Förenta Nationerna, FN (United Nations, UN)

Transkript

1 Karlstads universitet Statsvetenskap TW Förenta Nationerna, FN (United Nations, UN) På FN.s hemsida, kan Du finna en politisk världskarta, dvs en karta med världens stater inlagda. I flera fall ligger stater i konflikt (och t.o.m. i krig) med varandra. I andra fall är det så att länder drabbas av inrikespolitiska kriser och konflikter och i många sådana fall påverkas dessutom omgivande stater (eller t.o.m. hela det s.k. världssamfundet ). Häri ligger också grunden för Förenta Nationerna. I det här avsnittet skall vi 1. se på huvudspåren till FN.s bildande. 2. FN.s ändamål 3. FN.s grundprinciper 4. FN.s organisation och beslutsordning och 5. se på FN.s situation idag. Har FN-systemet en framtid? Som text för avsnittet om FN använder vi oss av en liten skrift från det svenska utrikesdepartementet som heter Detta är FN och som är skriven av ambassadören Henrik Salander 1. Att förhindra krig, att försöka rädda freden Inför ångesten för och erfarenheten av många krig, är det inte förvånande att det görs många försök att förhindra att krig bryter ut. Försöken har skett utifrån olika modeller, en del kanske mer idealistiskt än realistiskt grundade. Så t.ex. fanns det de som menade att ett krig inte skulle kunna bryta ut vid tiden för första världskriget, därför att socialismens idéer var på väg att vinna terräng... Liknande tankar förs fram i argumentationen för EU som fredsorganisation och om EU och östutvidgning 2. Om demokratin vinner terräng så menar många att vår värld blir säkrare. 1 Texten kan laddas ner från Utrikesdepartementet och Du finner den på under publikationer och informationsmaterial. Ambassadören Henrik Salanders skrift är från Sedan dess har flera FN-frågor aktualiserats och förts upp på dagordningen. Under hösten 2005 arbetade FN intensivt med flera stora och principiella frågor under den svenske diplomaten Jan Eliassons ordförandeskap. Men också böcker av lite äldre datum kan ge värdefulla inblickar i hur man funderat kring viktika FN-frågor under tidigare år. I en klassiker sedan 1969, FN-världspolitikens spegel ger t.ex. en annan svensk diplomat, Torsten Örn den tidens förklaring till vetorätten, (s ) och i en annan bok, Förenta Nationerna. Mål, medel och verksamhet från 1965, diskuterades samma frågor av den danske FN-delegaten Finn Friis(s ). Dagens situation kräver förstås svar på dagens frågor men gårdagens beskrivningar kan medverka till förståelsen av hur man tänkte när Förenta Nationerna grundades och konsoliderades som organisation och så småningom som den organisation som mer än andra fått stå som representant för det s.k. världssamfundet. 2 Det finns flera olika förklaringsmodeller som på olika sätt och med olika index argumenterar för demokrati som en form som försvarar eller understödjer fred, (Vanhannen, Democratic House m.fl. Under Länkar på startsidan finner Du ytterligare mätare på demokratitillståndet i världen). Andreas Andersson påvisar i sin avhandling hur demokratiska stater ofta uppträder i fredsskapande

2 Demokratisering är en process mer än ett beslut. Om ett samhälle skall bli betraktat som demokratiskt så är det mindre en fråga om speciella beslut eller formuleringar och mer en fråga om förhållningssätt och värdegrunder. Några fall som särkilt brukar uppmärksammas som exempel är när Japan resp. Tyskland skulle transformeras från auktoritära till demokratiska system efter det andra världskriget 3. Kriget i Irak, som har fått många beteckningar, skulle kunna vara ett modernare exempel. Ett annat kan vara diskussionen om och kravlistan för ett eventuellt turkiskt medlemskap i EU 4. Detta med ideologisk transformering från mindre önskvärda politiska system och i riktning mot ett accepterande av någon slags universella normer för vad som skulle kunna betecknas som goda system baserade på s.k. mänskliga rättigheter, är alltså en väg för att försöka garantera och bygga fred i världen. Huruvida detta kan framtvingas eller byggas kvarstår naturligtvis att diskutera. Andra metoder för att förhindra krigs utbrott och för att bevara freden kan vara allianser, konferenser, doktriner, folkliga aktioner, fredsforskning m.m. Vi sorterar några av dem nedan i maktbalansdoktriner respektive världsstatsdoktriner. 1. Maktbalansdoktriner Maktbalansdoktiner 5 har varit politiskt riktmärke sedan Westfaliska freden Bilden utgår från liknelsen: Två vågskålar i balans. "Maktbalans" = två eller flera rivaliserande stater håller varandra i jämvikt, så att ingen av dem blir överlägsen de övriga. Nutida modeller kan kallas teorier för kollektiv säkerhet Världsstatsdoktriner Världsstatstanken ifrågasätter nationalstaternas rätt enligt suveränitetsprincipen. Suveränitetsprincipen innebär att alla stater anser sig och anses vara suveräna. Relationerna dessa nationalstater emellan kan ses som ett exempel på "anarki" mellan stater. Anarkin anses kunna avskaffas internationellt genom gradvis integration av världens stater i en större helhet 8. Men det här är naturligtvis ingen enkel fråga. Att avskaffa nationalstaten eller ens sammanhang. Å andra sidan så berör vi här viktiga definitionsfrågor. Vad är egentligen en demokratisk stat?, frågar sig t.ex. vår biståndsminister Carin Jämtin i en DN-intervju den Japan hade ju gått i krig i den gudomlige kejsarens namn och ockupationsmakterna påtvingade Japan ett nytt och för dem acceptabelt demokratiskt system. I det Tyskland som öppnade vägen för Adolf Hitler fanns det 43 partier i deras riksdag. Detta ansåg segrarmakterna vara en risk och mer demokratiska system infördes därför av segrar- och ockupationsmakterna. 4 I fallet Irak har ju detta skett via The war on terrorism / the war in Irak och dess politiska efterföljd med troligt syfte att förändra hela mellanöstern i demokratisk riktning. I Turkiets fall är det snarare fråga om en direkt politisk krav och påverkansprocess för att förmå Turkiet att själv genomföra förändringar i demokratisk riktning. 5 Uttrycket maktbalans lär ha nämnts första gången 1579, i en bok tillägnad drottning Elisabeth I av England: "God had put into your hands the balance of power and justice, to appease and cointerpoise at your will the actions and counsels of all the Christian kingdoms of your time. ( Jönsson, En splittrad värld, 1990) 6 Läs mer om Westphaliska freden och dess principiella betydelse hos Hettne, B., Från Pax Romana till Pax Americana. s. 7 Se Jönsson, c., Internationell politik, kap. 7 8 I princip samma som att se EG/EU som fredsorganisation och som en organisation för att klara de övergripande frågorna. EG/EU kanske kan ses som världsstatstanken förverkligad som en regionstatstanke.

3 tänka sig inskränkningar i nationalstatens rätt att bestämma över sina egna angelägenheter (dvs suveränitet ) och över sin egen säkerhet är frågor som väcker känslor. En i strikt mening idealistisk uppfattning skiljer sig här tydligt från den politiska realismen, bland förespråkarna för maktbalans 9. Nedrustning antas vara en förutsättning för världsstaten, samtidigt som världsstaten kan anses vara en förutsättning för nedrustningen. Men innan nedrustning är garanterad efterlyses lämpliga, tvingande fysiska maktmedel på världsstatsnivån. Här finns alltså flera motsägande ståndpunkter och synsätt. 10 FN och dess föregångare Världsstatsdoktrinen bygger på två spår eller, om man så vill, omfattar två aspekter: 1. "Aldrig mera krig" (krigssida, "negativ fred"), 2. "Mänskliga rättigheter" (människosida, "positiv fred"). Krig anses omänskligt. Detta ställer krav på en långtgående definition av fredsbegreppet. Först i och med bildandet av FN 1945 fanns ett internationellt forum för båda tankarna. FN.s tillkomsthistoria innefattar alltså båda dessa spår, den negativa (eller minimala ) freden respektive den positiva freden 11. FN föregicks också av Nationernas Förbund, (NF, League of Nations), som bildades Inom NF hade Rådet och Församlingen huvudansvaret för att lösa internationella tvister. NF var en av USA-presidenten Wilsons 14 punkter. Senatens utrikesutskott ogillade punkterna och USA stannade utanför NF. Inte heller SSSR blev med. Tyskland förbjöds deltaga. NFs beslut var inte heller bindande. Bland annat därför blev NF svagt. Japans invasion av Manchuriet 1934 kunde inte stoppas och NF.s sanktion mot Italien 12 misslyckades. Atlantdeklarationen 1941 var en "krigsförklaring" till demokratins försvar, i praktiken mot nazismen. Atlantdeklarationen var i den meningen ett steg på vägen mot en ny världsorganisation till skydd för människorna och människovärdet. FN-stadgan undertecknades i San Francisco i juni Ursprungligen hade FN 51 medlemmar dvs endast de stater som förklarat Tyskland krig inbjöds i första omgången att vara med i den nya organisationen. Neutrala Sverige blev medlem USA-dominans var påtaglig vid organisationens tillkomst. SSSR fick "som kompensation" tre röstberättigade delegationer: Sovjetunionen, Ukraina, Vitryssland. 9 Inriktningar: - En dominerande och ansvarsfull makt krävs (liknar hegemonitänkande) - Maktgemenskap genom demokrati och jämlikhet. Ex. på förespråkare; Woodrow Wilson 10 Politiska medel: Demokratier antas endast föra krig i försvarssyfte Militära -"- : Parterna förbinder sig att inte angripa varandra, samtidigt som de är förpliktade att lojalt försvara förbundet eller en enskild medlem mot en angripare (= inbördes försvarsförbund t.ex. utifrån principen om kollektiv säkerhet). Automatiken anses ge en stark avskräckningseffekt. 11 Se illustration till FN.s föregångare och FN.s bildande, bilaga 12 som en följd av den etiopiska konflikten

4 FNs säkerhetsråds beslut kan förpliktiga medlemsstaterna att deltaga i eventuella sanktioner. Inskränkning, via vetorätt av någon av de fem permanenta medlemmarna Frankrike, Kina, USA, SSSR, Storbritannien, är möjlig. FNs ändamål: - Bevara internationell fred och säkerhet - Skapa vänskapliga förbindelser mellan nationer - Skapa samverkan för att lösa internationella, ekonomiska, sociala, kulturella och humanitära problem - Vara centrum för samordning av nationernas insatser när det gäller att uppnå dessa mål. FNs grundprinciper: Alla medlemsstater - är suveräna och jämlika - ska ärligt fullgöra sina skyldigheter enligt stadgan - ska lösa sina internationella tvister med fredliga medel - ska bistå i FN-aktioner. FN ska, i konsekvens med den första punkten, hålla sig utanför staternas inre angelägenheter. FN-familjen FN.s verksamhet har hittills utgått från sex huvudorgan enligt nedan: Den här ordningen och den här organisationen har efterhand kommit att diskuteras och ifrågasättas. Vid FN.s toppmöte ( summit ) i augusti-september 2005, ställdes ytterligare ett FN-organ i utsikt, nämligen ett Råd för mänskliga rättigheter, ett MR-råd. Å andra sidan kanske Förvaltarskapsrådet på sikt kan utgå. Sekretariatet Internationella domstolen Säkerhetsrådet Generalförsamlingen MR-Rådet, (ersätter fr.o.m. mars 2006 kommissionen för mänskliga rättigheter) Förvaltarskaps -rådet ECOSOC (Ekonomiska och sociala rådet) Detta nya råd, MR-rådet, inrättades genom ett beslut i FN.s generalförsamling för att bli en uppgraderad ersättare till den tidvis hårt kritiserade Kommissionen för mänskliga

5 rättigheter 13. Generalförsamlingens president Jan Eliasson kommenterade beslutet om inrättande av MR-rådet med orden: Detta visar att FN kan förändra sig! Beslutsordningen i Generalförsamlingen och i Säkerhetsrådet... I Generalförsamlingen representeras varje medlemsstat av en delegation som har en röst. I den meningen väger alltså alla stater, stora som små, folkrika som stater med riktigt små medborgarsiffror, I-land som U-land, lika i Generalförsamlingen. Generalförsamlingen kan emellertid inte fatta bindande beslut. Säkerhetsrådet däremot, kan med 9 röster av 15 fatta beslut för organisationens medlemmar. Men då får inte någon av de ständiga medlemmarna aktivt ha uttalat sitt veto. I Säkerhetsrådet, som har ansvaret för världsfreden, sitter idag 15 stater som medlemmar. Fem av dem är permanenta (eller ständiga ) medlemmar av Rådet. De är USA, Storbritannien, Frankrike, Ryssland och Kina 14. De övriga 10 medlemmarna sitter på två år varvid man byter ut fem stater varje år och därmed tillämpar en slags rullande ordning med successiv utskiftning. Detta, vilka stater som bör få sitta i Säkerhetsrådet, är en av de stora diskussionsfrågorna idag. Hur många stater kan sitta med i ett eventuellt reformerat säkerhetsråd? Vilka skulle i så fall finnas där och hur skulle en rimlig representativitet kunna se ut? Om världen skall representeras på ett rättvist sätt i Säkerhetsrådet, vilken sorts rättvisa skulle då vara rimlig och, framför allt, möjlig? 15 Vetorätten, som alltså de fem permanenta medlemsstaterna förfogar över, hör till de mest diskuterade och ifrågasatta inslagen i hela FN-modellen. Är det rättvist att vissa stater skall ha mer att säga till om än andra? Är det demokratiskt? Är det rätt stater som har detta speciella maktmedel om det nu skall vara kvar? Kan man ta bort en ständig rätt? Finns det vägar att komma förbi problemet? Detta är frågor som ständigt återkommer och det inledande svaret måste bli: Det är i själva verket en kompromiss! Det var helt enkelt det pris som världssamfundet behövde betala då man en gång skapade organisationen. Är en ständig rådsmedlems frånvaro vid röstningstillfället att jämställa med röstnedläggelse? Ex: SSSR (ang. Korea 1950), protesterade på detta sätt mot att Folkrepubliken Kina då inte var representerat i FN. SSSR har kallat beslutsförfarandet i säkerhetsrådet (ovan) för ett "dolt" veto. 13 USA har under de senaste åren, särskilt under Bush-administrationen, riktat stark kritik mot kommissionen som stundtals letts av diktatoriska stater som varit hårt kritiserade för sin egen tillämpning av mänskliga rättigheter. FN-toppmötet i aug-sept 2005 kunde inte enas i frågan och ärendet gick därför till fortsatt beredning av generalförsamlingen och generalförsamlingens president, ambassadören Jan Eliasson. När tiden för uppdraget rann ut i mars 2006 riktade USA.s FN-ambassadör John Bolton ånyo stark kritik mot Eliassons kompromissförslag som USA också motsatte sig. Läs mer t.ex. på där du kan söka på John Bolton. Artikeln heter US Reaffirms No Vote on New UN Rights Council. Den mars 2006 konstaterades dock att Generalförsamlingen med 170 röster för, med 4 röster emot (USA, Israel, ) beslutat inrätta det nya MR-rådet. 14 Kinas plats i säkerhetsrådet har en egen historia. Kina räknades vid andra världskrigets slut in bland segrarmakterna. Men i Kina utkämpades under åren det stora folkkriget som ledde till två pretendenter på makten i Kina. Först 1971 fick frågan om Kinas representation en lösning då Folkrepubliken Kina ( Peoples Republic of China, PRC) intog Kinas plats i FN och i FN.s säkerhetsråd. 15 Frågor som dessa diskuteras bl.a. i den av generalsekreterare Kofi Annan beställda rapporten In larger Freedom (2005). Rapporten återfinnes på

6 "Öppet" veto: De 5 ständiga rådsmedlemmarna måste tydligt rösta mot ett förslag, aktivt utnyttja sin vetorätt, med mindre det rör sig om procedurfrågor ("Jaltaformeln"). "Dubbelt" veto: Vid en omröstning om vilken statur en fråga skall anses ha, en procedurfråga eller en intressefråga kan frågan om dubbelt veto aktualiseras. Säkerhetsrådets permanenta medlemmar har vetorätt i intressefrågor men inte i procedurfrågor. Men ibland kan det bli diskussion om huruvida en fråga verkligen är en procedurfråga och inte en intressefråga. Vid en sådan omröstning har de ständiga medlemmarna vetorätt. 16 FNs organisation i övrigt: Sekretariatet är generalsekreterarens kontor. Generalsekreterarna har i tur och ordning varit: - Tryggve Lie från Norge, , - Dag Hammarskjöld, Sverige, , - U Thant, Burma, , - Kurt Waldheim, Österrike, , - Perez de Cuelliar, Equador, , Boutros Boutros Ghali från Egypten Kofi Annan Generalsekreterarens arbete har ibland kallats det omöjliga jobbet. Positionen blir i mycket hög grad vad dess innehavare förmår göra den till. Generalsekreterarna åtnjuter, med all rätt, stor respekt i kraft av det ämbete de utövar. Såväl FN som några av dess generalsekreterare har också uppmärksammats med Nobels fredspris. Periodvis har emellertid också, ibland mycket hård, kritik riktats mot generalsekreterarna. I samband med 2005 års toppmöte då rapporten In larger Freedom diskuterades togs sekretariats-frågorna upp. I ett Statement to the General Assembly i mars 2006, förklarar Kofi Annan att the truth is that our current rules and regulations were designed for an essentially static Secretariat, whose main function was to service conferences and meetings of Member States, and whose staff worked mainly at Headquarters. That is not the United Nations of today. 17 Förvaltarskapsrådets verksamhet minskar i takt med avkolonialiseringen. Ex: Namibiafrågan - Sydafrika - ockupation, ögrupper av USA (Marshallöarna). 18 Förvaltarskapsrådet kan väl anses verka för sitt avskaffande. Den närmaste framtiden får väl utvisa om FN-organisationen kommer att utökas till sju organ eller om det nya MR-rådet får överta nuvarande Förvaltarskapsråds status. FN-engagemang och -ingripanden I en skrift diskuterar Åge Eknes 19 hur karaktären på FN.s ingripanden har förändrats över tid. Eknes urskiljer (likt Kofi Annan ovan) i sin skrift två perioder i FN.s verksamhet och han för också in några viktiga karaktärsbegrepp knutna till FN.s arbetssätt och kopplade till uppdragens koppling till FN-stadgan.. 1. Den första tiden, "fredsövervakande", FN-närvaro skedde utan militärt hot mot parterna. Uppdragen var till sin karaktär främst "fredsbevarande", s.k. "peace-keeping operations, och de kunde mestadels hänföras till 16 Melander,G.-Segerstedt-Wiberg, I., FN för en tryggare värld,!1982), s.44f. 17 Läs mer på 18 Mer om FN.s organisation kan Du finna på Stadgan på svenska finns på 19 Eknes, Å., Världspolitikens dagsfrågor, Utrikespolitiska Institutet :

7 stadgans kap.vi. FN arbetade genom militära observatörer, så småningom också genom militära styrkor, för att återupprätta fred och säkerhet i lägen där vapnen redan hade tystnat, men där faran för nya strider var stor. 2. Utvecklingen från slutet av 1980-talet Eknes menar att utvecklingen i världen ledde till följande förändringar: * Ny typ av konflikter, etniska och interna. Ofta uppror mot regimerna. * Verksamheten blev världsomspännande i st för tidigare begränsning till i huvudsak Mellanöstern * Utplacering tidigt i konflikter en ambition.!men obs! Det är lättare att komma in än att komma ur) * Mer politiserade konflikter. Dessutom "politisk fältnivå". (Eknes beskrev då P-4- konflikter, vavid menades konflikter där de fyra permanenta medlemsstaterna USA, GB, F och SSSR var intressenter. Han bortsåg, liksom man då gjorde, från Kina som också hade permanent stats status!). * Operationerna blev mer mångsidiga. I takt med att konflikterna uppfattades som mer komplexa krävdes engagemang på allt fler plan. * Massmediernas betydelse ökade, CNN-faktorn, dvs att insatser ofta via media förmedlades i direktsändning till allmänheten. Flera effekter följde av detta t.ex. fort in, ofta alltför fort ut..., Embedded journalism m.m. * "Humanitära operationer" Den här utvecklingen ledde i sin tur till följande definitioner: * Preventiv diplomati. (Här har Sverige engagerat sig och utarbetat ett handlingsprogram; Att förebygga väpnade konflikter, i vilket bl.a. dåvarande kabinettssekreteraren (därefter svenske Washingtonambassadören och nu ordföranden för FN.s generalförsamling och svensk utrikesminister) Jan Eliasson presenterat ett förslag om en åtgärdsstege A Ladder of Prevention, för att, på grundval av FN-stadgans Kapitel VI Artikel 33, ange metoder för fredlig konfliktlösning vid olika faser i ett konfliktförlopp 20 ). * Fredsskapande verksamhet. Kap.VI * Fredsbevarande verksamhet.(peace keeping). Kap.VI * Fredsframtvingande verksamhet (Peace enforcement). Kap. VII * Fredsbyggande verksamhet (Peace building) Åge Egnes talar också om vad han kallar de fem utmaningarna Den första utmaningen: använda militära medel eller ej Den andra utmaningen: fred och utveckling Den tredje utmaningen: frågan om legitimitet Den fjärde utmaningen: regionala organisationers roll Den femte utmaningen: FN-sekretariatets kapacitet 20 Eliassons steg i The Ladder of Prevention, ser ut som följande: 1. Early warnings från NGO.s 2. Representation dialogue 3. Peaceful settlement of disputes, (Stadgan kap. VI). 4. Sanktioner (Stadgans kapitel VII) 5. Hot om användning av våld och 6. Diplomatins misslyckande, Allvarliga åtgärder (Det här programmet presenterades bl.a. i Karlstad )

8 Bör vi nu, i början av 2000-talet, tala om en tredje period i FN.s utveckling och verksamhet? Vad skulle i så fall vara nytt? 1. Ett FN pressat av enskilda medlemsstaters ambitioner, perceptioner och perspektiv? (Då måste väl också världsstatstanken ifrågasättas?). 2. Ett FN kämpande med egen legitimitet, auktoritet och effektivitet? (Hur kan en sådan diskussion och sådant ifrågasättande uppkomma?) 3. Ett FN som, av delvis olika skäl, lägger ut alltmer av uppdrag på andra organisationer? (Varför? Vad säger FN-stadgan? Exempel?) 4. Ett FN som är i stort behov av egna reformer, uppdateringar och modernisering? (På vilka sätt? Om man anser FN omodernt, på vilka grunder kan man göra det? Har John Bolton rätt? Kan man utan vidare ta bort tio våningar på FN-skrapan? Blir FN med Boltons argument starkare och effektivare då eller är det ett annat sätt att uttrycka att man kanske anser FN vara irrelevant?. 5. Ett FN som, i ett globalt perspektiv snarare än i ett nationalstatsperspektiv, utvecklar ett nytt folkrättsligt tänkande (Vad skulle ett sådant kunna innebära?). För svar på många intressanta FN-frågor, se bl.a. de tidigare nämnda web-adresserna där du också kan söka dig fram till FN-stadgan och till organisationsbeskrivningen! Observera dock att sfn står för Svenska FN-förbundet. Förbundet är en egen opinionsbildande aktör som också driver egna frågor och tolkningar. För mer entydiga svar om FN rekommenderas Några frågor att samtala kring: * Vilka förväntningar kan man ställa på FN? * Är FN i kris? / Varför är FN i kris? Vari skulle krisen bestå? * I några olika utredningar under 90-talet, Vårt globala grannskap (Ingvar Carlssons rapport) och An Agenda for Peace (Boutros Ghali) behandlades FN.s situation. Vad argumenterade dessa utredningar för? Skulle deras förslag kunna anses ha någon relevans idag? * Det finns en motsvarande och mycket långtsyftande genomgång och analys av FN.s situation idag? Den rubriceras In larger freedom och har producerats som del i Kofi Annans uppgifter och ansvarsområde. Har Kofi Annan någon åsikt? Hur ser i så fall den ut? * Hur går det med de förslag som Kofi Annan (och hans utredare) ställt? Hur har de behandlats hittills? Vad kan man förvänta sig? *** Skall vi, avslutningsvis, gå ut på fältet och titta lite på verksamheten utanför Säkerhetsrådets och Generalförsamlingens sammanträdesrum? Hur ser FN.s verksamhet ut på krigs- och krisplatsen? Hur har olika FN-insatser gestaltat sig? Lokalisera och identifiera någon eller några FNingripanden. Beskriv kort, dvs vad hände (vilken situation rådde) och motivera (genom att ange legal grund, dvs den text som man grundar sitt mandat på samt mandatets karaktär) några FNingripanden:

9 UNTSO, 1948 UNEF I, ONUC, UNGOMAP, UNIIMOG, UNPROFOR, IFOR SFOR UNMOVIC