PM 2003:04 Överskuldsättning omfattning, orsaker och förslag till åtgärder

Transkript

1 Konsumentverket/KO PM 2003:04 Överskuldsättning omfattning, orsaker och förslag till åtgärder

2 Innehåll 1. SAMMANFATTNING Inledning BAKGRUND OCH UPPDRAG METOD DEFINITIONER OMFATTNING AV ÖVERSKULDSÄTTNING SKULDFÄLLOR OCH ANDRA ORSAKER TILL ÖVERSKULDSÄTTNING INDIVIDEN MARKNADSRELATERADE SKULDFÄLLOR OFFENTLIGRÄTTSLIGA SYSTEM NÅGRA VANLIGT FÖREKOMMANDE SKULDER ANALYS AV SKULDFÄLLOR FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER MOT ÖVERSKULDSÄTTNING OCH SKULDFÄLLOR BILAGOR...38 Bilaga 1 Studie av skuldsaneringsärenden vid kronofogdemyndigheten i tre regioner Bilaga 2 Studie vid den kommunala budget och skuldrådgivningen Bilaga 3 Systemrelaterade skuldfällor Bilaga 4 Intervjustudie av utmätningsgäldenärer Bilaga 5 Evighetsgäldenärer Bilaga 6 Åtgärder mot överskuldsatta i Finland Bilaga 7 Ohälsa och marginalisering vid överskuldsättning Överskuldsättning omfattning, orsaker och förslag till åtgärder PM 2003:04 ISBN Konsumentverket 2003

3 1. Sammanfattning Bakgrund Konsumentverket fick i regleringsbrevet för 2002 i uppdrag att till den 1 juli 2003 närmare analysera orsakerna till uppkomsten av skuldfällor och att föreslå åtgärder för att begränsa problemen med överskuldsättning. Tillgänglig statistik om kreditmarknaden och människors ekonomi har inhämtats. Det saknas dock statistik och information som direkt behandlar området orsaker till överskuldsättning och skuldfällor. Därför har Konsumentverket genomfört ett flertal egna studier och undersökningar för att komplettera det tillgängliga materialet. Av inhämtat material och av studierna kan utläsas att hushållen under senare år har ökat sin belåning. Ett färre antal personer står dock för den ökade upplåningen. Av en studie som Konsumentverket genomfört har personer som anger att de har betalningsproblem minskat jämfört med Konsumentverkets jämförbara studie från år Däremot är hushållens skuldbelopp betydligt högre idag. Den vanligast förekommande kreditformen enligt studien är lån till bostad, men även olika former av konsumtionskrediter är vanliga. Orsaker För att identifiera skuldfällor har företeelser som bidrar till skuldsättningsproblem identifierats. Dessa har delats in i tre olika grupper utifrån sin karaktär eller ursprung. De tre grupperna är individen, marknaden och de offentligrättsliga systemen. I undersökningen redogörs även för några vanligt förekommande skulder hos överskuldsatta. Skuldfällor utgår ofta från individens och hushållets förutsättningar och val. Studeras hushållen framgår att de som hamnar i skuldfällan ofta saknar nödvändiga ekonomiska marginaler. Även hushåll med relativt goda inkomster, men som har krediter och lån har ofta intecknat framtida inkomster genom sitt sätt att konsumera och därigenom minskat sina marginaler. Att ha kunskap och förmåga att planera sin egen ekonomi är viktigt för att undvika överskuldsättning. Kunskap kan också ge den handlingskraft som krävs när ekonomin är på väg att haverera. I en skuldsättningssituation visar det sig att väldigt många personer reagerar med passivitet och resignation, en strategi som försvårar deras situation. De vanligaste utlösande orsakerna till överskuldsättning är förändringar i individers sociala eller arbetsmässiga situation. När hushåll med små marginaler får förändrade förutsättningar att klara sina utgifter, till exempel vid skilsmässa, sjukdom och arbetslöshet, har de svårt att klara sina åtaganden. Konsumentverket/KO PM 2003:1 3 (63)

4 En väldigt tydlig bild, som framkommer i studierna för denna undersökning, är att många individer, som varit näringsidkare, har råkat illa ut. Före detta näringsidkare är väldigt högt representerade bland dem som söker skuldsanering och av dem som söker hjälp i den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Frågan är om de som startat sin verksamhet varit medvetna om den risk som de utsatt sin egen och sin familjs ekonomi för. En grupp som identifieras i undersökningen som potentiellt utsatt är de som köpt sitt boende dyrt under de senaste årens prisuppgång. Om detta åter blir en skuldfälla som under början av 1990-talet är beroende av många faktorer. Hushåll med ett högt belånat boende är dock utsatta för en stor risk. Skuldfällor kan även beskrivas utifrån kreditmarknaden. Konsumtionskrediter är mycket vanligt förekommande. Kreditgivarna har kommit närmare konsumenterna genom att starta samarbeten med bl.a. hemelektronik- och vitvaruåterförsäljare. Krediterna marknadsförs ofta som köp nu betala sedan. Kravet på kontantinsats i konsumentkreditlagen är i dagsläget inte tillämpligt på dessa kontokrediter. Den sista kategorin skuldfällor som framkommit är beroende på de offentligrättsliga systemen. Många överskuldsatta hushåll har offentligrättsliga skulder såsom till exempel obetalda underhållsstöd. Offentligrättsliga system som bostadsbidrag och underhållsstöd kan leda hushåll in i skuldfällan och hushåll med inga eller små marginaler klarar inte alltid av att betala fastställda underhållsstöd eller återkrav av bostadsbidrag. Konstruktionen och regelverket kring dessa system kan för många innebära att hushållsekonomin går överstyr. Av studierna har slutligen även fyra enskilda skuldtyper identifierats som alla är vanliga hos överskuldsatta. Dessa fyra skuldtyper är TV-avgifter, sjukvårdsskulder, trafikförsäkrings-avgift och teleskulder.. Orsaken till överskuldsättning är ofta inte resultatet av en enda företeelse. Det är ofta flera faktorer som samverkar för att skuldfällan ska slå igen Förutsättningarna är låga inkomster, små marginaler och ändrade förutsättningar i kombination med att hushållet har olika åtaganden för till exempel krediter, studielån eller underhållsskyldighet. Det hela kan liknas vid en dominoeffekt och det som fäller första brickan är för många hushåll personliga omständigheter som de inte alltid styr över, såsom sjukdom, skilsmässa och arbetslöshet. Även bristande kunskaper och bristande ekonomisk planering visar sig i undersökningen bidra till att dominoeffekten får fart och leder till överskuldsättning. Även om man på olika sätt framgångsrikt arbetar med att försöka förhindra överskuldsättning kommer det alltid att finnas hushåll som hamnar i ekonomisk kris. När skuldfällan slår igen skulle många hushåll vara behjälpta av att de fick snabb tillgång till kvalificerad ekonomisk rådgivning i kommunen. Kvalificerad rådgivning skulle många gånger kunna hejda förloppet och förhindra passivitet, djupare ekonomisk kris och de sociala problem som medföljer. Möjligheterna att i kommunen hjälpa hushåll med betalningsproblem på ett tidigt stadium kräver natur- Konsumentverket/KO PM 2003:1 4 (63)

5 ligtvis resurser, men även verktyg för att finna meningsfulla lösningar på hushållens ekonomiska problem. I Sverige saknas idag bra verktyg för att på ett tidigt stadium kunna lösa överskuldsattas problem. Åtgärder Konsumentverket framlägger följande förslag till åtgärder för att begränsa problemen med överskuldsättning: En översyn av de regler och myndighetsinstruktioner som tillämpas när staten är borgenär. En kartläggning av hur olika offentligrättsliga system - isolerat och i samverkan med varandra - påverkar hushåll med betalningsproblem. Införandet av ett krav på kontantinsats även vid kontokrediter som tillkommer i samband med köp av varor. Att beloppsgränsen för en förenklad kreditprövning bör sänkas. Att en uppföljning görs av s.k. räntefria krediter i syfte att utröna behovet av att vidta åtgärder så att dessa krediter inte utvecklas till en skuldfälla. Att möjligheten att införa en begränsning av vilken dröjsmålsränta som kan avtalas mellan kreditgivare och konsument utreds. Att krav införs på fordringsägaren att de skickar en påminnelse om att skulden är reglerad men att det kvarstår inkassokostnader som skall betalas, innan en ansökan om betalningsföreläggande får göras. Att en översyn görs av reglerna för indrivning av enskilda mål i syfte att införa en tidsgräns efter vilken staten inte längre bistår borgenärerna. Att bättre dokumentation och statistik över hushållens skuldsättning tas fram. Att stimulera vidare forskning när det gäller beteendevetenskapliga och socialmedicinska aspekter på överskuldsättning. Att möjligheten att införa sociala lån i Sverige utreds. Att möjligheten för samhället att i någon form gå in med garantier för saneringslån utreds. Att den kommunala budget- och skuldrådgivningen utvecklas och stärks. Att projektmedel tilldelas Konsumentverket för att stimulera kommuner till en metodutveckling av den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Att verket vid sin fördelning av organisationsbidrag under en treårsperiod med start 2004 får i uppdrag att prioritera projekt som syftar till att informera om risker och konsekvenser av alltför vidlyftig skuldsättning, särskilt med inriktning på grupper som är svåra att nå. Att regeringen ger ansvariga myndigheter i uppdrag att ta fram åtgärder för att förhindra problemen med överskuldsättning bland egenföretagare. Att ett samverkansforum inrättas mellan myndigheter som har kontakt med eller funktion gentemot individer som riskerar att bli överskuldsatta. Konsumentverket/KO PM 2003:1 5 (63)

6 2. Inledning 2.1 Bakgrund och uppdrag Problemen med hushållens överskuldsättning började uppmärksammas under slutet av 1980-talet och i början på 1990-talet då Sverige gick in i en lågkonjunktur med ökad arbetslöshet och fallande bostadspriser, höga räntor och alltmer pressade banker, samtidigt som hushållen under de föregående åren hade dragit på sig en hög skuldbörda i förhållande till disponibla inkomster. Förändrade förutsättningar för hushållen genom skattereformen och nedskärningar i välfärdssystemen när staten tvingades till stora besparingar påverkade även i hög grad situationen. I spåren av denna fastighets- och finanskris infördes en skuldsaneringslag under 1990 för att komma tillrätta med de överskuldsatta hushållens problem. Även ändringar i konsumentkreditlagen gjordes för att förebygga att hushåll alltför lättvindigt skulle komma att få en för hög skuldsättning. Efter en viss återhållsamhet efter fastighets- och finanskrisen i början av 1990-talet har kreditgivningen och marknadsföringen av lån och krediter återigen tagit fart. En verksamhet som inte sällan för med sig problem för konsumenterna är att vissa kreditinstitut arbetar med snabba lån med mycket höga räntor, till exempel s.k. telefonlån och kontokrediter. Den allmänna bilden är att många av de personer som är föremål för skuldsanering har skulder som hänför sig till sådana lån och att många redan skuldsatta tar nya, dyra snabblån för att kortsiktigt lösa ett akut ekonomiskt problem. Många hushåll lever således med mycket små marginaler och klarar inte att lösa krediter med höga räntor. Det är i sådana fall man talar om s.k. skuldfällor. Mot denna bakgrund har Konsumentverket fått i uppdrag i regleringsbrevet för 2002 att analysera orsakerna till uppkomsten av skuldfällor och föreslå åtgärder för att begränsa problemen med överskuldsättning. 2.2 Metod Arbetet inleddes med att Konsumentverket arrangerade ett möte med sakkunniga deltagare från Riksskatteverket, Kronofogdemyndigheter, kommunala budget- och skuldrådgivare. Mötet syftade till att lägga en grund för arbetet genom att inventera problem och metoder samt att förutsättningslöst diskutera omfattning och orsaker till överskuldsättning och skuldfällor. Sammanfattningsvis resulterade mötet i slutsatserna att det fortsatta arbetet med projektet skulle bedrivas i nära samarbete mellan de involverade parterna, samt att man i projektarbetet så långt som möjligt skulle söka nya sätt att nyttja befintliga kunskapskällor om människors ekonomi och livssituation. Under utredningens gång har därför fortlöpande samråd skett med ovanstående. Vidare har synpunkter inhämtats från Finansinspektionen och Konsumenternas Bank- och finansbyrå. Konsumentverket/KO PM 2003:1 6 (63)

7 Statistik och andra uppgifter om kreditmarknaden och människors ekonomi och livssituation har även inhämtats från Statistiska Centralbyrån (SCB), Riksskatteverket, Riksbanken, Upplysningscentralen AB (UC) och Datainspektionen. Konsumentverket har sammanställt informationen för att erhålla en bakgrundsbild av orsaker till överskuldsättning och skuldfällor. Det finns dock ingen statistik eller information som direkt behandlar området orsaker till överskuldsättning och skuldfällor. Därför har ett flertal egna studier och undersökningar genomförts för att komplettera det tillgängliga materialet. Utifrån det insamlade materialet och genomförda studier har en kartläggning och analys av orsaker till överskuldsättning och skuldfällor gjorts. 2.3 Definitioner Överskuldsättning I denna undersökning definieras överskuldsättning/överskuldsatt med att hushållet/gäldenären är insolvent. Därmed avses att skuldbördan för hushållet/gäldenären blivit så omfattande att denne inte har någon möjlighet att infria sina åtaganden allteftersom skulderna förfaller till betalning och att denna oförmåga inte endast är tillfällig. Verket har således i denna rapport valt en något lindrigare definition av överskuldsatt än den som finns i skuldsaneringslagen, vilken uppställer ett kvalificerat insolvensrekvisit. Gäldenären måste enligt lagen vara insolvent i ovan angiven mening men till detta läggs att gäldenären inte skall förmå betala sina skulder inom överskådlig tid, varigenom det markeras att prognosen skall sträcka sig långt fram i tiden. Det skall i princip inte gå att se att insolvensen någonsin kommer att upphöra. (prop. 1993/94:123 Skuldsaneringslagen, s. 91 ff.). Skuldfällor En skuldfälla kan vara en dyr kredit som ett hushåll tar för att försöka betala kostnader för tidigare tagna lån. Detta är den vedertagna definitionen av en skuldfälla. För denna undersökning har Konsumentverket valt ett bredare angreppssätt. En skuldfälla kan också vara händelser utanför hushållets kontroll som påverkar ekonomin negativt och orsakar en överskuldsättning. En skuldfälla kan därmed beskrivas som en företeelse som i något avseende leder in gäldenären i en så allvarlig skuldsättning att den undergräver den egna ekonomin. Konsumentverket/KO PM 2003:1 7 (63)

8 3. Omfattning av överskuldsättning Hushållens skuldsättning i mars 2003 uppgick till sammanlagt miljarder kronor enligt Riksbankens beräkningar, vilket är en ökning med 25 miljarder jämfört med föregående år. Det har även skett en kraftig uppgång av skulderna i förhållande till disponibel inkomst, det vill säga den så kallade skuldkvoten, under de senaste åren. Hushållens skuldkvot uppgick i slutet av juni 2002 till cirka 115 procent, vilket dock fortfarande är en bra bit från toppnivåerna på slutet av 1980-talet då skuldkvoten uppgick till 135 procent. Riksbankens bild bekräftas av UC som beskriver dagens utlåning som all time high. 1 Enligt UC är det dock färre antal personer som står för den ökande upplåningsvolymen än tidigare. Följaktligen utsätter sig de som står för denna ökade upplåning för en stor finansiell risk. Hushållens lån och krediter Siffrorna från Riksbanken och UC visar på en ökande utlåning, men det säger inget om vilka hushåll det rör sig om. För att skapa en bild av vilka hushåll som har lån och krediter deltog Konsumentverket med frågor om hushållens skulder i en omnibusundersökning som Statistiska centralbyrån (SCB) genomförde Hushållens lån och skuldsättning har genomgått stora förändringar under de senaste decennierna. Denna utveckling har Konsumentverket även tidigare följt och i ett antal rapporter beskrivit hushållens skuldsättning och betalningsproblem ur olika perspektiv. Resultaten från omnibusundersökningen som redovisas nedan jämförs med resultaten från två av dessa tidigare undersökningar, Aldrig förr har så många fått låna så mycket, 1990/91:14 (uppgifter från 1990), samt Finansiella tjänster i ett konsumentperspektiv, Rapport 1998:16 (uppgifter från 1997). Sju av tio (71 procent) i 2002 års omnibusundersökning har lån och krediter, vilket SCB har beräknat motsvara drygt 4,3 miljoner personer. Detta är något fler än i de två tidigare studierna där 67 procent hade lån och krediter. Det finns ingen märkbar skillnad i förekomsten av krediter mellan män och kvinnor och inte heller när vi ser till storlek i bostadsort. I genomsnitt har sju av tio svarat ja både i storstadsregionerna samt i större och mindre kommuner. Som väntat är det främst personer i förvärvsarbetande ålder som har lån och krediter med en högsta frekvens inom gruppen 35 till 49 år. 1 Intervju med Åke Dahlqvist, Avdelningschef UC 2 Statistiska centralbyrån har under perioden oktober-december 2002 genomfört en omnibusundersökning där Konsumentverket medverkat med frågor om hushållens skuldsättning. Undersökningen genomfördes som postenkät med tre påminnelser. Populationen utgjordes av personer i åldern år. Urvalsramen är registret över totalbefolkningen. Ur registret gjordes ett obundet slumpmässigt urval av personer. Totalt besvarade 1093 personer enkäten, vilket är 55 procent av urvalet. Konsumentverket/KO PM 2003:1 8 (63)

9 Tabell 1 Förekomst av krediter uppdelat på åldersgrupper Ålder Procent år år år år år 40 Samtliga 71 Inkomst och bostad är två variabler där det finns stora skillnader mellan olika gruppers lånebild. Åtta av tio höginkomsttagare och personer som bor i villa, radhus, kedjehus eller på lantgård har lån. Knappt hälften med låg inkomst och cirka sex av tio som bor i hyresrätt eller bostadsrätt har lån. Bland dem som svarat att de har en annan typ av bostad har knappt fyra av tio krediter. Annan typ av bostad är främst studentbostad, grupp-/äldreboende samt inneboende. Tabell 2 Förekomst av krediter i olika inkomstgrupper Bruttoinkomst kronor/mån Procent eller mer 83 Tabell 3 Förekomst av krediter efter typ av bostad Typ av bostad Procent Villa, radhus mm, lantgård 81 Bostadsrätt 61 Hyresrätt 64 Annan typ av bostad 37 Enligt Konsumentverkets undersökningar har den genomsnittliga lånesumman för hushåll ökat från kronor år 1997 till kronor år 2002, vilket innebär en ökning med ca 20 procent. I 1990 års undersökning låg medelvärdet på kronor. Medelvärdena är beräknade i 2002 års penningvärde för åren 1990 och Det finns ett starkt samband mellan medelvärdet på lånesumma och prisutvecklingen på småhus. Konsumentverket/KO PM 2003:1 9 (63)

10 Lånens storlek Tabell 4 Lånens storlek Procent Procent Kronor år 2002 år 1997* > Medelvärde kronor i 2002 års penningvärde år 2002 år 1997* år 1990** * Finansiella tjänster i ett konsumentperspektiv, Rapport 1998:16. ** Aldrig förr har så många fått låna så mycket, 1990/91:14 Lånens storlek har ett starkt samband med i vilken fas av livscykeln man befinner sig, och hur stor inkomsten är. Tabellerna 5-7 visar att de grupper som i genomsnitt har störst lån är de som befinner sig i etableringsfasen, dvs. de som skaffar kapitalvaror, bil och bostad. Det är främst åldersgrupperna år och år samt höginkomsttagare och boende i egen bostad (villa, radhus mm). Hushållens skuldsättning består till stor del av finansiering av boende. För boende i hyresrätt ligger medelvärdet lågt men som framgår av tabell 3 har fler än 60 procent av dessa lån. Tabell 5 Medelvärde efter åldersgrupper Ålder Medelvärde kronor år år år år år Samtliga Tabell 6 Medelvärde efter inkomstgrupper Bruttoinkomst kronor/mån Medelvärde kronor eller mer Konsumentverket/KO PM 2003:1 10 (63)

11 Tabell 7 Medelvärde efter typ av bostad Typ av bostad Medelvärde kronor Villa, radhus mm, lantgård Bostadsrätt Hyresrätt Typ av lån och kredit I omnibusen ställdes även frågor om typ av lån och kredit. De procentsatser som redovisas här gäller enbart personer i undersökningen som svarat att de har lån och krediter (71 procent av samtliga i undersökningen). Tabell 8 Typ av lån Typ av lån Procent med lån Bostadslån hos bank/bostadskreditinstitut 65 Övriga lån/krediter hos bank 41 Lån/kredit hos kreditmarknadsbolag 17 Butikskort med kredit eller postorderkredit 19 Studielån från CSN 39 Lån från privatperson 5 Lån från annan långivare 3 Lån till bostad hos bank/bostadskreditinstitut är den mest förekommande kreditformen och 65 procent av alla som har krediter har bostadslån. I undersökningen visar det sig också att de flesta - 94 procent - av dem som bor i villa, radhus, lantgård eller liknande har bostadslån mot endast 8 procent som bor i hyresrätt. De sistnämnda kan t.ex. ha bostadslån för fritidshus. Bostadslånen ökar i andel med stigande ålder till pensionsåldern, men därefter minskar andelen. Övriga lån/krediter hos bank har 41 procent av samtliga med lån. I undersökningen kan ses att män (44 procent) har denna typ av lån i något större utsträckning än kvinnor (38 procent). Frekvensen ökar också med stigande inkomst och ser man till åldersgrupper har personer år (46 procent) högst andel. Knappt 20 procent har angivit att de har lån/kredit hos kreditmarknadsbolag och butikskort med kredit eller postorderkredit. Andelen som har dessa två kategorier av kontokrediter är högst i åldersgruppen år. Boende i hyresrätt har svarat att de har kontokrediter i något högre grad. Närmare 40 procent av dem som har lån anger att de har studielån från CSN. Cirka fem procent har svarat att de har lån från privatperson. Lån från annan långivare t.ex. arbetsgivare, har ännu färre i studien, cirka tre procent. Resultaten överensstämmer med 1997 års undersökning. Konsumentverket/KO PM 2003:1 11 (63)

12 Jämför man siffrorna från omnibusen med resultaten från de två studierna av hushåll som inte klarat av sina skulder, Studie av skuldsaneringsärenden vid Kronofogdemyndigheten i tre regioner (bilaga 1) och Den kommunala budget- och skuldrådgivningen (bilaga 2) framgår att bostadsskulder är den vanligast förekommande skuldtypen för skuldsaneringsgäldenärer (49 procent av gäldenärerna), därnäst kommer konsumtionsskulder (46 procent). Däremot uppges konsumtionskrediter (67 procent) vara den vanligast förekommande skuldtypen i den undersökning som gjorts av budget- och skuldrådgivningsärenden. Problem att betala I omnibusen ställde Konsumentverket även en fråga rörande hushållens betalningsproblem. Denna fråga har Konsumentverket även ställt i de två tidigare undersökningarna, Aldrig förr har så många fått låna så mycket samt Finansiella tjänster i ett konsumentperspektiv. För att få svar på hur stor andel som upplever att de har problem att betala räntor och amorteringar ställdes följande fråga: -Har det under de två senaste åren hänt att du/ni inte har haft pengar att betala räntor och/eller amorteringar vid absolut sista förfallodag? Tabell 9 Problem att betala år 2002 år 1997* år 1990** Alltid eller ofta Ibland Har förekommit enstaka gång Aldrig Vet inte 3 2 <1 * Finansiella tjänster i ett konsumentperspektiv, Rapport 1998:16. ** Aldrig förr har så många fått låna så mycket, 1990/91:14 Majoriteten, 82 procent, uppgav 2002 att det aldrig hänt att de inte kunnat betala i tid under de två senaste åren. Ytterligare åtta procent har endast haft betalningsproblem vid enstaka tillfällen. Åtta procent svarade att de mer frekvent har betalningsproblem, varav hälften alltid eller ofta. SCB beräknar antalet som alltid eller ofta har betalningsproblem till minst personer i befolkningen. De återfinns främst i åldersgruppen 35 till 49 år och bland personer med låg- och medelinkomst. Boende i hyresrätt har oftare svarat att de har betalningsproblem än de som bor i eget hus eller bostadsrätt. Den senaste undersökningen visar att något färre upplever att de har problem att betala räntor och amorteringar vid absolut sista förfallodag i jämförelse med 1997 års studie, men fler än vid studien Totalt uppgav 16 procent att de hade betalningsproblem år 2002 mot 20 procent 1997 och 10 procent Fyra procent Konsumentverket/KO PM 2003:1 12 (63)

13 hade alltid eller ofta problem att betala både år 2002 och 1997, mot två procent år Den slutsats man kan dra är att betalningsförmågan har förbättrats något i den senaste studien vid jämförelse med Däremot har andelen hushåll med betalningsproblem inte nått samma låga nivå som före fastighets- och finanskrisen i början av 1990-talet. Naturligtvis påverkas andelen som är skuldsatta av att andelen som har krediter ökat med några procentenheter sedan Skillnaderna är dock små vid jämförelserna med de tidigare rapporterna. Större skuldbelopp för indrivning hos Kronofogdemyndigheterna Statistik från Kronofogdemyndigheterna visar att antalet gäldenärer varierar över åren. Under år 1990 uppgick det totala antalet gäldenärer till och den totala skuldbördan uppgick till 18 miljarder kronor. År 2002 uppgick det totala antalet gäldenärer till och den totala skuldbördan uppgick till 47 miljarder kronor. Vid en uppräkning av1990 års skuldbörda till 2002 års penningvärde motsvarar den ca 25 miljarder, vilket kan jämföras med dagens skuldbörda på ca 47 miljarder, alltså nästan en fördubbling. Den totala skuldbördan har sålunda vuxit avsevärt de senaste åren för gäldenärer som är föremål för indrivning hos Kronofogdemyndigheterna. Antal gäldenärer, fysiska personer, och total skuldbörda, allmänna- och enskilda mål År Antal Belopp, tkr Källa: Riksskatteverket Det är svårt att fastställa entydiga orsaker till variationen av antalet gäldenärer och totalt skuldbelopp då hushållens ekonomi påverkas av en mängd faktorer såsom Konsumentverket/KO PM 2003:1 13 (63)

14 konjunkturen, arbetsmarknad och förändringar i transfereringssystem. Vad som är värt att notera är att det totala restförda skuldbeloppet har vuxit avsevärt över åren. Den största ökningen av restfört belopp skedde, inte helt oväntat, i spåren efter fastighets- och finanskrisen i början på 1990-talet. Antalet gäldenärer har stadigt minskat från toppnoteringen 1998, däremot har totala skuldbeloppet ökat från 1999 och framåt trots minskningen av antalet gäldenärer. Sammanfattning Av undersökningarna kan utläsas att hushållen under senare år har ökat sin belåning. Det är dock ett färre antal personer som står för den ökade upplåningen. Minst personer beräknas ha betalningsproblem. Jämför man hur många hushåll som har betalningsproblem år 2002 med år 1997 så har betalningsproblemen minskat något, detta trots den ökade skuldsättningen. Studerar man statistik över personer som hamnat i betalningsproblem har dessa minskat men skuldbeloppen är idag betydligt högre än för ett antal år sedan. Lån till bostad hos bank/bostadskreditinstitut är den vanligast förekommande kreditformen, men även olika former av konsumtionskrediter är vanliga. Konsumentverket/KO PM 2003:1 14 (63)

15 4. Skuldfällor och andra orsaker till överskuldsättning I de studier Konsumentverket genomfört för att undersöka skuldfällor för hushållen är det tydligaste resultatet att det är en kombination av omständigheter och händelser som leder till överskuldsättning. Det kan till exempel vara en kombination av låg inkomst, vilket vid sjukdom ger en ännu lägre inkomst i form av sjukpenning, som i sin tur gör att ett dyrt telefonlån inte kan betalas. Hushållet har då hamnat i skuldfällan. I exemplet ovan är det kombinationen av förändrade inkomster och det vid inkomstbortfallet alltför dyra lånet som är skuldfällan. I detta kapitel ska företeelser som mer eller mindre kan bidra till hushållens överskuldsättning redovisas. För att belysa de företeelser som bidrar till skuldsättningsproblem har dessa delats in i tre olika grupper utifrån sin karaktär eller ursprung. De tre grupperna är individen, marknaden och de offentligrättsliga systemen. I undersökningen redogörs även för några vanligt förekommande skulder hos överskuldsatta. 4.1 Individen Ekonomiska förutsättningar De hushåll som hamnar i skuldfällan saknar ofta nödvändiga ekonomiska marginaler. Hushåll med relativt goda inkomster, men som har krediter och lån har intecknat framtida inkomster och har också genom sitt sätt att konsumera minskat sina marginaler. Problemen med överskuldsättning är dock ofta en fråga om att hushållet har låga inkomster. Denna slutsats har Konsumentverket redan dragit i tidigare undersökningar av dem med skuldproblem som söker hjälp hos den kommunala budget- och skuldrådgivningen. 3 Hos de sökande till den kommunala budget och skuldrådgivningen uppgick medelbruttoinkomsten 2002 till kronor. 4 Denna bild bekräftas i konsumentverkets studie av skuldsaneringsgäldenärer där medelinkomsten uppgick till kronor (bilaga 1). Den låga inkomsten i förhållande till försörjningsbörda och nödvändiga levnadskostnader innebär ofta små möjligheter att betala även mindre skulder. Studeras de som kommer till den kommunala budget- och skuldrådgivningen med skuldproblem kan man se att mer än var tredje helt saknar betalningsutrymme för skulder enligt Riksskatteverkets beräkning för förbehållsbelopp vid utmätning i lön och således inte kan betala sina fordringsägare en enda krona. 5 Denna bild bekräftas även i den intervjustudie av evighetsgäldenärer som Kronofogdemyndigheten i Göteborg genomför där den intervjuade gruppen i genomsnitt har 50 procent lägre 3 Konsumentverkets rapporter 2001:6 och 2002:8 4 HEPSTAT - Totalundersökning av kommunala budget- och skuldrådgivningsärenden som årligen görs av Konsumentverket. 5 HEPSTAT Konsumentverket/KO PM 2003:1 15 (63)

16 inkomst än den genomsnittliga inkomsten för svenska hushåll (bilaga 5). Sammanfattningsvis visar det sig att många överskuldsatta hushåll saknat marginaler. Små ekonomiska marginalerna är således en bidragande orsak till överskuldsättning och med den definition som valts för denna undersökning en skuldfälla. Kunskap och strategi Utifrån tidigare rapporter är känt att individer med låg utbildning, låg inkomst och ointresse/okunskap angående den egna ekonomin är överrepresenterade bland dem med överskuldsättningsproblem. 6 Av exempelvis Konsumentverkets rapport 1998:16 framgår att 18 procent av lågutbildade ofta eller ibland haft problem att betala räntor och amorteringar jämfört med 10 procent för individer med högre utbildning. Att det finns sådana skillnader i betalningsproblem mellan låg- och högutbildade är inte överraskande eftersom utbildning oftast ger högre inkomst i genomsnitt, men också att utbildning underlättar för konsumenten att inhämta relevant kunskap. Att ha kunskap och förmåga att planera sin egen ekonomi är viktigt för att undvika överskuldsättning. I undersökningen från den kommunala budget- och skuldrådgivningen (bilaga 2) har rådgivarna angivit bristande kunskap eller bristande ekonomisk planering som en bidragande orsak till uppkomsten av skuldproblemen. Kunskap kan också ge den handlingskraft som krävs när ekonomin är på väg att haverera. I en skuldsättningssituation visar det sig nämligen att väldigt många personer reagerar med passivitet och resignation, en strategi som försvårar deras situation. Av Kronofogdemyndighetens intervjustudie (bilaga 4) framgår att 42 procent intar en resignerad hållning till sin överskuldsättning och att hela 65 procent inte vidtog någon som helst åtgärd när skulden gick till indrivning. Av studien framgår även att gäldenärerna på frågan om vad som kunde hjälpa dem i deras situation svarat: skuldsanering (27 procent), vet ej eller ingenting (20 procent) och vinst (16 procent). Detta illustrerar den uppgivenhet som de skuldsatta känner. Anmärkningsvärt är att hela 16 procent av de skuldsatta ser en vinst som en tänkbar lösning på deras ekonomiska problem. Den reaktion som många skuldsatta visar minskar givetvis den drabbade individens benägenhet att söka hjälp eller utnyttja de möjligheter som finns, med påföljd att skuldsättningen cementeras, eller till och med förvärras. Ytterligare en uppgift som kommer fram i undersökningen (bilaga 4) är att inte ens hälften av de intervjuade uppger att bättre information hade hjälpt. Däremot tror fler än hälften att de hade klarat sig bättre om de visste det de vet idag. Den information många uppgav hade kunnat förhindra deras överskuldsättning innebar dock att de behövt en kristallkula snarare än kunskap och är ytterligare ett tecken på resignation. 6 Konsumentverkets rapporter 1995/96:30 och 1998:16, RSV rapport 2002:8 Konsumentverket/KO PM 2003:1 16 (63)

17 Enligt undersökningen från den kommunala budget- och skuldrådgivningen (bilaga 2) anger rådgivarna att brist på kunskaper och ekonomisk planering ofta bidragit till överskuld-sättningen. Rådgivarna anger också i 38 procent av fallen att överskuldsättningen hade kunnat förhindras om den skuldsatte fått ekonomisk rådgivning, medan det i endast 12 procent av ärendena inte fanns något som hade kunnat förhindra en överskuldsättning. I dessa fall rörde det sig om omständigheter som den skuldsatte inte kunnat påverka såsom till exempel olycksfall och sjukdom. Budget- och skuldrådgivarna har kunnat se handlingsalternativ i den skuldsattes situation, medan det för den drabbade är svårt att se dessa handlingsalternativ och de förblir därför passiva. Det finns följaktligen en tydlig skillnad i bedömningen om handlingsutrymme mellan den överskuldsatte och rådgivaren. För dem med goda sociala nätverk är risken mindre att hamna i passivitet. Ett socialt nätverk kan stötta när den egna förmågan och handlingskraften går förlorad. I intervjustudien av evighetsgäldenärer (bilaga 5) visar det sig att de intervjuades sociala nätverk i stor utsträckning reducerats. De som saknar egna sociala nätverk är hänvisade till den kommunala rådgivningen. Den stora styrkan i den kommunala budget- och skuldrådgivningen ligger i att möta människor i deras situation och hitta lösningar för den skuldsatte samtidigt som de bryter passiviteten och stärker den skuldsattes egen handlingskraft och förmåga. Förändrade förutsättningar Förändrade förutsättningar blir ofta ett dråpslag för hushåll med små inkomster, men kan även drabba hushåll med relativt goda inkomster. Det kan konstateras att för många överskuldsatta hushåll utgör små ekonomiska marginaler den grundläggande faktorn i överskuldsättningen. Vilka marginaler ett hushåll har beror naturligtvis på vilka inkomster de har och vilka utgifter de dragit på sig. Hushåll som har krediter och lån har intecknat framtida inkomster och följaktligen marginalerna. Detta innebär att hushållen blir mycket känsliga för oförutsedda förändringar som påverkar deras ekonomi. Hushåll som hamnat i skuldproblem behöver inte vid exempelvis lånetillfället tagit ett uppenbart felaktigt beslut, men det har gjort deras ekonomi sårbar. När hushåll med små marginaler får förändrade förutsättningar att klara sina utgifter, till exempel vid skilsmässa, sjukdom, och arbetslöshet, har de svårt att klara sina åtaganden. De vanligaste utlösande orsakerna till överskuldsättning är följaktligen förändringar i individers sociala eller arbetsmässiga situation. I nästan samtliga budget- och skuldrådgivningsärenden (bilaga 2) och även i en stor del av skuldsaneringsärendena (bilaga 1) finns en notering om en förändrad situation för den skuldsatte. En fjärdedel av de intervjuade utmätningsgäldenärerna (bilaga 4) angav också själva att en förändrad arbetssituation, inkomstförändring och skilsmässa var orsaken till att de hamnade hos kronofogden. Förändringar i hushållens sociala och ekonomiska situation gör således i många fall att skuldfällan slår igen. Konsumentverket/KO PM 2003:1 17 (63)

18 Det kan vara svårt att ange en enda orsak till överskuldsättningen. I studien av skuldsaneringsärenden (bilaga 1) och i studien av budget- och skuldrådgivningsärenden (bilaga 2) visar det sig att det ofta är ett antal samverkande faktorer eller händelser som förändras på ett sådant sätt att en individ hamnar i överskuldsättning. Detta kan illustreras med följande citat från studierna. Ohållbar ekonomisk situation när båda makarna, med 4 barn, blir arbetslösa. Leder till exekutiv försäljning, skilsmässa och sjukdom. Mannen drabbades först av sjukdom (arbetsskada), sedan blev han arbetslös och skilsmässa följde därefter. Han och hans f.d. maka fick successiv nedtrappning på inkomster samtidigt som bankerna höjde räntorna. Kraftig inkomstminskning i samband med sjukdom. Ej möjlighet att driva företag, förlustförsäljning av villa blev följden av detta Arbetslösheten i 2 omgångar, därefter sjukdom. Arbetsskada som gjorde att den skuldsatte blev förtidspensionerad samt skilsmässa då den skuldsatte blev ensamstående med barn. Skulder efter näringsverksamhet En väldigt tydlig bild som framkommer i studierna för denna undersökning är att många näringsidkare råkat illa ut. Före detta näringsidkare är väldigt högt representerade bland dem som söker skuldsanering och av dem som söker hjälp i den kommunala rådgivningen. I undersökningen av kommunala budget- och skuldrådgivningsärenden (bilaga 2) visar det sig att 36 procent av dem som kom till rådgivningen hade skulder efter näringsverksamhet. För drygt hälften av dessa anges även näringsverksamheten som den främsta orsaken till överskuldsättningen. Denna bild bekräftas från studien av skuldsaneringsärenden (bilaga 1) där 40 procent av gäldenärerna har skulder efter näringsverksamhet. Av båda studierna framgår också att före detta näringsidkare generellt sett har de största skulderna. Anledningen till att före detta näringsidkare blir överskuldsatta beror på att verksamheten ofta drivs i enskild firma varför den egna personliga ekonomin sammanblandas med verksamhetens. Denna företagsform innebär att när verksamheten går omkull kvarstår det personliga ansvaret för skulderna. Det visar sig dock att även aktiebolagsformen inte skyddar den personliga ekonomin då väldigt många går i borgen för lån som upptas till aktiebolaget. Erfarenheter från Kronofogdemyndigheten i Göteborg (bilaga 3) är att många av dem som startar egen verksamhet har stor kunskap om den egna branschen men däremot saknar den administrativa kunskap som krävs. När företagsstart används som arbetsmarknadspolitisk åtgärd saknas tyvärr kunskap om såväl branschen som regelverk, vilket gör att de långsiktigt har svårt att klara sin verksamhet. I en rapport från Institutet för tillväxtpolitiska studier framgår att överlevnadsgraden bland företag som etablerats med hjälp av stöd till start av näringsverksamhet efter tre år uppgår till Konsumentverket/KO PM 2003:1 18 (63)

19 55 procent. 7 Av rapporten framgår även att av de fortfarande verksamma företagen uppgav 25 procent av näringsidkarna att de inte kunde försörja sig på verksamheten. 12 procent uppgav att verksamheten gav för dålig försörjning och ytterligare 22 procent uppgav att verksamheten gav försörjning men nätt och jämt. Endast 21 procent av de efter tre år fortfarande verksamma företagarna uppgav att verksamheten gav god försörjning. Näringsverksamhet har för många före detta näringsidkare visat sig vara en skuldfälla. Frågan är om de som startat sin näring varit medvetna om den risk som de utsatt sin egen och sin familjs ekonomi för. 4.2 Marknadsrelaterade skuldfällor I den konsumentpolitiska propositionen (prop. 2000/01:135) konstateras att en del kreditgivare arbetar med snabba lån med relativt hög ränta. Konsumtionskrediter som erbjuds konsumenter i samband med köp har också vuxit dramatiskt under senare år och det är ofta krediterbjudandet som butikskedjorna använder i marknadsföringen. Från studierna av överskuldsatta kan också konstateras att konsumtionskrediter är mycket vanligt förekommande. I detta kapitel ska relevant lagstiftning och praxis när det gäller konsumentkrediter redovisas. Regelverk, praxis mm Regler rörande marknadsföring av krediter finns främst i: Marknadsföringslagen (MFL) Konsumentkreditlagen Konsumentverkets riktlinjer (KOVFS 2001:4) Finansinspektionens allmänna råd (FFFS 2000:2) Kreditgivare som står under Finansinspektionens tillsyn har att iaktta Finansinspektionens allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden. Övriga står under Konsumentverkets tillsyn och har att följa Konsumentverkets riktlinjer för tilllämpning av konsumentkreditlagen. Dessa råd och riktlinjer överlappar varandra i viss mån vilket framgår nedan. Konsumentkreditlagen Enligt 5 konsumentkreditlagen skall kreditgivare i förhållande till konsument iaktta god kreditgivningssed. Regeln ges innehåll genom Finansinspektionens allmänna råd för krediter i konsumentförhållanden; FFFS 2000:2 men även genom Konsumentverkets riktlinjer för tillämpning av konsumentkreditlagen; KOVFS 2001:4. Ett viktigt moment i god kreditgivningssed är att en noggrann kreditprövning görs. Prövningen skall anpassas efter de särskilda omständigheterna i varje enskilt ärende och kredit skall beviljas endast om den sökande på goda grunder kan förväntas ha ekonomiska förutsättningar att fullgöra åtagandet. 7 ITPS rapport S2002:008 Nyföretagandet i Sverige 2000 och Konsumentverket/KO PM 2003:1 19 (63)

20 I begreppet god kreditgivningssed ingår även att marknadsföringen av krediten skall vara återhållsam och måttfull. Marknadsföringen får t.ex. inte ge en skönmålande bild vad gäller kreditens effekt på ekonomin. Marknadsföringslagen Marknadsföring skall stämma överens med god marknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörlig. Detta gäller i princip för all slags marknadsföring. Enligt 4 2 st MFL skall näringsidkaren vid marknadsföringen lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Vanligt i marknadsföringssammanhang är förmånserbjudanden där kreditgivning ingår som ett element. Av 13 MFL följer att tydlig information skall lämnas om villkoren för att utnyttja erbjudandet, dess beskaffenhet och värde samt tidsgränser och andra begränsningar som gäller för erbjudandet. Konsumentombudsmannen (KO) har möjlighet att i Marknadsdomstolen föra talan angående otillbörlig marknadsföring av krediter. KO kan även utfärda informations- och förbudsförelägganden i fall av mindre vikt eller när rättsläget är klart. Rättsfall MD 2001:24 KO/GE Capital Bank AB KO yrkade bl.a. förbud mot att vid marknadsföring av krediter till konsumenter använda formuleringar som ger intryck av att krediten inte innebär någon belastning på konsumentens ekonomi. Exempel på formuleringar som bolaget använde var vem bestämde att lönen skall komma den 25:e, visst kommer det gyllene tillfällen men aldrig när man har pengar på fickan etc. Även formuleringar som framhäver möjligheten att erhålla en snabb kredit ifrågasattes t.ex. snabbt och enkelt. Marknadsdomstolen menade att formuleringarna visserligen var avsedda att peka på fördelarna med krediten men att de var ganska neutralt utformade. De kunde inte anses ge intryck av att krediten inte innebär någon belastning på konsumentens ekonomi. Marknadsdomstolen lämnade därför KO:s yrkanden i dessa avseenden utan bifall. MD 1988:20 KO/Inter Conto AB Avgörandet är från tiden före konsumentkreditlagens ikraftträdande. KO åberopade som grund för sin talan att marknadsföringslagen samt de etiska regler som antagits av finansbolagsbranschen och som ansågs utgöra god sed på området. Numera är dessa regler ersatta av Konsumentverkets riktlinjer; KOVFS 2001:4. Formuleringar som behöver du extra pengar? och vill du förstärka din ekonomi med en reserv? befanns otillbörliga eftersom de ger intryck av att krediten inte innebär någon belastning på konsumentens ekonomi. Kraven på måttfullhet var Konsumentverket/KO PM 2003:1 20 (63)