Långsiktig ekonomisk planering - rapport

Transkript

1 TJÄNSTEUTLÅTANDE Ekonomiavdelningen Handläggare Per Malmquist Kommunstyrelsen Dnr KS/2016: /3 Långsiktig ekonomisk planering - rapport Förslag till beslut Kommunstyrelsen föreslår kommunfullmäktige besluta att 1. uppdra till barn- och utbildningsnämnden att påbörja och genomföra förslag 2 enligt rapport Skolstruktur för inkluderande lärmiljö, Uppdraget ska vara genomfört i sin helhet inför höstterminen 2019, 2. uppdra till parterna i hyresavtal kopplade till p. 1 att omförhandla hyresavtalen med inriktning att kommunen ska kunna lämna lokalerna i augusti 2018 och att SFAB kan avyttra eller hyra ut de aktuella lokalerna till extern part. K0mmunstyrelsen beslutar att 1. godkänna redovisning av utförda uppdrag, 2. uppdra till förvaltningen att utreda motiv och metod för de med Strängnäs jämförbara kommuner som valt att bilda aktiebolagsrättsliga koncerner enligt lista i rapport Strängnäs kommun Koncernbildning, (kap. 9.3) samt erfarenheter från dessa eller andra jämförbara kommuner, 3. uppdra till förvaltningen att utreda förutsättningarna ur ett kund- bolagsoch finansiellt perspektiv för en försäljning av delar av SEVAB Strängnäs Energi AB:s verksamhet: elnät, fjärrvärme samt stadsnät, 4. uppdra till förvaltningen att utreda förutsättningarna för omförhandling av kontrakten gällande a) sim- och sporthall samt teaterlokal i Thomas Arena b) utbildningslokaler (gymnasieskola, grund- och gymnasiesärskola och vuxenutbildningen) på Campus 5. uppdra till förvaltningen att utreda a) särskilt boende (äldreboende) i konkurrensutsatt byggande b) sim- och sporthall genom offentlig-privat samverkan c) lokaler för teater/kulturhus d) alternativa nya utbildningslokaler (gymnasieskola, grund- och gymnasiesärskola och vuxenutbildningen) e) alternativa lokaler för kommunala verksamheter vid Campusområdet, Strängnäs kommun Nygatan Strängnäs Tel Fax Bankgiro

2 2/3 6. uppdra till förvaltningen att detaljplanera genomföranden av föreslagna utredningar ovan och återkomma till kommunstyrelsen senast i januari 2018, 7. årsplanen från och med inleds med en uppdaterad långsiktig ekonomisk plan (15 år) med fokus på åtgärder och strategier för att hantera utmaningarna i drifts- och investeringsekonomin. Beskrivning av ärendet Demografiskt drivna kostnader och ett stort framtida investeringsbehov sätter press på kommunens drifts- och investeringsekonomi. Kommunstyrelsen (KS) beslutade därför den 30 november 2016 att Uppdra åt förvaltningen att ta fram en långsiktig ekonomisk plan (15 år) för kommunkoncernen, med strategier för att hantera utmaningarna i drifts- och investeringsekonomin, Uppdra åt förvaltningen att bygga upp en process för att kontinuerligt följa upp och uppdatera den långsiktiga ekonomiska planen. Arbetet med att ta fram en långsiktig ekonomisk plan har löpande rapporterats till såväl förvaltningens ledningsgrupp som KS och den 31/ fattade ett enigt KS beslutet att ge förvaltningen tre särskilda utredningsuppdrag; Skolstrukturen om att frigöra ekonomiska resurser genom en effektivare skol-/lokalstruktur för att förbättra lärmiljön i grundskolan Koncernstrukturen om koncernbildning och att frigöra kapital Campus/Thomaskomplexet om att frigöra ekonomiska resurser och säkerställa funktionella lokaler för verksamheter som idag använder Campus respektive Thomaskomplexet I bilagda rapporter redovisas dessa utredningsuppdrag med förslag till fortsatt arbete. Förslag 2 enligt skolstrukturutredningen bedöms leda till större möjligheter att omfördela kostnader från lokaler till undervisning och lärverktyg. PWC tar upp koncernbildning i andra kommuner och rekommenderar att fokusera eventuellt vidare utredningar om säljbara tillgångar på delar av SEVAB:s verksamhet och Campus/Thomas-utredningen föreslår omförhandlingar av hyreskontrakten och att parallellt vidare utreda konkreta alternativ, om denna ej skulle ge önskade resultat. Dessutom lyfts vikten av ett nytt förhållningssätt fram avseende strategisk ekonomistyrning, det vill säga en ny process med kontinuerligt fokus på långsiktig ekonomi i bland annat framtagande av årsplanen och i samband med den ekonomiska uppföljningen.

3 3/3 Ekonomiska konsekvenser för kommunen Elevpengen kan användas på ett effektivare sätt. Ärendet i sin helhet innebär att förutsättningar skapas för att hantera framtida utmaningar i drifts- och investeringsekonomin. Övriga konsekvenser Ett genomförande av förslag 2 enligt rapport skolstruktur skapar goda förutsättningar för en inkluderande lärmiljö för barn och ungdomar. Uppföljning Uppföljning kommer att ske löpande med en kort muntlig rapport på varje KS. Beslutsunderlag Rapport, Skolstruktur för inkluderande lärmiljö - Så skapar vi den bästa skolan för alla elever, reviderad Rapport, Komplettering till Skolstrukturutredning för inkluderande lärmiljö, Rapport, Långsiktig ekonomisk plan 2030, Rapport, Koncernbildning, Rapport, Säljbara tillgångar, Rapport, Utredning om framtiden för Campus och Thomas, Beslutet skickas till Kommunstyrelsen Barn- och utbildningsnämnden Kommunrevisionen, för kännedom SEVAB, för kännedom SFAB, för kännedom Cecilia Vikström Kommundirektör Per Malmquist Ekonomichef

4 STRÄNGNÄS KOMMUN Skolstruktur för inkluderande lärmiljö Så skapar vi den bästa skolan för alla elever Tony Lööw och Jimmy Svensson Reviderad rapport

5 Rapport Skolstruktur för inkluderande lärmiljö Innehållsförteckning Sammanfattning INLEDNING Vikten av en mer inkluderande lärmiljö Behov av en effektivare skolstruktur Uppdraget UTGÅNGSPUNKTER Principer för en effektiv skolstruktur Skoltillhörighetsprinciper Kommunens två uppdrag för skola och utbildning samt finansieringsfördelning En förutsättning för inkluderande lärmiljö är en effektiv skolstruktur Framträdande brister i nuvarande struktur Kostnadsläget Elevhälsan Behovet av elevstöd Ledarskapet i grundskolan LÖSNINGAR MED GRUND I INTRESSENTFOKUS Dialoger, möten och webbformulär Utbildningskontorets resonemang kring lösningar utifrån inkomna synpunkter och givet uppdrag FÖRUTSÄTTNINGAR OCH FÖRSLAG FÖR LÄRMILJÖ Krav på ledningsmässig överblickbarhet Ekonomisk bärkraft Pedagogisk tillräcklighet Slutsatser och bedömning MÅLBILDER FÖR INKLUDERANDE LÄRMILJÖ SKA UTGÖRA FUNDAMENT Tre grundläggande målbilder för lärmiljön MÅLBILD 1 Tydlig värdegrund och fysisk- och psykosocial lärmiljö som förenar både ett akademiskt och ett socialt perspektiv MÅLBILD 2 Kunskaper och erfarenheter från aktivitetsbaserad arbetsplats MÅLBILD 3 Främjande, förebyggande och formativt förhållningssätt FÖRSLAG TILL SKOLSTRUKTUR, MÖJLIGHETER OCH KONSEKVENSER Förslag

6 6.1.1 Förslagets innebörd Ekonomiska effekter av förslag Skolstrukturkonsekvenser av förslag Förslag Förslagets innebörd Ekonomiska effekter av förslag Skolstrukturkonsekvenser av förslag Förslag Förslagets innebörd Ekonomiska effekter av förslag Skolstrukturkonsekvenser av förslag Barnkonsekvensanalys av förslagen BILAGA 1 Dialoger, möten och webbformulär BILAGA 2 Möjlig minskning av hyreskostnaderna BILAGA 3 Avståndstabell BILAGA 4 Skolskjutskostnader

7 Sammanfattning Skolverket skriver i sin senaste lägesbedömning (2017) om vikten av en skola som möter varje elevs förutsättningar. I en sådan skola anpassas undervisningen efter elevers olika behov och särskilt stöd kan erbjudas. I den skolan samarbetar elevhälsan och den pedagogiska personalen för att skapa en lärmiljö som möjliggör för elever att känna sig inkluderade. Kommunens långsiktiga ekonomiska plan (15 år) visar att kommunen kommer ha kostnader som överstiger intäkterna med närmare 500 miljoner kronor, om inte åtgärder vidtas. Analyser visar att en viktig strategi är att frigöra medel, vilka idag är bundna i lokaler, hyror och driftkostnader. Kommunstyrelsen beslutade i maj 2017, att under hösten 2017 genomföra tre angränsande utredningar kring: a) koncernstruktur b) skolstrukturutredning för inkluderande lärmiljö, (tillsammans med barnoch utbildningsnämnden) c) Campus/Thomaskomplexet Uppdraget bestod i att utreda hur en effektivare skolstruktur kan finansiera en inkluderande lärmiljö, som ger alla barn och elever möjligheten att nå målen. Med en effektiv skolstruktur menas, i detta sammanhang, att avsatta medel till största delen ska hamna där de får bäst effekt kopplat till elevers lärande. I en utredning konstaterade konsultföretaget KPMG att det är administrativa uppgifter som upptar rektors tid. Då rektor är ansvarig för att ordna en inkluderande lärmiljö är det problematiskt om man anser att man inte hinner med det pedagogiska ledarskapet. Intressentfokus har varit en uttalad viktig del i utredningen och dess insamlingsfas. Därför genomfördes en rad dialoger på bred front under utredningen. Fokus låg på kärnfrågan, hur vi kan skapa den allra bästa skolan för alla elever i Strängnäs kommun. Närmare 500 samtalsdukar har scannats in och 267 responser via webbformuläret har inkommit. Därtill har ett antal e-postmeddelanden och dokument från olika intressenter kring frågorna om inkluderande lärmiljö, skolstruktur med mera inkommit. Fler vuxna i skolan, bättre fysiska miljöer, datorer även i lägre åldrar, mindre klasser, ökad elevhälsa, behörig personal etc., är saker som lyfts fram i intressentdialogerna. Vart och ett av dessa områden medför kostnader och behöver finansieras. 4

8 Allt som lyfts fram i dialogerna handlar inte om kostnadsdrivande fenomen. Värdegrundsfrågor som bemötande och synen på uppdrag och elever handlar om att reflektera över förhållningssättet i skolan. Det är tveklöst så att bättre förutsättningar kan åstadkomma mycket, men utan att samtidigt reflektera över hur förhållningssätt, hur man kan tänka nytt/annorlunda runt organisering och reflektera över hur undervisning genomförs, så kommer inte full effekt att uppstå. Förslagen att en rektor endast ska ha en skola att barn- och utbildningsnämnden påbörjar att inta en skolstruktur i linje med standardskola, för att få ut mest effekt av satsade skattemedel att barn- och utbildningsnämnden beslutar om att ta fram ett lokalfunktionsprogram Förslag 1 Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Fogdö skola ska upphöra. Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Härad skola ska upphöra. Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Länna skola ska upphöra. Verksamheten i grundskolans årskurs 7-9 vid Stallarholmsskolan ska upphöra. Förslag 2 Förslaget bygger på att Paulinska skolan kan ta över de lokaler i bottenplanet av skolan, vilka nu nyttjas av socialkontorets verksamheter. Förslaget innebär att: Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Fogdö skola ska upphöra. Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Härad skola ska upphöra. Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Länna skola ska upphöra. Verksamheten i grundskolans årskurs 7-9 vid Stallarholmsskolan ska upphöra. Verksamheten vid grundskolans årskurs 7-9 vid Karinslundsskolan ska upphöra. Verksamhet i förskoleklass, grundskolans årskurs 1-3 och fritidshem ska påbörjas vid Karinslundsskolan. Nuvarnade verksamhet i grundskolans årskurs 4-6, samt fritidshem för motsvarande åldrar bibehålls. 5

9 Förslag 3 Förslaget ska ses som en tänkbar utveckling bort mot Ytterligare skola i Mariefred-Läggesta bedöms behöva byggas för att möta den prognostiserad tillväxten. Om denna skola omfattar årskurserna 7-9, så kan den ta emot alla anvisade elever från Mariefred, Åker och Stallarholmen, som då ställer om till årskurs F-6 skolor, vilket möjliggör antingen ytterligare minskning av lokalytor alternativt säkerställer möjligheten att ta emot prognostiserade tillväxtern för lång tid framöver. På liknande sätt behöver ytterligare en skola i Strängnäs ordnas för att möta prognostiserad tillväxt främst avseende F-6 och då ställa om Paulinska skolan till en 7-9 skola, alternativt till en F-6 skola och göra den nya skolan till årskurs INLEDNING 1.1 Vikten av en mer inkluderande lärmiljö Utbildningen i skolan ska ta hänsyn till alla elevers olika behov, där strävan är att uppväga skillnader i deras förutsättningar. Ett förhållningssätt som utgår från att alla kan lyckas är en förutsättning för ett förebyggande och hälsofrämjande elevhälsoarbete. Nyckelbegreppet är inkluderande lärmiljö, vilket förenar både kunskaper och lärande med trygghet och stöd. Begreppet lärmiljö innefattar de miljöer som en elev kan möta under en skoldag, till exempel lektioner, raster, studiebesök, verksamhet i förskoleklass och fritidshem. Skolverket skriver i sin senaste lägesbedömning (2017) om vikten av en skola som möter varje elevs förutsättningar. I en sådan skola anpassas undervisningen efter elevers olika behov och särskilt stöd kan erbjudas. I den skolan samarbetar elevhälsan och den pedagogiska personalen för att skapa en lärmiljö som möjliggör för elever att känna sig inkluderade. Strängnäs kommun hamnar ofta långt ner i rankingar och det är stor skillnad mellan skolors resultat, vilket är djupt otillfredsställande. Skolinspektionens granskning av den kommunalt drivna skolverksamheten 2016, pekar på en rad förbättringsområden. Barn- och utbildningsnämnden har också identifierat områden som behöver förbättras, vilket resulterade i Skolutvecklingsprogram Härvid konstaterades att nuvarande skolstruktur medför att nämndens resurser sprids på många skolor, vilket försvårar god organisation av verksamheten på individ, grupp och skolnivå. Många elever får därmed inte den stimulans och det stöd de behöver, för att utvecklas i sin fulla potential, i enlighet med utbildningens mål. 6

10 1.2 Behov av en effektivare skolstruktur Behoven av välfärdstjänster ökar snabbare än någonsin tidigare i Sverige. Befolkningen växer, särskilt i yngre och äldre åldrar, vilket ökar kommunsektorns kostnader om alla ska få samma välfärdsnivå som i dag. Sveriges kommuner och landsting (SKL) förutspår en ökning på minst 10 miljarder kronor årligen, vilket väntas medföra ett gap mellan underliggande intäkter och kostnader, på 40 miljarder kronor år 2020, om verksamheten fortsätter utvecklas som hittills. Kommunstyrelsen gav i november 2016 kommunchefen i uppdrag att ta fram en långsiktig ekonomisk plan (15 år), med strategier för att hantera utmaningarna i drift- och investeringsekonomin samt att bygga en process för att kontinuerligt följa upp och uppdatera denna. Den långsiktiga ekonomiska planen är inriktad på hela kommunkoncernen i Strängnäs. I planen har samtliga kända kostnader tagits upp. Resultatet visar att kommunen kommer ha kostnader som överstiger intäkterna med närmare 500 miljoner kronor, om inte åtgärder vidtas. Analyser visar att en viktig strategi är att frigöra medel, vilka idag är bundna i lokaler, hyror och driftkostnader. De första konkreta uppdragen som kommunstyrelsen beslutade om i maj 2017, är att under hösten 2017 genomföra tre angränsande utredningar kring: d) koncernstrukturen e) skolstrukturutredning för inkluderande lärmiljö, (tillsammans med barnoch utbildningsnämnden) f) Campus/Thomaskomplexet 1.3 Uppdraget Föreliggande Skolstrukturutredning för inkluderande lärmiljö handlar om att kommunstyrelsen och barn- och utbildningsnämnden vill hitta en mer effektiv skolstruktur där medel, vilka idag är bundna i lokalkostnader, kan frigöras och i stället läggas på skolornas verksamhet. Resultatet ska bli skolor som skapar bästa möjliga förutsättningar för att varje elev att utvecklas så långt möjligt. Varje elev ska få det stöd den behöver och detta ska i sin tur leda till att kunskapsresultaten också förbättras för Strängnäs kommuns skolor över tid. Syfte Uppdraget bestod i att utreda hur en effektivare skolstruktur kan finansiera en inkluderande lärmiljö, som ger alla barn och elever möjligheten att nå målen. Dessa komponenter ingår i utredningen och ska kunna finansieras: 7

11 En internt framtagen så kallad standardskolemodell, omsatt till faktisk skolstruktur En lärmiljö som förenar både ett akademiskt och ett socialt perspektiv En lärmiljö som startar i en tydlig värdegrund och slutar i en fysisk- och psykosocial lärmiljö En lärmiljö som präglas av ett främjande, förebyggande och formativt förhållningssätt En lärmiljö som inspirerats av kunskaper och erfarenheter från aktivitetsbaserad arbetsplats En lärmiljö som nyttjar digitala hjälpmedel Utredningen kommer att presentera några möjliga förslag. Avgränsningar Denna utrednings uppdrag är att utreda hur en inkluderande lärmiljö i grundskolan kan åstadkommas och finansieras genom skattemedel som redan finns i barn- och utbildningsnämndens budget, bundna i lokalkostnader. Utredningen är inte en landsbygdsutredning och omfattar inte förskolan eller gymnasiet. Komponenter som inte ingår i utredningen att besvara är: Hur de olika förslagen till skolstruktur kan påverka enskilda orter Hur de olika förslagen till skolstruktur kan påverka Strängnäs kommuns framtida expansion utifrån översiktsplanen. De frågorna hänskjuts till andra utredningar. Utgångspunkter i övrigt För att söka förbättra utifrån kritik och misstag från föregående utredningar: - agera med öppenhet och transparens - ge möjlighet för alla intressenter och aktörer att bidra - utgå från faktiska data - ta in extern projektledare/utredare - metoden ska ha en kvalitativ ansats Metod Vi har valt att arbeta utifrån är den strukturerade Sju-stegsmodellen, vilken är en beprövad arbetsmetod för utredningar. Modellen sätter stort värde på dialog och intressentfokus. Modellen, kan grovt delas in i följande moment: Insamlingsfasen har bestått av: Tidigare underlag: befolkningsprognoser, kapacitetsbedömningar, olika skoldata, skolinspektionsrapporter, utredningar, årsrapporter 8

12 Olika typer av dialoger och möten, bl.a. med elever, vårdnadshavare, medarbetare och allmänhet/medborgare, där bl.a. samtalsdukar har använts som dokumentationsunderlag Insamling av synpunkter via webbformulär ( Inläsning av aktuell forskning för inkluderande lärmiljöer, utmärkt skola och undervisning Avstämningar med medarbetare och fackliga representanter Samtliga intressenter har diskuterat och arbetat utifrån samma utgångspunkt och huvudfråga: Hur skapar vi den bästa skolan för alla elever?. I sammanställnings-, resultat- och analysfaserna har möten skett med bl.a.: Ungdomsrådet Rektorer Ledningsgrupper Kommunikationsinsatser i arbetet har varit: Förhandsinformation till grundskolans chefer och medarbetare (våren 2017) Kommunikationsplan för arbetet i stort Information till grundskolans chefer och medarbetare (aug) Informationsunderlag till rektorer (28 aug) Information på hemsidan (29 aug) Inlägg och film på sociala medier (2, 6, 22 och 26 sep) Annons i Strengnäs Tidning (2 och 6 sep) Dialogmöten med allmänheten (7 och 12 sep) Webbenkät (29 aug-28 sep) Utskick till samtliga föräldrar via Fronter med information om enkäten (14 sep) Underlag Utredningen ska peka på en önskad lärmiljö, utifrån dialoger, beprövad erfarenhet och forskning, samt visa på hur en minskning av lokalkostnader skulle kunna bidra till att finansiera detta. Utredningen utgår ifrån en framträdande kvalitativ ansats, där vi tar del av människors erfarenheter, tankar och förslag. Genom att samla in ett brett kvalitativt underlag minskas risken för felbedömning i utredningen. Utredningen utgår vidare även från kvantitativa underlag såsom befolkningsprognoser, kapacitetsbedömningar, olika skoldata, skolinspektionsrapporter etc. Prognoser och bedömningar kan slå fel, vilket är en risk. Utredningen har försökt att möta detta genom att kvalitetssäkra data med företrädare för verksamheten. 9

13 2. UTGÅNGSPUNKTER 2.1 Principer för en effektiv skolstruktur Skoltillhörighetsprinciper Inom offentligt finansierade skolsystem förekommer i princip två olika modeller för hur elevers skoltillhörighet bestäms. I den ena modellen, närhetsmodellen, går eleverna i en skola som ligger nära hemmet, vilket ofta sker genom upptagningsområden. I den andra modellen, skolvalsmodellen, är beslutet att välja skola delegerat till barnens föräldrar. Skolor kan då anta elever oavsett var de bor och skolornas finansiering kopplas till antalet elever som väljer att gå på respektive skola genom att en skolpeng följer eleven till den skola som valts. En kombination av de båda kan också förekomma. I detta uppstår en skolmarknad, som möjliggörs genom skolpengssystemet, där fristående aktörer kan driva skola. En idé bakom friskolereformen var att genom konkurrens höja kvalitén i hela skolsystemet, en annan att öka möjligheten att välja en skola som passar den enskildes behov. Då samhället har ett ansvar för alla barns rätt till bra skolgång, medför det också att kommunerna behåller ett visst ansvar för alla elevers utbildning. Detta kan innebära att kommunala skolor står med över- eller underkapacitet, när friskolesektorn växer eller krymper, vilket kan få konsekvenser för skolsystemet i kommunen och i förlängningen också komma att påverka elevers möjlighet att få stöd. Kommunfullmäktige i Strängnäs har uttryckt en förväntan på att samarbete snarare än konkurrens ska prägla skolsystemet Kommunens två uppdrag för skola och utbildning samt finansieringsfördelning En kommun har två uppdrag när det gäller skola och utbildning. Det ena är att finansiera skolsystemet i kommunen och det andra att vara skolhuvudman för de kommunala skolorna. För att uppfylla dessa ändamål har Strängnäs kommun, dels en resursfördelningsmodell som bejakar kommunens särart och utgår från 10

14 förordningen om offentliga bidrag på lika villkor (Prop. 2008/09:171), dels ett skolutvecklingsprogram som syftar till att över tid höja kvaliteten i verksamheten ( Skolutvecklingsprogram 2023 ). Offentliga bidrag ska beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten av samma slag. Denna princip om lika villkor ska kompletteras med regler om vilka kostnader som ska ingå i den kommunala resursfördelningen och därmed också i bidraget till de fristående skolorna. Bidraget till fristående skolor ska bestå dels av ett grundbelopp och dels ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet baseras oftast på en summa/elev, som sedan multipliceras med antalet elever på skolan. Grundbeloppet ska vara tillräckligt för att finansiera en grundorganisation som ger alla elever en chans att lyckas. Grundbeloppet ska innefatta ersättning för: 1. Undervisning 2. Lärverktyg 3. Elevhälsa 4. Måltider 5. Administration 6. Mervärdesskatt 7. Lokalkostnader En viktig notering härvid är att kommunens sammanlagda kostnader för lokaler avgörs av två fenomen, dels den faktiska hyran för de kommunala lokalerna, dels ersättning till de fristående verksamheterna Barn- och utbildningsnämndens skriver i skolutvecklingsprogram 2023 att syftet med skolutvecklingsprogrammet är att ge verksamheterna, inom nämndens ansvarsområde, förutsättningar att bygga upp långsiktiga och hållbara strukturer för att nå läroplanernas mål. Värdet av ett skolutvecklingsprogram avgörs av dess förmåga att tydliggöra olika aktörers ansvarsområde, förena människors insatser i en gemensam riktning, avgränsa det viktiga från det mindre viktiga och inte minst ge effekt för de som är mottagare av verksamheternas insatser. Skolutvecklingsprogrammet utgår från tio utmaningar som var och en, samt tillsammans, utgör både hinder och möjligheter. Utmaningarna har kanaliserats till fyra huvudområden. Dessa är: Kunskaper och lärande Trygghet och stöd Attraktiv arbetsgivare (arbetsplats) Förutsättningar 11

15 2.1.3 En förutsättning för inkluderande lärmiljö är en effektiv skolstruktur Struktur i sig definieras ofta som en slags organisering, ordning eller planering. Skolstruktur är ett samlat begrepp för hur arbetsfördelning, styrning, samordning, och uppföljning sker. Olika typer av utmaningar och problem, försämrade resultat och prestationer, samt missnöjdhet uppstår inte sällan till följd av strukturella svagheter i organisationen. Dessa kan över tid åtgärdas med hjälp av ett systematiskt kvalitetsarbete på organisationsnivå, genom hela skolans styrkedja, vilket ibland leder till beslut om omstruktureringar. Med en effektiv skolstruktur menas, i detta sammanhang, att avsatta medel till största delen ska hamna där de får bäst effekt kopplat till elevers lärande. Möjligheten att dynamiskt kunna ändra gruppstorlekar ökar möjligheten till anpassade lärprocesser utifrån elevers olika behov. Om en elevgrupp är för liten uppstår inte alltid den energi som driver gruppen framåt. Omvänt kan en för stor grupp begränsa möjligheten för elever att interagera med andra. Resursfördelningen till skolor bygger på ett bidragsbelopp per elev. Ju fler stadier en skola har desto större blir spännvidden och utmaningen i rektors ansvar. Lågstadiet alltså skolor med förskoleklass till årskurs 3 har sina utmaningen medan högstadier, skolor med årskurs 7-9 har andra utmaningar. För skolor med F- åk 3 kommer också fritidshemmets verksamhet att bli en del i rektors ansvar. I viss utsträckning gäller det även skolor med F- åk 6. Även om rektor har ledningsstöd i form av biträdande rektor, kan det bli en övermäktig uppgift. När det gäller frågan om förhållandet mellan antalet parallella klasser i en årskurs och hur många stadier, F-3, 4-6 och 7-9 en skola bör ha så finns det olika överväganden som kan göras. Viktigast är dock alltid vad som ger bäst möjligheter att få ut mest av lärares tid kopplat till elevers lärande. Generellt kan sägas att 3-4 paralleller är en storlek som rektorer menar ger störst möjlighet att kunna erbjuda mest attraktiva tjänster till lärare. Orsaken till det är att det går att skapa hela tjänster och ändå ha finansiella medel att tillhandahålla stöd på skolan, i form av exempelvis elevhälsa. Att kunna attrahera duktiga lärare är den viktigaste förutsättningen för en bra skola. 12

16 2.2 Framträdande brister i nuvarande struktur Kostnadsläget Konsultföretaget PwC genomförde i mars 2017 en nulägesanalys av kommunens hela verksamhet, där utbildning/skola är en stor del. I slutsatserna skriver PwC om barn och utbildning att kostnaderna (för förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, vuxenutbildning med mera) uppgår till 47 procent av kommunens totala kostnader, vilket är en högre andel än i riket som helhet. PwC konstaterar vidare att Strängnäs kommun bedriver grundskoleverksamhet till 4,5 procent lägre kostnad, än vad som förväntas utifrån kommunens struktur och genomsnittlig ambition och effektivitet. Vid en jämförelse med liknande kommuner med samma strukturella förutsättningar är enligt Kolada (SKL) undervisningskostnaderna 2016 i nivå med dessa och lokalkostnaderna högre Elevhälsan Elevhälsan ska arbeta både åtgärdande och förebyggande, enligt lagens mening. KPMG:s revisionsrapport, insatser för elever i behov av särskilt stöd, från oktober 2015, konstaterar att flera yrkesgrupper har påtalat att den åtgärdande delen tar alltför stor del av arbetet, vilket således har medfört att personalen inte kan arbeta främjande och förebyggande. Det framförs att verksamheten är i behov av fler kuratorer och psykologer. I granskningen har framgått att elever i behov av särskilt stöd får det, men inte alltid omgående, eller i den form eller den omfattning som krävs. Vissa elever skulle behöva mer tid med speciallärare, andra skulle behöva helt andra insatser som skolan menar att den inte har förutsättningar att ge. Det förebyggande arbetet behöver öka, så att elevhälsan blir en naturlig del i att forma en inkluderande lärmiljö. Då kommer också stöd att kunna lämnas tidigare i processen Behovet av elevstöd I årsrapport 2016 för Barn- och utbildningsnämnden konstateras att antalet elever med behov av stöd har ökat samt att det stöd som skolorna har kunnat erbjuda sina elever inte alltid har motsvarat deras faktiska behov. 13

17 Vidare noterades att i vissa fall har adekvata stödåtgärder satts in, men först efter en tid, och då kunskapsutvecklingen redan hade hunnit påverkas negativt. I en elevgrupp, fanns ett flertal elever med grava läs- och skrivsvårigheter. I flera av klasserna fanns en social problematik med ett oroligt klassrumsklimat. Många elever, särskilt pojkar, var också omotiverade. Detta ledde ofta till att fokus flyttades från undervisning, till upprätthållande av trygghet och studiero. Dessutom medförde det att flera elever, som ville behålla fokus på studierna, bytte skola. Detta kan leda till en ond cirkel vad gäller klassrumsklimat och gruppsammansättning. Skolkulturen påverkar hur undervisningen utformas. Det systematiska kvalitetsarbetet på de olika skolorna har ofta heller inte varit tillräckligt utvecklat, vilket har lett till att negativa resultat inte har följts upp samt att interna processer inte har granskats i tillräcklig omfattning. Slutsatsen är att nuvarande skolorganisation inte har den lärmiljö som många elever hade behövt Ledarskapet i grundskolan En ytterligare viktig avvikelse som KPMG:s revisionsrapport, granskning av grundskolans ledning, från december 2016, pekade på är att rektor inte har tid att leda det pedagogiska arbetet. Man exemplifierar detta med att lärarna sällan ser rektor ute i verksamheten. Rektorernas besök i klassrummen, med syfte att observera lektionen och följa upp arbetet med den enskilde läraren, är nästintill obefintligt. Lärarna menar dock att rektorerna skulle vilja prioritera det pedagogiska uppdraget, men att de inte hinner. Rektorernas bild överensstämmer med lärarnas. Det pedagogiska ledarskapet är rektorsrollens största dilemma, säger någon. Det är administrativa uppgifter som upptar rektors tid. Då rektor är ansvarig för att ordna en inkluderande lärmiljö är det problematiskt om man anser att man inte hinner med det pedagogiska ledarskapet. 3. LÖSNINGAR MED GRUND I INTRESSENTFOKUS 3.1 Dialoger, möten och webbformulär Ett flertal dialoger och möten har under höstterminen skett med elever, vårdnadshavare, medarbetare och medborgare/allmänhet. I dessa samtal, tankar och idéer, har fokus varit på kärnfrågan, hur vi kan skapa den allra bästa skolan för alla elever i Strängnäs kommun. Detta intressentfokus har varit en uttalad viktig del i utredningen och dess insamlingsfas. 14

18 Närmare 500 samtalsdukar har scannats in och 267 responser via webbformuläret har inkommit. Därtill har ett antal e-postmeddelanden och dokument från olika intressenter kring frågorna om inkluderande lärmiljö, skolstruktur mm inkommit. Det har varit noterbart att en mycket stor aktivitet, kreativitet och seriositet har funnits i inkomna idéer och tankar samt i de möten och samtal som förts. De responser som har inkommit tyder på att skola och utbildning, för varje elev, är av yttersta vikt för och i Strängnäs kommun. Av det som kommit upp i mötena kring samtalsdukarna samt i inkomna webbresponser, kan vi bl.a. utläsa nedanstående synpunkter. Här sorterat och sammanfattat per intressentgrupp elever, vårdnadshavare/föräldrar, medarbetare, chefer, allmänhet. Synpunkterna redovisas mer i detalj i Bilaga 1, i vilken även överskjutande synpunkter finns med. Eleverna Elevernas inspel handlar om en lärmiljö som behöver präglas av trygghet, med aktiv hantering av brister i elevernas respekt för varandra och för lärare. Lugn och ro för att kunna studera och motverka kränkande behandling är betydelsefullt. Man tänker att små klasser eller grupper kan vara en lösning, men framförallt handlar det nog om att skolan ska vara tydlig och konsekvent i sitt agerande när det uppstår avvikelser från det önskvärda. Det är tydligt att eleverna önskar kontinuitet i sin skolgång och lärare. Att ha mer närvarande lärare/vuxna i klassrum och på raster är viktigt. Det verkar råda missnöje bland eleverna/elevgrupperna gällande fysisk lärmiljö, på undervisningslokaler och diverse anläggningar. Flera paletter önskas. Man har också tankar om, den fysiska miljöns utformning, behovet av inspirerande miljöer, lokalers utseende och innehåll, t ex datorer. Runt detta finns det saker att göra. Det finns också tankar om vad som är en önskvärd skolstruktur, men också om skolors vara eller inte vara. Det finns både värnande om lokala skolor samt synpunkter om nedläggning av små skolor och låta dessa elever finnas på skolorna i tätorten. Många har åsikter om vilka årskurser som skall finnas på en skola: de yngre F-3 för sig och åk 4-9 för sig, verkar vara det mest förekommande önskemålet. Föräldrar 15

19 Föräldrar delar elevers synpunkter om trygghet, ordning och reda, samt lugn och ro, av samma skäl som eleverna. Här finns framträdande tankar om det mindre sammanhanget och närhet mellan skola och bostad samt kontinuitet i skolgången. Det kommenteras rikligt kring små skolor och landsbygdsskolor, bl.a. deras vara eller icke vara, där en del vårdnadshavare trycker på utbildning och ekonomi i sig och andra mer på det sociala och tryggheten. Ytterligare några lyfter fram variationen i sig av olika typer av skolor/skolstorlekar som ett värde. Flera kommentarer handlar också om att det är negativt att enbart se till lokalkostnader. Flera vill låta se över lokalkostnadsmodellen totalt sett i kommunen. Man efterfrågar också ett ökat och synligt engagemang från rektor och lärare. Fler vuxna, lärare med rätt kompetens och en närvarande elevhälsa efterfrågas. Man menar att elever inte får det stöd som behövs och/eller när stödet kommer så har det tagit för lång tid tills det kommer. Ökad vuxennärvaro per skola ger också möjligheter till förbättrad trygghet. Vanligt förekommande är kommentarer kring att alla elever, även elever i behov av särskilt stöd, särbegåvade m.fl., måste få sina behov tillgodosedda vilket innebär individuella anpassningar och utökningar av undervisning och personal. Vårdnadshavarna upplever att resurser saknas i dagsläget eller inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Att personalen är behörig och i övrigt kompetent är en av de viktigaste aspekterna på skolan för vårdnadshavarna. Det finns också tankar om fysiks aktivitet och näringsriktig mat. Här skiljer sig föräldrar från eleverna. Medarbetare Skolans medarbetare verkar vara överens om att skolan brister när det kommer till att fullt ut sysselsätta utbildad och kompetent personal. Kompetens och kompetensutveckling, samt resurser och möjlighet till avlastning, samt att få stöd runt svåra elevärenden lyfts fram. Det råder ingen tvekan om att ständig fortbildning, gärna genom kollegialt lärande, är en nödvändighet samtidigt som den förebyggande elevhälsan är vital för att kunna möta elevers behov. Medarbetare som svarat uppger att lärarna måste avlastas och ges mer tid och resurser för att vara just lärare, inkluderande mer tid till lektionsplanering, utvärdering, anpassning och uppföljning. Fler vuxna i skolan vore ett steg på vägen och detta inkluderar fler specialpedagoger, assistenter och närvaro av vanliga vuxna (ex. pensionärer) för att kunna möta varje elev. Vikten av tidiga insatser är också något som nämns av både lärare och rektorer/skolledare. 16

20 Lokaler som erbjuder en bra arbetsmiljö, med flexibla rumslösningar så att man kan organisera i mindre undervisningsgrupper ser man som framgångsfaktorer för att kunna organisera lärmiljön utifrån elevernas behov. Mindre klasser eller fler lärare (två-lärarsystem) är också ett område som adresseras, som ett sätt att bidra till att stimulera och stödja elever i deras lärande. Fördelen med den större skolan då den skapar förutsättningar för större flexibilitet, mer samverkan mellan lärare inom samma ämne, kollegialt lärande mellan kolleger och ämnesdiskussioner. Rektor God tillgång till resurser som pedagogisk personal, personal inom elevhälsan, men även annan kringpersonal, som kan avlasta pedagoger och även vara en extra vuxen bland eleverna ses som viktigt. Med fungerande stödfunktioner ges rektor möjlighet att bättre fungera som skolledare. Tidiga insatser för att inte minst agera på elever i behov av stöd, men också på omotiverade elever, är betydelsefullt. Viktigt är att möta nyanlända på ett bra sätt. Större skolor kan erbjuda utvecklande lärmiljöer, dynamik och flexibilitet. De kan även medföra ökad möjlighet till attraktiva tjänster till lärare samt för att kunna tillhandahålla stödpersoner både till elever och lärare. Det kollegiala/ utvecklande lärandet kan öka med många pedagoger involverade. Summan blir ökade möjligheter för fler elever att komma mer till sin rätt. Flera paralleller förespråkas, ekonomisk bärkraftighet skapar stadga. Allmänhet Allmänheten delar i stort det föräldrar lyft fram. Trygghet, trivsel, närhet, mindre skolor är sådant som känns angeläget. Det verkar vara invånarnas uppfattning att storleken på klasserna behöver reduceras och att de mindre skolorna har fördelar när det kommer till just klasstorlek. Det förekommer också åsikter om att allt för små skolor inte ska finnas, att småskaligheten, tryggheten och det naturnära kan skapas även på större skolor. Medborgarna anser i linje med detta att det behövs bättre förutsättningar för lärare att utföra sitt primära uppdrag, vilket är att undervisa eleverna. Att skapa och upprätthålla mindre klasser eller anställa fler lärare, utgör de mest uppenbara metoderna. Viktigt härvid är att arbetsgivaren och skolorna är attraktiva. Invånarna verkar vara av uppfattningen att det saknas resurser för att kunna se, möta och undervisa alla barn utifrån deras individuella behov och förutsättningar 17

21 - i synnerhet saknas resurser för elever i behov av särskilt stöd. Av svaren framkommer också önskemål om fler vuxna i skolan, exempelvis i form av skolvärdar. 3.2 Utbildningskontorets resonemang kring lösningar utifrån inkomna synpunkter och givet uppdrag Skolstrukturutredningen för en inkluderande lärmiljö har som viktigaste syfte att dels identifiera vilken lärmiljö som ska erbjudas elever i Strängnäs skolor, men också att hitta en mer effektiv skolstruktur där medel, vilka idag är bundna i lokalkostnader, kan frigöras och i stället läggas på skolornas verksamhet. Fler vuxna i skolan, bättre fysiska miljöer, datorer även i lägre åldrar, mindre klasser, ökad elevhälsa, behörig personal etc., är saker som lyfts fram i intressentdialoger. Var och en av dessa områden medför kostnader och behöver finansieras. Trygghetsaspekten kommer igen bland elever, föräldrar och allmänhet. Att bli sedd och bekräftad, en önskan att slippa bli utsatt för kränkande behandling. I Skolinspektionens enkät våren 2016 gav elever i årskurs 5 och årskurs 9 i Strängnäs, värdet 8 på en 10-gradig skala avseende trygghet. Man känner sig ändå ganska trygga. Det område som fick lägst i samma enkät var området studiero, där eleverna skattade värdet till 5 på den 10-gradiga skalan. Den fråga som fick lägst resultat var om andra elever stör ordningen i klassrummet. Studiero är ett område att fokusera hårdare på, inte minst för att lyckas med inkludering i undervisningen. Här finns också aspekter som direkt rör lärandets möjligheter. Kompetenta lärare, en närvarande rektor, vuxna som lyssnar, stimulerar och stödjer varje elev utifrån dennes förutsättningar och behov. Vuxna som finns kvar och skapar kontinuitet. Alla är i sammanhanget viktiga pusselbitar för att med sina olika kompetenser kunna bidra till bästa möjliga lärmiljö. Den fysiska miljön väcker också ett visst missnöje. Inspirerar den till lärande och erbjuder den en variation under dagen. Elever verkar uppleva klassrumsmiljön som ganska enformig. Det är viktigt att vidga synen på vad som utgör en sammansatt lärmiljö. Klassrummet, möblering för gruppaktiviteter på andra ytor, nyttja matsal för större samlingar, utomhusvistelse, rum i rummet. Här finns att lära från nya tankar om arbetsplatsers utformning i arbetslivet. Många elever vittnar om vikten att få uppleva variation. Det är också viktigt för eleverna att få känna sig delaktiga och det måste skolan arbeta med varje dag. 18

22 Elever är inte opåverkade av diskussioner om skolor i vår kommun. Det finns både värnande om lokala skolor i det, men också egna erfarenheter från att byta skola. Föräldrar efterfrågar ett ökat och synligt engagemang från rektor och lärare. Vi behöver fundera över vad det är man saknar och varför det saknas. Det kan finnas en otydlighet i vad som är rimligt att förvänta sig och då är risken uppenbar för friktion mellan föräldrar och skolan. Det kan också handla om bristande rutiner från skolans sida, som kan bottna i förutsättningar och/eller förhållningssätt. Fler vuxna kan vara en lösning bland annat på lugn och ro, men aldrig till priset av en satsning på behörig personal och stärkt elevhälsa. Att möta elevers behov är en central fråga för att kunna erbjuda en inkluderande lärmiljö. Medarbetare efterfrågar rimliga arbetsförhållanden. Möjligheten att dela klasser och att få reflektera med kollegor både i elevärenden och i skolutvecklingsfrågor lyfts fram. Skolverket ger ut allmänna råd och stödmaterial kring hur skolförfattningar skall tolkas och omsättas i praktiken. I dessa texter finns en stor tilltro till lärarens möjligheter att redogöra för och beskriva hur enskilda elevers skolsituation ser ut. Särskilt tydligt är det när extra anpassningar och särskilt stöd aktualiseras, vid kartläggning av elevens skolsituation och den pedagogiska bedömningen samt när åtgärdsprogram ska utarbetas. Det kräver både kompetens i sakfrågor, kollegor med andra kompetenser och möjlighet att avsätta tid för det. Skolutveckling innebär ett kontinuerligt arbete med förändring och förbättring, baserad på kunskaper om den egna verksamheten samt kunskap utvecklad av andra, som till exempel forskning. I Skolverkets skrift Forskning för klassrummet lyfts ett kollegialt lärande som tar avstamp i den egna praktiken fram som den mest framgångsrika vägen för kompetensutveckling och skolutveckling. Klassrumsobservationer lyfts fram som ett bra arbetssätt, i synnerhet då lärare i ett gott dialogklimat reflekterar tillsammans och därigenom utvecklar kunskap. Rektor är ansvarig för hela verksamheten. Förutsättningar att kunna leda och stöd i frågor som inte rör den pedagogiska verksamheten lyfts fram. Större skolor ger större budget. Behovet av ett systematiskt kvalitetsarbete, från klassrum till huvudman, för att skapa hållbarhet efterfrågas. Rektor är utsatt för ett tryck från staten, kommunen, medarbetare, elever och föräldrar. Rektor ska hantera många frågor, men inget är viktigare än läroplansuppdraget. Rektor behöver få förutsättningar att avlastas andra arbetsuppgifter. 19

23 Synpunkter om skolors vara eller inte och lokalkostnader förekommer. En skillnad är att de som har barn vid mindre skolor argumenterar för att de ska finnas kvar inte minst utifrån miljön och tryggheten, medan de som har barn vid större skolor argumenterar för en nedläggning främst utifrån ekonomiska vinster. Det är i sig inte konstigt. Att inte arbeta aktivt för att hålla ner lokalkostnader är dock att avsäga sig möjligheten att verka för att öka lärartäthet, tillgång till lärverktyg eller ökad elevhälsa. Önskan om att se över lokalkostnadsmodellen i kommunen löser inte allt i detta, då staten tydligt reglerar att lokalkostnader är en del i bidragsbeloppet till fristående huvudmän. Allt som lyfts fram i dialogerna handlar inte om kostnadsdrivande fenomen. Värdegrundsfrågor som bemötande och synen på uppdrag och elever handlar om att reflektera över förhållningssättet i skolan. Det är tveklöst så att bättre förutsättningar kan åstadkomma mycket, men utan att samtidigt reflektera över hur förhållningssätt, hur man kan tänka nytt/annorlunda runt organisering och reflektera över hur undervisning genomförs, så kommer inte full effekt att uppstå. I samtal och möten men också av inkomna tankar, idéer och synpunkter kan vi också läsa in de så viktiga ledorden: kultur struktur ledarskap i kommunen och i de kommunala skolorna. Tre ledord som bär en god och framgångsrik organisation framåt och som kan bli så mycket bättre och starkare överlag i Strängnäs kommun och inom skolan. Skolans uppgift är att ge alla elever bästa möjliga utbildning. Skolans viktigaste bidrag till Strängnäs kommuns framtida tillväxt är därför utbildningens innehåll och förväntade effekt inte de enskilda skolornas geografiska läge. Ska det vara möjligt att erbjuda den lärmiljö som efterfrågas, inom de ekonomiska ramar som barn- och utbildningsnämnden disponerar, så är en förändring av skolstrukturen nödvändig. Därför föreslår utredningens en minskning av antalet kvadratmeter och bättre nyttjande av befintliga lokalytor. 4. FÖRUTSÄTTNINGAR OCH FÖRSLAG FÖR LÄRMILJÖ Begreppet standardskola används för jämförelser mellan olika möjligheter att organisera skolor. Standardskola är således en modell för att räkna på ett effektivt resursnyttjande, utifrån ramverket: 20

24 Hur kan ledningsmässig överblick, ekonomisk bärkraft och pedagogisk tillräcklighet skapas på bästa sätt i form av lärare, ledning, elevhälsa, lärverktyg, måltider och administration utifrån en given elevpeng? 4.1 Krav på ledningsmässig överblickbarhet I skollagen klarar staten ut sina förväntningar på rektor. Där framgår att det pedagogiska arbetet vid en skola ska ledas och samordnas av en rektor. Rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar, för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. I läroplan för grundskolan framgår att rektor, som pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig personal i skolan, har det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas mot de nationella målen. Rektorn ansvarar för att skolans resultat följs upp och utvärderas i förhållande till de nationella målen och kunskapskraven. Rektorn har ansvaret för skolans resultat och har, inom givna ramar, ett särskilt ansvar för att: Skolans arbetsformer utvecklas så att ett aktivt elevinflytande gynnas. Skolans arbetsmiljö utformas så att eleverna får tillgång till handledning, läromedel av god kvalitet och annat stöd för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, t.ex. bibliotek, datorer och andra hjälpmedel. Undervisningen och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver. Kontakt upprättas mellan skola och hem, om det uppstår problem och svårigheter för eleven i skolan. Resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör. Undervisningen i olika ämnesområden samordnas så att eleverna får möjlighet att uppfatta större kunskapsområden som en helhet. I undervisningen i olika ämnen integrera ämnesövergripande kunskapsområden, exempelvis miljö, trafik, jämställdhet, konsumentfrågor, sex och samlevnad samt riskerna med tobak, alkohol och andra droger. Samarbetsformer utvecklas mellan förskoleklassen, skolan och fritidshemmet för att stödja varje elevs mångsidiga utveckling och lärande. Samverkan kommer till stånd med förskolan för att skapa förutsättningar för en samsyn och ett förtroendefullt samarbete. Formerna för samarbete mellan skolan och hemmen utvecklas och att föräldrarna får information om skolans mål och sätt att arbeta och om olika valalternativ. 21

25 Samverkan med skolor och arbetslivet utanför skolan utvecklas så att eleverna får konkreta erfarenheter av betydelse för deras val av fortsatt utbildning och yrkesinriktning. Den studie- och yrkesorienterande verksamheten organiseras så att eleverna får vägledning inför de olika val som skolan erbjuder och inför fortsatt utbildning. Personalen får den kompetensutveckling som krävs för att de professionellt ska kunna utföra sina uppgifter. Skolans internationella kontakter utvecklas. Skolpersonalen får kännedom om de internationella överenskommelser som Sverige har förbundit sig att beakta i utbildningen. Det är stort ansvar som vilar på rektor. Rektor måste ha förutsättningar att hålla sig förtrogen med den pedagogiska verksamheten och leda lärares arbete med att utbilda eleverna mot målen. Rektor behöver också utveckla relationen till alla medarbetare och även till eleverna för att kunna stimulera och stödja både medarbetare och elever, samt upprätthålla en bra dialog med hem och omvärld. Det finns en gräns för när den uppgiften blir övermäktig för en rektor oavsett om det handlar om storleken på en skola eller antalet skolor en rektor har. Utredningens förslag är att en rektor enbart ska ha en skola. 4.2 Ekonomisk bärkraft Den ekonomiska resurs, dvs. det s.k. grundbeloppet, som skolor disponerar för att sätta en grundorganisation ska svara mot timplanens garanterade undervisningstid, med behöriga lärare vilka har tillräcklig kompetens att möta alla elevers behov, men räcka till lärverktyg, elevhälsa, måltider och administration. Kostnader för rektor som ledningsresurs, olika elevaktiviteter såväl som lärares fortbildning och särskilt stöd till elever ska dessutom finansieras av grundbeloppet. Mindre skolor är dyrare per elev då elever har rätt till stöd, men är färre att fördela kostnader på. På motsvarande sätt kan större skolor bli billigare per elev, då kostnader kan fördelas på fler elever, även om det finns en gräns där det blir nödvändigt att växla upp mängden stödresurser. Det som saknats i beslut från tidigare utredningar är hur finansieringen ska hanteras när det gäller de mindre skolorna. Barn- och utbildningsnämnden hade endast möjlighet att avsätta 700 tkr i budget 2017 för s k småskoletillägg, vilket dock inte täckt behoven fullt ut. 22

26 4.3 Pedagogisk tillräcklighet Sedan 2010 anger skollagen att all utbildning ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Bestämmelserna i skollagen riktar sig både till de som utformar styrdokument för skola och förskola och till de som är verksamma i de olika skolformerna. Varje lärare och pedagog förväntas hålla sig orienterad och uppdaterad inom sitt ämnesområde samt följa den pedagogiska utvecklingen och aktuell forskning. Det betyder i sin tur att rektorer och huvudmän har ett ansvar för att personalen ges möjlighet att arbeta med kollegialt lärande, att utveckla sina ämnes- och metodkunskaper samt få stöd när det gäller att ta del av den senaste forskningen. En utbildning på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet är kärnan i framgångsrik skolutveckling. Utredningens tolkning är att det behöver ges möjlighet att hålla sig uppdaterad, att få reflektera med kollegor, att omsätta i praktisk handling, inte minst sina lärdomar gällande arbete i en allt mer inkluderande lärmiljö. Detta kräver bl.a. utrymme i arbetsschemat. Rektorer och lärare pekar på vikten av en organisation som är tillräckligt stor för att skapa utrymme för både spontana och planerade möten runt pedagogiska frågor. Det finns en gräns för när skolan som struktur inte klarar sin egen förnyelseprocess eller kan hantera personalomsättning utan att tappa förutsättningar för at upprätthålla lagkrav. En inkluderande lärmiljö kan göras hållbar när det finns pedagogisk tillräcklighet. Det betyder inte att små skolor måste vara samma sak som dåliga skolor. Det kan finnas duktiga pedagoger på skolan. 4.4 Slutsatser och bedömning Rektor måste ha förutsättningar att hålla sig förtrogen med den pedagogiska verksamheten för att kunna leda lärares arbete med att utbilda eleverna mot målen. Det finns en gräns för när den uppgiften blir övermäktig för en rektor. Grundbeloppet, som skolor disponerar för att sätta en grundorganisation ska kunna svara mot timplanens garanterade undervisningstid, med behöriga lärare vilka har tillräcklig kompetens att stimulera och stödja alla elever. 23

27 Rektorer och lärare pekar på vikten av en organisation som är tillräckligt stor för att skapa utrymme för både spontana och planerade möten runt pedagogiska frågor. Det finns en gräns för när skolan som struktur inte klarar sin egen förnyelseprocess och kan hantera personalomsättning utan att tappa förutsättningar för att upprätthålla lagkrav. Genom att fiktivt bemanna en skola utifrån timplanens behov och lärares arbetstid, samt väga in kostnader för undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider och administration har det visat det sig att elevgrupper, vilket motsvarar elever, ger bra möjligheter till ledningsmässig överblick, ekonomisk bärkraft och pedagogisk tillräcklighet. Utredningens förslag är därför att påbörja en skolstruktur i linje med standardskola, för att få ut mest effekt av satsade skattemedel. 5. MÅLBILDER FÖR INKLUDERANDE LÄRMILJÖ SKA UTGÖRA FUNDAMENT 5.1 Tre grundläggande målbilder för lärmiljön MÅLBILD 1 Tydlig värdegrund och fysisk- och psykosocial lärmiljö som förenar både ett akademiskt och ett socialt perspektiv Elever är olika och ska tillåtas att vara olika. Det är den gällande normen i svensk skola. Därför ska också skolan anpassa sig till att elever behöver olika stimulans och stöd. Det finns inte ett sätt som passar alla. Det är ett förhållningssätt som innebär att skolans fokus flyttas från att problematisera den enskilda eleven, till att i stället se inåt, för att utforma en inkluderande lärmiljö för eleven och dennes lärande, både kunskapsmässigt och socialt. Det är vårt uppdrag. Många elever har stora utmaningar. Utmaningar som kanske inte syns på utsidan. Neuropsykiatriska funktionshinder är en form av handikapp som begränsar elevens möjlighet att ta in omgivningen, hantera densamma och agera som omgivningen tänkt sig. Den bästa lärmiljön för dessa elever kommer inte vara i ett klassrum med andra elever, hela tiden, men ibland. Erfarenheten visar att den typen av lärmiljöer är inkluderande och främjar alla elevers utveckling, både kunskapsmässigt och socialt. Att nyttja digitala verktyg som en del i lärandet kan också bidra till att skapa lärmiljöer i lärmiljön. Det behöver ske i olika steg så att pedagogik, teknik och infrastruktur går hand i hand. Det är inte självklart bäst att varje elev har en 24

28 dator. Det finns erfarenheter som pekar på ett ökat lärande, då 2-3 elever samarbetar med en uppgift och nyttjar ett digitalt verktyg tillsammans. Den lärmiljö skolan erbjuder ska ha höga förväntningar på att alla elever kan lyckas om de får rätt stimulans och stöd. MÅLBILD 2 Kunskaper och erfarenheter från aktivitetsbaserad arbetsplats Det finns forskning och erfarenheter av att arbeta i öppna kontorslandskap. Man har sett att stressnivåer ökar och det ökar sjukskrivningar och får produktiviteten att gå ner. När en person blir störd i det man håller på med så kan det ta tid innan fokus är åter på uppgiften. I arbetlivet kan man lösa detta med speciella telefontider, e-postpolicy, mötesfria dagar, etc. Ett annat sätt att försöka förena arbetslivets behov med människors behov är aktivitetsbaserade arbetsplatser. Utifrån de arbetsuppgifter man arbetar med för stunden, så väljer man en plats på arbetsplatsen som bäst medger att lösa uppgiften. Förutom att skapa mer dynamisk användning av lokalytor, så förväntas det bidra till bättre möjlighet till samarbete. De flesta skolors klassrum är att betrakta som öppna kontorslandskap. Elever sitter i en öppen miljö där allt som händer uppmärksammas av samtliga i lokalen. Möjligheten att hålla fokus på sina studier påverkas negativt. Genom att möblera lokaler inspirerat av aktivitetsbaserade arbetsplatser, kan fler elever hitta ett lugn i sina studier. Att skapa undervisningsytor utanför klassrummet möjliggör detta. Utredningen föreslår att barn- och utbildningsnämnden beslutar om ett lokalfunktionsprogram, som beskriver hur olika lärmiljöer kan samvariera för att under en skoldag kunna möta alla elevers behov, genom att mindre och större sammanhang kan skapas under dagen. MÅLBILD 3 Främjande, förebyggande och formativt förhållningssätt Skolans främjande arbete är att skapa en trygg och tillitsfull lärmiljö för alla elever och all skolpersonal, där alla elever har maximala möjligheter att lära och utvecklas. Det främjande arbetet pågår alltid och utan att något särskilt har hänt. Det bedrivs långsiktigt. Ett förebyggande arbete innebär att förekomma ohälsa och hinder i lärandet. Genom att identifiera och kartlägga de faktorer som utgör risker för olika former 25

29 av ohälsa eller hinder i lärandet underlättas planeringen av förebyggande insatser. Ett formativt förhållningssätt kan förstås på olika sätt. Tanken här är involvera eleverna i sin egen kunskapsutveckling, få dem att själva förstå och reflektera över vad och varför de lär sig saker. Detta ska inte förstås som att läraren abdikerar utan involverar eleven i lärandet. Skolans förmåga att möta varje elevs behov förbättras genom att lärare och all skolpersonal ökar sitt kunnande och sin kompetens. Det här är ett utvecklingsarbete som ständigt pågår och som behöver ges tid, tålamod, vilja och ett långsiktigt hållbart perspektiv. Skolutvecklingsprogram 2023 har identifierat detta som ett av utvecklingsområdena. 6. FÖRSLAG TILL SKOLSTRUKTUR, MÖJLIGHETER OCH KONSEKVENSER Effektiv skolstruktur är en förutsättning för lärmiljön En del i utredningens uppdrag är att föreslå hur medel kan frigöras genom en effektivare skolstruktur för att kunna finansiera den lärmiljö som föreslås. Små skolor och små klasser är något som lyfts fram av respondenterna i dialogerna. Ibland utifrån trygghet och möjlighet att bli sedd och ibland utifrån att bevara skolan där den är idag. Många sätter likhetstecken mellan det lilla som garant för att bli sedd, att vara trygg och med en närhet till livet där man bor. I många fall är det säkert så, men inte alltid. Det lilla gör ibland att allt syns, möjligheten att vara lite anonym försvinner och att vara sedd är inte samma som att få stimulans och stöd. Att inte arbeta aktivt för att hålla ner lokalkostnader är att avsäga sig möjligheten att verka för en ökad lärartäthet, tillgång till lärverktyg eller utbyggd elevhälsa. Önskan om att se över lokalkostnadsmodellen i kommunen löser inte detta, då staten tydligt reglerar att lokalkostnader är en del i bidragsbeloppet till fristående huvudmän. Utredningen kommer att lämna några förslag och med dessa göra människor besvikna, ledsna, arga, men också glada och hoppfulla. Oavsett vilket eller vilka beslut som till slut kommer att tas, så behöver processen framåt ske i dialog mellan alla aktörer tillsammans gör vi varandra bättre. 26

30 Att lämna en mindre skola och möta en större skola kan upplevas skrämmande. Det är därför viktigt att den fortsatta processen sker i dialog och att elever får se att skolan har jämnåriga elever som har en bra skola där redan. Utgångspunkter för förslagen Det finns en viss skillnad mellan den prognostiserade elevvolymen och det faktiska utfallet på skolan. En orsak till det är det fria skolvalet som gör att elever som bor i en ort väljer en skola i en annan ort. Av den anledningen kan inte behov av platser utifrån prognos och skolans elevkapacitet jämföras rakt av, då skulle ett platsöverskott uppstå på skolan. Därför utgår de lämnade förslagen från att det finns en viss elevrörlighet även till skolor utanför kommunen. Den elevrörligheten antas vara lika stor i framtiden som idag. Utredningen har börjat med att se på vilka möjligheter som faktiskt finns. Det samlade platsöverskottet är ca 500 platser, fördelat över kommunen. Uppgiften blir alltså att se vilka elevgrupper som kan beredas plats på en annan skola än där man nu finns eller skulle funnits och därmed medge att nämndens verksamheter ska kunna lämna delar av- eller hela skolan. Redan där finns en begränsning. Det har inte bedömt vara möjligt att hitta tillräckligt många mottagande skolor för att kunna utmana varje skola. Några skolor har fler elever än vad det finns möjlighet att ta emot vid andra skolor. Att skapa färre och större skolor har också varit en del i processen för att kunna säkra en inkluderande lärmiljö med de kompetenser som efterfrågas. Andra delen handlar om vad konsekvensen blir av förslaget. Den konsekvensbeskrivningen som görs, fokuserar på tre delar: Lärmiljön Hur stor del av lokalkostnaden som kan göras om till driftkostnad Barnkonsekvensanalys. Förslagen ska innebära en minskning av grundskolans lokalkostnader. 6.1 Förslag 1 Förslaget innebär att förändringen i huvudsak sker inom den skolstruktur som finns i kommunen. Platser dit elever kommer, är platser där undervisning i de årskurserna redan bedrivs Förslagets innebörd 27

31 Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Fogdö skola ska upphöra. Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Härad skola ska upphöra. Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Länna skola ska upphöra. Verksamheten i grundskolans årskurs 7-9 vid Stallarholmsskolan ska upphöra Ekonomiska effekter av förslag 1 Skolor som tar emot elever enligt ovan, kommer att få resursförstärkning genom att elevpengen från dessa elever förstärker skolornas budgetar med sammanlagt tkr. Lokalkostnaden inklusive lokalbidrag till fristående grundskolor kommer i förslaget att minska med cirka 5805 tkr. Fler barn kommer att åka skolskjuts. Då de flesta skolor som berörs är landsbygdsskolor, så förekommer redan skolskjuts i viss utsträckning. För ytterligare information avseende skolskjutsar hänvisas till bilaga Skolstrukturkonsekvenser av förslag 1 Fler elever kommer finnas på skolor med resurser att kunna erbjuda en inkluderande lärmiljö. Det ger en möjlighet till rektor att nyttja medlen för att ytterligare anställa fler lärare och/eller stärka elevhälsan. Grundskolans ledning kommer ansvara för 8 skolor istället för 11 skolor, vilket ökar rektors möjlighet att leda verksamheten. Fler elever innebär att befintliga ytor kommer att behöva nyttjas mer dynamiskt och viss anpassning av lokalerna kan behöva ske, för att kunna skapa mindre sammanhang för vissa elever. Den pedagogiska vinsten är främst att fler vuxna, behöriga kan anställas på skolan, vilket ökar möjligheten till rätt stöd. 28

32 Tabellen visar att Vasaskolan, Finningeskolan och Tosteröskolan kan ta emot 828 elever. Elevunderlaget i Strängnäs är ca 1000 elever, inkl. Fogdö och Härad. 320 elever finns hos friskolor. Kommunens överkapacitet i Strängnäs är därmed platser. Tabellen visar att Paulinska skolan och Karinslundsskolan har plats för 810 elever. Skolunderlaget i Strängnäs är elever, inkl Fogdö och Härad. Ca 1000 elever finns hos friskolor. Kommunens överkapacitet är därmed platser. 6.2 Förslag 2 Förslaget innebär att förändringen i större utsträckning sker utom den skolstruktur som finns i kommunen. Ytterligare skolor blir F-6 skolor Förslagets innebörd Förslaget bygger på att Paulinska skolan kan ta över de lokaler i bottenplanet av skolan, vilka nu nyttjas av socialkontorets verksamheter. Förslaget innebär att: Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Fogdö skola ska upphöra. 29

33 Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Härad skola ska upphöra. Verksamheten i förskoleklass, grundskolan och fritidshemmet vid Länna skola ska upphöra. Verksamheten i grundskolans årskurs 7-9 vid Stallarholmsskolan ska upphöra. Verksamheten vid grundskolans årskurs 7-9 vid Karinslundsskolan ska upphöra. Verksamhet i förskoleklass, grundskolans årskurs 1-6 och fritidshem ska påbörjas vid Karinslundsskolan. Nuvarnade verksamhet i grundskolans årskurs 4-6, samt fritidshem för motsvarande åldrar bibehålls Ekonomiska effekter av förslag 2 Skolor som tar emot elever enligt ovan kommer att få resursförstärkning genom att elevpengen från dessa elever förstärker skolans budget med sammanlagt tkr. Det ger en möjlighet till rektor att nyttja medlen för att ytterligare anställa fler lärare och/eller stärka elevhälsan. Lokalkostnaden inklusive lokalbidrag till fristående grundskolor kommer i förslaget att minska med cirka 7391 tkr. Viss ökning av lokalkostnaderna, cirka 630 tkr, blir nödvändig på Paulinska skolan. För ytterligare information avseende skolskjutsar hänvisas till bilaga Skolstrukturkonsekvenser av förslag 2 Skälen till förslaget är i grunden samma som i förslag 1. Fler elever kommer finnas på skolor med resurser att kunna erbjuda en inkluderande lärmiljö. Det ger en möjlighet till rektor att nyttja medlen för att ytterligare anställa fler lärare och/eller stärka elevhälsan. Grundskolans ledning kommer ansvara för 7 skolor istället för 11 skolor, vilket ökar rektors möjlighet att leda verksamheten. Fler elever innebär att befintliga ytor kommer att behöva nyttjas mer dynamiskt och viss anpassning av lokalerna kan behöva ske, dels för att kunna skapa mindre 30

34 sammanhang för vissa elever och dels för att kunna nyttja bottenvåningen på Paulinska. Förslaget innebär att det uppstår en viss obalans mellan den kommunala skolstrukturen och friskolornas struktur. Den pedagogiska vinsten är främst att fler vuxna, behöriga kan anställas på skolan, vilket ökar möjligheten till rätt stöd. Tabellen visar att Vasaskolan, Finningeskolan och Karinslundsskolan kan ta emot elever i årskurs F-3 med en liten överkapacitet kvar. Karinslundsskolan och Paulinska skolan har därutöver kapacitet att ta emot 718 elever. Elevvolymerna är något färre och en mindre överkapacitet uppstår. 6.3 Förslag 3 Förslaget innebär en förändring av skolstrukturen både i Strängnäs och i de östra kommundelarna utom nuvarande skolstruktur Förslagets innebörd Förslaget ska ses som en tänkbar utveckling bort mot Ytterligare skola i Mariefred-Läggesta bedöms behöva byggas för att möta den prognostiserad tillväxten. Om denna skola omfattar årskurserna 7-9, så kan den ta emot alla anvisade elever från Mariefred, Åker och 31

35 Stallarholmen, som då ställer om till årskurs F-6 skolor, vilket möjliggör antingen ytterligare minskning av lokalytor alternativt säkerställer möjligheten att ta emot prognostiserade tillväxtern för lång tid framöver. På liknande sätt behöver ytterligare en skola i Strängnäs ordnas för att möta prognostiserad tillväxt främst avseende F-6 och då ställa om Paulinska skolan till en 7-9 skola, alternativt till en F-6 skola och göra den nya skolan till årskurs 7-9. Skälen till förslaget är primärt samma som i tidigare förslag, att möjliggöra en bättre lärmiljö med färre högstadieskolor och samtidigt erbjuda F-6 alternativ i de fyra större tätorterna. Befolkningsprognos Befolkningprognos , Strängnäs kommun Ekonomiska effekter av förslag 3 Då förslag 3 behöver utvecklas ytterligare, görs inga ekonomiska beräkningar i nuläget Skolstrukturkonsekvenser av förslag 3 Att samla elever i årskurs 7-9 på några få skolor kommer att innebära att elever med olika socioekonomiska förutsättningar blandas. Erfarenheter visar att det ökar kunskapsutvecklingen, genom att fler perspektiv kommer att tillföras. Det kommer också leda till att betygsgapen kommer att minska, genom att de som lyckas sämst kommer att hamna i en mer studiemotiverad miljö, utan att de som presterar bäst kommer att försämra sina resultat. 32

36 Utifrån det underlag som har legat till grund för utredningen och inkomna synpunkter har det framkommit att en förändring från en skola med årskurserna 4-9, till en skola med enbart årskurs 7-9 skulle kunna innebära att en stökigare miljö skapas. Det finns tidigare erfarenheter i kommunen att så skett. Det måste beaktas i det fortsatta arbetet. 6.4 Barnkonsekvensanalys av förslagen Vid beslut som rör barn ska barnets bästa komma i första rummet enligt artikel 3 barnkonventionen. Detta betyder inte att det alltid måste beslutas i enlighet med barnets bästa utan att det i bedömningen ska läggas särskild vikt vid barnets intressen. Det kan finnas andra intressen som är motstående och därför behöver vägas mot barnets intresse. I detta fall är barnet alla barn i Strängnäs kommun i grundskoleålder. Barnets bästa i detta fall måste anses vara att få tillgång till utbildning av hög kvalitet och få det stöd som motsvarar barnet behov. Ett annat intresse är intresset av en levande landsbygd och närhet till naturen. Det finns även det ekonomiska intresset att ta hänsyn till. Vid de beslut som tidigare har fattats av barn- och utbildningsnämnden samt kommunfullmäktige har barnets bästa fått stå tillbaka för intresset av att ha en levande landsbygd. Det föreliggande förslaget innebär att barnets bästa till viss del får stå tillbaka till förmån för det ekonomiska intresset. Beslutet kan få en inverkan på de barn som nu går på de skolor som avvecklas så att eleverna kommer att få en längre skolväg/restid med skolskjuts till skolan. Detta kan till viss del inskränka de aktuella barnens rätt till vila, fritid, lek och rekreation (artikel 31 barnkonventionen) då tid istället läggs på att ta sig till och från skolan. Eftersom klasserna på Tosteröskolan, Fogdö skola och Härads skola inte har varit fyllda, kommer klasserna för dessa barn att bli större. En stor klass kan upplevas som en nackdel för en elev som är i behov av särskilt stöd. En större skola innebär däremot att det är lättare att fördela resurser efter behov och att upprätta en särskilt undervisningsgrupp på skolan, om ett sådant behov finns. Alla skolor får också tillgång till specialpedagogisk kompetens på plats. Det kan konstateras att barn under skolstrukturutredningen har fått komma till tals, dels genom att ta in synpunkter från klasser i de kommunala skolorna, dels genom att ta in synpunkter från vårdnadshavare. Dialog har också förts med ungdomsrådet i Strängnäs kommun. Att avveckla skolor skulle innebära att elever som nu går på dessa skolor kommer att få en längre resväg till och från 33

37 skolan, vilket kan inskränka på deras fritid. Vid en sammanvägd bedömning är inskränkningen inte så omfattande att det skulle strida mot barnets bästa att fatta beslut om föreslagna förändringar. 34

38 BILAGA 1 Dialoger, möten och webbformulär Elever Lärmiljö (klass/gruppstorlek): en väsentlig andel av eleverna/elevgrupperna framhåller att de önskar lugn och ro i klassrummet och även i korridorer. Det förekommer också önskemål om mindre klasser/grupper, för att lugn och ro skall vara möjligt att åstadkomma. Trygghet: en avsevärd andel elever/elevgrupper nämner trygghet som ett förbättringsområde. Detta inkluderar brister i elevernas respekt för varandra och för lärare samt brister i arbetet mot kränkande behandling. Det är tydligt att eleverna önskar kontinuitet i sin skolgång, vilket dels innebär att inte behöva byta skola vid övergång från ex. mellanstadiet till högstadiet. Kontinuiteten gäller även lärare - att de stannar kvar på skolan så att eleverna får ha samma lärare under en längre period, gärna över årskurserna. Lärar-/vuxennärvaro: något mindre frekvent, men ändå värt att nämna är att eleverna/elevgrupperna uttrycker åsikter om att ha mer närvarande lärare/vuxna på raster och i klassrum. Detta för att dels aktivera eleverna, men också för att tillse att det inte förekommer kränkande behandling. Schema och raster: vanligt är även att eleverna/elevgrupperna uttrycker önskemål om längre raster och mer tid vid övergång till/från idrott samt om sovmorgnar och kortare skoldagar. Ändamålsenliga hjälpmedel: att få använda datorer i skolan och gärna i yngre ålder än för närvarande förefaller vara ett återkommande önskemål från eleverna/elevgrupperna. Fysisk omgivning: det verkar råda missnöje bland eleverna/elevgrupperna gällande undervisningslokaler, möblemang, (o)ljud, luftkvalitet och temperatur, skolgård inklusive diverse anläggningar/utrustning för aktiviteter (såsom fotbollsplan, klätterställning, leksaker mm.), avsaknad av vissa typer av lokaler och ytor, flera paletter önskas. Kost: eleverna/elevgrupperna förefaller inte vara allt för nöjda med skolmaten, utan önskar mer variation och möjlighet att ex. salta/krydda själva. Visst missnöje med vad man får eller inte får ha med sig till skolan (godis) samt utbudet i kafeterian. Därtill kommer återkommande önskemål om egen matsal. Disciplin, regler och konsekvenser: det finns en tendens bland elever/elevgrupper att önska strängare lärare, tydligare och hårdare regler samt direkta konsekvenser, då elever bryter mot dessa. Detta innebär att önskemålet även är att lärare måste ha/få mandat att tillrättavisa elever som missköter sig. Förändring: många elever/elevgrupper uttrycker en önskan om att förändringar skall utebli, men också att man vill vara delaktig och involverad i förändringar som de facto sker. 35

39 Skolstrukturen: många elever/elevgrupper har åsikter om vilka årskurser som skall finnas på en skola: åk 4-9 verkar vara det mest förekommande önskemålet, de yngre F-3 för sig. Slå ihop alt. lägga ned skolor: återkommande kommentarer är att elever/elevgrupper uttrycker att de vill lägga ned små skolor och låta dessa elever finnas på skolorna i tätorten. Dessa kommentarer kommer från elever som inte går på de små skolorna. Förslag om att slå ihop vissa skolor återkommer också. Vårdnadshavare Trygghet: det är tydligt att vårdnadshavarna anser att kontinuitet i skolgången är av högsta vikt för elevernas upplevelse av trygghet vilket här innebär att inte behöva byta skola vid övergång från exv. mellanstadiet till högstadiet samt att lärare stannar kvar på skolan så att eleverna får ha samma lärare/mentor under en längre period: gärna över flera årskurser. Ett omfattande antal (grupper av) vårdnadshavare nämner att skolan måste vara en trygg plats. Detta inkluderar upplevelsen av brister i elevernas sätt att bete sig mot varandra och mot lärare (bristande respekt) samt bristande insatser mot kränkande behandling. Ordning, reda och disciplin förekommer regelbundet. Närheten till skolan nämns återkommande, framför allt för de yngre eleverna. Låt barnen vara barn. Spara inte in på barnen, vår framtid. Engagemang: i liknande omfattning som trygghet nämns engagemang som ett förbättringsområde, med önskemål om mer engagerade lärare, rektorer och skolan i stort både till eleverna men också till hemmen/vårdnadshavarna mer inlyssnande och intresserat. Resurser efter behov: vanligt förekommande är kommentarer kring att alla elever elever i behov av särskilt stöd, särbegåvade m.fl. måste få sina behov tillgodosedda vilket innebär individuella anpassningar av undervisningen (både uppåt och nedåt i nivå, olika metoder, arbetssätt och arbetsformer), fler speciallärare och assistenter som kan möta barn med särskilda behov (exv. neuropsykiatriska funktionsnedsättningar) samt närvarande elevhälsopersonal (främst skolsköterska och kurator). Vårdnadshavarna upplever alltså att sådana resurser i dagsläget saknas på sina håll och/eller inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Det finns också flera synpunkter om att skolans förhållningssätt och attityd till elevers unika behov inte är tillfredsställande. Vuxennärvaro: vårdnadshavarna önskar fler vuxna i klassrummen och på raster. Det behöver inte nödvändigtvis vara pedagoger utan det kan vara vanliga vuxna (med olika bakgrund) som kan fungera stöttande för både elever och lärare bland annat genom att upprätthålla ordning, tillse att regler efterlevs och att ingen elev är ensam. 36

40 Kompetent personal: att personalen är behörig och i övrigt kompetent är en av de viktigaste aspekterna på skolan för vårdnadshavarna, en attraktiv arbetsplats och skola. Klass/gruppstorlek: små klasser/grupper är ett prioritetsområde för vårdnadshavarna, för att uppnå lugn och ro samt ordning och reda. Därav sker god undervisning och lärande. Kost: god och näringsriktig kost är ytterligare en viktig faktor för en bättre skola, enligt vårdnadshavarna. Elever berättar om maten hemmavid vilket i sig visar vikten av den samma. samtalen överlag och vad de i in tur förmedlar om/i skolan. Läxor: då det råder stora skillnader när det gäller föräldrars förutsättningar och möjlighet att hjälpa sina barn med läxor, anser flera vårdnadshavare att läxor bör avskaffas (använder Finland som exempel). Fysisk aktivitet: fysisk aktivitet ökar elevernas koncentrationsförmåga och detta vill vårdnadshavarna att skolan tar till sig och därmed utökar den fysiska aktiviteten, gärna till något inslag av fysisk aktivitet varje dag. Små skolor och landsbygdsskolor: det kommenteras rikligt kring små skolor och landsbygdsskolor, bl.a. deras vara eller icke vara, där en del vårdnadshavare trycker på utbildning och ekonomi i sig och andra mer på det sociala och tryggheten. Ytterligare några lyfter fram variationen i sig av olika typer av skolor/skolstorlekar som ett värde. möjlig kommunal lärmiljö. Flera kommentarer handlar också om att sluta ställa skolor mot varandra, om fixering vid lokalkostnader, vilket inte upplevs sunt. Flera vill låta se över lokalkostnadsmodellen totalt sett i kommunen. Medarbetare Lärare och övrig skolpersonal Kompetens: skolans personal verkar vara överens om att skolan brister när det kommer till att fullt ut sysselsätta utbildad och kompetent personal samt när det kommer till deras egna möjligheter att kompetensutvecklas och fortbilda sig. Kommunen som en mindre attraktiv arbetsgivare, finns också med. Man menar att hög kompetens på skolan är avgörande för en framgångsrik skola och god undervisning (lärande för alla) Resurser: personalen som svarat uppger att lärarna måste avlastas och ges mer tid för att vara just lärare, inkluderande mer tid till lektionsplanering, utvärdering, anpassning och uppföljning (undervisningskvalitet, systematiskt kvalitetsarbete). Med detta sagt, verkar lärarna i dagsläget inte hinna med att utföra hela sitt arbete på ett adekvat sätt. Fler vuxna i skolan vore ett steg på vägen och detta inkluderar fler specialpedagoger, assistenter och närvaro av vanliga vuxna (ex. pensionärer) för att kunna möta varje elev allt från elever i behov av särskilt stöd och särbegåvade, till omotiverade och stökiga elever. Vikten av tidiga insatser är också något som nämns av både lärare och rektorer/skolledare. 37

41 Lokaler: ändamålsenliga lokaler med rätt akustik, temperatur, ergonomi och teknik, förefaller även det viktigt enligt personalen. Liksom möjligheten att snabbt och enkelt utifrån situation och aktivitet kunna ändra och möblera om (flexibla rum). Klasstorlek/lärartäthet: att skapa mindre klasser eller sätta in fler lärare per klass (tvålärarsystem) verkar vara något som enligt personalen behövs för att kunna skapa en allt bättre skola och undervisning. Genom mindre klasser eller fler lärare blir det möjligt att se och möta alla elever i högre grad. Skolstorlekar: för- och nackdelar lyfts fram, fördelen med den större skolan då den skapar förutsättningar för större flexibilitet, mer samverkan mellan lärare inom samma ämne, kollegialt lärande mellan kolleger och ämnesdiskussioner. Skolledare Resurser: god tillgång till resurser som pedagogisk personal, personal inom elevhälsan, men även annan kringpersonal, som kan avlasta pedagoger och även vara en extra vuxen bland eleverna. Tidiga insatser för att inte minst agera på elever i behov av stöd, men också på omotiverade elever. Kvalitets- och kompetensutvecklingsarbete: måste finnas hela tiden, inte minst det systematiska kvalitetsarbetet, i klassrummen och på skolan, är avgörande för en allt bättre skola och undervisning, omvärldsbevaka och följa och diskutera aktuell forskning. Större skolor: ger en bättre dynamik, större flexibilitet och är mer utvecklingsbara, fler elever kommer till sin rätt oberoende av läggning mm, det kollegiala/utvecklande lärandet med många pedagoger involverade, flera paralleller förespråkas, ekonomisk bärkraftighet skapar stadga. Fungerande stödfunktioner: för att rektor ska kunna vara den pedagogiska ledaren som driver och leder skolan framåt, elevhälsans stora vikt. Nyanlända: optimera mötet och arbetet kring dessa frågor. Allmänheten Trygghet: att barnen ska få känna sig trygga, är även det en återkommande åsikt från medborgarnas sida och detta inkluderar att de ska uppleva trivsel, lugn och studiero samt motivation. Trygghet ses som basen för lärandet. Mindre klasser återkommer även inom detta tema, tillsammans med bland annat, närhet till skolan. Att minska personalomsättningen nämns också. Klasstorlek/lärartäthet: det förefaller vara invånarnas uppfattning att storleken på klasserna behöver reduceras och att de mindre skolorna har fördelar när det kommer till just klasstorlek, då de har ett naturligt lägre elevunderlag. Medborgarna anser i linje med detta att det behövs bättre förutsättningar för lärare att utföra sitt primära uppdrag, vilket är att undervisa eleverna. Att skapa och upprätthålla mindre klasser eller anställa fler lärare, utgör de mest uppenbara metoderna för att lärarna i högre grad 38

42 ska få ägna sig åt undervisning. Här kommer naturligt också in vikten av att kommunen blir en attraktiv arbetsgivare. Små skolor och/eller landsbygdsskolor: en återkommande åsikt bland invånarna är att små skolor och/eller landsbygdsskolor skall bevaras och utvecklas. Detta för att de i sin tur kan tillgodose vissa behov som de större skolorna inte har möjlighet att tillgodose. Det förekommer också åsikter om att allt för små skolor inte ska finnas, att småskaligheten, tryggheten och det naturnära kan skapas även på större skolor. Resurser: invånarna verkar vara av uppfattningen att det saknas resurser för att kunna se, möta och undervisa alla barn utifrån deras individuella behov och förutsättningar - i synnerhet saknas resurser för elever i behov av särskilt stöd. Av svaren framkommer också önskemål om fler vuxna i skolan, exempelvis i form av skolvärdar. Utöver ovanstående inkomna idéer, tankar och funderingar läser vi också om åsikter och synpunkter kring: utredningen i sig, varför den kommer nu, kort process, redan bestämt en politisk obeslutsamhet, bristen på tillit och förtroende oro och stress när det sätts igång liknande processer svårigheten i att förstå olika aktörers/intressenters roller sammanhanget för skolan och styrkedjan bristande långsiktighet och hållbarhet att allt handlar om pengar bristande tankar kring hela den röda tråden från förskola-gymn./vux. barn och skolskjuts, skolskjutskostnader etc bygdens vara eller inte vara Det framkommer också flera tankar om hur kommunens lokalkostnader, och hyresmodellen i sig, ser ut och fungerar (missnöje) samt kring att utbildning och skola bör få en allt större del av kommunkoncernens totala ekonomiska kaka. 39

43 BILAGA 2 Möjlig minskning av hyreskostnaderna För att sänka lokalkostnaderna måste delar av- eller hela skolor avvecklas. Tabellen nedan beskriver aktuella hyror, per den 15 september 2017 där en del avställda ytor redan är avräknade. Strängnäs fastighets AB fakturerar kommunen per kontrakt. Ytorna är sekundära då hyran beräknas per fastighet och ytan bara används för att ta fram nyckeltal i fördelning mellan verksamheter. Lokaler grundskolan 2017 Hyra Nuvarande Hyra Möjlig Möjlig Skola kontraktsyta Kontraktsyta bruksyta bruksyta avställning 1 avställning 2 Paulinska skolan Vasaskolan Finningeskolan Karinslundsskolan Tosteröskolan Fogdö skola Härads skola Åkerskolan Lännaskolan Mariefreds skola Stallarholmsskolan Summa/snitt Summa minskning förslag Summa minskning förslag Det finns kapacitet att ta emot 3378 elever i de kommunala skolorna. Vid avstämningen i september 2017 fanns det 2793 elever. Det innebär en överkapacitet med 585 platser, vilket motsvarar 17 %. I tabellen visas aktuella hyror och möjlig hyresminskning. En minskning av hyran för de kommunala skolorna med de belopp som redovisats under respektive förslag innebär en minskning av den totala lokalkostnaden med den summa som beskrivs i tabellen ovan i kolumn effekt. Förslag 1 ger kr Förslag 2 ger kr. 40

44 BILAGA 3 Avståndstabell 41

45 BILAGA 4 Skolskjutskostnader Skolbusskort för elever som reser inom kommunen kostar kr per elev och läsår. Behörigheten är begränsad till tre resor per skoldag. Dessa kostnader blir en intäkt för Sörmlandstrafiken (SKTM). Sörmlandstrafiken fakturerar Strängnäs kommun (kommunstyrelsen) för den linjetrafik som kommunen har beställ minus de biljettintäkter som linjetrafiken genererar inkl. intäkter för skolbusskorten. Detta innebär att nettokostnaden för Strängnäs kommun (kommunstyrelsen) påverkas av i vilken omfattning skolbusskort köps in men också om ökningen innebär behov av förstärkningsbussar. Skolskjutskostnaderna i förslag 1 respektive förslag 2 bedöms öka med 0,9 mkr per år oavsett förslag. Kostnaderna bedöms till största delen bestå av ökade kostnader för skolbusskort även om taxiresor kommer att behövas i viss utsträckning. Utöver kostnaderna för skolbusskorten och taxiresorna kommer linjetrafiken att behöva utökas på grund av följande: Undvika bussbyten mellan Fogdö skola respektive Härads skola och Tosterö-/Karinslundsskolan. Linjetrafiken för eleverna i årskurs 7-9 på Stallarholmsskolan behöver förstärkas samt utökas så att elever som bor på Selaön har möjlighet att använda linjetrafiken. För Tosteröskolan och Lännaskolan bedöms nuvarande linjetrafik vara tillräcklig. Kostnaden för den utökade linjetrafiken bedöms hamna på totalt ca 1,5-2,0 mkr. Alternativ till ökad linjetrafik kan vara att upphandla abonnerade bussar för elever i förskoleklass till årskurs 3 i Fogdö och Härad medan äldre elever fortsätter att åka med nuvarande linjetrafik. De abonnerade bussarna bedöms kosta ca 700 tkr/år från Fogdö (Björsund) respektive 700 tkr/år Härad (Rosöga) totalt 1,4 mkr. Den utökade linjetrafiken kan då begränsas till Stallarholmen till en bedömd merkostnad på 0,5 0,7 mkr. Sammanfattning Trafik Enbart linjetrafik Linjetrafik och abonnerade bussar Linjetrafik kostnad 2,0 mkr 0,7 mkr Abonnerade bussar kostnad 0,0 mkr 1,4 mkr Skolbusskort kostnad BUN 0,9 mkr 0,5 mkr Skolbusskort intäkt KS -0,9 mkr -0,5 mkr Nettokostnad 1,1 mkr 1,6 mkr 42

46 Källförteckning Litteratur, tidningar, tidskrifter, webbsidor Aspeflo, Ulrika, Stödmaterial för att inkludera elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (NPF) i grundskolan, %B6r%20inkludering%20i%20grundskolan.pdf Augustinsson, Sören, Brynolf, Margrethe, 2012, Rektors ledarskap komplexitet och förändring, Studentlitteratur Axelsson Kihlblom, Lina, 2016, Våga leda skolan med sikte på framtiden, Gothia Blossing, Nyen, Söderström, Tönder, 2012, Att kartlägga och förbättra skolor, Studentlitteratur Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), 2016, Att lära av de bästa, Fou-program, ifous, , Inkluderande lärmiljöer Gotlands kommun, 2008, Skola Gotland 2008 den framtida skolan på Gotland, hushållsutskick/tidning Hattie, John, Synligt lärande för lärare, 2012, Natur & Kultur Hellquist, Alexander, 2010, Samhällsekonomisk konsekvensanalys av beslut i offentlig service, Länsstyrelsen Kalmar län Håkansson, Jan, 2013, Systematiskt kvalitetsarbete i förskola, skola och fritidshem, Studentlitteratur Håkansson, Jan, Sundberg, Daniel, 2012, Utmärkt undervisning, Natur & Kultur Håkansson, Jan, Sundberg, Daniel, 2016, Utmärkt skolutveckling, Natur & Kultur Höög, Jonas, Johansson, Olof, 2011, Struktur, kultur, ledarskap förutsättningar för framgångsrika skolor, Studentlitteratur Höög, Jonas, Johansson, Olof, Framgångsrika skolor, 2014, Studentlitteratur IFAU 2014:25 Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola Jarl, Blossing, Andersson, 2017, Att organisera för skolframgång, Natur & Kultur Johansson, Elly-Ann och Lundahl, Erica, 2008, Åldersintegrerade klasser - bra eller dåligt för elevernas studieresultat?, IFAU - Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, 2008:20 Johansson, Olof, Svedberg, Lars, Att leda mot skolans mål, Gleerups Kommun och Landstingsdatabas, Kolada, Kornhall, Per, 2014, Alla i mål skolutveckling på evidensbaserad grund, Natur & Kultur KPMG:s revisionsrapport; granskning av grundskolans ledning. December 2016 KPMG:s revisionsrapport; insatser för elever i behov av särskilt stöd. Oktober 2015 Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), tidningen Lika värde Lindkvist, Lars, Frode Bakka, Jörgen, Fivelsdal, Egil, 2014, Organisationsteori: struktur, kultur, processer, Natur & Kultur Lundin, Johanna, 2017, En skola som fungerar för alla, Studentlitteratur Löw Nilsson, Christina, Skolutveckling eller skolavveckling? 2017, (inkommen handling) Pedagog Malmö, sökord: inkludering, inkluderande lärmiljö, lärmiljö 43

47 Persson, Bengt, Persson, Elisabeth, 2012, Inkludering och måluppfyllelse, Liber Persson, Bengt, Persson, Elisabeth, 2016, Inkludering och socialt kapital, Studentlitteratur Pettersson, Gerd, 2013, Vad kan känneteckna en glesbygdsskola och vad vet vi om glesbygdsskolors styrkor och brister? Presentation Byskole-Eseminariet 25 april 2013 Pettersson, Gerd, 2017, Inre kraft och yttre tryck Perspektiv på specialpedagogisk verksamhet i glesbygdsskolor, Pedagogiska Institutionen, Umeå universitet PwC, rapport mars 2017 Riktlinjer Barnkonsekvensanalys Strängnäs kommun, 2017, Sahlberg, Pasi, 2012, Lärdomar från den finska skolan, Studentlitteratur Skollagen, 2011, Norstedts Juridik Skolverket, 2000, Utbildningsvillkor i landsbygd Skolverket, 2011, Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 (reviderad 2016) Skolverket, 2016, Allmänna råd för arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram Skolverkets skrift Forskning för klassrummet (2013) Skolverket 2015, Forskningsbaserat arbetssätt, Skolverket, 2016, Skolblad för Strängnäs respektive grundskolor Skolverket, SALSA, SOU 2010:95, Se, tolka och agera Allas rätt till en likvärdig utbildning Strengnäs tidning, sökord: skolstrukturutredning Strängnäs kommun, , underlag kring ekonomi, budget och bokslut Sundell, Knut, 2002, Är åldersblandade klasser bra för eleverna? En jämförande studie av 752 elever i årskurs 2 och 5, FoU-rapport 2002:7 Svedberg, Lars, 2014 Rektorn, skolchefen och resultaten mellan profession och politik, Gleerups Sveriges kommuner och landsting (SKL), 2009, projekt Framgångsrika skolkommuner, gangsrikaskolkommuner.213.html Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), , Öppna jämförelser grundskolan Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), 2017, Olika är normen Att skapa inkluderande lärmiljöer i skolan Unicef, Österberg, Jonas, 2014, Resultatanalys i skolan, Studentlitteratur 44

48 Komplettering till Skolstrukturutredning för inkluderande lärmiljö Utbildningskontoret

49 1 Bakgrund Vid barn- och utbildningsnämndens sammanträde ställdes en del frågor till nämnden och det framkom önskemål om en fördjupad konsekvensbeskrivning. Det framkom också en önskan om att få nuvarande läge, nolläget ytterligare belyst. Ordförande i barn- och utbildningsnämnden förtydligade inriktningen på konsekvensbeskrivningen till att omfatta nämndens ansvarsområde. 2 Nuvarande läge nolläget Syftet med att redovisa faktiska data runt nuläget är att beskriva nolläget som förslagen tar sin utgångspunkt ifrån. Nedan följer ett antal grafer och tabeller i syfte att synliggöra Strängnäs kommunala grundskoleorganisation i jämförelse med riket. I vissa grafer och tabeller rangordnas alla kommuner efter sina resultat, där de 25 % bästa resultaten får grön färg, de 25 % sämsta får röd färg och de 50 % i mitten får gul färg. 2.1 Elever i kommunens skolor Under perioden 2007 till 2017 har elevantalet i Strängnäs kommun ökat med 543 elever. De fristående skolorna har ökat med 997 elever medan de kommunala skolorna minskat med 454 elever. Omräknat till dagens elevpeng motsvarar den minskade elevvolymen ca 23 mkr, som rektorer inte har att göra verksamhet för, förutom att kompensationen för lokalkostnader tar av det kvarstående utrymmet. Under motsvarande period har en grundskola avvecklats och F-5 skolor gjorts om till F-3 skolor. 2

50 2.2 Skolors storlek I en internationell jämförelse har Sverige små skolor. Den vanligaste skolstorleken för kommunala skolor i Sverige är elever (1000 skolor), följt av elever (knappt 800 skolor) och elever (drygt 600 skolor). Bild över skolstorlekar i Sverige (SKL) Bilden nedan visar kommunala skolornas storlek. Läsåret 2016/17 Elever i Fskklass Elever i åk 1-9 Strängnäs, samtliga huvudmän Fristående huvudmän Europaskolan Rogge 393 Gripsholmsskolan Strängnäs Montessoriskola Friskolan Asken 324 Friskolan Karlavagnen Kommunal huvudman Mariefreds skola Paulinska skolan 449 Åkerskolan Stallarholmsskolan Finningeskolan Vasaskolan Karinslundsskolan 199 Tosteröskolan Fogdö skola Härads skola 9 24 Lännaskolan 2 15 Bild över grundskolors skolstorlekar i Strängnäs kommun (SIRIS) 3

51 Det kan konstateras att ca 550 skolor i riket har färre än 50 elever, varav 4 finns i Strängnäs kommun. De utgör 38 % av kommunens antal skolor och omfattar tillsammans 116 elever i årskurs 1-9. Det motsvarar knappt 5 % av elevvolymen. 2.3 Ekonomiska förutsättningar Grundskolans ekonomi utgörs av en elevpeng/elev. Ju fler elever desto större budget har skolan. Elevpengen ska finansiera både organisation och drift av skolan. Elevpengen till de fristående skolorna speglar den kommunala kostnaden för skolan. Rektorer vid de kommunala skolorna erhåller inte budget för lokalkostnader, då dessa betalas centralt. Elevpengens fördelning över kostnader i Strängnäs kommun Sammanlagd kostnad för kommunal grundskola åk 1-9, kr/elev Kostnad för lokaler i kommunal grundskola åk 1-9, kr/elev Kostnad för måltider i kommunal grundskola åk 1-9, kr/elev Kostnad för undervisning i kommunal grundskola åk 1-9, kr/elev Kostnad för lärverktyg i kommunal grundskola åk 1-9, kr/elev Kostnad elevhälsa i kommunal grundskola åk 1-9, kr/elev Övriga kostnader i kommunal grundskola åk 1-9, kr/elev Bild över elevpengens fördelning (KOLADA) Sammantaget ligger elevpengen i nivå med 50 % av landets kommuner. Då lokalkostnaderna tar oproportionerligt stor andel av elevpengen, medför det att kostnaden för lärverktyg, elevhälsa och måltider ligger lägre än vad totalsumman indikerar. Bild över sammanlagd elevpeng i Strängnäs kommun jämfört med riket (KOLADA) Bilden ovan visar att även om Strängnäs kommuns kostnad för grundskolan är i nivå med 50 % av rikets kommuner, så ligger kostnaden under rikssnittet, trots att lokalkostnaden ligger över rikssnittet. 4

52 Bild över sammanlagd elevpeng i Strängnäs kommun jämfört med liknande kommuner (KOLADA) Bilden visar att Strängnäs kommuns kostnader för grundskola ligger bland de lägre även i jämförelse med liknande kommuner. Kostnaden för undervisning (53 575) placerar Strängnäs ytterligare någon stapel längre till höger. Kommunerna är från vänster; Partille, Kumla, Strängnäs, Alvesta, Burlöv, Gislaved, Ale och Stenungssund. Bild över kommunala grundskolans lokalkostnaders utveckling jämför med riket (KOLADA) Bilden visar att kostnader för lokaler i Strängnäs kommun de senaste 10 åren ligger över kommunsnittet, vilket kan förklaras med att elevantalet i kommunala grundskolan minskat med ca 500 elevcer under motsvarande period. 5

53 Bilden ovan visar lokalkostnaden jämfört med riket (KOLADA) Bilden ovan visar att Strängnäs kommun finns bland de 25 % kommuner med högst lokalkostnader och över rikssnittet. Sammanfattningsvis kan det konstateras att Strängnäs kommun har kostnader för den kommunala grundskolan som ligger under kommunsnittet, där andelen som utgörs av kostnader för lokaler är högre än snittet, vilket medför att den del som rektorer disponerar för att sätta en organisation och bedriva skola med, är bland de 25 % kommuner med lägst kostnader. 2.4 Lärare Allt börjar med en bra lärare är lärarförbundets uttryck. Det finns alla anledning att hålla med om det. Goda relationer mellan lärare och elever och höga förväntningar från lärarens sida på samtliga elever har visat sig ha påvisbar betydelse för elevers lärande. Andra viktiga faktorer är lärarens förmåga att fokusera på vad som är väsentligt i undervisningen, och att elever ges regelbunden återkoppling. Lärarens kompetens, förmåga och engagemang är alltså de undervisningsrelaterade faktorer som i högst grad påverkar elevers resultat. Det är ingen överdrift att påstå att läraren är den som har mest påverkan på hur det kommer att gå för eleverna. Andel lärare med pedagogisk examen, medarbetarundersökningar och arbetsmiljön är därför viktiga indikatorer på hur väl undervisningen bedöms kunna vara. 6

54 Bild över antal elever/pedagogisk personal (KOLADA) Bilden ovan visar att antalet elever per pedagogisk personal i de kommunala skolorna rör sig runt rikssnittet vilka båda visar en sjunkande trend för perioden Lärare med pedagogisk högskoleexamen i kommunal grundskola, (%) 87,2 78,6 Medarbetarengagemang (HME) grundskola - Totalindex Medarbetarengagemang (HME) grundskola - Motivationsindex Medarbetarengagemang (HME) grundskola - Ledarskapsindex Medarbetarengagemang (HME) grundskola - Styrningsindex Bild över andel lärare med pedagogisk examen, samt resultat av medarbetarundersökning (KOLADA) Bilden ovan visar att Strängnäs kommun dels hamnar bland de 25 % kommuner med lägst andel lärare med pedagogisk högskoleexamen. De som saknar examen kan sakna allt från enstaka poäng till stora delar av lärarutbildningen. Bilden visar också att resultatet hur medarbetare vid kommunens grundskola skattar sitt engagemang hamnar bland de 25 % lägst placerade kommunerna. En av de faktorer som påverkar upplevelsen är att rektor inte finns närvarande i den pedagogiska verksamheten, samt bristen på resurser inte minst i elevhälsan. Förutsättningar för rektor att ta sitt pedagogiska ledarskap har också kritiserats av KPMG i sin granskning av grundskolans ledning. 7

55 Bild över andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen i kommunal grundskola i jämförelse med riket (KOLADA) Bilden ovan visar att Strängnäs kommun ligger under rikssnittet. Sjukskrivningar medför att värdefull kompetens inte finns på plats i skolan. Sjukskrivningar bland medarbetare som redan är en bristvara blir dubbel så känsligt. Bild över sjukfrånvaro i Strängnäs kommun jämfört med riket (KOLADA) Bilden ovan visar att sjukfrånvaron för anställda i Strängnäs kommun ökar jämfört med riket och att den ökar snabbare än i riket. Sjukfrånvaron vid grundskolan är 9 % månad , vilket är llarmerande. Sammanfattningsvis kan konstateras att Strängnäs kommun hamnar bland de 25 % kommuner med lägst andel lärare som har pedagogisk examen. På samma nivå hamnar kommunen när det gäller medarbetares upplevelse av sin arbetssituation. När det gäller sjuktal hamnar Strängnäs kommun i toppen av kommuner med högst sjukfrånvaro. 8

56 2.5 Betygsresultat De genomsnittliga resultaten i svensk grundskola har inom flera centrala ämnesområden försämrats över tid. Dessutom har resultatskillnaderna mellan skolor och mellan olika elevgrupper blivit mer markanta. Skollagen uppdrar åt huvudmannen att erbjuda en likvärdig utbildning av hög kvalitet och att ge alla barn och elever den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling. Bild över elever som uppnått kunskapskravet i alla ämnen i åk 6 (KOLADA) Bilden ovan visar att andelen elever i årskurs 6 som uppnår kunskapskraven i alla ämnen ligger under riksnivån i Strängnäs kommunala skolor. Bild över elever som uppnått kunskapskravet i alla ämnen i åk 9 (KOLADA) Bilden ovan visar att andelen elever i årskurs 9 som uppnår kunskapskraven i alla ämnen ligger under riksnivån i Strängnäs kommunala skolor. 9

57 Bild över elever som uppnått kunskapskravet i alla ämnen i åk 9 på skolor (KOLADA) En jämförelse mellan de kommunala skolorna visar även på en stor resultatspridning mellan skolorna, något som inte är förenligt med skollagens uppdrag om att erbjuda en likvärdig skola till alla elever. 2.6 Elevenkäten Strängnäs kommun följer regelbundet upp hur elever upplever sin skola. Det är en viktig utgångspunkt i allt utvecklingsarbete. Bild över Skolinspektionens frågor vid granskningen 2016 åk 9 (Skolinspektionen) 10

58 Enkäten ovan visar att elever i åk 9 i hög utsträckning känner sig trygga och sedda av sina lärare. Enskilda frågor som får högt resultat är: I min skola finns det vuxna jag kan vända mig till (8,6) Jag vet vem på skolan jag kan prata med (8,6) Jag känner mig trygg i skolan (7,9) Samma enkät visar att eleverna i lägre utsträckning finner studiero och ordning och reda. Enskilda frågor som får lågt resultat är: På lektionerna stör andra elever ordningen (3,7) I min skola följer elever de ordningsregler som finns (5,7) Sammantaget kan det konstateras att det finns ett trygghetskapital att nyttja medan det är angeläget att öka fokus på de störande inslagen. 2.7 Skolan som friskfaktor Skola och skolgång är den absolut viktigaste friskfaktorn för att främja psykisk hälsa hos barn och unga och för att förebygga psykisk ohälsa. Elevernas och skolans tillgång till elevhälsans olika kompetenser är en förutsättning för detta. Landstingen gör i liv och hälsa ung uppföljningar av hur elever har det utifrån olika områden. Resultat för frågeområde hälsa visas nedan. Liv och hälsa ung åk 9 Strängnäs Sörmland Fråga Tjejer Killar Totalt Tjejer Killar Totalt Mår bra eller mycket bra Glad i stort sett varje dag Lugn eller avslappnad mer än en gång i veckan Huvudvärk mer än en gång i veckan Stressad mer än en gång i veckan Har haft värk i axlar/skuldror/nacke mer än en gång i veckan Bild över uppföljningen Liv & hälsa ung åk 9, 2017 (Landstingen sörmland) I tabellen ovan framgår att elever i årskurs 9 i Strängnäs skattar sig lägre än länet i övrigt avseende positiva variabler och högre än länet i övrigt avseende negativa variabler. Det finns också oroväckande skillnader mellan tjejer och killar. 2.8 Rektorers ansvarsområden Rektor har tydliga uppdrag av staten i skollag, skolförordning och läroplan. Skolhuvudmannens uppdrag i dessa författningar kommer också påverka rektor. I sin roll son enhetschef i den kommunala organisationen har rektor ansvar för verksamheten, personalen och ekonomin, vilket tydliggörs i styrande riktlinjer och stödjande rutiner. Förutsättningen att kunna ta ansvaret för det goda 11

59 ledarskapet utifrån stat och kommun ligger i kombinationen av storlek på ansvarsområde och vilket stöd som finns. Rektorer i Strängnäs kommun har i snitt 50 medarbetare att styra, stödja och utveckla. Tre rektorer har detta ansvar fördelat på mer än en skola, varav en rektor på tre skolor. Summering av nolläget Strängnäs kommun har många resultat under medel i riket, sjukskrivningar som är bland de sämsta i riket, kostnader för grundskolan under medel och ungdomar som mår sämre än länet i övrigt. Skattesatsen i kommunen är dock inte låg, medan soliditeten är det. Den stora frågan är då var pengarna hamnar? Det som framkommer i denna beskrivning av nuläget är att resurser sprids på många enheter, vilket medför att varje skolas budget är lägre än vad den skulle kunna vara. Kostnaden för lokaler är högre än rikssnittet, vilket påverkar hur stor del av elevpengen det går att göra verksamhet med. 2.9 Konsekvenser om nollalternativet behålls Grundskolans förutsättningar att driva sin verksamhet påverkas i utgångsläget av en skolorganisation med många små skolenheter, vilken medför höga lokal- och driftskostnader. Samtidigt är kunskapsresultaten låga 1. Därför är det angeläget att öka kunskapsresultaten genom en höjning av nivån på elevernas lärmiljö. Denna nivåhöjning är i sin tur beroende av en god ledningsmiljö och en god arbetsmiljö. Dessa tre miljöer samverkar och bidrar tillsammans till att ge eleverna förutsättningar att få en god kunskapsutveckling. I sitt uppdrag till utbildningskontoret konstaterar barn- och utbildningsnämnden att skattemedel binds i en ineffektiv skolstruktur. Samtidigt ligger grundskolans kostnader per elev under såväl riks- som länssnittet och under genomsnittet för jämförbara kommuner. Särskilt låga är kostnaderna för lärverktyg och elevhälsa samt skolmat 2. Kostnaderna för lokaler ligger däremot bland de högsta. Enligt kommunens långsiktiga ekonomiska plan ökar välfärdens kostnader fram till år 2030 kraftigt, samtidigt som skatteintäkterna planar ut. År 2030 beräknas, enligt PWC, en differens mellan kostnader och intäkter på 497 miljoner kronor. En möjlighet att förbättra grundskolans förutsättningar att skapa goda lärmiljöer för alla elever, utan att tillföra extra medel, är att omstrukturera grundskoleorganisationen. Genom att verksamhet som i dag bedrivs vid elva olika skolenheter 1 Källa: Siris, samt Kolada, 2 Källa: Kolada, kommun- och landstingsdatabasen, 12

60 samordnas vid färre skolenheter kan verksamheten effektiviseras och medel som i dagsläget är låsta i den nuvarande grundstrukturen frigöras. Som ett led i arbetet med att se över hur en effektiv skolstruktur kan utformas har Utbildningskontoret beräknat hur en så kallad standardskola bör utformas samt kostnadsberäknat denna. En standardskola är optimerad vad gäller elevantal och antal klasser samt bemannas på en nivå som erfarenhetsmässigt medger skapandet av en organisation med såväl en god grundstruktur som en god grundbemanning. En standardskola beräknas därmed kunna erbjuda en lärmiljö där eleverna har tillgång till de kompetenser som vanligen behövs på en skola med lärmiljöer som på ett rimligt sätt motsvarar elevers behov av stöd och stimulans. Denna standardskoleorganisation bemannas på en nivå som i huvudsak överensstämmer med riksgenomsnittet. En skola som utformas i enlighet med standardskolans tänkta organisation beräknas därmed i allt väsentligt vara pedagogiskt och ekonomiskt hållbar. Givet nuvarande elevpengs storlek (2017) beräknas tillgängliga ekonomiska resurser, exklusive lokalkostnad, socioekonomisk omfördelning och nystartsbidrag samt så kallad tillgänglighetspeng 3, kunna finansiera cirka 118 klasser, givet att elevtalet per årskurs F-9 är detsamma som i nuvarande skolorganisation. Förutsättningen för att dessa klasser ska bli ekonomiskt bärkraftiga är att de fördelas på skolor där det totala elevantalet når en viss volym, ca elever eller fler. Ju äldre elever, desto fler elever och paralleller krävs för ekonomisk bärkraft. Läsåret 2017/2018 finns elever i den kommunala skolorganisationen (oktober). Dessa fördelas på 132 klasser, fördelade på elva skolenheter. Följden av detta blir att elevtalen blir för låga på flertalet skolenheter och att de tillgängliga resurserna splittras. Därmed blir de så kallade marginalintäkterna per enhet låga eller obefintliga. Detta medför i sin tur att tillgängliga resurser på en skolenhet används till att skapa en grundorganisation i enlighet med timplanen. I många fall används även enhetens socioekonomiska tillskott samt nystartsbidrag till att finansiera en grundorganisation som annars inte kan skapas inom budgetram. Verksamhetens möjlighet att skapa en flexibel lärmiljö som kan erbjuda en pedagogisk bredd i enlighet med olika elevers behov och förutsättningar blir därmed kraftigt reducerad. Elevers behov av stöd för sin utveckling är i många fall absolut, oavsett inom vilken budgetpost de tillgängliga resurserna arbetar. Skolan har i detta ett tvingande och prioriterat uppdrag, att ge eleverna stöd och stimulans för sin utveckling och att ge dem förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Dessa omständigheter medför därmed ofta att skolan nödgas organisera sig för att ge elever särskilt stöd på ett sätt som inte kan finansieras inom tillgänglig 3 Motsvarar de tilläggsbelopp som kan utbetalas till fristående huvudmän 13

61 budgetram. Som en konsekvens av detta dras flertalet av de elva skolenheterna med kontinuerliga budgetunderskott, ibland större och ibland mindre. Två av den kommunala grundskolans enheter visar dock kontinuerliga budgetöverskott. Dessa två skolor är de som har elevtal och en organisation som i allt väsentligt motsvarar den så kallade standardskolans. Skolstrukturutredningen för inkluderande lärmiljöer ger tre förslag till förändrad organisation som på olika sätt kan skapa förutsättningar för de kommunala grundskoleenheterna att organiseras i en effektivare skolstruktur. Denna effektiviserade skolstruktur antas kunna ge grundskoleenheterna möjlighet att bedriva verksamhet i organisationer med förutsättningar som motsvarar standardskolans. Ett beslut om att inte förändra skolstrukturen i enlighet med något av de lagda förslagen i skolstrukturutredningen utan att ytterligare resurser tillförs bevarar den nuvarande skolorganisationens utmaningar och problem enligt ovan samt försvårar verksamhetens arbete med att utveckla processkvaliteten. Denna processkvalitet och den önskade inriktningen på verksamhetens kvalitetsarbete i syfte att utveckla den utbildning som eleverna erbjuds inom den kommunala skolverksamheten beskrivs närmare i det skolutvecklingsprogram mot 2023 som barn- och utbildningsnämnden beslutade om i december Den önskade inriktningen på utvecklingsarbetet fångas i tre fokusområden, lärmiljö, ledningsmiljö och arbetsmiljö. Det yttersta syftet med att förbättra verksamhetens processkvalitet är att skapa förbättrade förutsättningar för elevernas utveckling mot utbildningens mål med tonvikt på kunskapsresultaten. Ett beslut om att inte förändra skolstrukturen i enlighet med något av de lagda förslagen kan därmed befaras påverka arbetet med att utveckla elevernas lärmiljö och förbättra deras kunskapsresultat negativt. Nedan beskrivs några befarade och konkreta konsekvenser av ett sådant eventuellt beslut. Lärmiljö Enligt skollagen ska samtliga elever ges ledning och stimulans 4 för att kunna utvecklas så långt som möjligt mot utbildningens mål. Elever som behöver det ska få stöd för sin utveckling 5 i form av extra anpassningar eller särskilt stöd. Även de elever som med lätthet når de lägsta kunskapskraven ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. KPMG granskade 2015 på uppdrag av kommunrevisionen grundskolans insatser för elever i behov av särskilt stöd. Av granskningen framgår att elever i behov av 4 Skollagen 3 kap. 3 5 Skollagen 3 kap. 3, 5, 7, 8 14

62 särskilt stöd får detta, men stödet ges inte alltid utifrån elevens faktiska behov. I stället förekommer det att eleven ges det stöd som skolan kan erbjuda med hänsyn till tillgängliga resurser. Rekommendationen till huvudmannen är bland annat att fortsätta att följa upp verksamheten och vidta åtgärder för att säkerställa att elever får ett adekvat särskilt stöd. Enligt skollagen 6 ska det på varje skola finnas en samlad elevhälsa (lokala elevhälsoteam), där eleverna har tillgång till medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser, dvs. skolsköterska, skolläkare, skolpsykolog och kurator samt specialpedagog eller motsvarande. Elevhälsans främsta uppdrag är stödja verksamheten i att undanröja hinder för elevernas utveckling mot målen. Detta ska ske genom ett förebyggande och främjande elevhälsoarbete. Skolinspektionen pekade i sin regelbundna tillsyn 2016 på att elevhälsan i Strängnäs kommunala grundskolor behöver förbättra sitt främjande och förebyggande arbete. Nuvarande skolorganisation medför att varje skolenhet enbart kan erbjuda tjänster inom elevhälsan med låg eller mycket låg sysselsättningsgrad. För att skapa heltidstjänster, eller tjänster med ökad sysselsättningsgrad, samordnas tjänster mellan flera skolenheter. Detta medför att ett stort antal medlemmar i de lokala elevhälsoteamen ingår i elevhälsoteamen vid flera skolenheter. Detta innebär att tjänsterna blir mindre attraktiva vid rekrytering, vilket har visat sig genom att det har varit svårt att rekrytera och att tjänster vid vissa skolenheter ibland har varit vakanta under en längre tid. Såväl vakanta som delade tjänster med låg sysselsättningsgrad skapar svårigheter för skolornas lokala elevhälsoteam i att arbeta förebyggande och främjande. Den tillgängliga tiden för elevhälsoteamen tenderar att främst användas till arbete med åtgärdande insatser i enskilda elevärenden. Ett beslut om att bevara nuvarande skolstruktur riskerar att försvåra utvecklingen av de lokala elevhälsoteamen mot att främst arbeta med det främjande och förebyggande uppdraget och därigenom kunna undanröja hinder för elevernas utveckling mot utbildningens mål. Enligt Skolverkets promemoria om särskilt stöd i grundskolan läsåret 2013/2014 behövde i genomsnitt drygt tio procent av eleverna särskilt stöd detta läsår. Andelen var lägre i de yngre åldrarna och närmade sig tjugo procent i de högre årskurserna. Denna studie gjordes innan skollagen förändrades och begreppet extra anpassningar infördes från och med 1 juli Eftersom det inte finns några krav på att de extra anpassningarna ska dokumenteras gör det att det inte finns någon statistik över hur stor andelen elever som behöver någon form av stöd för sin skolgång är i praktiken. Det är dock rimligt att antal att den totala andelen elever som behöver stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd är väl över 20 %. 6 Skollagen 2 kap. 25, 27, 28 15

63 Det kan konstateras att skolan har långtgående skyldigheter att anpassa undervisningen och verksamheten till elevers olika behov av ledning, stöd och stimulans. Enligt Skolverket har en allt större andel av eleverna en funktionsnedsättning av något slag 7. När allt fler elever har behov av stöd, och komplexiteten i stödbehoven ökar, påverkar det skolans behov att bemanna sin organisation med en mångfald av kompetenser för att kunna erbjuda en lärmiljö som möter alla elevers varierade behov, så kallad inkluderande lärmiljö. En inkluderande lärmiljö kännetecknas enligt SKL och Ifous 8 av att skolan anpassar sig till eleverna och inte tvärtom. Eleverna görs delaktiga och får möjlighet att utvecklas utifrån sina förutsättningar. Deras olikheter ses som en tillgång, och en mångfald av lärmiljöer erbjuds för att möta elevernas behov. En inkluderande lärmiljö utvecklar eleverna mot såväl kunskapsmässiga som sociala mål. En sådan miljö kan i sin tur delas upp i en fysisk, en psykosocial och en pedagogisk lärmiljö. Den pedagogiska lärmiljön utformas så att undervisningen ger elever med olika behov förutsättningar att kunna följa undervisningen på olika sätt. Detta omfattar såväl elever som har behov av stöd för sin inlärning och skolsituation som elever som med lätthet når kunskapskraven och finner sig väl till rätta i skolan. Även en god kvalitet i undervisningen av nyanlända elever är en del i en inkluderande lärmiljö. I en skola som kännetecknas av en inkluderande lärmiljö samverkar pedagoger och det lokala elevhälsoteamet med en bredd av kompetenser kontinuerligt i ett förebyggande, främjande och åtgärdande arbete kring elevers olika behov i undervisningen. En skolenhet med få elever och begränsad tillgång till resurser kan inom befintlig ekonomisk ram svårligen skapa en inkluderande lärmiljö som erbjuder en mångfald av insatser. Som jämförelse kan konstateras att de två skolenheter som bäst motsvarar den så kallade standardskolans organisation redan i dagsläget kan erbjuda sina elever relativt goda förutsättningar för ledning, stöd och stimulans genom en förhållandevis god resurstillgång och en ökad bredd av kompetenser. Dessa två skolenheter visar också en positiv resultatutveckling i årskurs 3. Ett beslut om att bevara nuvarande skolstruktur riskerar därmed att leda till att pedagogernas och de lokala elevhälsoteamens förutsättningar att utveckla sitt arbete mot reellt inkluderande lärmiljöer begränsas och att fokus även fortsättningsvis kommer att ligga på akuta och åtgärdande insatser. De akuta och åtgärdande insatserna, det vill säga det direkta stödet till elever som uppvisar svårigheter i sin skolsituation, riskerar att förbli otillräckligt elarmiljoer html 16

64 En konsekvens av nuvarande skolorganisation med små skolenheter är att antalet elever i en årskurs riskerar att bli litet. Av praktiska och budgetmässiga skäl organiseras undervisningen vid de minsta skolenheterna därför i så kallad B-form, det vill säga åldersblandad undervisning. Läsåret 2017/2018 bedrivs åldersblandad undervisning vid de fyra minsta skolenheterna. Ett antal studier 9 av sådan undervisning pekar dock på fler risker och nackdelar än fördelar med denna undervisningsform. Skolverket lyfter fram att förutsättningarna för samarbete mellan elever blir sämre. Knut Sundell visar i sin FoU-rapport (2002:7) att åldersblandad undervisning har en liten men dock huvudsakligen negativ effekt på såväl elevernas kunskapsmässiga som sociala utveckling. Johansson och Jönsson 10 belyser risken för att åldersblandade klasser gör undervisningen mer svårplanerad och att det finns en risk att nivån på undervisningen sjunker genom att den anpassas till de yngsta eleverna i gruppen. Ett beslut om att bibehålla nuvarande skolorganisation innebär i praktiken ett beslut om åldersblandad undervisning vid cirka en tredjedel av skolenheterna under överskådlig framtid. Om man enbart tar hänsyn till skolenheter med samma årskurser (F-3) är andelen drygt 40 %. Av tradition organiseras undervisning för yngre elever, särskilt i årskurserna 1-3, i ett klasslärarsystem. Detta innebär att det faktum att en lärare är klassföreståndare för en klass väger tyngre vid tjänstefördelning än lärarens utbildning. Efter Skolinspektionens regelbundna tillsyn 2016 förelades huvudmannen att tillse att elever i även lägre årskurser undervisas av legitimerade och ämnesbehöriga lärare. Antalet lärare är, på grund av de lägre elevtalen, färre vid små enheter. Detta medför att det, även om skolan vid en vakans lyckas rekrytera en legitimerad lärare, är svårt att tillgodose kraven på legitimation och ämnesbehörighet i alla ämnen på små skolenheter. Ett beslut om att bevara nuvarande skolorganisation ökar därmed risken att elever vid små skolenheter i större utsträckning än andra elever undervisas av lärare utan utbildning i ett eller flera ämnen. En skolorganisation med färre men större skolenheter och därmed ett högre elevantal per skola ökar likvärdigheten mellan skolorna och de förutsättningar som respektive skola kan erbjuda eleverna i undervisningen. Elever med olika bakgrund och behov blandas i högre grad, vilket leder till minskad skolsegregation. Från ett socialt och pedagogiskt perspektiv får eleverna också ett ökat stöd för sin utveckling i samspel med andra elever, i och med att urvalet av jämnåriga kamrater att samspela och samarbeta med ökar såväl under lektionstid som under raster. Ett beslut om att bevara nuvarande skolstruktur påverkar arbetet med att skapa likvärdighet mellan skolenheterna negativt och ger eleverna en mer begränsad social arena att utvecklas inom Examensarbete lärarutbildning 140 poäng,

65 Ledningsmiljö KPMG granskade på kommunrevisorernas uppdrag 2016 grundskolans ledningsfunktion, bland annat i syfte att undersöka rektors förutsättningar att vara pedagogisk ledare i enlighet med skollagens skrivningar 11. I sin granskningsrapport drar KPMG slutsatsen att rektor inte leder det pedagogiska arbetet vid skolenheten eller utvecklar utbildningen i den omfattning som vore önskvärt. Rapporten utmynnar bland annat i rekommendationen att barn- och utbildningsnämnden bör göra en översyn av rektors organisatoriska förutsättningar för att effektivisera arbetet och ge rektor förutsättningar att arbeta för högre måluppfyllelse. För närvarande är ekonomisk uppföljning och ansträngningar att hantera en budget i obalans ett reellt och återkommande inslag i rektors dagliga arbete. Fokus i arbetet påverkas och tenderar att flyttas från pedagogiskt ledarskap till budgetfrågor. Nuvarande kommunala grundskoleverksamhet bedrivs vid elva skolenheter, varav ett stort antal är små eller mycket små. Som en konsekvens av detta har flera rektorsområden konstruerats så att de innehåller flera skolenheter. Denna konstruktion utgår i grunden ifrån en matematisk beräkning av rektorsområdets storlek sett till elevantal, en modell som inte tar hänsyn till att varje skolenhet i sig medför ett antal åtaganden som rektor behöver fylla, oavsett antalet elever och medarbetare vid respektive enhet. Att ha ledningsansvar för två eller tre skolenheter påverkar därmed rektors ledningsmiljö negativt ur flera aspekter. Enligt skollagen 12 ska rektor leda och samordna det pedagogiska arbetet vid sin skola och särskilt verka för att utbildningen utvecklas. En konstruktion med två eller tre skolenheter inom ett rektorsområde försvårar väsentligt rektors möjlighet att i praktiken utöva ett nära ledarskap på varje skolenhet. Det är rimligt att anta att en rektor, för att kunna fylla sitt uppdrag att leda och samordna det pedagogiska arbetet i verksamheten, bör ha ansvar för enbart en skolenhet. Enligt skollagen 13 ska det vid varje skolenhet bedrivas ett systematiskt kvalitetsarbete som involverar såväl medarbetare som elever och vårdnadshavare. Enligt arbetsmiljölagen ska det dessutom bedrivas ett systematiskt arbetsmiljöarbete vid varje skolenhet. En rektor med två skolenheter inom sitt ansvarsområde behöver därmed driva dessa processer och stötta medarbetarna i dem vid två skolenheter. För en rektor med tre skolenheter kan den tid dessa processer tar i anspråk multipliceras med tre. Rektors möjlighet att samverka med arbetstagarorganisationerna enligt samverkansavtalet påverkas på motsvarande sätt. Detta 11 Skollagen 2 kap Skollagen 2 kap Skollagen 4 kap,

66 medför svårigheter ur ett kvalitetsperspektiv, och det finns risk att viktiga processer försenas eller bedrivs utan djup i arbetet. Som beskrivs ovan påverkas rektors ledningsmiljö negativt om rektorsområdet organiserar flera skolenheter. En möjlighet för rektor att motverka en sådan negativ påverkan skulle kunna vara att inrätta fler stödfunktioner för sitt arbete, exempelvis genom att anställa ytterligare en biträdande rektor eller en intendent. I en skolorganisation med små skolenheter med ogynnsamma elevtal blir dock, enligt vad som beskrivs ovan, de så kallade marginalintäkterna per enhet låga eller obefintliga. Därmed saknar rektor i praktiken ofta möjlighet att skapa de stödfunktioner som han eller hon skulle behöva för att kunna fullgöra sitt ledningsuppdrag på samma sätt som en rektor som enbart ansvarar för en skolenhet. Ett beslut i enlighet med skolstrukturutredningens föreslagna effektivisering av den kommunala skolstrukturen skulle ge rektorerna förbättrade förutsättningar för sitt pedagogiska ledarskap. Omvänt skulle ett beslut om att inte genomföra en effektivisering av skolorganisationen försvåra Utbildningskontorets översyn av rektorernas ledningsmiljö. Barn-och utbildningsnämndens beslut om skolorganisationen påverkar inte enbart de rektorer som ansvarar för två eller tre skolenheter. Beslutet påverkar samtliga grundskolerektorers ledningsmiljö, eftersom tillgängliga resurser ska fördelas på samtliga skolenheter. För närvarande är rektors ledningsmiljö inte tillräckligt attraktiv, vilket har visat sig vid rekrytering av nya rektorer. Det har i flera fall varit svårt att rekrytera rektorer och att locka kvalificerade sökande till utannonserade tjänster. En omständighet som särskilt har påverkat rekryteringsarbetet negativt är förekomsten av flera skolenheter inom ett rektorsområde. En effektiviserad skolorganisation, där verksamheten organiseras vid färre skolenheter, ger samordningsvinster och frigör dessutom medel som kommer hela organisationen till del. Detta kan antas ha tydligt positiva effekter på rektors ledningsmiljö enligt vad som beskrivs ovan. Arbetsmiljö En skicklig lärare är avgörande för elevernas utveckling i riktning mot utbildningens mål 14. Lärarna ska delta i skolenhetens systematiska kvalitetsarbete 15, vars syfte är att de nationella målen för utbildningen ska nås 16. Forskning visar att kollegialt lärande är en tydlig framgångsfaktor för lärarnas kvalitetsarbete och Skollagen 4 kap, 4 16 Skollagen 4 kap 5 19

67 utveckling av undervisningen 17. Ett systematiskt kvalitetsarbete och ett kontinuerligt kollegialt lärande förutsätter att en lärare har kollegor att utbyta erfarenheter och diskutera sin undervisning och bedömning med. Tid behöver regelbundet avsättas för detta arbete. Vid en liten skolenhet är antalet lärare och övriga medarbetare lågt. Vaktmästare, skoladministratörer och andra stödfunktioner saknas i stor utsträckning. Det finns därmed ett fåtal personer till vilka rektor kan fördela de olika uppgifter som ska genomföras. Lärare tillbringar en större andel av sin arbetstid i elevgruppen än vid andra skolor för att garantera tillräcklig vuxennärvaro under skoldagen och får ofta en större mängd tillkommande uppdrag, exempelvis i form av administration, än vid andra skolor. Förutsättningarna för lärare att reflektera kring sin undervisning och bedömning tillsammans med kollegor är avsevärt sämre än vid större skolenheter. Detta påverkar i sin tur de mindre enheternas systematiska kvalitetsarbete negativt. Lärare vid mindre skolenheter har sämre förutsättningar att hinna med att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete och skapa strukturer för det regelbundna kollegiala lärandet. Detta är en riskfaktor vad gäller skolornas och undervisningens likvärdighet. Vid en mindre skolenhet påverkas även arbetsmiljön negativt. Det låga antalet medarbetare medför att det ofta är svårt för medarbetarna att ta rast och paus i tillräcklig och lagstadgad omfattning. Verksamheten blir mycket sårbar när medarbetare är sjuka eller frånvarande av andra skäl, och ordinarie personal får ofta täcka upp för varandra för att verksamheten ska kunna bedrivas. Det är generellt svårare att rekrytera och att hitta vikarier till mindre skolenheter, särskilt om dessa ligger en bit utanför centralorten. Det direkta stödet till medarbetarna från ansvarig rektor blir ofta mindre, eftersom mindre skolenheter vanligen ingår i ett rektorsområde med flera skolenheter och rektor därmed inte finns på plats varje dag. Arbetsmiljöarbetet riskerar att inte bedrivas i den omfattning eller med det djup som förväntas. Sammantaget gör de ovan beskrivna förutsättningarna för lärares utvecklingsarbete och kollegiala lärande samt den tyngre arbetsmiljön vid små skolenheter att dessa skolor inte uppfattas som attraktiva vid rekrytering. Såväl vid rekrytering till skolor i Strängnäs kommun som från ett antal medarbetare vid de mindre skolenheterna framkommer på olika sätt att den pedagogiska bärkraften är otillräcklig och att miljön inte är tillräckligt pedagogiskt stimulerande för lärarna. Ett beslut om att bevara nuvarande skolstruktur innebär en risk för att elever inom barn- och utbildningsnämndens ansvarsområde erbjuds en undervisning som inte är likvärdig och att medarbetare inom barn- och utbildningsnämndens an- 17 Källa: Skolverket, tex. hetsutveckling/erfarenhetsutbyte-kritisk-del-i-kollegialt-samarbete

68 svarsområde erbjuds en arbetsmiljö som inte är likvärdig som en följd av skolorganisationens grundstruktur. Konsekvenserna är i sammanfattning: Möjligheten att frigöra resurser inom befintlig budgetram för att stärka lärmiljö, ledningsmiljö och arbetsmiljö i syfte att skapa en inkluderande lärmiljö försvinner eller minskar väsentligt. Förutsättningarna att höja verksamhetens processkvalitet såsom beskrivs i barn- och utbildningsnämndens skolutvecklingsprogram mot 2023 försämras. Möjligheten att utveckla de lokala elevhälsoteamens förebyggande och främjande arbete minskar. Möjligheten att utveckla inkluderande lärmiljöer där elever får det stöd de behöver minskar. Undervisningen vid omkring en tredjedel av skolenheterna fortsätter att bedrivas i B-form. Möjligheten att skapa attraktivare arbetsplatser för att kunna rekrytera och behålla såväl lärare som rektorer riskerar att påverkas negativt. Möjligheten att skapa en ökad likvärdighet i undervisningen riskerar att försämras. Möjligheten att stärka rektorernas ledningsmiljö riskerar att försämras. Möjligheten att stärka rektorernas förutsättningar att verka som pedagogiska ledare riskerar att försämras. Möjligheten att förbättra medarbetarnas arbetsmiljö riskerar att försämras. Möjligheten att skapa strukturer för pedagogiskt utbyte och kollegialt lärande mellan lärarna riskerar att försämras. 3 Syfte med skolstrukturutredningen för inkluderande lärmiljö Syftet med förslagen i skolstrukturutredningen är att skapa en mer effektiv skolorganisation, där nuvarande kompetenser och resurser kraftsamlas till ett färre antal platser för att bättre kunna möta de behov eleverna har. 4 Konsekvensbeskrivning Förslagen innebär förändringar för elever, medarbetare, rektorer, föräldrar och i viss mån det allmänna. Att förändringarna medför förbättringar för alla ovanstående grupper, om än inte alla individer, är självklart. Frågan är i vilken utsträckning de medför negativa konsekvenser eller risker, som behöver hanteras i den fortsatta processen. 21

69 SKL tog 2014 fram skriften klarar den lilla skolan de stora kraven och där lyfts exempel på vanliga argument för- respektive emot skolnedläggning. Vissa aspekter rör den pedagogiska verksamheten medan andra rör andra delar. Argument som enligt SKL skrift är vanliga mot nedläggning kan grupperas i dessa områden: Individperspektivet små undervisningsgrupper och individanpassad undervisning Trygghetsaspekten för såväl elever som lärare i den lilla skolan. Närhetsaspekten För att föräldrarna ska få ihop vardagen samt att eleven finns i kända sociala mönster. Trafiksäkerhetsaspekter. Tidsaspekten - Restider med eller utan skolskjutsar anses negativt, särskilt för mindre barn. Bygdens överlevnad ingen kommer att flytta hit, den lokala opinionen, sysselsättningsaspekter, fastighetsvärden. Distansundervisning med förhinder bristande lokala förutsättningar och institutionella hinder (lagar och förordningar som sätter käppar i hjulet.) I arbetet med skolstrukturutredningen för inkluderande lärmiljö har flera av dessa aspekter lyfts fram, vilket också påpekas i rapporten. I den följande konsekvensbeskrivningen kommer de flesta att beröras i någon omfattning. 4.1 Barnkonsekvenser Syftet med att göra en barnkonsekvensanalys innan beslut fattas är att ta reda på hur beslutet kan komma att påverka barn. Barnkonsekvensanalys görs genom en kartläggning där insamling av barnets egna åsikter är en del av den kartläggningen. En annan del är att insamling av uppgifter om barns förhållanden, detta kan vara t.ex. forskning eller statistik. När beslut handläggs och fattas av vuxna finns det en risk att aspekter som är viktiga för barnet förbises. Genom att göra en barnkonsekvensanalys avsätts tid för att inta ett barnperspektiv såväl som ett barnrättsperspektiv. Grundprinciperna i barnkonventionen är rätt till liv (artikel 6), rätt till ickediskriminering (artikel 2), att barnets bästa ska komma i främsta rummet (artikel 3) samt barn rätt att komma till tals (artikel 12). Vid beslut som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet enligt artikel 3 barnkonventionen. Detta betyder inte att det alltid måste beslutas i enlighet med barnets bästa utan att det i bedömningen ska läggas särskild vikt vid barnets intressen. Det kan finnas alltså andra intressen som är motstående och därför behöver vägas mot barnets intresse. Det innebär inte att det alltid ska beslutas i enlighet med barnets bästa men att beslut inte ska strida emot barnets bästa. I vissa fall kan ett beslut ändå fattas under förutsättning att vissa kompenserande åtgärder vidtas som motverkar negativa konsekvenser för barn. 22

70 Det aktuella beslutet som ligger vid handen avser Strängnäs kommunens skolstruktur. Syftet med beslutet är att skapa bättre förutsättningar för rektorerna att genomföra sina uppdrag. Beslutet kommer att påverka vissa barn direkt genom att dessa barn behöver byta skola och andra barn kommer att påverkas indirekt genom att den aktuella skolan får nya elever och andra ekonomiska förutsättningar att möta barns behov. Det innebär att barnet detta fall är alla barn i Strängnäs kommun i grundskoleålder. Barnets bästa som grundutgångspunkt måste anses vara att få tillgång till utbildning av hög kvalitet och få det stöd i skolan som motsvarar barnet behov. Detta betyder att beslutet i sig bör ses som positivt utifrån ett barnperspektiv då beslutet i sin tur kommer att leda till bättre ekonomiska förutsättningar. Hur rektor sedan beslutar att genomföra utbildningen ligger däremot utanför barn- och utbildningsnämndens beslutssfär. Det som i praktiken kommer att påverka mest, utförandet av utbildningen, kommer alltså inte att kunna analyseras här. Kartläggning av barns åsikter har genomförts genom att vissa elever och samtliga vårdnadshavare har haft möjlighet att lämna synpunkter på hur Strängnäs kommuns ska skapa den bästa skolan. Dialogmöte med Strängnäs kommuns ungdomsråd har genomförts. Strängnäs kommuns barnombudsman har även besökt elevråden på Fogdö skola, Härads skola, Lännaskolan och Stallarholmsskolan, vilka är de skolor som bedöms påverkas mest av beslutet. Landsbygden m.m. Ett av de intresse som barnets intresse kommer att vägas emot är intresset av en levande landsbygd och närhet till naturen. Landsbygdens intressen behöver inte nödvändigtvis vara motstående. I detta fall finns dels barns intressen för att ha en skola nära hemmet och ha närheten till naturen på skolan. I dessa fall finns det ingen motsättning mellan barnens och landsbygdens intressen. Däremot innebär inte beslutet i sig att barnen helt och hållet kommer att sakna närheten till naturen eftersom flera av Strängnäs skolor ligger i naturnära områden. Å andra sidan finns dels barnets intressen att gå på en skola som har möjlighet att tillgodose barnens behov av stöd. I en skola som inte bär sig ekonomiskt är detta en nackdel för barnen, dels för de barn som går på den aktuella landsbygdsskolan, dels för barn i kommunen i övrigt som indirekt påverkas av detta. Det aktuella förslaget innebär att barnets intresse av till viss del får stå tillbaka till förmån för det ekonomiska intresset eftersom det inte finns tillräckligt med pengar att behålla alla skolor. Vid de beslut som tidigare har fattats av barnoch utbildningsnämnden samt kommunfullmäktige har landsbygdens intressen gått före barnets intressen och det ekonomiska intresset. Resvägen Beslutet kan få en inverkan på de barn som nu går på de skolor som avvecklas så att eleverna kommer att få en längre skolväg/restid med skolskjuts till skolan. 23

71 Detta kan till viss del inskränka de aktuella barnens rätt till vila, fritid, lek och rekreation (artikel 31 barnkonventionen) då tid istället läggs på att ta sig till och från skolan. Här följer några exempel på hur barn skolväg kommer att påverkas av föreslaget. Just nu finns det 47 elever på Fogdö skola, 33 elever på Härads skola, 20 elever på Lännaskolan och 49 elever på Tosteröskolan, dvs. ett sammanlagt antal om 149 elever. För elever som går i förskoleklass till årskurs 3 är gränsen för få skolskjuts mer än 2 km gångväg från hem till skola. Antalet elever som under innevarande läsår har beviljats skolskjuts till de aktuella skolorna är sammanlagt 58 elever. Vid en organisationsförändring vid aktuella förutsättningar beräknas antalet elever med skolskjuts bli 117 elever. Om man bortser från de 6 elever som är folkbokförda i andra kommuner och därmed inte har rätt till skolskjuts innebär detta att det fortfarande kommer att vara 26 av de aktuella eleverna som skulle ha gångavstånd till skolan. Se vidare i tabellen nedan. Skola Elever Skolskjuts 2017/2018 Efter organisationsförändring Fogdö skola Härads skola Lännaskolan Tosteröskolan Totalt För de elever som är placerade vid Lännaskolan finns det idag elever som har en resväg med buss som uppgår till 15 min. Genom förslaget kommer samtliga elever att erbjudas plats vid Åkerskolan. För de elever som bor i närheten av Lännaskolan kommer skolskjutsen i de flesta fall att genomföras med buss till Åkerskolan som tar 20 min. För de elever som bor i Salvartorp innebär resan inget bussbyte utan den sammanlagda restiden blir i stället 35 min. För de elever som har mer än 2 km till närmsta busshållplats kommer skolskjutsen att genomföras med taxi vilket kommer att innebära en resa på min. För de elever som är placerade vid Fogdö skola finns det idag elever som har en resväg med buss som uppgår till 25 min. Genom förslaget kommer samtliga elever att erbjudas plats vid Karinslundsskolan. För de elever som bor i närheten av Fogdö skola kommer skolskjutsen i de flesta fall att genomföras med buss till Karinslundsskolan som tar 25 min. En förutsättning för detta är däremot att busslinjen förlängs från Resecentrum till Tosterö så att resan inte innebär något bussbyte. För de elever som bor i Björsund innebär resan då inte något bussbyte utan den sammanlagda restiden blir i stället 50 min. För de elever som har mer 24

72 än 2 km till närmsta busshållplats kommer skolskjutsen att genomföras med taxi vilket kommer att innebära en resa på min. För de elever som är placerade vid Härads skola finns det idag elever som har en resväg med buss som uppgår till 10 min. Genom förslaget kommer samtliga elever att erbjudas plats vid Karinslundsskolan. För de elever som bor i närheten av Härads skola kommer skolskjutsen i de flesta fall att genomföras med buss till Karinslundsskolan som tar 31 min. En förutsättning för detta är däremot att busslinjen förlängs från Resecentrum till Tosterö så att resan inte innebär något bussbyte. För de elever som bor i Rosendal innebär resan då inte något bussbyte utan den sammanlagda restiden blir i stället 41 min. För de elever som har mer än 2 km till närmsta busshållplats kommer skolskjutsen i stället att genomföras med taxi vilket kommer att innebära en resa på min. För de elever som är placerade vid Tosteröskolan finns det i dag elever som har en resväg med buss som uppgår till 40 min. Genom förslaget kommer samtliga elever att erbjudas plats vid Karinslundsskolan. För de elever som bor mindre än 2 km från Tosteröskolan kommer gångvägen i de flesta fallen vara under 2 km även till Karinslundsskolan vilket gör att ingen skolskjuts då blir aktuell. För de elever som bor i Sanda, Oknö och Aspö innebär resan då inte heller bussbyte utan den sammanlagda restiden blir istället min, dvs. 2 min längre än i dagsläget. För de elever där skolskjutsen genomföras med taxi kommer restiden också att öka med ca 2 min till min. Det måste observeras att dessa jämförelse är gjort utifrån de aktuella förutsättningarna. Detta beror på att det inte går att förutspå hur barnen i förskolan kommer att välja skola inför förskoleklassen. På Stallarholmsskolans högstadium finns det 128 elever. För elever i årskurs 7-9 är gränsen för skolskjuts 5 km från hem till skola eller från hem till hållplats. I dagsläget har 49 elever skolskjuts. I och med organisationsförändringen beräknas 79 elever vara i behov av skolskjuts. Det betyder att 49 elever fortfarande skulle ha möjlighet att gå och cykla till skolan. Se tabellen nedan. Skola Elever Skolskjuts läsår 2017/2018 Efter organisationsförändring Stallarholmsskolan För de elever som är placerade vid Stallarholmsskolan finns det idag elever som har en resväg med buss som uppgår till 22 min. Genom förslaget kommer samtliga elever att erbjudas plats vid Mariefreds skola eller Paulinska skolan. För elever som bor i närheten av Stallarholmsskolan kommer skolskjutsen genomföras med buss med en restid om 19 min till Mariefred eller 28 min till 25

73 Strängnäs. För de elever som bor på Överselö eller Ytterselö innebär skulle resan då innebära ett bussbyte och den sammanlagda restiden inklusive bussbytet i stället skulle bli upp till 46 min till Mariefred eller 55 min till Strängnäs. Ett fåtal elever har längre än 5 km till närmsta busshållplats och kommer därför att åka taxi till Stallarholmen för att sedan fortsätta resan med buss. Restid för taxi bedöms motsvara busstiderna. Utifrån det som sagts ovan kan det sammanfattningsvis konstateras att det redan idag finns elever i de kommunala skolor som har restid med buss som uppgår till 38 min, dvs. för de elever som bor i Oknö. Förändringen innebär att elever i Björnsund kan gå upp till 50 min. I de fristående skolorna finns det elever som har en restid med buss som uppgår till 60 min. Genom förändringen i skolstrukturen i Strängnäs kommun kommer barn på lågstadiet att få en resväg på upp till 45 minuter och barn på högstadiet att få en resväg på upp till 55 min. Detta betyder att resvägen kommer att fördubblas för flera barn. För de som inte har någon skolskjuts i dag kommer restiderna att uppgå till min. Som sagts tidigare innebär detta en inskränkning i barnen fritid genom att restiderna ökar med ca 20 min per väg. Eftersom det redan idag finns elever som har en resväg på upp till 60 min kan förändringarna inte bedömas vara oskäliga. Trygghet till och från skolan I synpunkter från elever och vårdnadshavare framkommer en viss oro för barnens trygghet vid resor med buss till och från skolan. I samtal med barnombudsmannen har barnen själv uppgivit en oro för att inte veta när man ska trycka på stoppknappen och därför ska missa att kliva av bussen på rätt ställe. Barnen upplever också att det är otryggt om någon skulle sätta sig bredvid barnet på bussen, t.ex. en stor kille. Det finns också en rädsla för att batterierna på mobiltelefonen ska ta slut när man åker buss och att det då inte ska gå att ringa till föräldrarna. Om man åker buss med någon man känner eller till badhuset där man inte trycker på stoppknappen själv känns detta okej. Barn som åker buss varje dag tycker inte att det är otryggt. Det skulle också kännas bättre om man åker med en kompis. Barnen efterfrågar privata säten och uttag för laddare på bussarna. Eleverna på Lännaskolan som idag åker buss till Åkerskolan för vissa lektioner med personal är oroliga för hur det kan bli mer stökigt på bussen om de åker utan personal. Under vårterminen 2017 har genomförts trygghetsenkäter med elever i förskoleklass och grundskola årskurs 1-3. Där har man ställt frågan om eleven känner sig trygg på väg till och från skolan, där svaren har varit ja, ibland men inte alltid, eller nej. Dessa svar har jämförts med vilket färdsätt eleven har haft till skolan som har varit buss, cyklar, går, bil, taxi eller på annat sätt. Av de barn som åker buss och har 1,5 %. svarat nej på frågan, dvs. att de känner otrygga. 69 % av dessa har svarat att de alltid känner sig trygga och 29,5 % har svarat att de känner sig trygga på väg till och från skolan ibland, men inte alltid. Jämför man 26

74 med de barn som går till och från skolan har 78 % av dessa svarat att de alltid känner sig trygga och 29 % har svarat att de känner sig trygga ibland men inte alltid, medan 3 % har svarat att de inte känner sig trygga. Oavsett hur barnen tar sig till skolan har 81 % svarat att de alltid känner sig trygga på väg till och från skolan och 16 % har svarat att de känner sig trygga ibland men inte alltid, medan 3 % har svarat att de inte känner sig trygga. Däremot är underlaget, dvs. antalet barn som har svarat, för de olika färdsätten varierat vilket måste beaktas. Exempelvis är antalet barn som svarat att de åker buss enbart 64 medan antalet barn som åker bil är 730. Sammanfattningsvis får ändå enkätsvaren visa att elever som åker buss känner sig otrygga ibland, i högre grad än övriga elever. Resultatet kan dock inte bedömas vara sådant att det i sig medför att man helt och hållet bör avstå från att genomföra förslaget. Däremot bör olika typer av åtgärder vidta hör att höja tryggheten hos barnen. Barnen utrycker även en oro för att för att bussarna blir fulla och att det finns ett behov av att öka turtätheten. Detta är också någon som bör ses över för att säkerställa att barnen kan åka buss på ett trafiksäkert sätt. Trygghet i skolan Någonting som såväl elever som vårdnadshavare har nämnt i de inkomna synpunkterna är just vikten av trygghet i skolan. Trygghet betyder i dessa fall dels utifrån att inte behöva byta miljö och skola från mellanstadiet till högstadiet och på så sätt få en kontinuitet i skolgången, dels utifrån att elever bör bli behandlade med respekt och därmed inte behöva bli utsatta för kränkande behandling. Detta är också en av de farhågor som har väckts i och med förslaget att verksamheten i kommunens mindre skolor ska upphöra. Då talar man dels om själva förändringen att byta skola skulle kunna skapa otrygghet för dessa elever, dels med förutsättningen att en liten skola i sig innebär trygghet för en elev i förhållande till en stor skola. När barnen i Fogdö skola, Härads skola och Lännaskolan har blivit tillfrågade uppger flera att de har många kompisar och att det därför skulle vara tråkigt om skolan lades ner. Det finns en rädsla att inte hitta i den nya större skolan och en rädsla att bli utsatt för kränkningar. För Lännaskolan elever som redan har vissa lektioner på Åkerskolan medger att det kändes nervöst i början men att det är roligt där nu när man känner vissa elever som går där. Eleverna i Härad skola ger förslag på att dela upp klasserna så att eleverna i en årskurs är i samma korridor för att skapa trygghet. Vissa elever i Stallarholmsskolan uttrycker att det kan vara positivt för de som inte tycker om skolan eller blir utsatta då dessa elever får en ny chans på en ny skola. Eleverna i såväl Fogdö skola, Härads skola och Lännaskolan som Stallarholmsskolan utrycker att de vill att klasserna hålls ihop så att eleverna inte splittras från sina vänner. 27

75 I de enkäter som har genomförts under vårterminen 2017 med elever i förskoleklass och grundskola årskurs 1-3 har det ställts flera frågor som kan anses härröra till barnens trygghet bland annat om elever har kompisar i skolan. I snitt har 97,7 % uppgett att de har kompisar och 2,3 % att de inte har kompisar. Där ser man att Härads skola och Finningeskolan ligger något över snittet där 3 % uppgivit att de inte har kompisar medan Åkerskolan och Mariefreds skola ligger under snittet där enbart 1,2 % respektive 0,5 % har uppgivit att de inte har kompisar. Frågan har också ställts om det finns vuxna på skolan som eleven kan prata med och som eleven känner sig trygg med. För Härads skola har 97 % svarat ja. Detta kan jämföras med 91 % på Finningeskolan, 96,4 % på Mariefreds skola, 96,3 % på Åkerskolan, 96 % på Vasaskolan och 98,2 % på Tosteröskolan. På frågan om eleverna känner sig trygg på rasten är det totala snittet som har svarat ja 75 %, nej 2 % samt 23 % som har svarat ibland, men inte alltid. För Härads skola har 76 % svarat ja. Detta kan jämföras med 65,5 %, på Finningeskolan, 76 % på Mariefreds skola, 70 % på Tosteröskolan, 74 % på Vasaskolan och 82 % på Åkerskolan. Av de enkäter som har genomförts konstateras att det saknas underlag från Fogdö skola och Lännaskolan. Detta måste anses vara en brist vilket medför att analysen inte kan genomföras fullt ut. Utifrån de siffror som har redovisats ovan finns det däremot inget stöd för att elever på en mindre skola skulle vara mer trygga än elever på en större skola. Att byta till en nya skola innebär dock initialt att tryggheten rubbas när eleverna blir nya för varandra och otryggheten kommer att fortlöpa ett tag till dess eleverna har lärt känna varandra och hunnit bli mer trygga i förändringen och de nya sociala relationerna. Enbart detta innebär inte i sig att byte av skola måste undvikas. Att ha den kunskapen medför ändå att fokus på skolan initialt kommer att vara sociala aktiviteter och andra trygghetsskapande åtgärder. Stora respektive små klasser Eftersom klasserna på Tosteröskolan, Fogdö skola och Härads skola inte har varit fyllda, kommer klasserna för dessa barn att bli större. skola. Eleverna i såväl Fogdö skola, Härads skola och Lännaskolan som Stallarholmsskolan uttrycker att det är positivt med små klasser. Särskilt med Strängnäs kommuns ungdomsråd diskuterades fördelar och nackdelar med att t.ex. ha en mindre klass med en lärare eller större klasser med två schemalagda lärare. Ungdomsrådet ansåg då att det fanns fler fördelar med det första. En stor klass kan upplevas som en nackdel för en elev som är i behov av särskilt stöd. Fördelen med flera pedagoger är att fler elever har möjlighet att ge elev hjälp under lektionen. En större skola innebär däremot att det är lättare att fördela resurser efter behov och att upprätta en särskilt undervisningsgrupp på skolan, om ett sådant behov finns. Alla skolor får också tillgång till specialpedagogisk kompetens och kurator på plats. 28

76 I de enkäter som har genomförts under vårterminen 2017 med elever i förskoleklass och grundskola årskurs 1-3 har frågan ställts om eleven får hjälp med skolarbetet när eleven behöver det. Det totala snittet för kommunen är 82 % som har svarat ja, 17 % som har svarat ibland, men inte alltid, och 1 % som har svarat nej. Detta kan man jämföra med hur stor andel av elever har svarat ja på andra skolor i kommunen. Detta är 76 % på Finningeskolan, 88 % på Härads skola, 82 % på Karlavagnen, 86 % på Mariefreds skola, 74 % på Tosteröskolan, 82 % på Vasaskolan och 85 % på Åkerskolan. Detta tyder på att eleverna på Härads skola i större grad än andra elever upplever att de får hjälp av lärare. Härads skola hade förra läsåret väldigt små elev grupper, dvs elever per grupp. Om man jämför med de skolor som i högre grad har svarat ja, såsom Mariefreds skola som hade elever per grupp och Åkerskolan som hade elever per grupp, med skolor som elever i något lägre grad har svarat ja, såsom Finningeskolan som hade elever per grupp och Tosteröskolan som hade elever per grupp. Utifrån detta kan man dra slutsatsen att andelen elever som alltid upplever sig få hjälp av en lärare på lektionen inte helt och hållet är avhängigt elevantalet i klassen utan även beror på andra omständigheter. Det förslag som har lagts fram för nämnden medför inte något ställningstagande avseende klasstorlekarna. Anledningen till att detta ändå berörts i denna analys beror på att oron kommit upp. Förändringen kommer troligtvis att innebära en mer jämn fördelning av elever över klasserna. När rektor tar ställning till huruvida klasserna ska vara små eller stora måste en bedömning göras i det enskilda fallet utifrån elevgruppen, arbetssättet och andra förutsättningar. Att en elev går i en större klass kan däremot inte i sig anses vara negativt för en elev. Sammanfattning Det kan sammanfattningsvis konstateras att barn under skolstrukturutredningen har fått komma till tals, dels genom att ta in synpunkter från klasser i de kommunala skolorna, dels genom att ta in synpunkter från vårdnadshavare. Dialog har också förts med ungdomsrådet i Strängnäs kommun. Att avveckla skolor skulle innebära att elever som nu går på dessa skolor kommer att få en längre resväg till och från skolan, vilket kan inskränka på deras fritid. Vid en sammanvägd bedömning är inskränkningen inte så omfattande att det skulle strida mot barnets bästa att fatta beslut om föreslagna förändringar. 4.2 Föräldrar Konsekvenser som framkommit vid utredningen som berör föräldrar Skolsituationen för barnet försämras, större klasser, färre lärare Vardagspusslet försvåras eftersom avståndet till skola och fritids har ökat. Bygden överlevnad 29

77 Hur kan Strängnäs kommun mildra konsekvenserna? Rutiner för övergångar kommer att tillämpas. Vid en flytt av elever genomförs ett överlämningsarbete mellan avlämnande och mottagande skola. Inblandad i överlämningsarbete är berörda rektorer samt ansvariga mentorer. Eleverna kommer också att få besök sin nya skola för att bekanta sig med lokaler och nya klasskamrater. Antalet lärare kommer inte att minska. Vissa föräldrar kommer att ha större avstånd till skola och fritidshem. För dem som inte nyttjar skolskjuts eller har en fritidshemsplacering och som därmed innebär att man inte har rätt till skolskjuts, kommer det att medföra en viss påverkan i vardagen. Strängnäs kommun är inte en glesbygdskommun, däremot är inslaget av landsbygd påtagligt. Översiktsplanen anger dessutom att 10 % av kommunens tillväxt ska ske utanför de fyra större tätorterna. Bra skolor inom rimliga avstånd är sannolikt en nyckel till en levande bygd. Strängnäs kommun kan bidra genom att att ordna bästa möjliga betingelser för bra skolor för alla elever med rimliga restider till dessa. 4.3 Lärare Konsekvenser som framkommit vid utredningen som berör lärare (och elever). Lärare blir övertaliga Ökad arbetsbelastning pga. större elevgrupper, mer mentorstid, mer föräldrakontakter Lokalerna är inte anpassade för större elevgrupper (ventilation, ljudmiljö, lärmiljö, antal toaletter) Lärares arbetstid slukas av flyttbestyr Intensivt arbete med överlämningar av elever till nya skolor Hur kan Strängnäs kommun mildra konsekvenserna? Risken för övertalighet är låg eftersom en skolstrukturförändring inte syftar till att minska antalet tjänster. Istället är syftet att samla resurser och öka möjligheten att t ex införa två-lärarsystem i klassrummen och på så sätt minska enskilda lärares arbetsbelastning samt öka lärartätheten på de kommunala skolorna. Några lärare kommer dock att behöva byta skola. Genom pågående gemensamma utvecklingssatsningar är relation skapad mellan lärare från olika skolor, vilket bedöms underlätta introduktion i ett nytt lärarlag. Anpassningar av lokaler kommer att ske för att skapa möjligheter till inkluderande lärmiljöer. Det innefattar också kontroll av ventilation, att fullfölja den påbörjade ljudmätningen och se över toalettutrymmen. 30

78 Vid ett beslut om förändrad skolstruktur kommer en projektorganisation skapas för flytt- och lokalbehovsanpassning för att begränsa lärares och rektorers inblandning i flyttbestyr. 4.4 Rektorer Konsekvenser som framkommit vid utredningen som berör rektorer Flyttbestyr Lokalanpassningar byggarbetsplats Mer personal Risk för att det pedagogiska ledarskapet försvåras Intensivt arbete med överlämningar av elever till nya skolor Organisationsförändringen leder till att lärare väljer att sluta Hur kan Strängnäs kommun mildra konsekvenserna? Precis som för lärare kommer målsättningen vara att begränsa rektorers inblandning i det praktiska runt avveckling och flytt. Projektorganisationen som skapas för flytt- och lokalbehovsanpassning kommer ha i uppdrag att hantera detta. En rektor kommer att ansvara för en skolenhet och inte flera som i dagsläget. Personal som i nuläget finns spridd på 11 skolor kommer att vara samlade på färre skolor. Mindre restid och färre möten av samma karaktär bedöms inte påverka förutsättningar för rektors pedagogiska ledarskap negativt. Det finns en risk att lärare känner sig besvikna på de lagda förslagen och väljer att söka sig till annan huvudman. Att tidigt involvera lärare i att forma genomförandet av planen kan öka känslan av sammanhang motverka att man lämnar kommunen. Strängnäs kommun känner av den ökande rörligheten bland lärare. Ett argument som framförs är bristande resurser. Genom de åtgärder som kan vidtas utifrån förändringen är förhoppningen att rörligheten kommer att minska och att fler blir nöjda med sin arbetsplats. Överlämning av elever mellan skolor är reglerat i rutiner. I detta läge kommer dock fler elever än vanligt att omfattas, vilket ställer krav på att processer startar tidigare än normalt. Det är en fördel om lärare i så hög grad som möjligt kan följa sina elever till nya skolan. 31

79 4.5 Angränsande skolformer (förskola, central särskilda undervisningsgrupp, särskola) Konsekvenser som framkommit vid utredningen som berör angränsande skolformer Påverkan på samarbetet med förskolan Påverkan på samarbetet med särskolan Påverkan på den särskilda undervisningsgruppen Bryggan Hur kan Strängnäs kommun mildra konsekvenserna? Samarbetet mellan förskolan och grundskolan är centralt för att forma en pedagogisk kontinuitet. På övergripande nivå bedöms inte samarbetet påverkas negativt. Vid de platser där förskolan och grundskolan funnits i angränsande lokaler och haft gemensamma aktiviteter kommer de få svårare att upprätthållas. Alla förskolor har dock inte grundskolor i direkt anslutning till sina lokaler, men där har olika former av samarbete utvecklats, vilket också kommer kunna gälla i framtiden. Bedömning blir därför att påverkan på lokal nivå inte kommer att försämras totalt sett. I arbetet med lokalkostnader har behov av några smärre hyresjusteringar konstaterats vilket kommer att innebära en något höjd lokalhyra för förskolan. Grundsärskolan är samlokaliserad med Tosteröskolan. Lokalerna är anpassade för verksamheten och en flytt är inte önskvärd. Samarbetet med grundskolan påverkas, men blir inte omöjligt. Rektor vid särskolan ser möjlighet i att utöka samarbetet med förskolan, samt att i övrigt skapa gemensamma aktiviteter med Karinslundsskolan. Bryggan är inte en resursskola utan en centralt placerad särskild undervisningsgrupp. Bryggan är under reformering sedan tidigare och elever slussas ut till förmån för elever med större stödbehov. Kommuner har tidigare inte fått driva resursskolor utifrån Skolinspektionens tolkning av lagen. Detta har sedan en tid tillbaks konstaterats av högre rättsinstans vara en felaktig tolkning. I Strängnäs kommun pågår ett arbete mellan skola och socialtjänst inom Tidiga insatser som prövar en modell där elever med extraordinära behov kan få en fungerande skolgång. Erfarenheter från det arbetet kommer ligga till grund för hur stödet till elever med störst behov ska formas, lokalt på skolor men också centralt i grundskolan. 4.6 Lokaler som lämnas av grundskolan Konsekvenser som framkommit vid utredningen som berör lokaler som lämnas av grundskolan. Detaljplanen medger inte annat än skolverksamhet 32

80 Byggnader är K- märkta Kommunen har ändå hyreskostnader Hur kan Strängnäs kommun mildra konsekvenserna? Om en detaljplan anger att viss mark är avsedd för t ex skolverksamhet, ska det förstås ur ett brett perspektiv. Det kan gälla allt från förskola till vuxenutbildning och omfatta ledning, administration, undervisning och stöd. En detaljplan kan också ändras för att öppna för annan användning av mark. K-märkta byggnader kan ha begränsningar i olika omfattning. När det t ex gäller Härads skolbyggnad har den begränsningar exteriört. Det gör att ändringar i fastigheten enbart kan göras inomhus. Strängnäs kommun och Strängnäs fastighets AB har ett ramavtal som reglerar förhållandet mellan parterna avseende lokaler. SFAB kommer att aktivt söka andra hyresgäster både inom den kommunala verksamheten och externt för att hela tiden söka efter bästa möjliga lösning för båda parterna. 4.7 Fristående skolor Konsekvenser som framkommit vid utredningen som berör fristående skolor Lokalkompensationen kommer att minska Nya friskolor kommer etablera sig och påverka skolstrukturen och övriga friskolor Hur kan Strängnäs kommun mildra konsekvenserna? En minskad kompensation för lokalkostnader i elevpengen kommer att följas av en ökad andel i elevpengen som går till utbildningens genomförande. Denna kommer också komma fristående skolor till del. Strängnäs kommun har nästan 40 % av eleverna i grundskolan hos fristående skolor. Det är bland de högsta siffror som finns i riket. Skolinspektion är de som fattar beslut om tillstånd för att få starta en fristående skola. En av de faktorer de väger in är vilken påverkan det har på kommunens skolstruktur. Det är inte självklart att Skolinspektionen skulle medge tillstånd efter en sådan ingripande förändring som detta förslag innebär. Fler friskolor skulle innebära en konkurrenssituation även för de befintliga friskolorna. Det är inte troligt att elevunderlaget skulle påverkas för dessa. 33

81 4.8 Inkluderande lärmiljö Konsekvenser som framkommit vid utredningen som berör inkluderande lärmiljö Rapporten handlar inte om inkluderande lärmiljö Lokalytor kommer inte medge inkludering Hur kan Strängnäs kommun mildra konsekvenserna? Det har framkommit kommentarer och frågor om huruvida barn- och utbildningsnämnden vet vad en inkluderande lärmiljö är. Det finns också frågor om huruvida rapporten handlar om det. Sveriges kommuner och landsting (SKL) konstaterar att för att alla elever ska nå sin fulla potential behöver skolans lärmiljöer vara inkluderande. Ett synsätt som bidrar till att skolan som organisation bättre möter elevers olikheter. Inkludering innebär att det är sammanhanget som ska anpassas efter individernas behov. SKL har utgått från forskning och den tolkning av inkludering som Ifous använder. Inkludering innebär att: Skolan möter varje individ utifrån dess behov och anpassar sig efter eleverna inte tvärtom Alla elever är delaktiga i ett sammanhang och att de får möjlighet att utvecklas utifrån sina förutsättningar Elevernas olikheter är en tillgång i undervisningen och för lärandet Skolan erbjuder olika lärmiljöer för olika behov hos olika elever Inkluderande lärmiljöer främjar alla elevers utveckling såväl social som kunskapsmässigt. Skolans lärmiljöer är en kombination av fysiska, pedagogiska och psykosociala dimensioner. De varieras beroende på behov på individ-, grupp och organisationsnivå FoU-programmet Inkluderande lärmiljöer startade Tolv kommuner medverkade med sammanlagt 31 skolor. Syftet var att främja utvecklingen av inkluderande lärmiljöer, öka kunskaperna på både skol- och huvudmannanivå samt genom forskning bidra till att stärka den samlade kunskapen om inkluderande lärmiljöer. Erfarenheter från detta forskningsprogram har samlats i tre rapporter. I skolutvecklingsprogram 2023 fångas dessa rapporter upp. I lokalfunktionsprogrammet som föreslås i rapporten kommer den fysiska miljön hanteras. Att skapa inkluderande lärmiljöer sker inte genom ett beslut vid ett tillfälle. Det kommer att ske över tid startar genom ställningstagande om skolstruktur för en inkluderande lärmiljö. 34

82 Långsiktig ekonomisk plan 2030 Per Malmquist Dnr KS/2016:

83 Innehållsförteckning SAMMANFATTNING... 3 Nulägesbeskrivning och behov av åtgärder... 3 Utredningsuppdrag inom ramen för Långsiktig ekonomisk planering... 4 Förslag på ytterligare åtgärder... 5 BAKGRUND... 7 Budgetförutsättningar för åren (SKL)... 7 Ekonomirapporten om kommunernas och landstingens ekonomi (SKL) Långsiktig finansiell analys (PwC) UPPDRAG LÅNGSIKTIG EKONOMISK PLAN METOD RESULTAT Nulägesanalys 2015, PwC Nulägesanalys 2016, egen Goda exempel från andra kommuner Särskilda utredningsuppdrag Koncernstruktur Skolstruktur för inkluderande lärmiljö Campus/Thomaskomplexet Övriga prioriterade åtgärdsförslag/strategier Processbeskrivning framåt Kommunikation BILAGOR Koncernstruktur Skolstruktur för inkluderande lärmiljö Campus/Thomaskomplexet

84 SAMMANFATTNING Kommunstyrelsen har gett förvaltningen i uppdrag att ta fram en långsiktig ekonomisk plan för Strängnäs kommun. Inom ramen för detta har också tre särskilda utredningsuppdrag genomförts. Resultaten av de tre utredningarna samt övriga prioriterade åtgärdsförslag och strategier för arbetet med en långsiktig ekonomisk plan redovisas nedan. Nulägesbeskrivning och behov av åtgärder Det råder högkonjunktur i svensk ekonomi och detta har medfört att skatteunderlaget vuxit i snabb takt. Under kommande år förväntar dock såväl Sveriges Kommuner och Landsting som Ekonomistyrningsverket och regeringen att konjunkturläget ska normaliseras. Detta kommer att medföra en lägre tillväxttakt av skatteunderlaget. Samtidigt kommer de närmaste åren den kraftiga ökningen av antalet barn och äldre att fortsätta. Denna ökning motsvaras inte av en lika stor tillväxt i skatteunderlaget. Fram till 2020 kommer därför ett gap uppstå mellan underliggande intäkter och kostnader på 40 miljarder kronor för Sveriges kommuner, om verksamheten fortsätter utvecklas som hittills. Detta är inte hållbart. Gapet måste täckas, vilket kan ske på olika sätt och det troligaste är en kombination av olika åtgärder: Långsiktigt med hjälp av digitalisering och ändrade arbetssätt. Kortsiktigt genom traditionella rationaliseringar och besparingar. Kommuner och landsting måste bättre utnyttja den förbättrade tillgången till data om kvalitet och effektivitet och även de många jämförelsemetoder som finns tillgängliga. För att hantera utmaningarna i driftsekonomin behöver Strängnäs kommun successivt höja skatten fram till 2030 med 3,86 kronor, årligen effektivisera med 0,9 procent eller kombinera ovanstående i olika utsträckning. För att också hantera utmaningarna i investeringsekonomin och inte öka låneskulden per kommuninvånare visar analysen att kommunen antingen behöver höja resultatnivån till 3 procent eller minska finansieringsbehovet med cirka 0,8 miljarder kronor. Då soliditeten (eget kapital/totalt kapital) är bland de lägsta i kommun-sverige, kommer Strängnäs kommunkoncern att behöva hitta andra kompletterande 3

85 finansieringslösningar utöver lån för att möta de framtida stora investeringsbehoven. Det går att jämföra kommunens kostnader för olika verksamheter med förväntad nivå och med andra kommuner som är mest lika ur ett strukturellt perspektiv. Resultatet av dessa jämförelser är att kommunen har höga kostnader för LSS, äldreomsorg (särskilt hemtjänsten) och gymnasieskolan (mycket höga lokalkostnader). Undervisningskostnaderna för den kommunala grundskolan är i nivå med liknande kommuner, men lokalkostnaderna är högre. Flera andra kommuner arbetar med strategisk ekonomisk planering för att hantera utmaningar i drifts- och investeringsekonomi. Dessa kommuner har gjort ett antal åtgärder, bland annat; Ny investeringsprocess för såväl lokal- som övriga investeringar. Översyn av regler för ekonomi- och verksamhetsstyrning (Styrmodellen). Inordnat den långsiktiga finansiella analysen och planen i ordinarie budget- och planprocess. Nya strategier med fokus på effektiviseringar, till exempel avseende digitalisering. Införande av kontinuerliga jämförelser av verksamhetens kostnader mot standardkostnader och andra kommuner Ett antal finansieringslösningar genom försäljning av olika tillgångar i kommunkoncernen. Utredningsuppdrag inom ramen för Långsiktig ekonomisk planering Inom ramen för arbetet med en långsiktig ekonomisk plan har tre särskilda utredningsuppdrag genomförts. Utredningarna har resulterat i följande: Koncernstrukturen Förutsättningar finns för att bilda en aktiebolagsrättslig koncern. Det finns för- och nackdelar. Exempel på det förstnämnda är en plattform för att driva en aktiv ägarstyrning. Exempel på det sistnämnda är kostnader för att administrera moderbolaget. En majoritet av de personer som har intervjuats ser positivt på effekterna av en koncernbildning. Flera kommuner har valt att bilda aktiebolagsrättsliga koncerner. I Strängnäs kommun finns attraktiva säljbara tillgångar. 4

86 Det finnas goda eller mycket goda marknadsförutsättningar som möjliggör tillfredsställande prisnivåer vid en eventuell försäljning. Skolstruktur för inkluderande lärmiljö Uppdraget bestod i att utreda hur en effektivare skolstruktur kan finansiera en inkluderande lärmiljö, som ger alla barn och elever möjligheten att nå målen. Med en effektiv skolstruktur menas, i detta sammanhang, att avsatta medel till största delen ska hamna där de får bäst effekt kopplat till elevers lärande. Förslagen att en rektor endast ska ha en skola att barn- och utbildningsnämnden påbörjar en utveckling av skolstrukturen i linje med standardskola, för att få ut mest effekt av satsade skattemedel att barn- och utbildningsnämnden beslutar om att ta fram ett lokalfunktionsprogram tre olika förslag till förändrad skolstruktur redovisas Campus/Thomaskomplexet Hyresavtalen bör omförhandlas med en översyn av vilka ytor som fortsatt ska hyras och till vilken kostnad. Parallellt med detta föreslås utredningsuppdrag för att ta fram alternativa lokaler som på ett bättre sätt kan försörja verksamheterna. De frågor som föreslås för vidare utredning är: Äldreboende genom konkurrensutsatt byggande Simhall genom offentlig privat samverkan Lokaler för teater/kulturhus Alternativa nya utbildningslokaler Förslag på ytterligare åtgärder Förslagen från de särskilda utredningsuppdragen förväntas ge positiva effekter men bedöms inte vara tillräckliga för att hantera kommunens ekonomiska utmaningar. Därför föreslås ytterligare prioriterade åtgärdsförslag och strategier: Den enskilt viktigaste strategin för att hantera de ekonomiska utmaningarna är digitalisering. Ett av ansvaren för kommunens digitaliseringsprogram är följaktligen att fokusera på digitalisering som en motor i kommunens effektivisering. 5

87 Investeringsprocesserna för lokal- och övriga investeringar behöver förbättras. För större investeringsprojekt ska särskilda projektbeskrivningar tas fram. Syftet med beskrivningen är att tydliggöra investeringsbehovet samt vilka effekter som förväntas uppnås både ekonomiskt och verksamhetsmässigt. Som stöd vid prioriteringsarbetet används olika verktyg, till exempel nyttoanalyser vid investeringar i nya IT-system och motsvarande för lokaler och övriga investeringar. En röd tråd genom detta arbete med den långsiktiga ekonomiska planen är bristfällig beställarkompetens avseende primärt lokalinvesteringar och hyresavtal. Förvaltningen kommer därför att förstärka denna kompetens med en dedikerad central resurs. På kortare sikt behöver traditionella rationaliseringar och besparingar genomföras i samband med budgetprocessen och löpande under verksamhetsåren. Som ett stöd till detta arbete kommer kontinuerliga jämförelser av verksamhetens kostnader mot standardkostnader och andra kommuner att införas. Kommunens styrmodell behöver vidareutvecklas och därför kommer en översyn av denna att genomföras. I detta arbete kommer även kommunens resursfördelningsmodeller att gås igenom och sannolikt revideras. För att öka kunskapen om den finansiella situationen bland politiker, tjänstemän och kommuninvånare kommer utbildningar att tas fram och regelbundet genomföras. Nya pedagogiska bilder kommer att presenteras kontinuerligt. Möjligheterna att samarbeta om långsiktig ekonomisk planering med andra kommuner, till exempel länets övriga kommuner och/eller 4M, kommer att undersökas. En del av uppdraget från Kommunstyrelsen var att bygga upp en process för att kontinuerligt följa upp och uppdatera den långsiktiga ekonomiska planen. Motsvarande åtgärder har gjorts i andra kommuner. Syftet är att kommunen kontinuerligt ska arbeta med strategisk ekonomistyrning och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för en hållbar ekonomi och därmed för en hållbar verksamhet. Därför föreslås att den långsiktiga analysen, planen och uppföljningen ska integreras i årsplane- och uppföljningsprocesserna. Detta innebär bland annat: 6

88 o o o Att årsplanen från och med , inleds med en uppdaterad långsiktig ekonomisk plan (15 år) med fokus på åtgärder och strategier för att hantera utmaningar i drifts- och investeringsekonomin. Att års- och delårsboksluten följer upp och analyserar och eventuellt föreslår korrigeringar avseende tidigare åtgärdsförslag och strategier. Att en prenumerationslösning med PwC avseende löpande uppdateringar av en långsiktiga finansiella analysen undersöks. Vidare detaljarbete avseende utformningen av förslag på framtida process för att kontinuerligt följa upp och uppdatera den långsiktiga ekonomiska planen kommer att genomföras av förvaltningen och resultatet presenteras i Kommunstyrelsen. BAKGRUND Budgetförutsättningar för åren Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), september 2017 Efter några års stark tillväxt råder högkonjunktur i svensk ekonomi. Nivån på bruttonationalprodukten (BNP) och arbetade timmar är högre än i en neutral konjunktur. Det är svårare än normalt för arbetsgivarna att besätta lediga platser. Särskilt svårt inom delar av offentlig sektor, men där är det till stor del också ett strukturellt problem. Arbetslösheten uppgår till cirka 6,5 procent, vilket kan tyckas högt i en högkonjunktur, men det döljer den tydliga uppdelningen på arbetsmarknaden som finns. Under andra kvartalet i år hade drygt 69 procent av den inrikes födda befolkningen i åldern arbete och endast drygt 4 procent av arbetskraften var arbetslös. Motsvarande siffror för utrikes födda var drygt 62 respektive knappt 15 procent. I praktiken torde det innebära att det råder full sysselsättning för inrikes födda och delar av de utrikes födda, medan det däremot råder hög arbetslöshet bland stora delar av de utrikes födda. Ekonomin fortsätter att växa det närmaste året. Därefter gör SKL bedömningen att ekonomin återgår till ett konjunkturellt normalläge under Det innebär med nödvändighet att tillväxttalen blir betydligt lägre efter Vilken väg konjunkturen i verkligheten kommer att ta vet ingen nu. Det kan både bli en mer ihållande högkonjunktur eller en snabbare nedgång. För en fortsatt 7

89 högkonjunktur talar de tecken på en något bättre tillväxt i omvärlden och att det trots allt finns vissa möjligheter att öka sysselsättningen i gruppen utrikes födda. Erfarenheten är dock att den internationella utvecklingen snabbt kan ta en annan och svagare utveckling. Den inhemska utvecklingen rymmer också stor osäkerhet. Bostadsbyggandet har bidragit starkt till tillväxten men kan knappast öka nämnvärt från nuvarande nivåer. Hushållens höga belåning innebär en stor risk om priserna på bostäder av något skäl faller. Trots ett alltmer ansträngt arbetsmarknadsläge beräknas löneutvecklingen bli fortsatt dämpad. Tolvmånaderstalen för konsumentprisindex har tillfälligt nått över 2 procent, men en starkare krona gör att inflationen pressas tillbaka under nästa år. Resursutnyttjandet i svensk ekonomi beräknas stabiliseras på en hög nivå nästa år. Under 2019 och 2020 förutsätts konjunkturläget normaliseras. BNP, sysselsättning och skatteunderlag utvecklas dessa år därför svagare än normalt. BNP-ökningarna begränsas till runt 1,5 procent samtidigt som antalet arbetade timmar i den svenska ekonomin stagnerar. Situationen för kommunsektorns del blir särskilt problematisk av att befolkningen och behoven av skola, vård och omsorg fortsätter växa i snabb takt. Skatteverket presenterade den 5 september 2017 ett preliminärt beskattningsutfall för Deras prognos för skatteunderlagets förändring innebär en ökning av skatteunderlaget med 4,9 procent. Skatteunderlagsprognosen för är baserad på den samhällsekonomiska bild som beskrivs kortfattat här ovan och som kommer att presenteras utförligt i höstens Ekonomirapport den 17 oktober (SKL). Med stöd av konjunkturuppgångens starka sysselsättningstillväxt har skatteunderlaget vuxit i snabb takt (diagram 1). Den goda konjunktur Sverige nu befinner sig i innebär stramare arbetsmarknad med tilltagande svårighet att öka arbetade timmar ytterligare. I år är utvecklingen fortfarande relativt stark, men därefter försvagas utvecklingstalen successivt till nära noll Efter 2019 förutsätts såväl arbetade timmar som löner utvecklas i enlighet med en ekonomi i konjunkturell balans. 8

90 Diagram 1. Skatteunderlagstillväxt och bidrag från vissa komponenter Procent respektive procentenheter Källa: Skatteverket och SKL. Sammantaget betyder detta att skatteunderlagets underliggande ökning gradvis avtar till en takt som 2019 understiger genomsnittet för den tid som gått sedan millennieskiftet, för att därefter tillta något. År 2018 är skatteunderlagets faktiska ökning 0,6 procentenheter mindre än den underliggande. Det beror på att skatteintäkterna minskar till följd av regeringens förslag om höjt grundavdrag för personer som fyllt 65 år. Regeringens prognos har snabbare tillväxt av skatteunderlaget i år och mot slutet av prognosperioden än SKL:s. Regeringen baserar sin prognos på större ökning av arbetade timmar än SKL:s samtliga år, framförallt 2017 och Tabell 2. Olika skatteunderlagsprognoser Procentuell förändring SKL, sep 5,0 4,4 3,4 3,5 3,8 3,9 21,7 Reg, sep 4,9 4,8 3,4 4,0 3,9 22,8 ESV, sep* 5,3 4,5 3,5 3,4 3,4 3,5 21,8 SKL, aug 5,0 4,3 4,1 3,6 3,5 22,3 *ESV:s prognos gjordes innan Budgetpropositionen för 2018 var publicerad, vilket betyder att förslaget om höjt grundavdrag 2018 för personer som fyllt 65 år inte var känt. 9

91 Källa: Ekonomistyrningsverket, Regeringen, SKL. I ESV:s prognos växer skatteunderlaget snabbare än i SKL:s 2016, framförallt till följd av högre pensionsinkomster och lägre grundavdrag. SKL:s prognos för 2018 visar nästan lika stor ökning av skatteunderlaget som ESV:s trots att SKL men inte ESV beaktat förslaget om höjt grundavdrag för personer som fyllt 65 år. Ekonomirapporten om kommunernas och landstingens ekonomi SKL, maj 2017 Kommunernas resultat 2016 är ett av de starkaste någonsin trots att kostnaderna ökade ovanligt kraftigt. De närmaste åren kommer den kraftiga ökningen av antalet barn och äldre att fortsätta. Denna ökning motsvaras inte av en lika stor tillväxt i skatteunderlaget. Fram till 2020 kommer ett gap uppstå mellan underliggande intäkter och kostnader på 40 miljarder kronor om verksamheten fortsätter utvecklas som hittills. Detta är inte hållbart. Gapet måste täckas, vilket kan ske på olika sätt och det troligaste är en kombination av olika åtgärder. Det gap som uppstår fram till 2020 i kalkylen stannar inte där utan det fortsätter att växa under lång tid framöver. Det gäller därför att hitta långsiktiga lösningar. Detta kan vara möjligt med hjälp av digitalisering och ändrade arbetssätt. Ökade behov behöver inte bara mötas med fler anställda utan även med arbetsbesparande lösningar som möjliggörs av ny teknik. Det är dock inte troligt att sådana effektiviseringar kommer på plats tillräckligt snabbt, varför andra åtgärder behövs på kort sikt. Det finns sannolikt ett visst utrymme för skattehöjning och även för kostnadsminskningar genom traditionella rationaliseringar eller rena besparingar. Dessutom är statens ekonomi så god att det finns möjligheter att kraftigt öka de generella statsbidragen. En viktig förutsättning är att insikten ökar om att sämre tider väntar och att det därför krävs ett ökat fokus på effektiviseringar. Kommuner och landsting måste bättre utnyttja den förbättrade tillgången till data om kvalitet och effektivitet och även de många jämförelsemetoder som finns tillgängliga. Inte minst handlar det om att hitta effektivare sätt att klara välfärdsuppdragen. Historiskt har stora förbättringar i effektivitet och produktivitet i samhället främst haft med ny teknik att göra. Nu finns stora och välgrundade förhoppningar kring den nya teknik som går under benämningen digitalisering. De senaste årens landvinningar kopplade till digitalisering vittnar om en teknisk 10

92 revolution med potential att automatisera många arbetsuppgifter som idag sköts av människor. Detta innebär också stora möjligheter för kommuner och landsting där processer och arbetsuppgifter inom stora områden som vården och skolan kan automatiseras eller lösas med andra arbetsmetoder. Långsiktig finansiell analys PwC på uppdrag av Strängnäs kommun, juni 2017 Med utgångspunkt i kommunens befolkningsutveckling/- tillväxt står kommunen liksom många andra inför stora utmaningar framöver Analysen tar sin utgångspunkt i den demografiska utvecklingen och kommunens befolkningsprognos. I denna ligger antagande om dödstal, födelsetal samt in- och utflyttning. Utifrån befolkningsprognosen beräknas det så kallade demografiska trycket, både på drifts- och investeringsekonomin. Detta görs i fasta priser: års kostnadsnivå. Kommunens framtida kostnader räknas om i löpande priser med hjälp av SKL:s senaste bedömning av löne- och prisutvecklingen. Analysen kompletteras med uppgifter om pensioner, avskrivningar på befintliga anläggningstillgångar samt finansiella kostnader och intäkter till och med Även investeringsbehovet för den skattefinansierade verksamheten fram till och med 2030 belyses. En särskild analys görs av kommunens framtida kassaflöde för att bedöma hur investeringarna ska finansieras. Därefter görs en beräkning av det ekonomiska resultatet, baserat på den demografiska framskrivningen och SKL s senaste bedömning av samhällsekonomin. Mot dessa kostnader ställs en beräkning av kommunens framtida intäkter från skatter, statsbidrag, utjämning samt fastighetsavgiften. Här används SKL:s skatteunderlagsprognos samt en beräkning av effekten av kommunens befolkningsprognos på intäkterna från den kommunalekonomiska utjämningen (inklusive LSS-utjämningen). Utifrån detta erhålles en bedömning av kommunens finansiella förutsättningar för perioden. 11

93 Givet kommunens befolkningsprognos uppgår det demografiska kostnadstrycket fram till 2030 till totalt 23 %, ökningen är störst i äldreomsorgen med 53 %. Kommunen har en relativt kraftig ökning i andelen barn och äldre och har inte möjlighet att fullt ut finansiera det demografiska trycket (inklusive ökade kostnader för avskrivningar), en full löne- och prisuppräkning samt uppnå det finansiella resultatmålet på 2 %. 12

94 Gapet mellan intäkter och kostnader ( Krokodilgapet ) beräknas bli cirka -0,5 miljard kronor. 13

95 För att få intäkter och kostnader i balans och uppnå ett resultat enligt målet kan kommunen: Successivt höja skatten med totalt 3,86 kr fram till 2030, jämfört med 2016 Årligen effektivisera i genomsnitt med 0,9 % Kombinera ovanstående i olika utsträckning Investeringarna i verksamheterna till 2030 beräknas till 1,2 miljarder kronor samt ytterligare 1,3 miljarder kronor i investeringar i verksamhetsfastigheter som sker i bolag (Strängnäs Fastighets AB). Kommunen står inför ett utbyggnadsbehov inom den kommunala kärnverksamheten. Utöver de investeringar som har koppling till demografin planeras det för investeringar i fritid och kultur och infrastruktur. 14

96 Enligt analysen krävs en resultatnivå på nästan 3 % eller att finansieringsbehovet minskas med cirka 0,8 miljarder kronor för att hålla låneskulden per invånare oförändrad fram till Det senare kan lösas genom att omprioritera/minska investeringsutgifter över tiden, exempelvis genom att externa aktörer tillhandahåller egna lokaler eller sälja tillgångar i kommunkoncernen. UPPDRAG LÅNGSIKTIG EKONOMISK PLAN Kommunstyrelsen (KS) beslutar den 30 november 2016 att Uppdra åt förvaltningen att ta fram en långsiktig ekonomisk plan (15 år) för kommunkoncernen, med strategier för att hantera utmaningarna i drifts- och investeringsekonomin, Uppdra åt förvaltningen att bygga upp en process för att kontinuerligt följa upp och uppdatera den långsiktiga ekonomiska planen. 15

97 METOD Eftersom detta är ett uppdrag till hela förvaltningen, alla kontor och avdelningar och som avser kommunkoncernen, så har arbetet med att ta fram den långsiktiga ekonomiska planen (LEP) präglats av att skapa engagemang och delaktighet för ett gemensamt ansvarstagande och genomförande. I januari 2017 genomfördes en första work-shop med förvaltningens ledningsgrupp (FLG) och en uppställning över åtgärder/strategier för att hantera framtida utmaningar inom drifts- och investeringsekonomi togs fram. Denna presenterades för och diskuterades med en brett sammansatt grupp av politiker i början av februari och den politiska majoriteten gjorde en prioritering (lila); Parallellt med detta så genomfördes studier av andra kommuners arbete för att hantera de långsiktiga ekonomiska utmaningarna: Malmö, Lund, Huddinge, Sollentuna och Upplands-Väsby. Möten och intervjuer genomfördes avseende de två senare kommunerna. 16

98 PwC har varit engagerade som rådgivare med bland annat framtagande av långsiktiga finansiella analyser (LFA) och en nulägesanalys baserad på inrapporterade uppgifter för 2015 (Statistiska centralbyrån etc.). Denna har sedermera kompletterats med en egenproducerad analys för I samband med framtagandet av LFA, så samlades kommunens så kallade strategiska planeringsgrupp (SPG) för work-shops avseende framtida planer för såväl verksamhetsfastigheter som övriga investeringar. Arbetet med att ta fram en långsiktig ekonomisk plan har löpande rapporterats till såväl FLG som KS och den 31/ fattade ett enigt KS beslutet att ge förvaltningen tre särskilda utredningsuppdrag; Koncernstrukturen om koncernbildning och att frigöra kapital Skolstrukturen om att frigöra ekonomiska resurser genom en effektivare skol-/lokalstruktur för att förbättra lärmiljön i grundskolan Campus/Thomaskomplexet om att frigöra ekonomiska resurser och säkerställa funktionella lokaler för verksamheter som idag använder Campus respektive Thomaskomplexet RESULTAT Nulägesanalys 2015, PwC Analysen jämför kostnader för kommunens verksamheter med förväntade kostnader, den så kallade standardkostnaden, det vill säga den kostnad som kommunen bör ha om verksamheten drivs med en genomsnittlig avgiftsambitions- och effektivitetsnivå, men med hänsyn till kommunens strukturella förutsättningar. Skillnaden kallas för nettokostnadsavvikelse. Dessutom görs jämförelser med de kommuner som är mest lika ur ett strukturellt perspektiv. 17

99 Kommunen har något förenklat under de sex senaste åren haft högre kostnader än förväntat för gymnasiet (Gysk), äldreomsorgen (Äo) och LSS och lägre kostnader för barnomsorg (Bo), grundskola (Grsk) och Ifo. Skillnaden mot förväntade kostnader kan förklaras av skillnader i Ambitionsnivå (volym) Effektivitet (styckkostnad) Strängnäs kommun bedriver grundskola till en kostnad som år 2015 understiger förväntad nivå med 4,5 procent. Vid en jämförelse med liknande kommuner framgår att de också har en lägre kostnad än förväntat. Gymnasieskolan bedrivs till en kostnad som är 11 procent högre än förväntat för Jämförbara kommuner har bara en något högre kostnad än förväntat. Kommunen bedriver äldreomsorg 2015 till en kostnad som överstiger förväntad nivå med 4,4 procent, medan jämförbara kommuner endast har en något högre kostnad. Kostnaden för en hemtjänsttimme är högre än jämförbara kommuner (+43 procent). Slutligen kostar LSS-verksamheten år ,2 procent mer än förväntat och mer än liknande kommuner. IFO ungefär som förväntat (-0,7 procent) och i nivå med jämförbara kommuner. 18

100 Nulägesanalys 2016, egen Strängnäs kommun har en ansträngd ekonomi. De senaste årens goda resultat kan ej kompensera för många år med dåliga resultat. Detta ses tydligast i balansräkningen där den så kallade soliditeten (eget kapital/totalt kapital) är bland de lägsta i kommun-sverige. Nedan ett diagram som bland annat visar att kommunkoncernens soliditet inklusive pensionsåtagande är betydligt lägre (4,9%) än snittet i Riket (25,6%). Med denna svaga balansräkning kommer Strängnäs kommunkoncern att behöva hitta andra kompletterande finansieringslösningar utöver lån för att möta de framtida stora investeringsbehoven. 19

101 En nulägesanalys för de olika verksamheterna för föregående år ger ett utfall som liknar 2015: 20

102 Fördjupas analysen så framgår att kommunens kostnader för grundskolan är lägre än förväntat, men att kommunala skolor har undervisningskostnader (blå pil) i nivå med jämförbara kommuner: och lokalkostnader som är högre än jämförbara kommuner: 21

103 Kommunens kostnader för gymnasieskolan är betydligt högre än förväntat (+8,2 procent) och jämförbara kommuner. Detta beror på mycket höga lokalkostnader. Kostnaderna för äldreomsorgen (+3,9 procent) är fortsatt högre än förväntat. Den viktigaste orsaken till detta är kostnaderna för hemtjänsten som också är mycket höga i jämförelse med liknande kommuner: Kostnaderna för IFO (-3,7 procent) är lägre än förväntat. Vid en jämförelse med liknande kommuner ligger Strängnäs i nivå med dessa: Slutligen visar nulägesanalysen för 2016 på höga kostnader (+6,8 procent) för verksamhetsområdet funktionsnedsättning LSS. Detta accentueras ytterligare när en jämförelse görs med liknande kommuner: 22

104 Goda exempel från andra kommuner Flera andra kommuner arbetar med motsvarande strategiska ekonomiska analyser och planer. Nedan presenteras några exempel på detta. Lund, Huddinge och Malmö: 23

105 Den demografiska utvecklingen skapar motsvarande driftsekonomiska utmaningar i olika utsträckning hos dessa kommuner, tydligast är detta i Malmö. Stora investeringsbehov gör att även dessa kommuner behöver hitta nya finansieringslösningar: Graferna ovan är gjorda på lite olika sätt. Lund (de två diagrammen till vänster) visar att de har stora kommande investeringar de närmaste åren och att om inget görs kommer låneskulden (den nedre grafen) att växa till över 6 miljarder kronor vilket är en miljard mer än de bedöms kunna hantera. För Huddinge förväntas finansieringsbehovet växa från åtta till arton miljarder kronor. Nettolåneskulden per invånare ökar i Malmö från 25 till nära 80 tusen kronor. För att hantera dessa utmaningar har kommunerna gjort ett antal åtgärder. Lund Nya finansiella mål vilka har fått större uppmärksamhet och blivit mer styrande Ökat kunskapen om den finansiella situationen bland politiker, tjänstemän och kommuninvånare Ny investeringsprocess; rätt investeringar, standardiseringar, hårdare prövning, beslut om investering i tidigt skede 24

106 Kommunövergripande gemensamt och långsiktigt arbete för kvalité, effektiviseringar och prioriteringar Huddinge Ett finansiellt skuldtak om 85 tusen kronor per invånare att gälla fram till och med 2022 Budgeterad resultatnivå exklusive exploateringsvinster ska uppgå till 2 procent av skattenetto En investeringsram för Huge Fastigheter AB och en för Huddinge kommun som båda två ska beslutas av kommunfullmäktige Arbetet med att standardisera och reducera lokalinvesteringar fortsätter Fokusering inom ramen för Huges fastighetsportfölj Malmö Förvaltningsövergripande strategier Investeringsplanering och prioritering i tidigt skede tillsammans med den fysiska planeringen Den långsiktiga analysen och planen ska inordnas i ordinarie budget och planprocess På grund av många år av goda ekonomiska resultat tillhör Sollentuna enligt SKL s Kommun- och landstingsdatabas (Kolada) de 10 procent bästa kommunerna avseende soliditet (Strängnäs kommun tillhör de 20 procent med lägst soliditet). Avseende driftsekonomin har Sollentuna enligt Kommunerna och Kolada lägre kostnader än förväntat för alla verksamheter: Sollentuna kommun genomförde en LFA med hjälp av PwC i början av 2015 för åren Denna visade att de har framtida utmaningar i drifts- och investeringsekonomin. Kostnadstrycket från den demografiska utvecklingen kommer enligt analysen att öka med nära 22 % fram till

107 Ett ökat investeringstryck innebär att det krävs ökad finansiering i form av försäljning av tillgångar samt ökad upplåning på 1,6 miljarder kronor fram till Sammantaget kommer det att krävas effektiviseringar på nära 1 % årligen för att klara ett resultat som motsvarar 1 % av skatter och bidrag. Klarar man inte att effektivisera motsvarar gapet år 2023 en skattehöjning på 1,98 kronor. Kommunledningskontoret fick i uppdrag att ta fram en plan för att hantera dessa ekonomiska utmaningar och i början av 2016 fattade Kommunstyrelsens arbetsutskott (KSAU) beslut om ett antal utredningsuppdrag. I december 2016 togs beslut i Kommunfullmäktige (KF) om bildandet av en bolagskoncern med moderbolag och dotterbolag i Sollentuna kommun samt delning av AB Sollentunahem genom fission. Det senare möjliggjorde en omstrukturering av fastighetsinnehavet (tidigare hade kommunen både bostads- och verksamhetsfastigheter i samma bolag). Vidare gavs nya ägardirektiv till bostadsbolaget att färdigställa cirka 1500 hyresrättslägenheter och att förbereda en avyttring av cirka 2000 lägenheter som ska genomföras fram till år Ett antal andra åtgärder har genomförts; Förändringar avseende upplåningsrutiner genom samarbete med Kommuninvest och borgen för bolagen Införande av kontinuerliga jämförelser av verksamhetens kostnader mot standardkostnader och andra kommuner Översyn av regler för ekonomi- och verksamhetsstyrning (styrmodellen) Förbättrade rutiner, ökad kompetens och resurser avseende lokalstyrning Ett antal andra finansieringslösningar genom försäljning av olika tillgångar i kommunkoncernen Upplands-Väsby genomförde en LFA med stöd av PwC förra året. De har ett behov att effektivisera med 1,1 % per år fram till 2027 för att nå deras resultatmål om 2,5 %. KS fattade beslut om att det fortsatta arbetet med långsiktig ekonomisk planering ska vara en integrerad del av kommunens flerårsplan/verksamhetsplan och uppföljning. Detta innebär bland annat att flerårsplanen (motsvarande Strängnäs kommuns Årsplan ) inleds med ett kapitel som behandlar den långsiktiga ekonomiska planen och perspektivet. Detta betyder också att arbetet med långsiktig ekonomi görs löpande under året både planerings- och uppföljningsmässigt. Upplands-Väsby ingår i ett samarbete med tio kommuner i Stockholm Norrort 26

108 Danderyd Ekerö Järfälla Sigtuna Sollentuna Solna Täby Vallentuna Vaxholm Dessa kommuner har bland annat avtalat med PwC om en prenumerationslösning avseende LFA, en uppdatering sex gånger om året med de senaste makro- och befolkningsprognoserna. Rapporterna visar både resultatpåverkan och finansiella nyckeltal för kommunen och samarbetande kommuner. Upplands-Väsby har således lagt en grundstruktur för vidare arbete och tagit beslut om nya strategier med fokus på effektiviseringar avseende Digitalisering Förebyggande insatser Samverkan internt, koncernen, andra kommuner, näringslivet etc men har ännu ej kommit lika långt som till exempel Sollentuna när det gäller prioriteringar och finansieringslösningar. Särskilda utredningsuppdrag Fullständiga versioner återfinns i bilagor till långsiktig ekonomisk plan. Nedan följer korta sammanfattningar: Koncernstruktur Koncernbildning Utredare PwC, Pär Månsson I rapporten går PwC igenom förutsättningar för och effekter av en aktiebolagsrättslig koncernbildning. Sammanfattningsvis lyfts följande väsentliga områden fram. o Förutsättningar finns för att bilda en aktiebolagsrättslig koncern inom Strängnäs kommun genom att kommunen säljer aktier i de direktägda bolagen till ett nybildat moderbolag. Det finns inte några skatte- eller kommunalrättsliga hinder. 27

109 o o o o o o o o Försäljningen av kommunens aktier kan ske till moderbolaget utan skattekonsekvenser eftersom kommunen inte är skatteskyldig för eventuell vinst. Samma begränsningar enligt Allvillagen för värdeöverföring i form av utdelning till holdingbolaget kommer att gälla för Strängnäs Bostads AB efter koncernbildningen, som gäller idag mot kommunen. Försäljning av aktier omfattas inte av LOU:s bestämmelser. Försäljning av aktierna omfattas enligt vår bedömning inte av EU:s statsstödsregler om de sker till marknadspris eller bokfört värde. Vid en koncernbildning behöver kommunen fatta ett antal beslut. Viktiga beslut utgörs av: Priset för aktierna som säljs från kommunen ska läggas fast. Moderbolagets finansiering av förvärvet ska bestämmas, finansiering kan ske genom tillskott/nyemission från ägaren kommunen, lån från kommunen alternativt externa lån. Räntekostnaden för extern upplåning är avdragsgill. Om förvärven till viss del finansieras genom förvärvslån från kommunen är räntan på dessa lån ej avdragsgill för moderbolaget. Efter bildandet av koncernen är det moderbolaget som juridiskt förfogar över ägarfrågorna i sina dotterbolag. Fullmäktiges ansvar enligt kommunallagen att bland annat ta ställning till frågor av principiell beskaffenhet och kommunstyrelsens uppsiktsplikt över bolagen påverkas inte av koncernbildningen. Förändringen i ansvar bör läggas fast i kommunens styrdokument. Ägardirektiv bör även efter en koncernbildning beslutas av kommunfullmäktige. Moderbolagets eventuella räntekostnader kan fortlöpande täckas av koncernbidrag eller annan värdeöverföring från dotterbolagen. Mottaget koncernbidrag utgör en skattepliktig intäkt för moderbolaget och en avdragsgill kostnad för det givande dotterbolaget. Koncernbidrag kan dock ej ges samma år som moderbolaget bildas och förvärvar andelarna i dotterbolagen. På sikt måste eventuella räntekostnader för moderbolaget bäras av fortlöpande avkastning i dotterbolagen. Många kommuner säkerställer kommunens inflytande i bolagen genom att till exempel kommunstyrelsens arbetsutskott utgör moderbolagets styrelse (personunion). När det gäller överlåtelse av aktier i av kommunen direktägda delägda bolag är det nödvändigt, utifrån eventuella hembudsklausuler i bolagsordningar och aktieägaravtal med mera, att erhålla godkännande av aktieöverlåtelserna från övriga delägare. Denna hantering påverkar inte koncernbildningen i övrigt. 28

110 Säljbara tillgångar Utredare Patrik Texell (PwC) Uppdraget har omfattat att analysera, kategorisera och prioritera säljbara tillgångar. I nedanstående punkter sammanfattas slutsatserna av promemorian: o o o o o o o I Strängnäs kommun finns attraktiva säljbara tillgångar Vid tidpunkten för promemorians upprättande bedöms det finnas goda eller mycket goda marknadsförutsättningar som möjliggör tillfredsställande prisnivåer Tillgångarna har utvärderats utifrån ett antal parametrar. Dessa är marknad, lönsamhet, utvecklingspotential, organisation och strategisk betydelse för kommunen Vad avser tillgångar som bedöms ha en väsentlig värdepotential bedöms en försäljning av ett större bostadsbestånd eller en försäljning av nät- och fjärrvärmeverksamheten inom SEVAB bäst svara mot de kategorier som tillgången utvärderas mot Utöver exploateringsmark har vi inte noterat någon betydande potential (utifrån utvärderingsparametrarna) i de tillgångar som direktägs av kommunen Om kommunen avser att avyttra ett bolag eller någon del av ett bolag krävs i flera fall åtgärder, hantering och översyn vad avser t ex avtal med kommunen, organisation och samäganden innan tillgången är lämplig att sälja Enligt vår uppfattning bör kommunen ha en tydlig idé hur ett eventuellt överskott från en försäljning av en tillgång ska användas Skolstruktur för inkluderande lärmiljö Utredare Jimmy Svensson (HRM) Skolverket skriver i sin senaste lägesbedömning (2017) om vikten av en skola som möter varje elevs förutsättningar. I en sådan skola anpassas undervisningen efter elevers olika behov och särskilt stöd kan erbjudas. I den skolan samarbetar elevhälsan och den pedagogiska personalen för att skapa en lärmiljö som möjliggör för elever att känna sig inkluderade. Kommunens långsiktiga ekonomiska plan (15 år) visar att kommunen kommer ha kostnader som överstiger intäkterna med närmare 500 miljoner kronor, om inte åtgärder vidtas. Analyser visar att en viktig strategi är att frigöra medel, vilka idag är bundna i lokaler, hyror och driftkostnader. Kommunstyrelsen beslutade i maj 2017, att under hösten 2017 genomföra tre angränsande utredningar kring: 29

111 a) koncernstruktur b) skolstrukturutredning för inkluderande lärmiljö, (tillsammans med barnoch utbildningsnämnden) c) Campus/Thomaskomplexet Uppdraget bestod i att utreda hur en effektivare skolstruktur kan finansiera en inkluderande lärmiljö, som ger alla barn och elever möjligheten att nå målen. Med en effektiv skolstruktur menas, i detta sammanhang, att avsatta medel till största delen ska hamna där de får bäst effekt kopplat till elevers lärande. I en utredning konstaterade konsultföretaget KPMG att det är administrativa uppgifter som upptar rektors tid. Då rektor är ansvarig för att ordna en inkluderande lärmiljö är det problematiskt om man anser att man inte hinner med det pedagogiska ledarskapet. Intressentfokus har varit en uttalad viktig del i utredningen och dess insamlingsfas. Därför genomfördes en rad dialoger på bred front under utredningen. Fokus låg på kärnfrågan, hur vi kan skapa den allra bästa skolan för alla elever i Strängnäs kommun. Närmare 500 samtalsdukar har scannats in och 267 responser via webbformuläret har inkommit. Därtill har ett antal e-postmeddelanden och dokument från olika intressenter kring frågorna om inkluderande lärmiljö, skolstruktur med mera inkommit. Fler vuxna i skolan, bättre fysiska miljöer, datorer även i lägre åldrar, mindre klasser, ökad elevhälsa, behörig personal etc., är saker som lyfts fram i intressentdialogerna. Vart och ett av dessa områden medför kostnader och behöver finansieras. Allt som lyfts fram i dialogerna handlar inte om kostnadsdrivande fenomen. Värdegrundsfrågor som bemötande och synen på uppdrag och elever handlar om att reflektera över förhållningssättet i skolan. Det är tveklöst så att bättre förutsättningar kan åstadkomma mycket, men utan att samtidigt reflektera över hur förhållningssätt, hur man kan tänka nytt/annorlunda runt organisering och reflektera över hur undervisning genomförs, så kommer inte full effekt att uppstå. Förslagen att en rektor endast ska ha en skola att barn- och utbildningsnämnden påbörjar att inta en skolstruktur i linje med standardskola, för att få ut mest effekt av satsade skattemedel att barn- och utbildningsnämnden beslutar om att ta fram ett lokalfunktionsprogram 30

112 Förslag 1 Elever som anvisats till Fogdö skola och Härads skola kommer att anvisas till F-3 skolor i Strängnäs tätort. Därmed upphör all grundskoleverksamhet och all fritidshemsverksamhet i Fogdö och Härad. Elever som anvisats till Länna skola kommer att anvisas till Åkersskolan. Därmed upphör all grundskoleverksamhet och all fritidshemsverksamhet i Länna. Elever i årskurs 7-9 som anvisats till Stallarholmsskolan kommer att anvisas till skolor i Strängnäs och Mariefred. Därmed upphör undervisning i årskurs 7-9 i Stallarholmen. Förslag 2 Förslaget bygger på att Paulinska skolan kan ta över de lokaler i bottenplanet av skolan, vilka nu nyttjas av socialkontorets verksamheter. Förslaget innebär att: Elever som anvisats till Fogdö skola, Härads skola och Tosteröskolan kommer att anvisas till Karinslundsskolan, som blir en F-6 skola. Därmed upphör all grundskoleverksamhet och all fritidshemsverksamhet i Fogdö, Härad och vid Tosteröskolan. Elever i årskurs 7-9 som anvisats till Karinslundsskolan kommer att anvisas till Paulinska skolan. Därmed upphör undervisning i årskurs 7-9 vid Karinslundsskolan. Paulinska skolan kvarstår som årskurs 4-9 skola. Elever som anvisats till Länna skola kommer att anvisas till Åkersskolan. Därmed upphör all grundskoleverksamhet och all fritidshemsverksamhet i Länna. Elever i årskurs 7-9 som anvisats till Stallarholmsskolan kommer att anvisas till skolor i Strängnäs och Mariefred. Därmed upphör undervisning i årskurs 7-9 i Stallarholmen. Förslag 3 Förslaget ska ses som en tänkbar utveckling bort mot Ytterligare skola i Mariefred-Läggesta bedöms behöva byggas för att möta den prognostiserad tillväxten. Om denna skola omfattar årskurserna 7-9, så kan den ta emot alla anvisade elever från Mariefred, Åker och Stallarholmen, som då ställer om till årskurs F-6 skolor, vilket möjliggör antingen ytterligare minskning av lokalytor alternativt säkerställer möjligheten att ta emot prognostiserade tillväxtern för lång tid framöver. På liknande sätt behöver ytterligare en skola i Strängnäs ordnas för att möta prognostiserad tillväxt främst avseende F-6 och då ställa om 31

113 Paulinska skolan till en 7-9 skola, alternativt till en F-6 skola och göra den nya skolan till årskurs 7-9. Campus/Thomaskomplexet Utredare Jörgen Altin (Strängnäs kommun) Campusområdet som utgörs av det tidigare kasernområdet för P10 hyr kommunen idag av Stenvalvet. Hyresnivån kombinerat med att inte lokalerna kan nyttjas fullt ut gör att avtalen blir ekonomiskt betungande. På Campusområdet finns idag flera verksamheter som centralkök och Strängnäs Business Park. Huvuddelen är dock utbildningsverksamhet och cirka hälften av hyreskostnaderna utgörs av Thomasgymnasiet. Thomasområdet var tidigare gymnasieskola men är nu äldreboende, vårdcentral, sim- och sporthall. Kommunen hyr äldreboende samt sim- och sporthall av fastighetsägaren Hemfosa. Hyresnivån är relativt hög samtidigt som lokalerna är slitna och delvis inte ursprungligen byggda för att användas på det sätt som det görs idag. Utredningen går igenom hyresavtalens innebörd ekonomiskt och har även fått verksamheternas kommentarer till hur man upplever sina lokaler. Gemensamt för Campus- och Thomasområdet är att lokalerna upplevs som mindre funktionella. För Campus är de dock nyligen renoverade till skillnad från Thomasområdet som börjar vara slitet. Hyresavtalen bör omförhandlas med en översyn av vilka ytor som fortsatt ska hyras och till vilken kostnad. Parallellt med detta föreslås utredningsuppdrag för att ta fram alternativa lokaler som på ett bättre sätt kan försörja verksamheterna. De frågor som föreslås för vidare utredning är: o o Äldreboende genom konkurrensutsatt byggande Med utgångspunkt i denna och Socialkontorets utredning 1, som specificerar kraven på ett framtida särskilt boende för äldre, bör utredningsarbetet innehålla utredning kring entreprenadform, markbehov, organisation och en egenkalkyl. Lokaliseringsfrågan inriktas på ett byggande inom den nya detaljplanen för Södra Stadsskogen. Simhall genom offentlig privat samverkan 1 Utredning angående nytt särskilt boende för äldre, SN/2016:815 32

114 Utredningens slutsats är att simhall är en typ av anläggning som bör kunna både byggas och drivas av annan aktör. För att komma vidare i arbetet bör ett fördjupat arbete kring upphandling och entreprenadform utföras. Förutom tekniska frågor behöver utredningen ha ett fokus på juridiska frågor inklusive utkast till avtal. Lokalisering antas i första hand ske i Larslunda. o o Lokaler för teater/kulturhus Som alternativ till lokaler i Thomasområdet utreds nya lokaler genom till exempel tillbyggnad av Multeum. Arbetet inleds med att definiera behov och översiktligt innehåll i en byggnad. En lokaliseringsstudie utförs och en byggnadsvolym tas fram som också kostnadsberäknas. Eftersom aulan idag bekostas inom ramen för Sim- och sporthallar behöver även finansieringsfrågan utredas. Alternativa nya utbildningslokaler Med utgångspunkt i resultaten från skolstrukturutredning och denna utredning utreds alternativa utbildningslokaler som bör byggas genom SFAB. Utredningen inleds med dels en kravspecifikation från verksamheten dels en lokaliseringsstudie. Utifrån val av plats och kravspecifikationen utformas en byggnadsvolym som kan kalkyleras. Övriga prioriterade åtgärdsförslag/strategier Den enskilt viktigaste strategin för att hantera de ekonomiska utmaningarna är digitalisering. Såväl SKL som andra kommuner framhäver de stora möjligheter som finns i ny teknik. Den innebär stora möjligheter där processer och arbetsuppgifter inom stora områden som vården och skolan kan automatiseras eller lösas med andra arbetsmetoder. Ett av ansvaren för kommunens digitaliseringsprogram är följaktligen att fokusera på digitalisering som en motor i kommunens effektivisering. Investeringsprocesserna för lokal- och övriga investeringar behöver förbättras. För större investeringsprojekt ska särskilda projektbeskrivningar tas fram. Syftet med beskrivningen är att tydliggöra investeringsbehovet samt vilka effekter som förväntas uppnås både ekonomiskt och verksamhetsmässigt. Samtliga projektbeskrivningar ska bifogas kommunens investeringsplan och tjäna som underlag i samband med att investeringsbudgeten ska fastställas. 33

115 Förvaltningen gör regelbundet vid delårs- och årsbokslut uppföljningar av genomförda investeringarna i förhållande till investeringsbudgeten. Som stöd vid prioriteringsarbetet används olika verktyg, till exempel nyttoanalyser vid investeringar i nya IT-system och motsvarande för lokaler och övriga investeringar. En röd tråd genom detta arbete med den långsiktiga ekonomiska planen är bristfällig beställarkompetens avseende primärt lokalinvesteringar och hyresavtal. Förvaltningen kommer därför att förstärka denna kompetens med en dedikerad central resurs. På kortare sikt behöver traditionella rationaliseringar och besparingar genomföras i samband med budgetprocessen och löpande under verksamhetsåren. Som ett stöd till detta arbete kommer kontinuerliga jämförelser av verksamhetens kostnader mot standardkostnader och andra kommuner att införas. Vid analysen av 2016 års resultat framgår att störst potential för besparingar verkar finnas inom verksamheterna LSS, äldreomsorg (framförallt hemtjänsten) och lokalkostnader. Inom dessa områden kommer förvaltningen att prioritera analyser och framtagande av förslag till rationaliseringar. Kommunens styrmodell behöver vidareutvecklas och därför kommer en översyn av denna att genomföras. Bland annat behöver antalet mål att ses över och strategier kopplas till målen. Ambitionen är att ett förslag på reviderad styrmodell kommer att presenteras för KS innan uppstarten av årsplaneprocessen för I detta arbete kommer även kommunens resursfördelningsmodeller att gås igenom och sannolikt revideras. För att öka kunskapen om den finansiella situationen bland politiker, tjänstemän och kommuninvånare kommer utbildningar att tas fram och regelbundet genomföras. Möjligheterna att samarbeta om långsiktig ekonomisk planering med andra kommuner, till exempel länets övriga kommuner och/eller 4M, kommer att undersökas. Processbeskrivning framåt En del av uppdraget från KS var att bygga upp en process för att kontinuerligt följa upp och uppdatera den långsiktiga ekonomiska planen. Motsvarande åtgärder har gjorts i andra kommuner. Syftet är att kommunen kontinuerligt ska arbeta med strategisk ekonomistyrning och därmed skapa bästa möjliga 34

116 förutsättningar för en hållbar ekonomi och därmed för en hållbar verksamhet med hög kvalité. Därför föreslås att den långsiktiga analysen, planen och uppföljningen ska integreras i årsplane- och uppföljningsprocesserna. Detta innebär bland annat: o o o Att årsplanen från och med , inleds med en uppdaterad långsiktig ekonomisk plan (15 år) med fokus på åtgärder och strategier för att hantera utmaningar i drifts- och investeringsekonomin. Detta medför bland annat att de goda erfarenheterna under 2017 med förvaltningens work-shops angående framtida åtgärder och strategier gör att dessa sannolikt kommer att bli ett stående inslag i årsplaneringsprocessen. Motsvarande gäller de work-shops som har genomförts avseende framtida investeringar i lokaler och övrigt. Att års- och delårsboksluten följer upp och analyserar och eventuellt föreslår korrigeringar avseende tidigare åtgärdsförslag och strategier. Att en prenumerationslösning med PwC avseende löpande uppdateringar av en långsiktiga finansiella analysen undersöks. Vidare detaljarbete avseende utformningen av förslag på framtida process för att kontinuerligt följa upp och uppdatera den långsiktiga ekonomiska planen kommer att genomföras av förvaltningen och resultatet presenteras i KS. Kommunikation Uppdraget att ta fram en långsiktig ekonomisk plan, och de tre särskilda utredningsuppdragen, har kommunicerats till den egna personalen i personliga möten och via intranätet. Media har också hållits informerade om processen. När det gäller skolstrukturutredningen för en inkluderande lärmiljö så har den skett i bred dialog med rektorer, skolpersonal, elever, vårdnadshavare till barn i grundskolan och allmänhet. BILAGOR Koncernstruktur a. Koncernbildning b. Säljbara tillgångar 35

117 Skolstruktur för inkluderande lärmiljö Campus/Thomaskomplexet 36

118 Strängnäs kommun Koncernbildning

119 Strängnäs kommun Koncernbildning i Strängnäs kommun Vi avger härmed vår rapport avseende koncernbildning I Strängnäs kommun. Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB:s ( nedan PwC ) ansvar gentemot Er regleras i uppdragsavtalet. Rapporten och våra kommentarer har baserats på PwC:s uppfattning om den riktiga tolkningen av lagar, föreskrifter, rättspraxis och andra uttalanden till vägledning för rättstillämpningen som var kända för oss vid tidpunkten för upprättandet av denna rapport. Därefter genomförda förändringar av lagar, föreskrifter, rättspraxis och andra uttalanden till vägledning för rättstillämpningen har inte beaktats. Denna rapport får inte göras tillgänglig för andra personer än de som anges i Avtalet och endast under de förutsättningar som beskrivs där. Rapporten är skriven för att tillgodose Ert specifika behov och ändamål. Andra eventuella läsare av rapporten än företrädare för Er kan därför inte förlita sig på innehållet i rapporten för sina ändamål och ska vara införstådd med att PwC inte accepterar någon form av ansvar eller skadeståndsskyldighet gentemot utomstående som tar del av rapporten. Utomstående äger inte rätt att hänvisa till eller citera innehållet i denna rapport eller göra rapporten tillgänglig för annan utan PwC:s skriftliga medgivande. Kontakta oss gärna vid frågor med anledning av rapporten. Med vänliga hälsningar Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB Pär Månsson paer.maansson@pwc.com Telefon: Fredrik Jonsson fredrik.z.jonsson@pwc.com Telefon: PwC, Stockholm, Besöksadress: Torsgatan 21 T: +46 (0) , Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB Reg. Office: Stockholm Reg. No:

120 Innehållsförteckning 1. Inledning Bakgrund och förutsättningar Uppdrag Metod och tillvägagångssätt Sammanfattning Skattemässiga aspekter Inkomstskatt Mervärdesskatt Övrig lagstiftning Kommunallagen Aktiebolagsrätt Allvillagen EU:s statsstödsregler LOU (Lagen om offentlig upphandling) Frågeställningar i samband med att bilda en koncern Nuvarande struktur och grundförutsättningar Bildandet av en koncern Frågeställningar i samband med bildande av koncern De olika stegen i en koncernbildning samt exempel på koncernbildning Struktur efter koncernbildning och konsekvenser för kommunen Moderbolagets organisation och förändringar av styrdokument och roller i kommunkoncernen Moderbolagets organisation Styrdokument Roller i kommunkoncernen Validering av tidigare konsultrapport Intervjuer Genomförda intervjuer Iakttagelser från genomförda intervjuer För- och nackdelar med koncernbildning Fördelar Nackdelar Sammanställning av koncernbildningar Förslag till genomförande Aktiviteter Beslutsformuleringar Samverkan Bilaga Skatteteknisk analys svenska interna skatteregler... 25

121 12.2. Allvillagen EU:s Statsstödsregler Bolagsordning för moderbolag... 28

122 1. Inledning 1.1. Bakgrund och förutsättningar Strängnäs kommun har tagit fram en långsiktig ekonomisk plan som visar att de demografiskt betingade kostnaderna för kommunens verksamhet växer snabbare än skatteunderlaget. Det är viktigt att redan nu fokusera på åtgärder som kan bromsa kostnadsutvecklingen och därför ska strategier för att hantera utmaningarna i drift- och investeringsekonomin tas fram. Strängnäs kommun bedriver idag en del av sin verksamhet genom de helägda aktiebolagen SEVAB Strängnäs Energi AB med dotterbolag och Strängnäs Fastighets AB med dotterbolag.. Kommunstyrelsen har uppdragit till förvaltningen att utreda koncernstrukturen vidare. Mål för uppdraget är att åstadkomma förbättrad ägarstyrning, skapa synergi och samordningseffekter mellan bolagen och den kommunala förvaltningen och skapa möjligheter till resultatutjämning och frigörande av kapital. Uppdragen har delats upp i två delar. Del 1, förslag till beslutsunderlag till kommunstyrelsen avseende bildande av ett moderbolag med en gemensam koncernstruktur. Del 2, förslag på säljbara tillgångar i kommunkoncernen. Denna promemoria omfattar del 1 i vårt uppdrag Uppdrag Uppdraget består i att validera den tidigare framtagna utredningen och i dialog med kommunen ta fram ett konkret beslutsunderlag för bildande av ett moderbolag med en gemensam koncernstruktur för Strängnäs kommuns helägda bolag. I uppdraget ingår också att fram beskrivning av olika ägarroller för kommunens ägarstyrning utifrån koncernbildningen, förslag på styrelse och bolagsordning samt förslag på förändringar i bolagspolicy och ägardirektiv. Förslaget ska tas fram utifrån: Rättsliga aspekter och skattemässiga effekter Prissättnings-, värderings- och finansieringsfrågor Beskrivning av för- och nackdelar 1.3. Metod och tillvägagångssätt Arbetet har bedrivits genom dokumentstudier och intervjuer och har utfört i fyra projektsteg. Steg 1 Utreda förutsättningar för att bilda en koncern. Steg 2 Redovisa för- och nackdelar med koncernbildning Steg 3 Ekonomiska konsekvenser Steg 4 Förlag till genomförande att bilda en aktiebolagsrättslig koncern Strängnäs kommun PwC 4

123 2. Sammanfattning I vår rapport går vi igenom förutsättningar för och effekter av en aktiebolagsrättslig koncernbildning. Sammanfattningsvis vill vi lyfta fram följande väsentliga områden: Förutsättningar finns för att bilda en aktiebolagsrättslig koncern inom Strängnäs kommun genom att kommunen säljer aktier i de direktägande bolagen till ett nybildat moderbolag. Det finns inte några skatte- eller kommunalrättsliga hinder att bilda en koncern. Försäljningen av kommunens aktier kan ske till moderbolaget utan skattekonsekvenser eftersom kommunen inte är skattskyldig för eventuell vinst. Samma begränsningar enligt Allvillagen för värdeöverföring i form av utdelning till holdingbolaget kommer att gälla för Strängnäs Bostads AB efter koncernbildningen, som gäller idag mot kommunen. Försäljning av aktier omfattas inte av LOU:s bestämmelser. Försäljning av aktierna omfattas enligt vår bedömning inte av EU: s statsstödsregler om de sker till marknadspris eller bokfört värde. Vid en koncernbildning bildning behöver kommunen fatta ett antal beslut. Viktiga beslut utgörs av: o o o Priset för aktierna som säljs från kommunen ska läggas fast. Moderbolagets finansiering av förvärvet ska bestämmas, finansiering kan ske genom tillskott/nyemission från ägaren kommunen, lån från kommunen alternativt externa lån. Räntekostnaden för extern upplåning är avdragsgill. Om förvärven till viss del finansieras genom förvärvslån från kommunen är räntan på dessa lån ej avdragsgill för moderbolaget. Efter bildandet av koncernen är det moderbolaget som juridiskt förfogar över ägarfrågorna i sina dotterbolag. Fullmäktiges ansvar enligt kommunallagen att bl. a. ta ställning till frågor av principiell beskaffenhet och kommunstyrelsens uppsiktsplikt över bolagen påverkas inte av koncernbildningen. Förändringen i ansvar bör läggas fast i kommunens styrdokument. Ägardirektiv bör även efter en koncernbildning beslutas av kommunfullmäktige. Moderbolagets eventuella räntekostnader kan fortlöpande täckas av koncernbidrag eller annan värdeöverföring från dotterbolagen. Mottaget koncernbidrag utgör en skattepliktig intäkt för moderbolaget och en avdragsgill kostnad för det givande dotterbolaget. Koncernbidrag kan dock ej ges samma år som moderbolaget bildas och förvärvar andelarna i dotterbolagen. På sikt måste eventuella räntekostnader för moderbolaget bäras av fortlöpande avkastning i dotterbolagen. Många kommuner säkerställer kommunens inflytande i bolagen genom att t.ex. kommunstyrelsens arbetsutskott utgör moderbolagets styrelse (personunion). När det gäller överlåtelse av aktier i av kommunens direktägda delägda bolag är det nödvändigt, utifrån eventuella hembudsklausuler i bolagsordningar och aktieägaravtal mm, att erhålla godkännande av aktieöverlåtelserna från övriga delägare. Denna hantering påverkar inte koncernbildningen för övrigt. Strängnäs kommun PwC 5

124 3. Skattemässiga aspekter 3.1. Inkomstskatt Strängnäs kommun utgör inte ett skattesubjekt. Oavsett vilka transaktioner som vidtas kommer dessa inte att medföra några inkomstskattemässiga effekter för kommunen. Vid en försäljning av kommunens aktier byter bolagen endast ägare från kommunen till ett nybildat holdingbolag. Detta innebär ingen skattekonsekvens för bolagen. Skulle priset vara högre än marknadspris aktualiseras dock frågor om rätt anskaffningsvärde på aktierna och utdelning från holdingbolaget. Själva försäljningen medför ingen skatteeffekt för bolagen så länge som priset inte överstiger marknadspris. Sker försäljningen av kommunens aktier mot revers kommer räntorna på reversen inte vara avdragsgilla då lånet sannolikt inte kommer att betraktas som affärsmässigt i inkomstskattelagens bemärkelse. Finansieras köpet genom extern upplåning är däremot ränta på skulden avdragsgill. För tillfället finns ett förslag om en generell begränsning av avdragsrätten för negativa räntenetton i bolagssektorn. Förslaget är att dessa regler ska träda ikraft den 1 juli (se bilaga skatteteknisk analys) Vid en koncernbildning kan en inkomstutjämning ske genom koncernbidrag mellan bolagen förutsatt att ägarsambandet överstiger 90 %. En förutsättning för att lämna koncernbidrag är att holdingbolaget har ägt aktierna i bolagen under hela beskattningsåret. Detta innebär att koncernbidrag inte kan lämnas med skattemässig verkan första året mellan holdingbolaget och dess dotterbolag. Fr.o.m. året efter överlåtelseåret kan koncernbidrag lämnas mellan bolagen. När det föreligger koncernbidragsrätt mellan bolagen kan framtida överlåtelser ske av tillgångar till underpris utan skattemässiga effekter. I praktiken innebär det att man kan låta bli att ta betalt för tjänster mellan bolagen i koncernen eller inte ta fullt betalt för dessa utan inkomstskattekonsekvenser. Under överlåtelseåret måste dock full betalning för tjänster tas ut då koncernbidragsrätt saknas för det året. Utdelning från dotterbolagen till holdingbolaget är undantagen från beskattning då holdingbolagets aktier i dotterbolagen är näringsbetingade. Utdelning från holdingbolaget till Strängnäs kommun är undantagen från beskattning då kommunen inte är skattskyldig. Av kommunens bolag hade enligt 2016 års inkomstdeklarationer SEVAB Strängnäs Energi AB ett skattemässigt underskott om kr, SEVAB Nät AB ett skattemässigt underskott om 73 kr och Strängnäs Bostads AB ett skattemässigt underskott om ca kr. Vid ägarförändringar i bolag med ett skattemässigt underskott året innan ägarförändringen kan vissa begränsningar i avdragsrätten för dessa underskott uppstå genom en s.k. beloppsspärr och koncernbidragsspärr. Den första begränsningen är den s.k. beloppsspärren som innebär att tidigare års underskott överstigande 200 % av utgiften för att förvärva det bestämmande inflytandet över underskottsföretaget helt faller bort. Om utgiften för förvärvet utgörs av marknadsvärdet eller bokfört värde på aktierna och om inga kapitaltillskott lämnats till underskottsföretagen under året då överlåtelsen sker eller de två Strängnäs kommun PwC 6

125 föregående beskattningsåren överlever underskotten således så länge som de inte överstiger 200 % av utgiften för aktierna. Den andra begränsningen, den s.k. koncernbidragsspärren, innebär att det under fem år efter förvärvsåret inte är möjligt att utnyttja de gamla förlusterna mot koncernbidrag från annat bolag i förvärvande koncern. Det är dock möjligt att utnyttja de gamla underskotten mot koncernbidrag från bolag som även innan ägarförändringen ingick i samma koncern. Det innebär således att gamla underskott i exempelvis Strängnäs Bostads AB inte kommer kunna utnyttjas genom koncernbidrag från SVEAB Strängnäs Energi AB under en femårsperiod efter förvärvsåret medan gamla underskott i Strängnäs Bostads AB bör kunna utnyttjas genom koncernbidrag från Strängnäs Fastighets AB då dessa bolag ingick i samma koncern även innan Kommunens försäljning av aktier till Holding. Det rekommenderas att hanteringen av koncernbolagens underskott utreds helt innan ägarförändringen genomförs Mervärdesskatt En koncernbildning med ett moderbolag som ägare till de tidigare direktägda bolagen påverkar inte mervärdesskattefrågornas hantering vare sig i kommunen eller i de rörelsedrivande bolagen. Moderbolagets mervärdesskattehantering är beroende av vilken verksamhet som bolaget kommer att bedriva. Dotterbolagens mervärdesskattehantering påverkas inte. Efter koncernbildningen är de idag direktägda bolagen skattskyldiga i samma omfattning som före koncernbildningen. Strängnäs kommun PwC 7

126 4. Övrig lagstiftning 4.1. Kommunallagen Kommunallagen innehåller inga regler beträffande aktiebolagsrättslig koncernbildning. Kommunallagens regler beträffande den kommunala kompetensen, kommunfullmäktiges uppgifter och kommunstyrelsens uppsiktsplikt mm gäller oavsett om kommunen har ett moderbolag/koncern Aktiebolagsrätt Holdingbolaget kan finansiera utköpet av kommunens aktier genom kontant betalning eller genom betalning mot revers. Betalning genom revers kommer varken i konflikt med det generella låneförbudet i aktiebolagslagen (ABL), eller förvärvslåneförbudet i ABL. Bolaget får inte lämna utdelning med större belopp än att full täckning finns för det bundna egna kapitalet omedelbart efter utdelningen. Det bokförda värdet på de tillgångar som finns kvar i bolaget efter värdeöverföringen måste alltså minst uppgå till det bokförda värdet på skulder, avsättningar och bundet eget kapital. Till grund för beräkningen av täckningen för det bundna egna kapitalet ska ligga bolagets senast fastställda balansräkning. Även den s.k. försiktighetsregeln måste beaktas, vilket innebär att en värdeöverföring, oavsett vad en tillämpning av vad som sagts ovan, får utdelning endast ske om den framstår som försvarlig. Ett aktiebolag ska inte kunna genomföra värdeöverföringar till aktieägare eller andra med större belopp än att dess ekonomiska ställning efter värdeöverföringen är betryggande för fordringsägarna. Hur mycket kapital som till följd av försiktighetsregeln måste behållas i bolaget får bedömas mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet och de särskilda omständigheter som bolaget verkar under Allvillagen Lagen (2010:879) om kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag, Allvill, trädde ikraft den 1 januari Av årsredovisningen för 2016 för Strängnäs Bostads AB framgår att hyresintäkterna för bostäder som upplåts med hyresrätt uppgår till drygt 69 % av bolagets totala nettoomsättning. Strängnäs Bostads AB är därför om övriga villkor uppfylls ett allmännyttigt bostadsbolag som omfattas av Allvillagen. Allvilllagen innehåller begränsningar gällande värdeöverföring. Allvillagens begränsningar för värdeöverföring till kommunen som gäller idag kommer även att gälla för Strängnäs Bostads AB mot holdingbolaget. Koncernbidrag utgör en sådan värdeöverföring som omfattas av Allvillagens bestämmelser och måste därför beaktas vid beräkning av storleken på lämnade koncernbidrag/ tillåten utdelning. Försäljning av aktier i dotterbolag från kommunen till ett holdingbolag omfattas inte av Allvillagens bestämmelser EU:s statsstödsregler Försäljning av aktierna omfattas enligt vår bedömning inte av EU: s statsstödsregler om de sker till marknadspris. Strängnäs kommun PwC 8

127 Eftersom koncernbildningen innebär att samtliga bolag är kvar i den kommunala koncernen med kommunen som ägare kan också en överlåtelse till bokfört värde vara förenlig med EU:s statsstödsregler. Däremot omfattas sannolikt finansieringen av EU: s statsstödsregler om ränta och andra lånevillkor understiger marknadsmässiga villkor för det fall kommunen svarar för finansieringen och inte en i förhållande till den kommunala koncernen oberoende långivare LOU (Lagen om offentlig upphandling) Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. Såväl Strängnäs kommun som de kommunala bolagen är upphandlande myndigheter enligt LOU. Försäljning av aktier från Strängnäs kommun till ett holdingbolag omfattas inte av LOU:s bestämmelser. Strängnäs kommun PwC 9

128 5. Frågeställningar i samband med att bilda en koncern 5.1. Nuvarande struktur och grundförutsättningar Strängnäs kommun SEVAB Strängnäs Energi AB (100 %) Strängnäs Fastighets AB (100 %) SEVAB Nät AB (100 %) Eskilstuna Strängnäs Elförsäljning AB (37 %) Eskilstuna Strängnäs Energi och Miljö AB (25 %) Fibra AB (11 %) Strängnäs Bostads AB (100 %) SEVAB Energiförsäljning AB (100 %) Eskilstuna Energi och Miljö Försäljning AB (100 %) Strängnäs kommun PwC 10

129 Nedanstående visar kommunens bokförda värde på aktier per Bolag Bokfört värde i kommunen Eget kapital i respektive koncern SEVAB Strängnäs Energi AB 39 mkr 150 mkr Strängnäs Fastighets AB 100 mkr 210 mkr 139 mkr (totalt) 360 mkr (totalt) Det samlade resultatet för bolagen uppgick för 2016 till följande. Bolag Resultat efter finansiella poster 2016 Resultat efter finansiella poster 2015 SEVAB Strängnäs Energi AB (koncernen) Strängnäs Fastighets AB (koncernen) 21,2 mkr 17,9 mkr 52,6 mkr 18 mkr Strängnäs kommun PwC 11

130 5.2. Bildandet av en koncern Frågeställningar i samband med bildande av koncern Vid bildandet av en koncern är det ett antal frågor som måste besvaras. Dessa är: Vilka bolag ska ingå i koncernen? Vilket pris ska bolagets aktier betinga? Ska samtliga aktier överlåtas? När ska överlåtelserna ske? Vilken proportion eget kapital respektive lånat kapital ska moderbolaget ha? Vilka villkor ska gälla för det lånade kapitalet, kommunal borgen m.m.? Ska det sättas något avkastningskrav på det egna kapitalet i moderbolaget? De olika stegen i en koncernbildning samt exempel på koncernbildning Nedan beskrivs huvudstegen vid en koncernbildning. 1. Kommunen bildar ett holdingbolag som blir moderbolag i koncernen. 2. Priset för aktierna bestäms och hur finansieringen ska ske t.ex. genom tillskott av EK eller extern belåning. 3. Priset ska på grund av skattemässiga orsaker inte överstiga aktiernas marknadspris. 4. Kommunen säljer sina aktier i sina helägda bolag. 5. Holdingbolaget köper aktierna och betalar genom att en lånerevers upprättas. 6. En kvittningsemission genomförs i holdingbolaget och lånereversen eller del av den övergår i ett aktieinnehav i holdingbolaget. Exempel 1 I exemplet sker försäljning av aktierna till ett pris motsvarande bokfört värde i Strängnäs kommun. Ett holdingbolag bildas med ett eget kapital om 100 tkr. Strängnäs kommun säljer aktierna i sina direktägda bolag för 139 mkr (=bokfört värde) till holdingbolaget. Kommunen får då en fordran på holdingbolaget om 139 mkr. Av dessa omvandlas 139 mkr till eget kapital genom en kvittningsemission i holdingbolaget. Vid en kvittningsemission efterskänker aktieägaren sin fordran till bolaget, vilket är detsamma som att skjuta till samma belopp och att bolaget därefter betalar sin skuld till bolaget. För bolaget innebär det att skulden flyttas till eget kapital. Vid en kvittningsemission med överkurs så innebär det att man betalar mer för aktierna än kvotvärdet per aktie. Överkursen redovisas som överkursfond under fritt eget kapital. Det finns fördelar med att genomföra kvittningsemissionen till överkurs. Strängnäs kommun PwC 12

131 Efter ovanstående transaktioner erhålles följande balansräkning i holdingbolaget Aktier 139 mkr EK 139,1 mkr Kassa 0,1 mkr Exempel 2 I exemplet sker försäljning av aktierna till ett pris som motsvarar värdet av eget kapital i respektive bolagskoncern. SEVAB säljs för 150 mkr och Strängnäs Fastigheter säljs för 201 mkr. Efter transaktionen erhålls följande balansräkning i holdingbolaget. Aktier 360 mkr EK 360,1 mkr Kassa 0,1 mkr För båda exemplen gäller att om holdingbolaget finansierar förvärvet eller del av förvärvet genom lån så uppstår en långfristig skuld och det egna kapitalet minskar i motsvarande mån. Strängnäs kommun PwC 13

132 Struktur efter koncernbildning och konsekvenser för kommunen Strängnäs kommun Holdingbolag AB (100 %) SEVAB Strängnäs Energi AB (100 %) Strängnäs Fastighets AB (100 %) SEVAB Nät AB (100 %) Eskilstuna Strängnäs Elförsäljning AB (37 %) Eskilstuna Strängnäs Energi och Miljö AB (25 %) Fibra AB (11 %) Strängnäs Bostads AB (100 %) SEVAB Energiförsäljning AB (100 %) Eskilstuna Energi och Miljö Försäljning AB (100 %) Kommunens bokförda värde på aktierna är 139 mkr. En försäljning till ett pris som överstiger detta belopp medför en realisationsvinst men ingen beskattning för kommunen. Vid en försäljning till ett pris om 139 mkr uppkommer ingen resultateffekt. Transaktionen får ingen effekt på kommunens sammanställda redovisning då samtliga transaktioner sker inom koncernen. I nuvarande struktur är Strängnäs Bostads AB ett dotterbolag till Strängnäs Fastighets AB. En mer ändamålsenlig struktur skulle vara om bolagen var systerbolag och direktägda av holdingbolaget. Förändringen bör dock genomföras efter att koncernbildningen genomförts och dess förutsättningar utredas separat. Strängnäs kommun PwC 14

133 6. Moderbolagets organisation och förändringar av styrdokument och roller i kommunkoncernen 6.1. Moderbolagets organisation I det fall ett moderbolag bildas skall en bolagsordning beslutas, en styrelse ska väljas och en verkställande direktör utses. Krav på innehållet i bolagsordningen framgår av aktiebolagslagen. Vidare lägger kommunallagen fast vissa delar i utformningen av bolagsordningen i det helägda kommunala bolaget. I bilaga redovisas ett förslag till bolagsordning. Bolagsordningen ska beslutas av kommunfullmäktige och även fastställas av bolagsstämma. Styrelsen i moderbolaget ansvarar för bolagets organisation och förvaltning. Kommunfullmäktige utser bolagsstyrelsen. Valbarheten till bolagsstyrelsen utgår från aktiebolagslagen. Där uppställs inte några egentliga kvalifikationskrav på styrelseledamoten, dvs annat än att ledamoten själv bär ansvar för att denne har erforderliga kvalifikationer eftersom ansvaret är personligt. Kommunalrättens begränsning att för valbarhet förutsätts att de valda är folkbokförda i kommunen gäller inte. En fråga som ofta uppkommer vid val av styrelsen till ett kommunägt moderbolag är om personunion ska råda mellan kommunstyrelsen och moderbolagets styrelse. Vår bedömning är att det är vanligast förekommande att ha en viss personunion, i många fall väljs kommunstyrelsens arbetsutskott med utökning av några ledamöter till moderbolagets styrelse. Det förekommer dock även att styrelsen består av andra personer än de som ingår i kommunstyrelsen. Utifrån vår erfarenhet rekommenderar vi att en viss personunion föreligger mellan kommunstyrelsen och moderbolagets styrelse. Verkställande direktören i ett bolag hanterar den löpande förvaltningen enligt riktlinjer från bolagets styrelse. Verkställande direktören är ett eget bolagsorgan enligt aktiebolagslagen och utses av bolagets styrelse. På samma sätt som när det gäller styrelsen så förekommer olika varianter av vem som utses till detta i våra kommunala bolagskoncerner. Det förekommer både att den verkställande direktören är helt fristående från den kommunala koncernen i övrigt och att kommundirektören eller annan kommunal tjänsteman är verkställande direktör i moderbolaget. Vanligast förekommande i mindre och medelstora kommuner är att kommundirektören utses till verkställande direktör i moderbolaget vilket även är vår rekommendation. Vår erfarenhet är att detta gynnar helhetssyn och samordning/samverkan i kommunkoncernen. Utöver de nämnda bolagsorganen styrelse och verkställande direktör behöver moderbolaget en fungerande administration. Vår rekommendation mot bakgrund av antalet bolag i koncernen är att detta hanteras av kommunens ekonomiadministration. Många kommuner väljer att lägga detta ansvar på en controllerfunktion som även ansvarar för den finansiella samordningen mellan kommun och bolagssektor Styrdokument Utöver bolagsordningar för de kommunala bolagen har Strängnäs kommun en bolagspolicy samt ägardirektiv för sina helägda bolag. I det fall ett moderbolag bildas med en ägarroll för sina dotterbolag behöver kommunens bolagspolicy justeras i vissa delar. Den mest väsentliga förändringen utgörs av avsnitt 4 Ägarroll, där behöver justeringar ske beträffande kommunstyrelsens roll och moderbolagets roll behöver läggas fast. I övrigt finns ett behov av att se över områden som information/rapportering och underställningsplikt utifrån moderbolagets roll och ansvar. Kommunfullmäktige beslutar om ägardirektiv för moderbolaget utifrån förslag från kommunstyrelsen. Ägardirektiven för Strängnäs kommuns bolag har en likartad struktur och består av följande delar: 1. Vision och kommunfullmäktiges mål 2. Ändamål och inriktning Strängnäs kommun PwC 15

134 3. Direktiv samhälle 4. Direktiv vård och omsorg 5. Ekonomiska direktiv 6. Direktiv medarbetare 7. Årshjul Vi föreslår att ägardirektiv till moderbolaget följer samma struktur och att dessa i detalj utarbetas efter bildandet av bolaget i dialog mellan kommunstyrelsen och bolagets ledning (styrelsen och verkställande direktören). Ägardirektivet bör speciellt inriktas mot bolaget ansvar för styrning och ledning av dotterbolagen och dess samordnande roll i bolagskoncernen och hur uppdraget ska återrapporteras till kommunstyrelse/kommunfullmäktige Roller i kommunkoncernen Formellt är det kommunfullmäktige som utövar ägarstyrningen i en kommun enligt kommunallagen 3:17. En koncernbildning påverkar inte kommunfullmäktiges lagstadgade ansvar för de av kommunen ägda aktiebolagen, detta ansvar kvarstår oavsett hur en bolagskoncern organiseras. Kommunstyrelsens formella roll enligt kommunallagen tar sin utgångspunkt i kommunallagens bestämmelser om uppsiktsplikten över nämnder och bolag. Inom ramen för denna roll kan kommunstyrelsen ta initiativ som får konsekvenser för styrningen av bolagen. Styrningen sker, i de fal kommunstyrelsen inte har beslutsmandat, genom förslag till kommunfullmäktige som i sin tur kan ge bolagen formella direktiv. Vid en koncernbildning kan moderbolaget ges rollen att utöva en aktiv ägarstyrning över sina dotterbolag. Exempel på ansvarsfördelning Kommunfullmäktige Tar ställning i frågor av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för bolagen, Godkänner bolagsordningar. Beslutar och utfärdar ägardirektiv för moderbolag och dotterbolag. Beslutar på förslag från kommunstyrelsen om nödvändiga åtgärder hos bolag som agerat i strid med det fastställda ändamålet eller utanför de kommunala befogenheterna. Utser styrelseledamöter och suppleanter samt lekmannarevisorer i bolagen. Kommunstyrelsen Uppsiktsplikt enligt kommunallagen. Agerar som ägare gentemot moderbolaget. Bereder och lämnar förslag i bolagsfrågor som ska underställas kommunfullmäktige. Prövar årligen om den verksamhet som bedrivits av bolagen under föregående år har varit förenlig med fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om styrelsen finnar att så inte är fallet ska den lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder. Utarbetar förslag till ägardirektiv för moderbolaget samt bereder moderbolagets förslag till ägardirektiv för dotterbolagen. Utser ombud till bolagsstämma i moderbolaget och utformar instruktion till ombudet. Strängnäs kommun PwC 16

135 Moderbolaget Ansvarar för det formella ägandet av dotterbolagen och det praktiska ägarstödet. Ansvar för ägarstyrningen av dotterbolagen med utgångspunkt i bolagens ägardirektiv och lämnade uppdrag. Ansvarar för ägardialog med dotterbolagen. Utarbetar förslag till resultatdispositioner i bolagskoncernen. Lämnar anvisning till dotterbolagen beträffande resultatdispositioner i koncernen. Utser ombud till bolagsstämma i dotterbolag och utformar instruktion till ombudet. Utarbetar förslag till ägardirektiv för dotterbolag. Bereder ärende av större vikt som ska till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. Upprättar koncernbokslut och tidplan för rapportering inom bolagskoncernen. Dotterbolag Genomför verksamhet med utgångspunkt i bolagsordning, ägardirektiv och andra eventuella uppdrag. Medverkar i dialog med moderbolaget och i den samverkan i övrigt som moderbolaget tar initiativ till. Strängnäs kommun PwC 17

136 7. Validering av tidigare konsultrapport I vårt uppdrag har ingått att validera tidigare konsultrapport från Effect Management. Vi har tagit del av rapport Utredning avseende koncernstruktur, gemensam serviceverksamhet för hela kommunkoncernen samt struktur för kommunens ägarstyrning. I vårt uppdrag och vår rapport berör vi likartade områden men har fördjupade avsnitt beträffande ekonomiska och skattemässiga effekter, fördelning av ägarrollen samt förslag på nya eller förändrade styrdokument. Området samordning av verksamheter har vi i likhet med den tidigare utredaren och enligt underhandskontakter med uppdragsgivaren endast översiktligt berört i vår utredning. Nedan kommenteras vissa delar i den tidigare utredningen: Vi delar den tidigare utredarens syn för skäl till att bilda en aktiebolagsrättslig koncern. De skäl som nämns är a)att balansera underskott mott överskott mellan kommunala bolag, i syfte att minska den totala skatteeffekten, b) skapa förutsättningar för adekvat styrning och ledning av verksamheter som drivs i bolagsform, varvid möjligheter finns att nå strategiskt sammanhållen verksamhet och en aktiv ägarstyrning samt att c) skapa möjligheter till samordningsvinster, i syfte att öka kostnadseffektiviteten på totalnivå. Utredaren har aktualiserat frågor om risk för jäv i det fall kommunstyrelsens ordförande även är ordförande i moderbolaget samt om kommundirektören även är verkställande direktör i moderbolaget. Enligt utredaren bör kommunen finna en lösning där dubbelroller och personunioner inte används. I Strängnäs kommuns fall har vi rekommenderat att förorda en viss personunion mellan kommunstyrelsen och moderbolaget styrelse genom att kommunstyrelsens arbetsutskott eller liknande utgör moderbolagets styrelse. Vidare har vi rekommenderat att kommundirektören även innehar rollen som verkställande direktör i moderbolaget. I utredningen berörs förhållandet att Strängnäs Fastighets AB äger Strängnäs Bostäder AB. Vid en framtida en koncernbildning föreslås att förhållandet ändras så att bolagen istället blir systerbolag till varandra och ägs av kommunens moderbolag. Vi delar den uppfattningen och rekommenderar att en sådan förändring sker men att den genomförs efter att koncernbildningen skett och att detta utreds separat.. Vi har även tagit del av ett PM Styrning av Strängnäs kommunägda bolag författat av Leif Hård och Ingvar Lundborg. Vårt uppdrag har inte omfattat att gå igenom detta PM. I PMet ges förslag på bildande av ett moderbolag Strängnäs Kommunföretags AB och vilken roll och vilka uppgifter bolaget ska ha. Motivet som lyfts fram till en koncernbildning är att förstärka kommunens ägarstyrning. Vidare förordas att en gemensam servicerverksamhet samlas under det föreslagna moderbolaget och att omfattningen av verksamheten blir så omfattande att en heltidsanställd koncernchef behövs. När det gäller styrelsen förordas en liten styrelse med kommunchefen och fem förtroendevalda ledamöter. Strängnäs kommun PwC 18

137 8. Intervjuer I vårt utredningsarbete har intervjuer genomförts med företrädare för kommun och bolag. Intervjuerna har gjorts med syftet att samla in relevanta synpunkter från förtroendevalda i kommunen och i bolagens ledningar. Urvalet av de som intervjuats har skett av uppdragsgivaren Genomförda intervjuer Följande personer har intervjuats. Lars Keyser, verkställande direktör Strängnäs Fastighets AB och Strängnäs Bostads AB Jacob Högfeldt, kommunstyrelsens ordförande Strängnäs kommun Per Malmquist, ekonomichef Strängnäs kommun Cecilia Vikström, kommundirektör Strängnäs kommun Leif Hård, politiker Ingvar Lundborg, ordförande Strängnäs Fastighets AB och Strängnäs Bostads AB Leif Lindström, kommunfullmäktiges ordförande Strängnäs kommun, ordförande Strängnäs Energi AB Mats-Erik Olofsson, verkställande direktör Strängnäs Energi AB Hans Lennartsson, ekonomichef Strängnäs Energi AB 8.2. Iakttagelser från genomförda intervjuer Intervjuerna har genomförts som samtal kring följande områden: Hur styrs bolaget/bolagen av ägaren i dag samt förändringsbehov? Roller i kommunkoncernen samt förändringsbehov Hur ser du på möjligheten att bilda en aktiebolagsrättslig koncern och vilka för och nackdelar ser du med detta? Nedan redovisar vi sammanfattningsvis våra slutsatser utifrån genomförda intervjuer. Hur styrs bolaget/bolagen av ägaren idag samt förändringsbehov? Styrningen av bolagen sker i huvudsak via de formella styrdokument som finns i form av bolagsordning, bolagspolicy och ägadirektiv. Styrdokumenten upplevs som väl fungerande och uppdaterade. Ägardirektiven är inte tidsatta utan gäller tillsvidare. Det förbättringsområde som framförts avser tydligheten i lämnade uppdrag till bolagen. Det är även inte klart huruvida ägardirektiven ingår i kommunens mål- och budgetprocess och på det viset blir en del av kommunens budgetdokument. En synpunkt som lämnades vad gäller ägardirektivet till Strängnäs Bostads AB var att det skulle vara enklare om dessa beslutades av kommunfullmäktige. I nuvarande rutiner lämnas ägardirektivet från Strängnäs Fastighets AB. När det gäller ägardirektivet till Strängnäs Energi AB framfördes att målsättningarna gällande självfinansiering kan bli svåra att uppfylla då kommunen expanderar vilket innebär stora investeringbehov. Vidare framfördes vikten av att styrdokumenten följs både från bolag men även från kommunens sida. Av intervjuerna framkommer att ägardialogen fungerar överlag bra. Ägardialogen hanteras av kommunstyrelsens presidium med tjänstemän och bolagens styrelsepresidium med tjänstemän fyra gånger per år. En synpunkt som lämnades var att ägarna i form av kommunstyrelsen borde ha bättre kunskap om bolagen Strängnäs kommun PwC 19

138 och vara mer insatta i bolagens verksamhet. Vidare framfördes att kravet på inlämning av budget till kommunen i september är för tidigt. Återapporteringen av dialogen sker till bolagsstyrelsen vid styrelsemöten. Ett förbättringsområde som kommit fram avser återrapportering av ägardialogen till kommunstyrelsen och att frågor som koncernnytta och löpande analys av bolagssektorn skulle få större utrymme i dialogen. Ett förbättringsområde som även lyfts fram utgörs av en gemensam helhetssyn. Rapportering från bolagen till ägaren sker i samband med delårsbokslut och årsbokslut. Roller i kommunkoncernen samt förändringsbehov? Nuvarande rollfördelning uppges fungera i stort. Ägarfrågorna hanteras framförallt av kommunstyrelsen och i vissa fall av kommunfullmäktige. I intervjuerna framförs av vissa att en koncernbildning skulle innebära att kommundirektören som verkställande direktör i moderbolaget skulle få en plattform att agera från vad gäller ägarstyrningsfrågor. Hur ser du på möjligheten att bilda en aktiebolagsrättslig koncern och vilka för och nackdelar ser du med detta? Något som framförts av flera intervjuade är att det är väsentligt att syftet med att bilda en aktiebolagsrättslig koncern framgår. En av de intervjuade framför behovet av en tydlig konsekvensbeskrivning. Som vi uppfattat ser en majoritet av de personer som intervjuats positivt på effekterna av en koncernbildning. De fördelar som lyfts fram avser en möjlighet till förbättrad ägarstyrning och tydlighet i rollen hos ett moderbolag. Moderbolaget blir ett forum där bolagsfrågorna kan hanteras och prioriteras. De intervjuade som är positiva till en koncernbildning har inte en samsyn kring huruvida det ska råda personunion mellan delar av kommunstyrelsen och moderbolagets styrelse samt mellan kommundirektören och verkställande direktören i moderbolaget. En samsyn finns vad gäller moderbolagets roll där samtliga anser att moderbolaget ska få en aktiv ägarroll gentemot sina dotterbolag. De intervjuade som är negativa till en koncernbildning ser inga fördelar men däremot nackdelar. Nackdelar som nämns är oklarhet i rollerna mellan moderbolag och dotterbolagen samt att en koncernbildning kan uppfattas som skatteplanering av kommunmedborgarna. I det fall ägarstyrningen behöver förbättras kan detta ske i nuvarande struktur. Andra nackdelar som framförts är att det blir ett ytterligare steg i beslutsvägarna med ökad administration som följd. Strängnäs kommun PwC 20

139 9. För- och nackdelar med koncernbildning Nedan redovisas för- och nackdelar med en aktiebolagsrättslig koncernbildning med ett moderbolag som får ett ansvar för ägande av verksamhetsdrivande dotterbolag. Fördelarna och nackdelarna är allmänt redovisade och är beroende av hur roller och ansvar fördelas mellan kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, moderbolagets styrelse och dotterbolagens styrelser. Kommunallagens regler för kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens obligatoriska uppgifter och ansvar förändras inte, exempelvis kvarstår kommunfullmäktiges ansvar att välja styrelse, besluta om bolagsordning och ställningstagande i principiella frågor samt kommunstyrelsens ansvar för uppsikt över bolagen och bedömningsansvar för att bolagen bedriver sin verksamhet inom det kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna Fördelar Plattform för att bedriva en aktiv ägarstyrning. Genom bildande av aktiebolagsrättslig koncern blir aktiebolagens ledningsfunktioner tillämpliga, med ett tydligt ansvar för styrning och uppföljning av dotterbolagen och hela ägarstyrningsprocessen. En ägare kan genom moderbolaget se till att ägarens vilja snabbt slår igenom i dotterbolagen. Områden som i många fall lyfts fram som motiv vid koncernbildning är att underlätta strategiska satsningar där kommunen och dess bolag ska agera tillsammans och att en bas för förändringsarbete erhålls. En samlad hantering av bolagen där moderbolaget får en tydlig roll som ägare. Ett forum för att samordnat hantera ägarfrågorna. Tydligt ansvar för styrning och uppföljning av dotterbolagen. Tydliggörande av ansvarsfördelning, roller och hela ägarstyrningsprocessen. Kortare beslutsvägar i bolagsstyrning och möjligheter till en mer direkt bolagsstyrning. En aktiebolagsrättslig koncern kan innebära att möjligheter till samordning och synergier kan tas tillvara och en förbättrad ekonomisk förvaltning i kommunkoncernen. Möjligheter till resultatutjämning mellan bolagen i koncernen genom koncernbidrag. Detta innebär att man skatteeffektivt kan nyttja ett bolags vinst för att skattemässigt kvitta ett annat bolags förlust. Kommunen kan erhålla likviditet beroende på pris och finansiering vid försäljningen av dotterbolagen till moderbolaget Nackdelar Vissa frågor rörande styrningen av företagen flyttas från kommunfullmäktige/kommunstyrelsen till moderbolaget. En koncernbildning kan innebära en minskad insyn eller upplevd insyn i bolagsfrågorna och att det kan vara pedagogiska problem att förklara gränssnittet mellan kommunstyrelsens/kommunfullmäktiges ansvar som ägare till moderbolaget, kommunstyrelsens uppsiktsplikt och moderbolagets roll som ägare till dotterbolagen. Vid en koncernbildning är det därför mycket viktigt att klargöra roller och ansvar vilket lämpligen görs i bolags/företagspolicy. Dotterbolagen kan uppleva att det blir ytterligare en beslutsnivå i kommunkoncernen. Ur ett bolagsperspektiv kan man vara rädd för en ökad detaljstyrning och omotiverad ekonomisk avtappning som leder till begränsat handlingsutrymme för bolagets ledning. Kostnader för att administrera moderbolaget. Strängnäs kommun PwC 21

140 9.3. Sammanställning av koncernbildningar Flera kommuner har valt att bilda aktiebolagsrättsliga koncerner. Motiven för detta utgörs främst av att man önskar förstärka och utveckla sin ägarstyrning samt att tillvarata möjligheter till resultatutjämning inom den aktiebolagsrättsliga koncernen. Nedan har vi listat några kommuner som liknar Strängnäs kommun enligt Kolada (Kommun- och landstingsdatabasen) och kommuner som geografiskt ligger i närheten av Strängäs. Kommun Antal invånare Moderbolag Namn på moderbolag Västerås Ja Västerås Stadshus AB Eskilstuna Ja Eskilstuna Kommunföretag AB Örebro Ja Örebro Rådhus AB Gnesta Ja Gnesta kommunkoncern AB Nyköping Ja Stadshuset i Nyköping AB Katrineholm Nej Kävlinge Ja Kävlinge kommunala holding AB Nynäshamn Nej Staffanstorp Ja Staffanstorps Centrum AB Sandviken Ja Sandvikens Stadshus AB Sigtuna Nej Stenungssund Nej Karlskoga Nej Enköping Ja Enköpings kommuns moderbolag AB Knivsta Nej Upplands-Väsby Nej Värmdö Ja Kommunhuset i Värmdö AB Vallentuna Nej Strängnäs kommun PwC 22

141 10. Förslag till genomförande Aktiviteter Arbeta fram en aktivitetsplan och tidsplan för koncernbildningen. Formulera beslutspunkter i bolag, kommunstyrelse och kommunfullmäktige Se över styrdokument (Bolagsordning, bolagspolicy, gemensamma ägardirektiv, särskilda ägardirektiv) Beslutsformuleringar Nedan återfinns förslag till beslutsformuleringar vid beslut om bildning av ett holdingbolag och en aktiebolagsrättslig koncern. Kommunfullmäktige beslutar: Att bilda ett aktiebolag med namnet xx aktiebolag. Att bildandet får ske genom ett förvärv av lagerbolag med ett aktiekapital om 100 tkr. Finansiering sker genom ianspråktagande av likvida medel. Att Strängnäs kommun säljer samtliga sina aktier i Strängnäs Energi AB för xx kronor och Strängnäs Fastighets AB för xx kronor till xx aktiebolag. Att likviden utgörs av en lånerevers om xx kronor. Att genomföra en kvittningsemission i xx aktiebolag med fördelning xx till aktiekapital xx till överkursfond Att av reversbeloppet omvandla xx kronor till eget kapital, fördelat på xx kronor som aktiekapital och xx kronor som fritt eget kapital. Att anta bolagsordning enligt bilaga. Att med anledning av det nybildade moderbolaget besluta om ändrad bolagspolicy enligt bilaga. Att utse följande personer till styrelseledamöter och suppleanter i moderbolaget; xx Att utse xx till ordförande i moderbolaget. Att utse följande personer till lekmannarevisorer i moderbolaget; xx Att uppdra till kommunstyrelsen att tillse att ägardirektiv för moderbolaget tas fram. Att bemyndiga kommunstyrelsen att besluta om eventuella icke principiella justeringar som kan krävas för genomföra koncernbildningen. Att uppdra till kommunstyrelsen att i övrigt fatta erforderliga beslut och vidta de åtgärder som behövs för bolagsbildning och transaktioner i samband med detta. Strängnäs kommun PwC 23

142 11. Samverkan I vårt uppdrag har ingått att översiktligt beskriva samverkansfrågor. Samverkansfrågan är fristående från koncernbildningsfrågan. Detta innebär att en koncernbildning kan ske utan att förändringar sker i samverkansfrågorna. Samverkan kan ske på många olika sätt och former och tar sig ofta i uttryck i viljan att finna effektivitetsvinster i form av att samordna repeterbara arbetsuppgifter, dela på kostnader för investeringar, minskad sårbarhet, ökad kompetens mm. Det är m a o ekonomiincitament, sårbarhetsincitament och kompetensincitament som ofta driver frågan om att samverka. Till det är också arbetsmiljöfrågorna centrala då man kan skapa enheter som ger utrymme för medarbetare att tex vara lediga vid önskat tillfälle och täcka upp för varandra vid sjukdom mm. Effekten av samverkan kan också bli att organisationerna kan skapa större enheter som får ett bredare ansvar och på det sättet skapar attraktiva tjänster som kan vara nog så viktigt då det kan vara svårt att rekrytera många av dessa tjänster till de enskilda organisationerna. Samverkan sker både på de administrativa åtaganden och produktions- och tjänsteorienterade uppgifterna. Vanligtvis finner man den största samverkan inom de administrativa uppgifterna och styrning och ledning av de samverkande organisationerna. Kan man då inte finna samverkanslösningar utan att t e x bilda en aktiebolagsrättslig koncern som utreds i detta fall? Jo det går naturligtvis, men det blir inte samma effekt om det inte stödjs av en tydlig och gemensam ledning. Det är också det naturliga mötet i vardagen som driver samverkansfrågor framåt. Områden som kan vara aktuella för denna utredning kan vara följande: Övergripande styrning och ledning-koncernstyrning Allmän administration Ekonomiadministration Löneadministration Hr-funktion It -frågor såväl tekniska plattformar som gemensamma system Telefoni Juridik Upphandlingsfunktion Inköpsfunktion Jourverksamhet Skötsel av egna fastigheter- teknisk förvaltning och löpande skötsel Ovan uppräknade områden är verksamheter som generellt brukar vara föremål för vertikal och horisontell samverkan inom kommunala bolag och bolagskoncerner. Det är m a o inte givet att det går att samverka inom alla föreslagna områden utan för att svara på den frågan krävs en djupare analys av resp. ingående organisationers arbetssätt och övriga förutsättningar. Avslutningsvis kan man inte nog poängtera att om en samverkan ska bli effektiv bygger det på en ömsesidig vilja från alla parter att finna ett mer optimalt sätt att utföra uppgifterna på-det måste uppstå ett vinn-vinn förhållande för alla parter. Samverkan inom koncernen kan innebära att upphandling enlig LOU måste ske mellan bolagen och kommunen eller mellan bolagen. Innan samverkan förändras så bör därmed en genomgång ske mot gällande upphandlingslagstiftning, Strängnäs kommun PwC 24

143 12. Bilaga Skatteteknisk analys svenska interna skatteregler Företagsbeskattning Skattesats Bolagsskattesatsen i Sverige uppgår f.n. till 22%. Näringsbetingade andelar Utdelning Utdelning som ett svenskt aktiebolag erhåller från ett dotterbolag är som huvudregel skattefri. Utdelning som erhålls från ett onoterat aktiebolag som utgör en kapitaltillgång är skattefri. (Näringsbetingade andelar, se 24 kap IL) Kapitalvinst bolag säljer aktier Koncern Kapitalvinst som uppkommer vid försäljning av en näringsbetingad andel är som huvudregel skattefri. Enligt huvudregeln uppstår en koncern när ett bolag äger mer än 50% av aktierna i ett annat bolag. Båda bolagen utgör egna skattesubjekt, varför de beskattas för sina respektive resultat. När bolag äger mer än 90% av aktierna i ett bolag finns förutsättningar för bolagen att resultatutjämna genom att ge och ta emot koncernbidrag. Koncernbidraget är avdragsgillt för det givande bolaget och skattepliktigt för det mottagande bolaget. Koncernbidrag kan dock inte ges det första räkenskapsåret om ägandet övergått till ett nybildat holdingbolag. Ränteavdragsbegränsning Som huvudregel gäller att ränteutgifter är avdragsgilla enligt inkomstskattelagen IL 16 kap. 1. Rätten till avdrag begränsas dock i vissa fall i enlighet med IL 24 kap. 10a-10f. Begränsningen innebär att ränteutgifter till ett företag (t ex kommun) i intressegemenskap med låntagande företag inte får dras av oavsett vad skulden avser. Det finns undantag från ränteavdragsbegränsningreglerna om skuldförhållandet är affärsmässigt motiverat. När det gäller förvärv av delägarrätter finns dessutom ett krav på att förvärvet också är huvudsakligen affärsmässigt motiverat. Vid interna förvärv av delägarrätter som har finansierats med interna lån är presumtionen att dessa förvärv inte huvudsakligen är affärsmässigt motiverade. Avdragsrätten för ränta på intern skuld hänförlig till förvärv av en intern delägarrätt är därmed mycket begränsad. Regeringen har i en promemoria lämnat ett förslag på att införa en generell begränsning av avdragsrätten för negativa räntenetton i bolagssektorn. De nya reglerna föreslås gälla från den 1 juli Regeringens alternativ 1 är att ett negativt räntenetto får dras av med 35 procent av skattemässig EBIT, det vill säga resultatet före finansiella poster och skatt. Regeringens alternativ 2 är att ett negativt räntenetto får dras av med 25 procent av skattemässig EBITDA, det vill säga resultatet före finansiella poster, skatter samt avskrivningar. En förenklingsregel i form av en beloppsgräns införs. Ett negativt räntenetto får dras av upp till kr. För företag i intressegemenskap får de sammanlagda avdragen inte överstiga kr om företagen använder sig av förenklingsregeln. Strängnäs kommun PwC 25

144 Ett företag som inte har kunnat dra av ett tidigare beskattningsårs negativa räntenetto i sin helhet, har under vissa förutsättningar rätt att dra av detta inom sex år efter det beskattningsår då det kvarstående räntenettot uppkom. Vid vissa ägarförändringar upphör rätten att använda ett sådant kvarstående räntenetto. Det införs möjligheter för företag som har ett positivt räntenetto att kunna dra av ett annat företags outnyttjade negativa räntenetto mot sitt eget positiva räntenetto. En förutsättning för detta är att företagen kan utväxla koncernbidrag med varandra och att båda företagen redovisar avdraget i sina deklarationer Underprisöverlåtelse mellan bolag Inkomstskattemässigt är utgångspunkten att det bolag som utför tjänster mot ett annat bolag ska ta marknadsmässigt betalt för tjänsterna. För att underprisreglerna ska vara tillämpliga uppställs fyra krav i lagen. 1. Först ställs krav på vem som är överlåtare respektive förvärvare. Av IL 23 kap. 14 följer att en överlåtelse kan ske från ett aktiebolag till ett aktiebolag. 2. Vidare krävs att förvärvaren omedelbart efter förvärvet skall vara skattskyldig för inkomst av näringsverksamhet i vilken den förvärvade tillgången ingår, IL 23 kap Kan inte överlåtande bolag med avdragsrätt lämna koncernbidrag till förvärvaren det aktuella beskattningsåret måste överlåtelsen avse hela näringsverksamheten, en verksamhetsgren eller en ideell andel av en verksamhet. 4. För att underprisreglerna ska vara tillämpliga krävs dessutom att det inte finns något underskott hos förvärvaren beskattningsåret före överlåtelsen, IL 23 kap. 27. Är ovan nämnda villkor uppfyllda kan en underprisöverlåtelse ske Allvillagen Lagen (2010:879) om kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag, Allvillagen, trädde ikraft den 1 januari Endast aktiebolag där en eller flera kommuner tillsammans direkt och/eller indirekt äger aktier med ett röstetal överstigande 50 % i bolaget omfattas av Allvillagen. Det kommunala bostadsaktiebolaget ska i allmännyttigt syfte: 1. Huvudsakligen förvalta fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. 2. Det kommunala bostadsaktiebolagen ska främja bostadsförsörjningen i de kommuner som äger bolaget och i allmännyttigt syfte. 3. De kommunala bostadsaktiebolagen ska erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. I Allvillagen anges att de bostadsaktiebolag som omfattas av lagstiftningen ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer. Vidare anges att bestämmelserna i kommunallagen (KL) om att en kommun inte får driva verksamhet i vinstsyftet, 2 kap. 7 KL, och att självkostnadsprincipen, 8 kap. 3 c KL inte är tillämpliga på kommunala bostadsföretag. Om verksamheten bedrivs enligt affärsmässiga principer såsom de kommer till uttryck i Allvillagen ansåg Regeringen att verksamheten inte heller kommer i konflikt med EU: s statsstödsregler. Allvillagen innehåller också regler som begränsar bolagens möjligheter till värdeöverföring till kommunen. Fritt eget kapital kan således inte delas ut till kommunen med iakttagande av endast aktiebolagslagens regler. Strängnäs kommun PwC 26

145 Värdeöverföringar får ske i tre olika situationer. För dessa situationer gäller att endast föregående års vinst får tas i anspråk. 1. Utdelning av årets löpande vinst Utdelning får enligt denna regel ske med ett belopp som motsvarar räntan på det kapital som kommunen vid föregående räkenskapsårs utgång skjutit till som betalning för aktierna i bolaget. Räntesatsen är begränsad till den genomsnittliga statslåneräntan under föregående räkenskapsår med en procents tillägg och mer än halva årets föregående vinst får inte delas ut. Det ska noteras att endast tillskott till aktiekapitalet får beaktas. Det innebär att ränteberäkning inte får göras på aktieägartillskott. 2. Utdelning av realisationsvinster på fastigheter Halva nettoöverskottet på fastighetsförsäljningar under föregående räkenskapsår får delas ut. Regeln omfattar inte försäljning av bolag med s.k. paketerade fastigheter. Det innebär att vill man dela ut enligt denna regel så tvingas man först betala skatt på realisationsvinsten. I de fall utdelning ska ske enligt denna regel ska den först ha föregåtts av kommunfullmäktiges beslut. 3. Utdelning för allmännyttiga ändamål och mellan kommunala bostadsaktiebolag Denna regel medger utdelning av hela föregående årets vinst eller överskott som det benämns i lagen. De ändamål som överskottet kan tas i anspråk för är alla åtgärder som kan inrymmas i kommunens bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostadsbehov för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar. Boverket tolkar regeln extensivt EU:s Statsstödsregler Den centrala bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107,1 i EUF- fördraget, som har följande Lydelse: Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. För att det ska vara fråga om statligt stöd i den mening som avses i denna bestämmelse krävs alltså att stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, gynnar vissa företag eller viss produktion, och snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen samt påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Med medlemsstat avses inte enbart staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ som kommuner och kommunala bolag. Med överföring avses inte enbart direkta överföringar av offentliga medel utan även exempelvis avståenden från krav. Exempel på åtgärder som ansetts som stöd är direkta bidrag, räntesubventioner, försäljning eller köp till särskilt förmånliga villkor, kapitaltillskott och avstående från fordringar. För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs även att den gynnar vissa företag eller viss produktion. I detta krav ligger dels att åtgärden ska innebära en ekonomisk fördel för mottagaren, dels att åtgärden ska vara selektiv. När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel måste det avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor. Beträffande åtgärder som en kommun vidtar i förhållande till sina företag görs bedömningen av om åtgärden innebär en ekonomisk fördel utifrån principen om den marknadsekonomiske investeraren. Denna princip innebär att en åtgärd av nämnt slag innebär en ekonomisk fördel om en privat investerare inte skulle ha utfört åtgärden i fråga på samma villkor. På motsvarande sätt talar man i andra sammanhang om principen om en marknadsekonomisk kreditgivare, fordringsägare m.m. Strängnäs kommun PwC 27

146 För att en åtgärd ska utgöra otillåtet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107,1 krävs slutligen att åtgärden dels snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, dels påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Även om det finns en teoretisk skillnad mellan påverkan på konkurrensen respektive på handeln mellan medlemsstaterna, görs vid den praktiska tillämpningen ingen större skillnad mellan dessa två begrepp Bolagsordning för moderbolag Bolagsordning för XX AB Organisationsnummer XXXXXX-XXXX 1 Firma Bolagets firma är xx AB. 2 Styrelsens säte Styrelsen ska ha sitt säte i Strängnäs kommun. 3 Verksamhetsföremål Bolaget har till föremål för sin verksamhet att äga och förvalta aktier och andelar utifrån av fullmäktige givna instruktioner. 4 Ändamålet med bolagets verksamhet Bolagets syfte är att, inom ramen för de grundsatser som gäller för kommunal verksamhet enligt kommunallagen, svara för ledning och samordning av den aktiebolagsrättsliga koncernen under Strängnäs kommun samt svara för verksamhets- och ekonomisk uppföljning av dotterbolagen och förmedla information om dotterbolagens verksamhet. Likvideras bolaget skall dess behållna tillgångar tillfalla aktieägarna. 5 Aktiekapital Aktiekapitalet skall utgöra lägst xx kronor och högst xx kronor. 6 Antal aktier Antalet aktier skall vara lägst xx och högst xx. 7 Styrelse Styrelsen skall bestå av lägst xx och högst xx ledamöter med högst lika många suppleanter. Styrelsen utses av kommunfullmäktige i Strängnäs kommun för tiden från den årsstämma som följer närmast efter det val till kommunfullmäktige förrättats intill slutet av den årsstämma som följer efter nästa val till kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige utser bland ledamöterna ordförande och vice ordförande i bolagets styrelse. Strängnäs kommun PwC 28

147 8 Revisorer För granskning av bolagets årsredovisning jämte räkenskaper samt styrelsens och verkställande direktörens förvaltning utses av bolagsstämman en revisor och en suppleant. Bolagsstämman kan utse ett revisionsbolag och då behöver inte suppleant utses. Revisor och suppleant för denne ska vara auktoriserad. 9 Lekmannarevisorer Kommunfullmäktige utser en lekmannarevisor. Lekmannarevisorns uppdrag gäller till slutet av den årsstämma som hålls det fjärde räkenskapsåret efter lekmannarevisorsvalet. 10 Kallelse till bolagsstämma Kallelse till bolagsstämma ska ske genom brev med posten eller e-post till aktieägarna tidigast sex veckor och senast två veckor före stämman. 11 Ärenden på årsstämma På årsstämma ska följande ärenden förekomma till behandling: 1. Stämmans öppnande 2. Val av ordförande vid stämman 3. Upprättande och godkännande av röstlängd 4. Godkännande av styrelsens förslag till dagordning 5. Val av en justerare 6. Prövning av om stämman blivit behörigen sammankallad 7. Framläggande av årsredovisningen, revisionsberättelsen och lekmannarevisorns granskningsrapport, i förekommande fall, koncernredovisningen och koncernrevisionsberättelse. 8. Beslut om a) fastställelse av resultat- och balansräkningen, i förekommande fall, fastställande av resultat- och balansräkningen för koncernen b) dispositioner beträffande bolagets vinst eller förlust enligt den fastställda balansräkningen c) ansvarsfrihet för styrelseledamöterna och verkställande direktören 9. Fastställande av arvoden åt styrelsen, revisorer och lekmannarevisor med suppleanter. 10. Anmälan (i förekommande fall) av kommunfullmäktiges val av styrelseledamöter och suppleanter samt lekmannarevisor. 11. Val (i förekommande fall) av en revisor och en suppleant eller revisionsbolag. 12. Annat ärende som ankommer på bolagsstämman enligt aktiebolagslagen eller bolagsordningen. 12 Räkenskapsår Kalenderår ska vara bolagets räkenskapsår. Strängnäs kommun PwC 29

148 13 Inspektionsrätt Kommunstyrelsen i Strängnäs kommun äger rätt att ta del av bolagets handlingar och räkenskaper samt i övrigt inspektera bolaget och dess verksamhet. Detta gäller dock endast i den mån hinder ej möter på grund av författningsreglerad sekretess. 14 Fullmäktiges rätt att ta ställning Bolaget ska bereda kommunfullmäktige i Strängnäs kommun möjlighet att ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. 15 Ändring av bolagsordning Denna bolagsordning får ej ändras utan godkännande av kommunfullmäktige i Strängnäs kommun. Strängnäs kommun PwC 30

149 Promemoria September 2017 Säljbara tillgångar Strängnäs kommun

150 Koncernbildning Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund och uppdrag Metod och indelning Tillgångar inom Strängnäs kommun Marknadsförutsättningar på fastighetsmarknaden Transaktioner Strängnäs Fastigheter AB Säljbara tillgångar inom SFAB Sammanfattande kommentarer till tabellen Säljbara tillgångar inom SBAB Sammanfattande kommentarer till tabellen Övriga säljbara tillgångar som direktägs av kommunen Sammanfattande kommentarer till tabellen Marknadsförutsättningar på energimarknaden Strängnäs Energi AB Säljbara tillgångar inom SEVAB Sammanfattande kommentarer till tabellen...13 September 2017 Strängnäs kommun PwC

151 Koncernbildning 1. Sammanfattning Uppdraget har omfattat att analysera, kategorisera och prioritera säljbara tillgångar. I nedanstående punkter sammanfattas slutsatserna av promemorian: I Strängnäs kommun finns attraktiva säljbara tillgångar. Vid tidpunkten för promemorians upprättande bedöms det finnas goda eller mycket goda marknadsförutsättningar som möjliggör tillfredställande prisnivåer. Tillgångarna har utvärderats utifrån ett antal parametrar. Dessa är marknad, lönsamhet, utvecklingspotential, organisation och strategisk betydelse för kommunen. Vad avser tillgångar som bedöms ha en väsentlig värdepotential bedöms en försäljning av ett större bostadsbestånd eller en försäljning av nät- och fjärrvärmeverksamheten inom SEVAB bäst svara mot det kategorier som tillgången utvärderas mot. Utöver exploateringsmark har vi inte noterat någon betydande potential (utifrån utvärderingsparametrarna) i de tillgångar som direktägs av kommunen. Om kommunen avser att avyttra ett bolag eller någon del av ett bolag krävs i flera fall åtgärder, hantering och översyn vad avser t ex avtal med kommunen, organisation och samäganden innan tillgången är lämplig att sälja. Enligt vår uppfattning bör kommunen ha en tydlig idé hur ett eventuellt överskott från en försäljning av en tillgång ska användas. September 2017 Strängnäs kommun 1 av 14 PwC

152 Koncernbildning 2. Inledning 2.1. Bakgrund och uppdrag Strängnäs kommun ( kommunen ) har efterfrågat en översiktlig analys i syfte att kartlägga säljbara tillgångar inom kommunkoncernen utifrån möjligheten att frigöra kapital. Inom ramen för uppdraget genomförs även en grov värdeanalys med redovisning av nyckeltal. Bedömningen är av översiktlig karaktär utifrån ett begränsat underlagsmaterial. Vi rekommenderar en fördjupad analys av tillgången och dess förutsättningar om kommunen i ett senare skede överväger att avyttra tillgången eller del av. Analysen genomförs på värdet av de underliggande tillgångarna och avser inte en värdering av aktierna i bolagen. Vår analys baseras huvudsakligen på intervjuer med företrädare för Strängnäs kommun och bolag hel eller delägda av Strängnäs kommun. Intervjuerna har kompletterats med underlag från respektive bolag Metod och indelning Urvalet av säljbara tillgångar har gjorts utifrån ett antal parametrar som diskuterats tillsammans med representanterna för bolagen. Det övergripande urvalet kan övergripande kategoriseras i följande grupper: Marknadsposition Tillgångar med ett stort antal tänkbara aktiva köpare på marknaden tillsammans med god likviditeten på tillgångsmarknaden bedöms som lämpliga. Lönsamhet Tillgångar med hög marknadsmässigt driven lönsamhet bedöms vara mer lämpliga att sälja än tillgångar med svagare lönsamhet eller offentligt finansierad verksamhet. Utvecklingspotential Tillgångar som har nått sin fulla potential bedöms vara mer lämpliga att sälja än tillgångar med fortsatt framtida utvecklingspotential inom ramen för ett kommunalt ägande. Organisation En tillgång som kan avyttras utan att det kräver omfattande organisationsförändringar bedöms vara mer lämplig att avyttra än tillgångar som kräver organisationsförändringar. Strategisk betydelse för kommunen Offentliga monopol som är väsentliga för kommunal kärnverksamhet bedöms vara mindre lämpliga att avyttra än tillgångar som erbjuds på den öppna marknaden. Vikten av respektive kategori och betydelsen varierar beroende på tillgångens karakteristik och förutsättningar. Det bör noteras att vissa analyserade tillgångar har låg lönsamhet som redovisar årliga underskott. En avyttring av dessa tillgångar September 2017 Strängnäs kommun 2 av 14 PwC

153 Koncernbildning bedöms inte ge betydande kapitaltillskott dock kan det ändå vara ekonomiskt fördelaktigt för kommunen. Den finansiella analysen baseras huvudsakligen på senaste årsredovisningen för respektive bolag. Fastighetsinformation har hämtats ur det webbaserade fastighetsinformationssystemet Datscha. Promemorian är upprättad av och Patrik Texell, Christoffer Adrian och David Malmström. September 2017 Strängnäs kommun 3 av 14 PwC

154 Koncernbildning 3. Tillgångar inom Strängnäs kommun Vi har tillsammans med kommunen identifierat fyra typer av tillgångsslag. I tabell nedan redogörs för indelningen. Tillgångarna kan delas in i två marknadskatergorier fastighet respektive energi. Inom ramen för promemorian redovisas aktuella marknadsförutsättningar för respektive bransch. September 2017 Strängnäs kommun 4 av 14 PwC

155 Koncernbildning 4. Marknadsförutsättningar på fastighetsmarknaden Marknadsparametrar: Strängnäs kommun har haft en årlig genomsnittlig relativ befolkningstillväxt om ca 1% sedan Under 2016 var ökningen i kommunen högre än genomsnittet för riket, 1,49% jämfört med 1,46% var ett rekordår på den svenska fastighetsmarknaden. Fastigheter till ett värde av ca 200 miljarder kronor bytte ägare och av dem stod bostadsfastigheter för ca 25%. De senaste tre åren är det främst institutionella investerare och privata fastighetsbolag som köpt bostäder. Bostadsmarknaden drivs av den starka urbaniseringstrend som råder i landet vilket medfört fortsatt bostadsbrist i de flesta städer i landet. 240 av Sveriges 290 kommuner (80%) bedömer att det råder bostadsbrist i just deras kommun enligt en undersökning gjord av Boverket 2016, en dubblering under en treårsperiod. I centrala Strängnäs bedöms avkastningen på bostäder till ca 4,5%, jämfört med övriga kommunen där avkastningen bedöms ligga mellan 4,75-6,5%. Det är ett avkastningsläge som intresserar ett flertal investerare så som Riksbyggen, Samhällbyggnadsbolaget, AKKA egendom och Amasten, för att nämna några Transaktioner Trots att Strängnäs kommun är en relativt begränsad fastighetsmarknad finns ett antal nationella aktörer etablerade på orten. Läget i Mälardalsregionen har under de senaste åren ökat i attraktivitet i takt med att fastighetspriserna och avkastningskraven i Stockholm fått investerare att söka sig längre från huvudstaden. Nedan redovisas ett antal transaktioner: - Juli 2017: Kilenkrysset AB köper Vasallen Strängnäs Exploatering AB. Affären innebar att Kilenkrysset tog över all mark och bostadsexploatering motsvarande byggrätter samt lokaler om ca m². Köpeskilling: okänd - Maj 2017: Fastighets AB Stenvalvet förvärvar Eldsund av Vasce AB. Underliggande fastighetsvärde uppgår till ca 520 mkr. Fastigheten omfattar ca m² utbildningslokaler där Strängnäs kommun disponerar 99% av lokalerna, främst genom gymnasieverksamhet. Bedömd köpeskilling: 520 mkr - Juli 2016: HSB förvärvade mark i Sidöparken, centrala Strängnäs, av Rikshem med avsikt att bygga ca 80 bostadsrätter. Köpeskilling: okänd. September 2017 Strängnäs kommun 5 av 14 PwC

156 Koncernbildning - Juli 2017: SFAB säljer fastigheten Vårdaren 2 till Vissland Fastigheter i Nacka AB. Det nedlagda äldreboendet ska byggas om till trygghetsboende med inflyttning i slutet av 2018, tomtareal om m². Köpeskilling: 40 mkr - December 2015: Bygg-Fast och Riksbyggen förvärvade fastigheten Seminariet 8 i Strängnäs med byggrätter om 67 lägenheter (5 200 m²) av Hemfosa, Culmen samt en privatperson. Planerad byggstart under Köpeskilling: 9,8 mkr Ett alternativ är att avyttra hela eller delar av fastighetsbolagen. Intresset på marknaden för likande transaktioner är stort. Nedan redovisas ett antal exempel: - Hallsbergs bostadsstiftelse Hallbo avyttrade drygt 300 lägenheter i juni 2017 till Akka egendom. De avyttrade fastigheterna motsvarar ca 15% av det totala beståndet. Avyttringen gjordes med anledning av att få loss kapital till rustning av befintliga fastigheter samt nybyggnation. - Borlänge kommun sålde i december 2016 delar av sitt fastighetsbestånd (ca m²) till Samhällsbyggnadsbolaget för 750 mkr. Syftet är att undvika att låna till de investeringar som kommunen planerat inom bl.a. förskolor, skolor, omsorgsboenden och bostäder. - Faluns kommun sålde i maj 2017 sitt allmännyttiga bostadsbolag till Samhällsbyggnadsbolaget för 316 mkr. Förvärvet omfattade totalt ca m² uthyrningsarea. - Eskilstuna Kommunfastigheter AB beslutade i april att de ska avyttra fyra fastigheter innan årsskiftet om totalt ca m². Eskilstunahem och Bengtwicksén är tagare om köpet godkänns av styrelsen 29 augusti. Köpeskilling: okänd - Gotlandshem beslutade i april att avyttra 944 lägenheter ur sitt fastighetsbestånd. Majoriteten av bostäderna ligger i anslutning till Visby. Sammanfattningsvis bedöms möjligheterna att avyttra hela eller delar av kommunens fastighetstillgångar som mycket goda givet marknadssituationen i september Strängnäs Fastigheter AB Bolaget är moderbolag till Strängnäs Bostads AB (SBAB) och äger sedan 2005 i princip samtliga kommunala verksamhetsfastigheter med en sammanlagd yta om ca m² BTA. Beståndet är fördelat på ca 100 hyresobjekt och dessutom förvaltas ca m² i inhyrda lokaler som också används för kommunal verksamhet. En mindre del av det totala beståndet hyrs ut till externa hyresgäster, ca 50 hyresavtal. Det finns inga anställda i moderbolaget, däremot finns det 92 personer anställda i dotterbolaget Strängnäs Bostads AB, per September 2017 Strängnäs kommun 6 av 14 PwC

157 Koncernbildning Strängnäs kommun är ensam ägare till Strängnäs Fastighets AB (SFAB) och utställer ägardirektiv som fastställs av kommunfullmäktige. I ägardirektiven regleras ändamål och inriktning, ekonomiska direktiv, grundläggande principer, underställningsplikt samt rapportering och uppföljning. Koncernen hade per tillgångar om ca mkr varav ca mkr är hänförliga till byggnader och mark. Eget kapital uppgick till ca 211 mkr och skulder till ca mkr varav ca mkr består av en långfristig skuld till Strängnäs kommun Säljbara tillgångar inom SFAB I tabellen nedan redovisas alternativ för säljbara tillgångar inom SFAB Sammanfattande kommentarer till tabellen Utifrån genomförda intervjuer kan konstateras att det har genomförts löpande försäljningar av udda och tomställda fastigheter med tillfredställande resultat. Se även under kapitel 4:1 Transaktioner ovan. September 2017 Strängnäs kommun PwC 7 av 14

158 Koncernbildning 4.4. Baserat på bolagets interna värdering är marknadsvärdet ca 1,3 mdr Om kommunen avser att avyttra delar eller hela beståndet behöver den interna hyresmodellen ses över för att optimera villkoren som ligger till grund för transaktionen. Detta behöver göras på fastighetsnivå. Hänsyn behöver även tas till hur kommunen avser att bedriva verksamhet i lokalerna på medellång till lång sikt. Säljbara tillgångar inom SBAB I tabellen nedan redovisas alternativ för säljbara tillgångar inom SBAB Sammanfattande kommentarer till tabellen Baserat på bolagets interna värdering är marknadsvärdet ca 1,0 mdr och baseras på ett genomsnittligt avkastningkrav om 5,7 % vilket är något högre nivå än vår bedömning relaterad till september Vi föreslår att bolaget genomför en finansiell simulering av konsekvenserna av en eventuell försäljning om bolaget väljer att sälja ett större bestånd i syfte att analysera hur det påverkar bolagets finansiella ställning och om det finns anledning att se över ägardirektiven. September 2017 Strängnäs kommun PwC 8 av 14

159 Koncernbildning 4.5. Övriga säljbara tillgångar som direktägs av kommunen I tabellen nedan redovisas övriga säljbara tillgångar som direktägs av kommunen Sammanfattande kommentarer till tabellen De säljbara tillgångarna utgörs i huvudsak av markinnehav som kommunen fastighetsutvecklar/planlägger. I intervjuerna har framkommit att det finns lönsamhetskrav på exploateringsverksamheten och utgöver detta bedöms det inte finnas stora möjligheter att frigöra kapital genom försäljning av direktägda tillgångar. September 2017 Strängnäs kommun PwC 9 av 14

160 Koncernbildning 5. Marknadsförutsättningar på energimarknaden Den svenska marknaden för energi karaktäriseras av ökade krav på verksamheterna, förnybara alternativ och energieffektivitet i kombination med historiskt låga priser på el och elcertifikat. Den totala installerade kapaciteten var år GW varav vattenkraft och kärnkraft utgjorde 65% och vindkraft 15,1%. Transaktioner på energimarknaden nådde en topp efter avregleringen I samband med avregleringen skedde en konsolidering av marknaden för elhandel samtidigt som nya aktörer såg möjligheter och etablerade sig. Inom fjärrvärme och elnät avyttrade flertalet kommunala bolag sina tillgångar. Transaktionsvolymen avtog efter rekordåren men de senaste åren har intresset från investerare om framförallt tillgångar inom nordisk infrastruktur såsom fjärrvärme och elnät ökat och vi noterar idag höga transaktionsmultiplarna. De höga multiplarna drivs till stor del av hög konkurrens, förbättrade lånevillkor och sänkta avkastningskrav. Fjärrvärme- och elnätstillgångar är samtidigt mycket attraktiva till följd av det naturliga monopolet på svenska marknaden med förutsägbara operativa kassaflöden. Elnätsverksamhet är en marknad som dels regleras tekniskt och dels innefattar intäktsregleringar. Fjärrvärmeverksamhet är istället under översyn av Energimarknadsinspektionen och formellt sett inte en reglerad marknad. Fjärrvärmeprissättningen påverkas snarare av konkurrens från alternativa värmekällor. Detta är något som skulle beaktas av en potentiellt privat ägare. Sammanfattningsvis ser vi att det finns förutsättningar att avyttra dessa tillgångar med goda utfall då det finns en hög efterfrågan på marknaden samtidigt som att utbudet är begränsat. De senaste åren har tillgångar avyttrats med multipeln EV/EBITDA upp mot 15-20x. Exempelvis avyttrades fjärrvärmetillgången Värmevärden år 2017 för EV/EBITDA på 19,2x och elnätstillgången Fortum distribution AB år 2015 för EV/EBITDA 18,4x. En mycket viktig faktor vid en eventuell avyttring är dock att processen har en stor politisk förankring. September 2017 Strängnäs kommun PwC 10 av 14

161 Koncernbildning Tabell 1 Utvalda transaktioner inom fjärrvärme och elnät 5.1. Strängnäs Energi AB SEVAB Strängnäs Energi AB är moderbolag i koncernen och omfattar verksamhetsområdena Värme, VA och återvinning. Dotterbolaget, SEVAB Nät AB omfattar verksamhetsområdena elnät samt stadsnät. Under verksamhetsåret 2016 överläts dotterbolaget SEVAB Energiförsäljning AB till Eskilstuna Strängnäs Elförsäljning AB där SEVAB Strängnäs Energi AB äger 37% av bolaget. Under 2016 uppgick intäkterna till ca 428 mkr fördelat på: 96.4 mkr elnät, 74,4 mkr elförsäljning, mkr värme, 72.4 mkr VA, 63.2 mkr återvinning, 7.0 mkr stadsnät, 1.6 mkr övrigt. Totalt har investeringar skett om ca 121 mkr. Den löpande verksamheten har under 2016 bedrivits i ett med Eskilstuna Energi och Miljö AB gemensamt driftbolag, Eskilstuna Strängnäs Energi och Miljö AB. Bolaget hanterar all operativ verksamhet för SEVAB-koncernens bolag och all personal som tidigare fanns i ägarbolagen och deras dotterbolag är anställda här. September 2017 Strängnäs kommun PwC 11 av 14

162 Koncernbildning 5.2. Säljbara tillgångar inom SEVAB I tabellen nedan redovisas alternativ för säljbara tillgångar inom SEVAB. September 2017 Strängnäs kommun PwC 12 av 14

163 Koncernbildning Sammanfattande kommentarer till tabellen Sammanfattningsvis bedömmer vi att de alternativ som sannolikt attraherar bra intresse är: Avyttring av hela bolaget exkl VA: Genom att paketera och avyttra hela bolaget blir det färre frågeställningar kring carve out i processen samtidigt som det blir en större transaktion som kan attrahera fler investerare. Genom att paketera alla tillgångar finns de möjlighet att sälja även dem där transaktionsvärdet är mindre. Försäljning av elnät och/eller fjärrvärme separat: Verksamheterna har för närvarande höga transaktionsmultiplar och möjliggör för att frigöra stor mängd kapital. Vi ser för närvarande flertalet intressenter som söker investeringsmöjligheter inom dessa områden. September 2017 Strängnäs kommun PwC 13 av 14

164 Koncernbildning September 2017 Strängnäs kommun PwC 14 av 14

165 Dnr KS/2016: /31 Utredning om framtiden för Campus och Thomas Strängnäs kommun Nygatan Strängnäs Tel Fax Bankgiro

166 2/31 Sammanfattning Campusområdet som utgörs av det tidigare kasernområdet för P10 hyr kommunen idag av Stenvalvet. Hyresnivån kombinerat med att inte lokalerna kan nyttjas fullt ut gör att avtalen blir ekonomiskt betungande. På Campusområdet finns idag flera verksamheter som centralkök och Strängnäs Business Park. Huvuddelen är dock utbildningsverksamhet och cirka hälften av hyreskostnaderna utgörs av Thomasgymnasiet. Thomasområdet var tidigare gymnasieskola men är nu äldreboende, vårdcentral, sim- och sporthall. Kommunen hyr äldreboende samt sim- och sporthall av fastighetsägaren Hemfosa. Hyresnivån är relativt hög samtidigt som lokalerna är slitna och delvis inte ursprungligen byggda för att användas på det sätt som det görs idag. Utredningen går igenom hyresavtalens innebörd ekonomiskt och har även fått verksamheternas kommentarer till hur man upplever sina lokaler. Gemensamt för Campus- och Thomasområdet är att lokalerna upplevs som mindre funktionella. För campus är de dock nyligen renoverade till skillnad från Thomasområdet som börjar vara slitet. Hyresavtalen bör omförhandlas med en översyn av vilka ytor som fortsatt ska hyras och till vilken kostnad. Parallellt med detta föreslås utredningsuppdrag för att ta fram alternativa lokaler som på ett bättre sätt kan försörja verksamheterna. De frågor som föreslås för vidare utredning är: Äldreboende genom konkurrensutsatt byggande Simhall i Larslunda genom offentlig privat samverkan Lokaler för teater/kulturhus Alternativa nya utbildningslokaler

167 3/31 Innehållsförteckning 1 INLEDNING UPPDRAGET LÅNGSIKTIG EKONOMISK PLANERING LOKALFÖRSÖRJNINGSPROCESSEN NULÄGE CAMPUS, HYRESAVTAL OCH EKONOMI CAMPUS, TEKNISK STANDARD OCH FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR UTVECKLING THOMASOMRÅDET, HYRESAVTAL OCH EKONOMI THOMASOMRÅDET, TEKNISK STANDARD OCH FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR UTVECKLING HANDLINGSALTERNATIV KOMMUNAL REGI ELLER ANNAN AKTÖR HYRA ELLER ÄGA ALTERNATIVA LOKALER OCH PLATSER ATT UTVECKLA SÖKPROCESS/BESLUTSTRÄD ANALYS PER VERKSAMHET NÄRINGSLIVSFRÄMJANDE ÅTGÄRDER PEDAGOGISK VERKSAMHET VÅRD OCH OMSORG FRITID OCH KULTUR ÖVRIG VERKSAMHET FÖRSLAG TILL FORTSATT ARBETE BILAGOR LOKALKOSTNADER FÖR THOMASOMRÅDET LOKALKOSTNADER FÖR SPORT-/GYMNASTIKHALLAR FÖR- OCH NACKDELAR MED OLIKA ENTREPRENADFORMER... 31

168 4/31 1 Inledning 1.1 Uppdraget Bakgrunden till uppdraget är den långsiktiga ekonomiska plan som är under framtagande inom Strängnäs kommun, se avsnitt 1.2. I arbetet med planen har kommunens hyresavtal för Campus- samt Thomasområdet lyfts fram som utmaningar ur ekonomisk synvinkel. För att ta ställning till hur dessa ska hanteras har denna utredning kommit till. Målet med uppdraget är att ta fram underlag till inriktningsbeslut om lokaler för de verksamheter som idag hyr lokaler inom Campus- och Thomasområdet. 1 Uppdragsansvariga har varit Per Malmquist och Lars Ekström. Jörgen Altin har varit utredare. Utredningen har genomförts i tre huvudsakliga faser. Först gjordes en insamling av underlag därefter studerades vilka handlingsalternativ som fanns tillgängliga. Slutligen analyserades handlingsalternativen och arbetet dokumenterades i denna rapport. Metoden för arbetet har fokuserat på ekonomi och teknik med syfte att ta fram ett inriktningsunderlag som grund för beslut om fortsatt arbete. Ett antal intervjuer har hållits för informationsinsamling men inget omfattande arbete med alternativgenerering genomförts genom till exempel workshops. Efterföljande arbete bör innehålla fördjupningar där verksamheterna engageras i kravställning och utformning. 1.2 Långsiktig ekonomisk planering Många av Sveriges kommuner kämpar med sin ekonomi i takt med att befolkningen växer och att åldersstrukturen ställer nya krav. För att analysera och planera för effekterna av detta för Strängnäs kommun har kommunen låtit ta fram en ekonomisk långtidsprognos. Prognosen togs fram under år 2016 av konsultbolaget Öhrling PricewaterhouseCoopers AB (PwC) och studerar prognosen utifrån olika scenarion gällande befolkningstillväxt och resultatutveckling. 1 Uppdragsbeskrivning daterad

169 5/31 Utifrån slutsatserna i analysen listar PwC ett antal utmaningar för kommunen. Två av dessa berör lokaler och investeringar, nämligen att: Hantera utbyggnad av den kommunala servicen, ur både ett lokalförsörjnings- respektive personalförsörjningsperspektiv: a. Äldreomsorgen växer mest. Investeringar i verksamheterna kommer att krävas och en stor del av investeringarna sker i bolag. a. Viktigt att ha en välfungerande investeringsprocess och styrning av bolag samt möjlighet till flexibilitet i lokalförsörjningen om befolkningsutvecklingen blir en annan. För att finansiera utbyggnad av kommunal service och investeringar ser PwC att kommunen bör använda en kombination av följande: sälja tillgångar ta upp lån till motsvarande belopp höja resultatmålet och öka den egna finansieringen omprioritera/minska investeringsutgifter över tid Med utgångspunkt i ovanstående analys och dess slutsatser inleddes ett uppdrag i november 2016 med fokus på att ta fram en långsiktig ekonomisk plan. Två slutsatser från PwCs analys lyfts särskilt fram i tjänsteutlåtandet och det är att nettokostnaderna ökar snabbare än skatteintäkterna (krokodilgapet) samt att investeringstakten gör att det finansiella målet om att sänka nettolåneskulden per kommuninvånare inte kan nås. 1.3 Lokalförsörjningsprocessen Enligt reglementet för kommunstyrelsen så är det kommunstyrelsens uppgift att ansvara för lokalförsörjningen samt företräda kommunen gentemot Strängnäs Fastighets AB. För lokalförsörjning finns en process som är dokumenterad i styrdokument och har utvecklats löpande. En policy om lokalfrågor finns från år 1998 som är reviderad med godkännande i kommunfullmäktige år År 2009 förändrades lokalförsörjningsfunktionen och rollen lokalcontroller infördes. Lokalförsörjningsprocessen har varit föremål för kommunrevisorernas granskning vid flera tillfällen och externa revisorer har också granskat processen. I en revisionsrapport från Ernst & Young 2 påpekas att man kan bättra sig gällande avyttring av lokaler och verksamheternas incitament att se över lokalbehovet. Kommunrevisorerna noterar också att kostnadsbilden behöver tydliggöras tidigt i planeringsprocessen och att förbättra den interna samordningen vi nybyggnation på kommunal mark. 2 KS/2010:491

170 6/31 Under 2012 tecknades ett nytt ramavtal 3 mellan kommunen och Strängnäs Fastighets AB (SFAB). I ramavtalet fanns en tanke att ge bättre förutsättningar och incitament till verksamheterna att vara återhållsamma och ompröva vilka lokaler man nyttjar. Enligt revisionsrapport från KPMG 4 år 2014 nyttjades inte detta i så stor utsträckning, bland annat för att innehållet och därmed möjligheterna inte var känt. 3 KS/2012:189 4 KS/2014:166

171 7/31 2 Nuläge Förutsättningarna gällande verksamhetslokalerna inom Campus- och Thomasområdena redovisas i detta kapitel. Förutsättningarna rör hyresavtal inklusive driftsekonomi samt teknisk standard och utvecklingsmöjligheter. För både Campus och Thomasområdet finns gällande hyresavtal med privata fastighetsägare. 2.1 Campus, hyresavtal och ekonomi För Campus, del av fastigheten Eldsund 6:6 (se figur 2.1), finns tre olika hyresavtal 5 för de olika byggnaderna. Avtalen tecknades med P10 Vasallen AB 6 som sedan bytte namn till Vacse Strängnäs AB och därefter, sedan juli 2017, heter det Stenvalvet 253 Strängnäs Eldsund AB. Figur 2.1 Översiktskarta över fastigheten Eldsund 6:6 Bolaget är (augusti 2017) under försäljning från Vacse AB till Fastighets AB Stenvalvet. Fastighets AB Stenvalvet 7 är inriktade mot samhällsfastigheter och äger totalt ett hundratal fastigheter i Sverige. Bolaget ägs i huvudsak av pensionsfonder. 5 KS/2005:111 6 Organisationsnummer

172 8/31 Avtalspart för hyresgästen är Strängnäs Fastighets AB efter att en överlåtelse gjorts under år från Strängnäs kommun. Utöver hyran betalar hyresgästen fastighetsskatt, uppvärming, vatten inklusive varmvatten, drift av ventilation, städning, sophämtning, lås, åtgärder vid skadegörelse inklusive försäkring samt det mesta avseende drift och underhåll. Exempel på poster enligt gränsdragningslistan som åligger hyresvärden är utemiljö, hissar och centralvärmeanläggning. Nedan en sammanställning av villkor för uppsägning samt hyreskostnader utifrån avtalen. Tabell 2.1 Sammanställning av hyreskontrakt Campus Gymnasium, måltid, Gymnasium, SBP, språkcentrum, ITenheten, LSS vuxenutbildning, sporthall, resursskolan Hemsjukvård, hemtjänst Kontrakt P P P Giltigt till Uppsägning 24 mån 24 mån 12 mån Förlängning 5 år 60 månader 5 år Totalt Objekt nr Byggnad 002, 003, 011, , 009, 010, Yta kvm Grundhyra tkr Grundhyran för hela Campusområdet uppgår enligt uppgifterna i tabell 2.1 till cirka 27 mnkr per år. Grundhyran indexeras efter KPI. Till detta kommer kostnader för drift och underhåll samt SFABs övriga omkostnader. Kommunens utfall för lokalkostnader under år 2016 uppgick till totalt cirka 42 mnkr och beräknas för år 2017 bli cirka 45 mnkr. Den genomsnittliga kostnaden inom Campusområdet uppgår till kr per kvadratmeter. Utöver ovanstående hyreskontrakt med Stenvalvet har kommunen via Fritidsenheten avtal med Vasallen om lokaler för bågskytte, boule och Taekwondo. Hyran för dessa uppgår till cirka kr per år. Dessa verksamheter behandlas inte i denna utredning utan hanteras i ordinarie ordning av Fritidsenheten. 8 KS/2009:260

173 9/31 Fördelningen av lokalkostnaderna på verksamheterna enligt tabell 2.2 nedan. Huvuddelen, cirka 75 % eller 32 mnkr, utgörs av pedagogisk verksamhet. Tabell 2.2 Lokalkostnader per verksamhet inom Campusområdet 9 år 2016 Verksamhet Kod Lokalkostnad Näringslivsfrämjande åtgärder (SBP) BUN förvaltning Särskola Gymnasiet Vuxenutbildning Vård och omsorg Måltid Övrig verksamhet exkl. måltid 9 exkl Summa För att få en bättre uppfattning av lokalkostnaderna är det intressant att använda jämförelse-/nyckeltal. I kommun- och landstingsdatabasen Kolada 10 samlas data gällande många kommunala verksamheter. Ett av de nyckeltal som kan hämtas från databasen är lokalkostnader per gymnasieelev. Strängnäs kommuns jämförelsetal för år 2016 är cirka kr per elev. Det kan jämföras med rikssnittet som är cirka kr per elev. Figur 2.2 Lokalkostnader per gymnasieelev i Strängnäs, med blå pil, och kommuner med invånare (källa: Kolada) I Kolada finns inte uppgifter kring hur mycket yta olika skolor använder och därmed kostnaden per kvadratmeter. Exempel kan dock hittas via andra källor och Gävle kommuns 11 tre gymnasieskolor kostar i genomsnitt cirka kr per elev och år där den genomsnittliga kvadratmeterhyran är 853 kronor och lokalarean per elev är 21 kvadratmeter. Antalet kvadratmeter per elev bedöms 9 Objekt Lokalresursplan, , Gävle kommun

174 10/31 inte vara markant större för Thomasgymnasiet utan den stora skillnaden är kvadratmeterhyran. 2.2 Campus, teknisk standard och förutsättningar för utveckling Campusområdet är ursprungligen byggda som ett regementsområde med byggnader för ett antal olika användningsområden. De byggnader som används för utbildning och kontor är tidigare kaserner medan centralköket var regementets tidigare kök. Eftersom byggnaderna ursprungligen uppfördes för till ett annat ändamål är lokalerna inte fullt ut anpassade för nuvarande användning. I husen blir det mycket ytor för korridorer och trapphus som inte går att använda till något nyttigt. Möjligheterna till anpassning är också begränsade. Även utemiljön kan vara ett problem där exempelvis Hemsjukvården påtalar att det är för få parkeringsplatser i anslutning till lokalerna vilket gör det svårt för deras transporter. Läget upplevs ibland avskilt från staden i och med att det tidigare regementsområdet utgjorde stadsgräns. På sikt kommer staden att växa åt detta håll och läget bör då upplevas mer integrerat i staden. Hela Campusområdet har genomgått en upprustning både utvändigt och invändigt. Lokalerna är generellt i gott skick och har en god standard. Anmärkningsvärt är dock de höga lokalkostnaderna. För gymnasieskolan där det finns bra jämförelsetal blir de höga lokalkostnaderna extra tydliga. Figur 2.3. Vy över Thomasgymnasiets huvudentré

175 11/ Thomasområdet, hyresavtal och ekonomi För Thomasområdet, del av fastigheten Seminariet 6 (se figur 2.3), finns två hyresavtal 12 ; ett för äldreboende (Thomasgården) och ett för sport- och simhall inklusive aula och biutrymmen. Avtalen är tecknade med Culmen i Strängnäs 1 AB som sedan bytt namn till Hemfosa Strängnäs I AB 13. Hyresavtalen gäller till och med och har 24 månaders uppsägningstid. För äldreboendet förlängs kontraktet med fem år åt gången om det inte sägs upp. Sedan avtalet tecknades har det förekommit olika tolkningar mellan hyresgäst och hyresvärd gällande lokalernas skick och standard samt fördelning av underhålls- och driftskostnader. Figur 2.3 Översiktskarta över fastigheten Seminariet 6 Avtalspart för hyresgästen är Strängnäs kommun 14 men Lars Keyser, VD Strängnäs Fastighets AB, fick år 2009 fullmakt av kommunchefen att företräda kommunen som hyresgäst. 12 KS/2009: Organisationsnummer Organisationsnummer

176 12/31 Hemfosa Strängnäs I AB ingår i en koncern som via moderbolagen Hemfosa Eken Holding AB och Hemfosa Sverige AB har koncernmodern Hemfosa Fastigheter AB. Hemfosa Fastigheter AB 15 är börsnoterat på Stockholmsbörsen och har en specialisering mot samhällsfastigheter. Utöver hyran betalar hyresgästen fastighetsskatt, uppvärming, vatten inklusive varmvatten, drift av ventilation, städning, sophämtning, lås, åtgärder vid skadegörelse inklusive försäkring samt det mesta avseende drift och underhåll. Exempel på poster enligt gränsdragningslistan som åligger hyresvärden är utemiljö, hissar och centralvärmeanläggning. Nedan en sammanställning av villkor för uppsägning samt hyreskostnader utifrån avtalen. Tabell 3.3 Sammanställning av hyreskontrakt Thomas Sport- & simhall, Thomasgården aula, skyttelokal Kontrakt SEM 03 SEM 04 Giltigt till Uppsägning 24 mån 24 mån Förlängning - 5 år Totalt Objekt nr 1110 & Byggnad A A Yta kvm kvm kvm Grundhyra tkr tkr tkr Tabell 3.4 Lokalkostnader per verksamhet inom Thomasområdet år 2016 Verksamhet Kod Lokalkostnad Thomasbadet (Sim- och sporthallar) Sporthall (Sim- och sporthallar) Aula (Sim- och sporthallar) Thomasgården (Särskilt boende äldre) Summa

177 13/31 För Campusområdet, där SFAB är mellanhand mellan Stenvalvet och verksamheterna, konteras inte lokalkostnaderna per konto vilket görs för Thomasområdet. För Thomasområdet 16 ser utfallet för 2016 ut enligt tabell 3.5. Här syns att det förutom lokalhyran är framförallt el och värme som kostar. För mer detaljer per objekt se bilaga. Tabell 3.5. Utfall per konto i kontoklass 6 för Thomasområdet Kontonamn Konto Utfall Lokalhyror Städning, renhållning & sophämtning Mindre rep/underhåll av fastighet Övriga fastighetskostnader El Fjärrvärme Vatten och avlopp Summa När det gäller gymnasieskola finns jämförelsetal för lokalkostnader i Kolada. Det finns inte på samma sätt när det gäller andra verksamheter men som jämförelse kan det vara intressant att jämföra med andra kommunala verksamheter. Nedan en tabell med lokalkostnader för några av kommunens särskilda boenden för äldre. Tabell 2.5 Lokalkostnad per boendeplats Äldreboende Lokalkostnad Antal platser Lokalkostnad/plats Isabellagården Kristinagården Hammargården Sictoniagården Riagården Mariagården Thomasgården Av tabell 2.5 kan vi dra slutsatsen att Thomasgården är relativt sett dyr. Thomasgården är mer än tre gånger så dyr som de flesta av kommunens äldreboenden. Isabellagården är den som ligger närmast i lokalkostnad och är i stort sett en tillbyggnad på vårdcentralen vid Långberget. Mariagården som ligger granne med Isabellagården hyrs av Riksbyggen till cirka hälften av vad Isabellagården kostar. 16 Objekt nr 1110, 7107 och 6901

178 14/31 Delen av Thomasområdet som avser sporthall kostar cirka 4,2 mnkr. Det kan jämföras med Mariefredsskolans sporthall som är näst dyrast i kommunen och kostar cirka 1,1 mnkr. Av kommunens 16 sport-/gymnastikhallar utgör Thomas Arena nästan 40 % av lokalkostnaderna. 17 Figur 2.4. Isabellagården och Mariagården 2.4 Thomasområdet, teknisk standard och förutsättningar för utveckling Lokalerna inom Seminariet 6 har ursprunglingen tillkommit för utbildning samt fritidsverksamhet. De olika byggnadsdelarna hänger ihop med en lång centralhall. Centralhallen ingår i hyresavtalet SEM03 och upplevs svår att använda. Genom att centralhallen förbinder olika verksamheter uppstår det problem att stänga av denna på olika tider av dygnet. Här förekommer en del skadegörelse och larmutryckningar är frekvent förekommande. Simhallen och sporthallen fungerar i nuvarande utformning men är slitna. En omfattande upprustning av lokalerna behövs inom ett fåtal år. Det geografiska läget för Thomasområdet är mycket bra med närhet till centrum och kommunikationer. Möjligheter finns därför att inom området, om fastighetsägaren önskar, utveckla nya lokaler för en eller flera av kommunens verksamheter. Sammantaget så finns vissa utvecklingsmöjligheter inom nuvarande byggnader i Thomasområdet. Byggnaderna har dock planlösningar som inte är funktionella och börjar vara slitna. 17 Se bilaga

179 15/31 3 Handlingsalternativ 3.1 Kommunal regi eller annan aktör Ungefär en femtedel av kommunernas totala kostnader består av köpt verksamhet. Volymen köpt verksamhet har stadigt ökat under de senaste tio åren, se figur 3.1 nedan 18. I köp av verksamhet ingår till exempel skola samt vård och omsorg medan fastighetsskötsel är en tjänst och lokaler en extern vara. Figur 3.1 Kommunernas totala kostnader (källa: SKL 2016) Att köpa verksamhet kan vara ett sätt att lösa förutom lokalfrågan, som då lämnas över till en annan aktör, även lösa frågor kring kompetensförsörjning. Om verksamhet ska köpas eller bedrivas i egen regi har denna utredning inte fördjupat sig i utan det är en fråga som kräver ytterligare fördjupning och beslut i kommnfullmäktige. Det område där frågan om annan aktör ändå tagits upp är gällande simhall. Simhallar är en verksamhet som inte är så nära förknippat med det kommunala uppdraget och där det finns exempel på fungerande alternativ. Upplägget för att driva simhall av annan aktör än kommunen ser lite olika ut. Det finns exempel på fall där en förening eller privat aktör driver verksamheten i en kommunal simhall och fall där man gått in i så kallad offentlig-privat-samverkan (OPS). OPS är förenklat en form av upphandling där det offentliga förbinder sig att under en tidsperiod löpande betala en viss ersättning till en privat entreprenör som tar ansvar för byggande och drift. En av poängerna med detta är att 18 Köp av verksamhet Kommuner, landsting och regioner SKL (2016)

180 16/31 entreprenören, med vetskap om att de har ansvar för driften under en längre tidsperiod, har mer långsiktig inställning gällande materialval och utförande under byggtiden. För den offentliga beställaren behöver man inte lägga ut en stor investeringsutgift utan betalar löpande årliga ersättningar. En viktig skillnad gällande risker i OPS kontra andra entreprenadformer så som totalentreprenad är att andra entreprenadformer fokusera bara på byggskedet medan OPS även inkluderar driftskedet Hyra eller äga Givet att kommunen inte ska köpa verksamheten kan kommunen välja att antingen bedriva sin verksamhet i lokaler som man själv äger via SFAB eller att hyra lokaler av en annan hyresvärd. I valet mellan att äga eller att hyra spelar flera faktorer in. 20 I denna rapport fokuseras på följande faktorer för val av lokalförsörjning: Ekonomi, Flexibilitet och Utbud Nedan ett principiellt resonemang kring dess tre faktorer Ekonomi Att hyra lokaler kommer generellt att vara dyrare på lång sikt än att äga själv om inte den andra hyresvärden är effektivare än kommunen gällande byggande och förvaltning, kan ordna billigare finansiering eller att hitta ytterligare intäktskällor. Vid nybyggnation ställer verksamheterna krav på funktioner i sina lokaler vilka in sin tur definierar utformningen av byggnaden. Därefter köper SFAB entreprenader på öppna marknaden. Så länge kommunen har en organisation som är lika duktig på att styra projektet och att handla upp entreprenader som andra hyresvärdar finns inget skäl att anta att någon annan kan bygga billigare. Även när det gäller fastighetsförvaltning har kommunen möjlighet att antingen göra detta i egen regi eller handla upp detta på den öppna marknaden. Här måste kommunen ha en förvaltningsorganisation som är lika bra som andra hyresvärdar så att kostnaderna kan hållas nere. En offentlig aktör har större krav på sig gällande att följa exempelvis lagstiftning om upphandling men rätt tillämpat bör det inte vara en nackdel utan ge bra priser. Gällande finansiering av byggande av lokaler för samhällets behov finns idag flera företag som inriktar sig på denna typ av fastigheter. Kapital kommer ibland från 19 Riskhantering vid Offentlig Privat Samverkan, OPS. SKL (2009). 20 Äga eller hyra verksamhetslokaler? Strategier för konsekvensbedömning och beslut. SKL (2008).

181 17/31 till exempel pensionsstiftelser som söker investeringar i fastigheter som ger trygg avkastning. I samhällsfastigheter med långa kontrakt får man en attraktiv investering på lång sikt. En skillnad mellan en privat aktör och en offentlig är att den privata inte har några begränsningar gällande att göra extra intäkter genom uthyrning till annan verksamhet eller att kombinera med kommersiella lokaler. Givet att det skulle fungera med lokalerna för samhällets behov skulle den privata aktören exempelvis kunna bygga en större byggnad och även ha andra hyresgäster eller själv bedriva kommersiell verksamhet som de tjänar pengar på och därmed delfinansierar gemensamma kostnader inom fastigheten för att därmed kunna hålla en lägre hyra. Ekonomin hänger alltså nära ihop med organisationen och kompetens i beställarfunktioner. I de fall kommunen inte har resurser att driva nybyggnadsprojekt alternativt förvalta kan det vara ekonomiskt fördelaktigt att hyra men annars är det fördelaktigt att äga. Har vi organisation för projektet? Det kan vara fördelaktigt att äga ur ett resultaträkningsperspektiv. Men i vissa lägen kanske det inte är möjligt att välja detta ändå. I den långsiktiga ekonomiska analys som genomförts för kommunen konstateras att skuldsättningen är hög och att det finns begränsat utrymme för investeringar. Flera olika möjligheter finns till att antingen avstå investeringar, sälja tillgångar eller öka resultatet. Dessa frågor utreds närmare i det särskilda uppdraget kring koncernstruktur. För denna utredning är det viktigt att bära med sig att det inte kommer att vara möjligt att investera i alla lokaler som skulle behöva ersätta de som finns inom Campus- och Thomasområdet utan att möjligheten att hyra eller på annat sätt låta andra aktörer investera kommer att behöva övervägas Flexibilitet Förändringar i lokaler kostar i form av ombyggnationer och andra anpassningar. Vid hyra har hyresvärden stora möjligheter att ta ordentligt betalt för denna typ av åtgärder. Gränsdragningarna mellan vad som är hyresvärdens och hyresgästens ansvar kan också bli en förhandlingsfråga där denna inte är tydlig. Som hyresgäst har man dock möjlighet att lämna lokalerna om behovet av dessa inte finns kvar när avtalet går ut. Om lokalbehovet och utformningen av lokalerna bedöms vara relativt oföränderligt över tid blir detta inget problem men om verksamhetens behov förändras i omfattning eller organisation/arbetssätt kan det bli kostsamt. Förändringar kostar!

182 18/ Utbud Flera av kommunens verksamheter har särskilda krav på utformning av lokalerna vilket gör att utbudet av alternativa befintliga lokaler kan vara begränsat. Endast när det gäller kontorslokaler eller lager bedöms det finnas goda möjligheter att hyra befintliga och funktionella lokaler. För exempelvis undervisning och fritidsverksamhet är alternativen begränsade och för att hitta hyresalternativ kan man bli hänvisad till nyproduktion. Genom att det inte finns så många alternativ blir kommunens möjlighet att konkurrensutsätta hyresvärdar begränsade. 3.3 Alternativa lokaler och platser att utveckla Finns konkurrens? Befintliga lokaler Många av kommunens verksamheter har särskilda krav. Att hitta befintliga alternativa lokaler att bygga om kan vara svårt. För att kunna hamna i rätt geografiskt läge kan det dock vara värt att överväga. Av större utvecklingsbara lokaler, förutom Campus- och Thomasområdet finns bara Svenska hem arena. Att utveckla denna har diskuterats i många omgångar men har landat i att det är bättre att bygga nya lokaler på annan plats. Centralt i staden har kommunen flera skolor som skulle kunna utvecklas för att kunna till exempel ta emot fler elever eller skola med annan inriktning. Framförallt gäller det Paulinska skolan och Vasaskolan samt Benningeskolan. Den senare hyrs idag ut till stiftelseägda grundskolan Europaskolan Rogge.

183 19/31 Figur 3.2. Idéer på platser med lokaler som kan utvecklas Platser att utveckla Även om det inte finns färdiga lokaler finns det platser centralt i Strängnäs tätort som kan användas för att bebyggas men nya byggnader. I radie från resecentrum och utåt kan konstateras att det kring nya resecentrum finns markparkeringar som skulle kunna bebyggas och ersättas med verksamheter och bostäder i kombination med parkering i garage. Även området längs Södertäljevägen söder om spåren är ett centralt läge som idag är underutnyttjat. På västra sidan av Södertäljevägen finns planer för bostäder men en framtida utveckling skulle också kunna innehålla kommunala verksamheter. Längs gamla E20 som idag är Kilenvägen och Västerportsleden har under ett antal år stadsutvecklingsprojekt pågått som ändrar karaktären på gatan och utvecklar marken till ny användning. Bostadsområdena intill Kilenvägen är utbyggda men i Larslunda finns plats för mer verksamheter. På delen intill Finningerondellen är marken planlagd för kontor vilket det finns en begränsad efterfrågan på som skulle kunna planeras om. Vidare västerut i Södra stadsskogen, där detaljplan pågår, finns mark som planeras för bostäder.

184 20/31 Möjligheten att placera Thomasgården i Södra stadsskogen har diskuterats under planarbetet och är fortsatt intressant. När det gäller fritidsverksamhet så har dessa samlats till Vasavallen och Larslunda. Båda platserna har möjlighet att ta emot fler verksamheter. Visholmen är en plats som ligger centralt i staden och nyttjas för fritid och kultur. Här finns bad, tennisbanor med mera samt kulturhuset Multeum. Platsen är viktig för många Strängnäsbor och skulle kunna användas mera. Förutom på kommunal mark finns det privata fastighetsägare som äger mark som är intressant för utveckling. Kilenkrysset äger det så kallade Måsenområdet vilket idag är förråd och industriverksamhet. En detaljplan för att ändra markanvändning till bostäder planeras. Området är så pass stort att det även skulle kunna innehålla till exempel ett äldreboende. Figur 3.3. Idéer på platser för förtätning och utveckling

185 21/ Sökprocess/beslutsträd Som vi sett ovan finns det många olika aspekter att tänka på i valet hur man ska tillgodose ett behov av lokaler. Detta kompliceras ytterligare av att det finns olika upplägg för hur ett hyreskontrakt kan formuleras där ansvar fördelas olika mellan hyresgäst och hyresvärd. Det vill säga det är inte alltid antingen eller. För att systematisera valen som kommunen står inför används i utredningen ett så kallat beslutsträd, se figur 3.4. Figur 3.4. Beslutsträd för lokalförsörjning Det principiella resonemanget i beslutsträdet bygger på att man tar tre vägval. Första vägvalet är om en verksamhet ska utföras i kommunal regi eller via annan aktör. Om verksamheten ska utföras av annan aktör kan kommunen lämna över lokalförsörjningsfrågan. Om kommunen däremot själv ska utföra verksamheten behöver lokaler ordnas antingen genom att hyra av en privat hyresvärd eller att använda egna lokaler via SFAB. SFAB i sin tur har att göra vägvalet om verksamheten kan inhysas i befintliga lokaler eller om man behöver bygga nya. För att sammanfatta förutsättningarna för fortsatt arbete per verksamhet används en matris enligt nedan. Om det exempelvis är så att det är mycket lämpligt att hyra av SFAB men inte av annan och att det är tveksamt om det finns tillgängliga lokaler på marknaden skulle matrisen se ut som detta exempel. Hyresvärd Tillgänglig lokaler Kommun Annan

186 22/31 4 Analys per verksamhet I detta kapitel görs en genomgång av handlingsalternativen utifrån respektive verksamhet. 4.1 Näringslivsfrämjande åtgärder Strängnäs Business Park vänder sig till näringsliv och entreprenörer med syfte att utveckla och stärka entreprenörskap och företagande. Lokalerna utgörs av mötesplats, mötesrum och kontor. Lokalerna har god standard men läget är inte optimalt utifrån att man vill vara en del av det lokala näringslivet. Om verksamheten inte ska vara kvar på Campus bör nya lokaler finnas centralt i Strängnäs. Lokalerna bör innehålla en mötesplats, mötesrum och kontor som idag. Samordning med annan verksamhet inom kultur och näringsliv är positivt för att skapa intressanta möten. Kommun Annan Hyresvärd Tillgänglig lokaler Lokalerna består av publika lokaler och kontor vilket både kommun och andra kan tillhandahålla Campus är ok bortsett från kostnad. Eventuellt finns mer centrala alternativ. 4.2 Pedagogisk verksamhet I kommunen finns idag en kommunal och en fristående gymnasieskola. För kommunens gymnasieelever finns också valet att gå i skola i en annan kommun, exempelvis Eskilstuna. Enligt beslutsträdet så ska man först ta ställning till om kommunen ska bedriva en viss verksamhet. För gymnasieskola antas tillsvidare att Thomasgymnasiet finns kvar i kommunal regi även om Barn- och utbildningsnämnden senare kan komma fram till annat. För Thomasgymnasiet fungerar lokalerna även om planlösningen inte är optimal. Läget på Campus är i en del av staden som är under tillväxt men upplevs avsides eftersom det inte finns mycket runt omkring i dagsläget. För elever som inte bor i Strängnäs kan också restiden bli lång eftersom man behöver byta buss eller från tåg till buss. För en elev från Åkers styckebruk eller Mariefred så tar det cirka 50 minuter att ta sig till Thomasgymnasiet med kollektivtrafik. Med motsvarande restid kan eleven istället ta sig till Rinmangymnasiet som ligger centralt i Eskilstuna resa 3/10 strax efter kl. 08.

187 23/31 De lokaler som finns för utbildning inom campusområdet nyttjas inte fullt ut idag. Det bör finnas möjlighet att tillsammans med hyresvärden se över vilka delar som kommunen ska hyra. Parallellt med en sådan översyn bör alternativ tas fram. Alternativen är att antingen bygga nytt i egen regi eller låta någon annan bygga. Beroende på framtida skolstruktur kan det också frigöras andra skollokaler. Att bygga en ny gymnasieskola uppskattas kosta omkring 200 mnkr. Områdena längs Södertäljevägen är kuperade och därmed mindre lämpliga för stora byggnadskroppar. Därför bör de mest lämpliga platserna att utreda för ny gymnasieskola vara Larslunda och Norra Finninge (längs Västerportsleden). Sedan hyresavtalet kring Campusområdet tecknades har det skett förändringar i gymnasieskolan med exempelvis andra utbildningsprogram. I och med att kommunen sitter kvar i samma hyresavtal trots dessa förändringar blir kostnaderna höga. Erfarenheterna att det inte gått att anpassa hyrda ytor vid förändring i verksamheten talar mot att igen gå in i ett hyresavtal för gymnasium. Det är också svårt att se vilka fördelar en annan aktör skulle ha jämfört med kommunen gällande byggande och drift. Om ett nytt gymnasium ska byggas bör därför inriktningen vara att det byggs i egen regi. Kommun Annan Hyresvärd Tillgänglig lokaler Kommunen bedöms vara lämpligare hyresvärd för att inte fastna i låsningar för framtida verksamhetsförändringar Campuslokalerna fungerar och är tillgängliga men dyra. Om det går att utveckla befintliga skollokaler är beror på framtida skolstruktur 4.3 Vård och omsorg Lokalerna för Thomasgården bedöms inte vara funktionella och dessutom finns behov av ytterligare platser. En ombyggnad av Thomasområdet så att lokalerna blir fullt ut funktionella bedöms inte vara realistiskt och jämfört med övriga äldreboenden framstår lokalerna som dyra. Med utgångspunkten att Thomasgården fortsatt ska bedrivas i kommunal regi och att dagens lokaler inte är funktionella behövs något nytt. Dagens 40 platser behöver dessutom enligt Socialkontorets bedömningar utökas med ytterligare 40 platser.

188 24/31 Att hitta några befintliga lokaler som är funktionella bedöms inte vara möjligt utan det handlar om att bygga nytt. Ett nybyggt äldreboende bedöms kosta omkring 200 mnkr. Detta kan ske genom att kommunen själva bygger eller låter någon annan bygga för att hyra. Byggnaden kan beskrivas med erfarenheter från verksamheten och bör därför lämpa sig för att konkurrensutsättas. Vid ett anbudsförfarande kan såväl SFAB som andra aktörer delta. Ett äldreboende med 80 platser är ganska ytkrävande och kan därför inte passas in överallt. Av de idéer på platser som utredningen tittat på framstår Södra stadsskogen som lämpligast vid sidan av att bygga inom Thomasområdet. Kommun Annan Hyresvärd Tillgänglig lokaler Både att hyra och äga äldreboende är intressanta alternativ Inga funktionella lokaler för äldreboende finns tillgängliga 4.4 Fritid och kultur Simhall Den befintliga simhallen står inför ett renoveringsbehov inom ett antal år. En avgörande fråga för om det är intressant att vara kvar i lokalerna är hyresvärdens vilja att investera i lokalerna. Om lokalerna byggs om kan det vara aktuellt att vara kvar i lokalerna men annars är huvudinriktningen att lämna dessa. En ny simhall med en bassäng med fyra banor inklusive omklädning och cafeteria med mera är en investering i storleksordningen 50 mnkr. Om badet dessutom ska ha en familjedel för lek samt undervisningsbassäng stiger kostnaden till cirka 120 mnkr. 22 Fokus för en ny simhall i Strängnäs bör vara träning och undervisning och bedöms därmed kosta omkring 65 mnkr att bygga. Driftskostnaderna för en sådan hall uppskattas till cirka 6-8 mnkr att jämföra med de cirka 1-3 mnkr mer än vad Thomasbadet kostar idag. I genomgång av litteratur från framförallt SKL betonas vikten av att vara en duktig beställare och välja rätt entreprenadform, se bilaga. Detta gäller även om en byggnation ska ske i samverkan med privata aktörer. Avtalskonstruktioner kan ofta bli komplicerade och fel utformat kan det helt enkelt bli dyrt. I ett utredningsarbete för att planera för nytt badhus behöver projektgruppen därför ta in specialister inom juridik och upphandling. 22

189 25/31 Kommun Annan Hyresvärd Tillgänglig lokaler Simhall är en anläggning med komplexa installationer. Tveksamt om kommunen har resurser för att bygg och driva. Intressant att studera andra alternativ vidare Campuslokalerna fungerar och är tillgängliga men dyra. Om det går att utveckla befintliga skollokaler är beror på framtida skolstruktur Sporthall Sporthallen i Thomasområdet fungerar idag även om den är sliten och att lokalerna med den långa centralhallen inte är funktionell. För innebandyns högsta serie har man inte tillräckligt med läktarplatser för att spela hemmamatcher. Om det behövs en ny sporthall för att ersätta den inom Thomasområdet så bör det kunna ordnas genom ordinarie lokalförsörjningsprocess. Kommunen driver flera sporthallar och har en uppbyggd organisation kring exempelvis lokalbokning. För specifikt en sporthall är det inte givet vilken fördel som det skulle vara att lämna över detta till någon annan aktör. Kommun Annan Hyresvärd Tillgänglig lokaler Sporthallar finns erfarenhet att bygga och driva. Inte tydligt vilken nytta det skulle vara att annan aktör hyr ut. Kommunen har inte sporthall men Thomas Arena skulle kunna renoveras utvecklas om hyresvärden är intresserad

190 26/ Teater Den före detta aulan används som teater och för exempelvis dekorverkstad. På grund av planlösningen, som är en effekt av ursprungssyftet med lokalen, är den inte optimal för teater. Bland annat kan skådespelarna bara komma upp på scenen från åskådarplats. Formatet på scenen gör också att det blir en begränsning i vilka uppsättningar som kan tas emot. En ny teater samordnas företrädesvis med annan kulturverksamhet så som bibliotek. Om möjligt skulle en utveckling av Multeum vara intressant eftersom det skulle ge förutsättningar för nya samarbeten och bättre öppettider/tillgänglighet. Multeums läge intill Visholmen och Västerviken centralt i staden möjliggör också för att knyta ihop exempelvis teaterbesök med restauranger och caféer. Kommun Annan Hyresvärd Tillgänglig lokaler En teater/kulturhus är inte tydligt vilken fördel det skulle vara att annan aktör bygger och sköter Eventuellt kan Multeum byggas ut med en ytterligare teaterdel 4.5 Övrig verksamhet Lokaler för centralkök fungerar väl för ändamålet. Om centralköket inte kan vara kvar på campus finns alternativet att utveckla köken i någon av kommunens andra anläggningar. Ett sådant projekt bedöms kosta cirka 10 mnkr. Detta hanteras inom kommunens ordinarie lokalförsörjningsprocess. IT-enheten och Hemsjukvården har redan nu tagit upp att man vill lämna campus för andra lokaler i andra lägen. Utredningsuppdrag finns hos SFAB därför föreslår denna utredning inte något ytterligare arbete.

191 27/31 5 Förslag till fortsatt arbete Gemensamt för Campus- och Thomasområdet är att kommunen har betungande hyreskostnader som behöver hanteras. Förhandlingar med respektive hyresvärd om vilka ytor som fortsatt ska hyras och till vilken hyresnivå bör inledas omgående. I förhandlingarna bör även ingå diskussioner om respektive hyresvärd kan bygga om eller bygga nytt och hyra ut till en rimlig hyresnivå. Om kommunen och hyresvärdarna inte kan enas måste kommunen ha alternativ. Det finns inte färdiga lokaler idag och nya eller ombyggda lokaler kräver en planeringstid. För att inte hamna i tidsnöd föreslås att man parallellt med förhandlingarna utreder: Äldreboende genom konkurrensutsatt byggande Med utgångspunkt i denna och Socialkontorets utredning 23, som specificerar kraven på ett framtida särskilt boende för äldre, bör utredningsarbetet innehålla utredning kring entreprenadform, markbehov, organisation och en egenkalkyl. Lokaliseringsfrågan inriktas på ett byggande inom den nya detaljplanen för Södra Stadsskogen. Simhall genom offentlig privat samverkan Utredningens slutsats är att simhall är en typ av anläggning som bör kunna både byggas och drivas av annan aktör. För att komma vidare i arbetet bör ett fördjupat arbete kring upphandling och entreprenadform utföras. Förutom tekniska frågor behöver utredningen ha ett fokus på juridiska frågor inklusive utkast till avtal. Lokalisering antas i första hand ske i Larslunda. Lokaler för teater/kulturhus Som alternativ till lokaler i Thomasområdet utreds nya lokaler genom till exempel tillbyggnad av Multeum. Arbetet inleds med att definiera behov och översiktligt innehåll i en byggnad. En lokaliseringsstudie utförs och en byggnadsvolym tas fram som också kostnadsberäknas. Eftersom aulan idag bekostas inom ramen för Sim- och sporthallar behöver även finansieringsfrågan utredas. Alternativa nya utbildningslokaler Med utgångspunkt i resultaten från skolstrukturutredning och denna utredning utreds alternativa utbildningslokaler som bör byggas genom 23 Utredning angående nytt särskilt boende för äldre, SN/2016:815

192 SFAB. Utredningen inleds med dels en kravspecifikation från verksamheten dels en lokaliseringsstudie. Utifrån val av plats och kravspecifikationen utformas en byggnadsvolym som kan kalkyleras. 28/31

193 29/31 Bilagor Lokalkostnader för Thomasområdet Thomasgymnasiet kr Lokalhyror kr Städning, renhållning & sophämtning kr Övriga fastighetskostnader kr El kr Fjärrvärme kr Vatten och avlopp kr Thomasgården kr Lokalhyror kr Städning, renhållning & sophämtning kr Mindre rep/underhåll av fastighet kr Övriga fastighetskostnader kr El kr 6271 Fjärrvärme kr Vatten och avlopp kr Thomasbadet kr Lokalhyror kr Städning, renhållning & sophämtning kr Övriga fastighetskostnader kr El kr Fjärrvärme kr Vatten och avlopp kr Totalsumma kr 24 Sporthall och aula inkl. centralhall

194 Lokalkostnader för Sport-/gymnastikhallar 30/31

195 31/31 För- och nackdelar med olika entreprenadformer Källa: Badhus. Strategiska frågor och ställningstaganden, SKL