfört med 64 euro per 1000 cigaretter. Ett två tredjedels proportionellt minimikrav skulle resultera i en minimiskatt på finskuren tobak på 38 % jämfört med 57 % på cigaretter. En sådan höjning skulle främst påverka de nya medlemsstaterna, som fortfarande har undantag från de nuvarande minimisatserna för cigaretter. Eftersom dessa medlemsstater måste höja punktskatten på cigaretter senast vid övergångsperiodernas utgång är det sannolikt att de i alla fall höjer punktskatterna på finskuren tobak parallellt. Genom ett samordnat tillvägagångssätt skulle därför vidare snedvridning av den inre marknaden undvikas. I konsekvensanalysen konstateras det att en ökning av minimisatserna för cigaretter till 90 euro ur ett hälsoperspektiv skulle vara nödvändig de kommande åren för en sannolik minskning av efterfrågan på i genomsnitt 10 %. Genom att tillämpa det tidigare nämnda förhållandet 2/3 skulle minimisatserna för finskuren tobak därför öka till 60 euro de kommande åren. Detta kan leda till en minskning av efterfrågan på ca 20 % med samma priselasticitet i beräkningen som för cigaretter. Med hänsyn till att de cigarettmängder som såldes i EU under perioden minskade med ca 13 % i motsats till mängderna finskuren tobak, som ökade med ca 10 % under samma period, skulle finskuren tobak genom en sådan minskning anpassas till cigaretter. 5. STRUKTURER OCH MINIMISATSER I FRÅGA OM PUNKTBESKATTNING AV ANDRA TOBAKSVAROR ÄN CIGARETTER OCH FINSKUREN TOBAK Andra tobaksvaror enligt denna rubrik omfattar cigarrer, cigariller och annan röktobak (främst piptobak). Denna marknad består av mindre än 1 % av den totala marknaden för tobaksvaror och minskar. Den inre marknaden för annan röktobak fungerar relativt väl, och inga omfattande bedrägerier eller smuggling har rapporterats. I flera medlemsstater har det emellertid dykt upp nya produkter som beskattas som cigarrer eller piptobak, men saluförs som och i direkt konkurrens med cigaretter eller finskuren tobak. För att undvika snedvridning av konkurrensen orsakad av beskattning bör definitionerna av de olika kategorier av andra tobaksvaror göras mera exakta. SV 11 SV

13 En justering av den särskilda punktskatten för cigarrer och cigariller samt annan röktobak är dessutom nödvändig med hänsyn till inflationen under perioden På grundval av uppgifter från Eurostat om den årliga förändringstakten i det harmoniserade konsumentprisindexet (HKPI) mellan 2003 och 2007, kan inflationstakten uppskattas till ungefär 2 % om året eller 8 % för hela denna period. 7. SLUTSATSER Granskningen av strukturer och skattesatser i fråga om punktbeskattning av tobaksvaror leder oss till slutsatsen att ett antal viktiga ändringar av den gällande lagstiftningen är nödvändiga: För att skapa större öppenhet i systemen och lika villkor inom tobakssektorn bör den mest efterfrågade prisklassen som utgångspunkt för EU:s minimikrav ersättas med det vägda genomsnittliga priset (WAP). För att framhäva hälsomålen bör det vägda genomsnittliga priset kombineras med ett minimibelopp som tillämpas på alla cigaretter. Det vägda genomsnittliga priset bör också vara utgångspunkt för mätning av den särskilda punktskattens betydelse inom den totala skattebelastningen (artikel 16.2 i direktiv 95/59/EG). Medlemsstaterna bör också ges ökad flexibilitet i fråga om punktskattestrukturerna för cigaretter. Att införa en kombination av en proportionell minimisats och ett minimibelopp för finskuren tobak skulle vara ett lämpligt sätt att anpassa skatten på cigaretter och finskuren tobak. När det gäller cigaretter skulle, ur ett hälsoperspektiv, en ökning av minimiskatterna de kommande fem åren till 90 euro på alla cigaretter och 63 % på det vägda genomsnittliga priset leda till en sannolik minskning av efterfrågan på 10 %. Dessutom skulle skillnaden i skatter och priser på den inre marknaden därigenom minska. Minimisatserna för finskuren tobak bör justeras till två tredjedelar av minimisatserna för cigaretter och höjas parallellt med punktskatterna på cigaretter. Åtgärderna för tillnärmning av punktskatterna på cigaretter på den inre marknaden bör kombineras med en förstärkning av kampen mot olaglig handel, särskilt från tredje land. Slutligen bör de gällande definitionerna av cigarrer och piptobak ändras för att undanröja skattesnedvridningar och minimisatserna anpassas till inflationen. SV 12 SV

14 BILAGA 1: 2007 års uppgifter om cigaretter (den mest efterfrågade prisklassen) Diagram excise duties / tax inclusive price Eur excise yield tax inclusive price LV LT BG EE RO PL HU SK CZ SI ES EL CY LU PT IT AT MT NL DK BE FI SE DE FR IE UK excise yield tax inclusive price Member State Diagram ad-valorem/specific duties/vat Eur ad-valorem specific VAT LV LT BG EE RO PL HU SK CZ SI ES EL CY LU PT IT AT MT NL DK BE FI SE DE FR IE UK ad-valorem specific , ,2 5, , VAT Member State Diagram pre-tax price cigarettes Eur pre-tax price tax inclusive price HU BG PL LV RO EE LT ES SI CZ PT EL SK CY BE AT IT MT LU FR FI DK DE NL SE IE UK pre-tax price tax inclusive price Member State SV 13 SV

15 BILAGA 2: 2007 års uppgifter om finskuren tobak (den mest efterfrågade prisklassen) Diagram excise duties / tax inclusive price Eur excise yield tax inclusive price HU EE PL CZ LU BG SI LT LV CY ES SK BE PT NL AT FI DE IT DK EL MT FR SE UK IE excise yield tax inclusive price Member State Diagram ad-valorem/specific duties/vat Eur ad-valorem specific VAT AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HU IE IT LT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK ad-valorem specific VAT ,0 Member State Diagram pre-tax price fine-cut 350,0 300,0 250,0 Eur 200,0 150,0 pre-tax price tax inclusive price 100,0 50,0 0,0 AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HU IE IT LT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK 0,7 8,1 9,3 10,021,922,326,527,728,028,734,235,235,838,539,042,042,342,642,642,742,944,745,161,072,795,8 pre-tax price tax inclusive price Member State SV 14 SV

16 BILAGA 3: års försäljning av cigaretter för konsumtion Försäljning av cigaretter för konsumtion (1000 stycken) EU AU % BE % CY % CZ % DK % EE % FI % FR % DE % EL % HU % IE % IT % LV % LT % LU % MT % NL % PL % PT % SK % SI % ES % SE % UK % BG % RO % Totalt, EU % Totalt, EU 12 (exkl. RO) % Totalt, EU 27 (exkl. RO) % SV 15 SV

17 BILAGA 4: års försäljning av finskuren tobak för konsumtion Försäljning av finskuren tobak för konsumtion (kilogram) EU AU % BE % CY % CZ* % DK % EE % FI % FR % DE** % EL % HU % IE % IT % LV % LT LU % MT % NL % PL % PT % SK % SI % ES % SE % UK % BG % RO Totalt, EU % Totalt, EU 12 (exkl. LT, RO) % Totalt, EU 27 (exkl. LT, RO) % DE**: exklusive portionerad tobak BE, CY, FI, ET, EL, LV, LU, LT, BG, SE: inklusive annan röktobak CZ*: Från och med juli 2005 anger siffrorna den totala mängden annan röktobak och finskuren tobak sammantaget. SV 16 SV