Rätten till utbildning för gömda barn

Transkript

1 Örebro Universitet Institutionen för Beteende-, Social och Rättsvetenskap Rättsvetenskap, Avancerad nivå Handledare: Märta C Johansson VT 2008 Rätten till utbildning för gömda barn - en kritisk granskning av Sveriges handlande i ljuset av dess skyldigheter Författare: Emeli Jonsson

2 Sammanfattning Upprepade gånger under de senaste åren har Sverige mottagit stark kritik för det faktum att alla barn inom landets jurisdiktion inte tillförsäkras sin konventionsenliga rätt till utbildning. Framförallt har situationen för de s.k. gömda barnen i Sverige kritiserats. För närvarande är de gömda barnens rätt till utbildning i landet helt beroende av att välvilliga kommunala skolor själva tar initiativ för ett förverkligande. I strid med Sveriges åtaganden finns det inte någon rättighetsgivande lagstiftning, ej heller erhåller de kommunala skolorna nödvändigt ekonomiskt bidrag till sitt arbete. I arbetet med att förändra situationen och därigenom på ett bättre sätt förverkliga de internationella förpliktelserna har den statliga offentliga utredningen SOU 2007:34 Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas nyligen publicerats. I denna utredning föreslås det att Sverige skall förändra sin lagstiftning så att gömda barn skall få en lagstadgad rätt till utbildning. De förslag som i utredningen lämnas är emellertid inte enbart förbättrande. Vid ett förverkligande av utredningens förslag skulle fortfarande allvarliga överträdelser av flera internationella konventioner vara för handen. Överträdelserna skulle bl.a. bestå av uppenbar diskriminering till följd av att de gömda barnen inte skulle komma att omfattas av någon skolplikt, ha rätt till skolskjuts eller erbjudas undervisning på annan plats om de var förhindrade att komma till skolan. Bristande beaktande av Sveriges förpliktelser i anslutning till konventionerna skulle likaså vara för handen. Genom sitt handlande skulle Sverige på flera sätt begränsa utbildningsrätten för de gömda barnen från att bli reell. Principerna för polisens verkställighetsarbete av utvisnings- eller avvisningsbeslut föreslås inte till förändring, trots att de i praktiken saknar förutsägbarhet. Sekretesskyddet för de gömda barnen kommer inte heller särskilt att förstärkas. Till följd av rädsla skulle således barnen sannolikt inte välja att utnyttja sina rättigheter. Sveriges handlande strider nu mot de konventionella bestämmelser landet folkrättsligt förbundit sig att följa. Om den statliga utredningens förslag blir verklighet kommer fallet vara så även i framtiden.

3 Förkortningar CADE Konventionen mot diskriminering inom utbildning Convention against Discrimination in Education CCPR Kommittén för de mänskliga rättigheterna Human Rights Committee CESCR Kommittén för de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna Comittee on Economic, Social and Cultural Rights CRC FN:s Barnrättskommitté Committee on the Rights of the Child ECHR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna European Convention on Human Rights ECtHR Europadomstolen European Court of Human Rights FN Förenta Nationerna United Nations ICCPR Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter International Convention on Civil and Political Rights ICESCR Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter International Convention on Economic, Social and Cultural Rights JO Justitieombudsmannen SkadestL Skadeståndslagen SOU Statens Offentliga utredningar

4 TP 1 Protokoll till Konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Protocol to the Convention for the protection of Human Rights and Fundamental Freedoms UNESCO the United Nations Educational, Scientific and Cultural Oganization UNHCR Förenta Nationernas Flyktingkommissariat United Nations High Commissioner for Refugees UNICEF the United Nations Children s Fund UtLf Utlänningsförordningen

5 Innehållsförteckning INTRODUKTION... 1 I. INLEDNING... 1 II. SYFTE OCH PROBLEMFORMULERING... 1 III. METOD OCH MATERIAL... 1 IV. AVGRÄNSNINGAR INTERNATIONELL REGLERING RATIFICERADE INSTRUMENT FN:s konvention om flyktingars rättsliga ställning Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter Konventionen mot diskriminering inom utbildning Konventionen om barns rättigheter Barnets bästa Rätten till överlevnad och utveckling Principen om åsiktsfrihet och rätten att bli hörd Europeiska konventionen för skyddet av mänskliga rättigheter och friheter och tilläggsprotokoll UTBILDNING OCH ICKE-DISKRIMINERING Tillgänglighet Åtkomlighet Fysisk och ekonomisk tillgänglighet Icke-diskriminering ANALYS STATENS ANSVAR FN:S KONVENTION OM FLYKTINGARS RÄTTSLIGA STÄLLNING INTERNATIONELLA KONVENTIONEN OM EKONOMISKA, KULTURELLA OCH SOCIALA RÄTTIGHETER Överträdelser KONVENTIONEN MOT DISKRIMINERING INOM UTBILDNING KONVENTIONEN OM BARNS RÄTTIGHETER EUROPEISKA KONVENTIONEN FÖR SKYDDET AV MÄNSKLIGA FRIHETER OCH RÄTTIGHETER ANALYS SVERIGE DE GÖMDA BARNEN NUVARANDE LAGSTIFTNING FRAMTIDA LAGSTIFTNING? SOU 2007: Skolplikt Utbildningsrätt Sekretess Underrättelseskyldighet Socialnämnden Sekretess mellan myndigheter Verkställighetsarbete Ekonomiska aspekter VERKLIGHETENS SVERIGE Utomstående rapporter Varför inte skola? Exempel från verkligheten ANALYS SVERIGE NU Det svenska synsättet Allas lika rätt till utbildning Uppehållstillstånd och utbildning FRAMTIDA LAGSTIFTNING? SOU 2007: Skolplikt Delegering av ansvar och informationskravet Skolskjuts...34

6 4.2.4 Sekretess och verkställighetsarbete Underrättelseskyldighet Anmälningsskyldighet Ekonomiska aspekter SLUTSATS SLUTDISKUSSION FÖRSLAG TILL VIDARE FORSKNING KÄLLFÖRTECKNING SVENSKT OFFENTLIGT TRYCK Propositioner Betänkanden Lagstiftning INTERNATIONELLT OFFENTLIGT TRYCK DOKTRIN Litteratur Artiklar INTERNETKÄLLOR TOLKNINGSINSTRUMENT Allmänna kommentarer Statsrapporter Alternativrapporter Övriga riktlinjer och rapporter RÄTTSFALLFÖRTECKNING Europakonventionen Svensk lagstiftning ÖVRIGT

7 Introduktion I. Inledning Om frågan huruvida alla barn har rätt att gå i skolan skulle ställas till personer på ett stadstorg, skulle sannolikt de flesta utan tvekan svara ja. I Sverige är situationen emellertid inte sådan. Frågan om alla barns rätt till utbildning i Sverige har sedan en tid tillbaka på internationellt plan uppmärksammats genom att FN:s barnrättskommitté riktat kritik mot landet. Enligt kommittén har barn som undanhåller sig verkställighet av ett utvisnings- eller avvisningsbeslut i Sverige inte rätt att gå i skolan. Överträdelser är således för handen ifråga om Barnkonventionen, vilken kommittén har som styrdokument. Barnkonventionen är långt ifrån det enda internationella instrument vilket Sverige ratificerat. I många av de för Sverige folkrättsligt bindande instrumenten återkommer bestämmelser om allas lika rätt till utbildning. Troligtvis med anledning av den riktade kritiken, ser därför en statlig utredning för tillfället nu över den svenska lagstiftningen och möjligheterna till dess ändring. De första stegen i lagstiftningsprocessen är nu avklarade och SOU 2007:34 om Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas har publicerats. I denna föreslås att de s.k. gömda barnen skall omfattas av rätten till utbildning. All lagstiftning vilken på något sätt negativt kan påverka situationen för de gömda barnen behöver dock inte enligt utredningen för SOU:n (härefter utredningen) förändras. I utredningen föreslås det t.ex. att skolan inte skall utgöra någon slags frizon från polisingripande. Det föreslås likaså att gömda barn inte, som alla andra barn i Sverige, skall omfattas av skolplikt eller ha rätt till skolskjuts. II. Syfte och problemformulering Denna studie berör de gömda barnens rättigheter i Sverige; om de skyldigheter Sverige har att uppfylla till följd av sina ratificeringar av internationellt och regionalt gällande konventioner. Med anledning av att kritik från internationellt håll riktats mot Sverige kan det ifrågasättas om landet uppfyller de skyldigheter som finns under rätten till utbildning för alla. Det huvudsakliga syftet med denna studie är därför att kritiskt granska Sveriges handlande i ljuset av dess skyldigheter. Den fråga som skall besvaras i denna studie är: Uppfyller Sverige sina skyldigheter under rätten till utbildning för gömda flyktingbarn? III. Metod och material Denna studie består till största del av en rättsdogmatisk metod, eftersom arbetet framförallt baseras på konventioner, nationell lagstiftning, praxis och doktrin. För att skapa en klarare bild av den skrivna rättens tillämpning har dessutom olika kommentarer och rapporter från olika FN:organ och svenska utredningar använts. För att exemplifiera hur situationen ser ut för de gömda barnen i vårt land beträffande frågan om rätten till skolgång har visst utrymme även lämnats till uttalanden från icke-statliga organisationer. Med avsikten att ge exempel på utbildningssituationen för de gömda barnen i Sverige har en mindre del av denna studie skrivits i ljuset av den kvalitativa metoden. Telefonsamtal till per- 1

8 soner anställda vid Örebro kommun, såsom programchefen för Barn och utbildning och kommunens flyktingsamordnare har för detta syfte genomförts. Frågeställningen de uppringda personerna ställts inför har varit om Örebro kommun har någon plan, några riktlinjer eller liknande för hur frågan om utbildning för gömda barn skall hanteras. Syftet med telefonsamtalen har inte varit att återge någon persons egna åsikter inom området, utan endast att få situationen återgiven deskriptivt. Avslutningsvis skall noteras att resultatet av denna del endast är en exemplifiering av hur verkligheten kan se ut. Detta bör således tas med i beaktande av uppgifternas värde. Vissa problem uppstod vid skrivandet av denna studie. Vissa av konventionerna har t.ex. inte varit möjliga att återfinna med svensk översättning. Med undantag från två citat, 1 har en egenhändig översättning till det svenska språket i dessa fall därför gjorts. I ett fåtal fall har den ordinarie källan dessutom inte varit åtkomlig, hänvisning har då skett till sekundärkällan. IV. Avgränsningar Denna studie berör allas rätt till tillgång av grundläggande utbildning. Vilka studieämnen utbildning för barn skall innehålla eller bestämmelser gällande utbildning av mer kvalificerad art etc. har i linje med studiens syfte således inte beaktats. Till följd av begränsad tid och av utrymmesskäl har denna studie dessutom avgränsats till fem, inom området för allas rätt till utbildning, betydelsefulla internationella instrument. Olika resultat från världskonferenser har av samma anledning likaså avgränsats från denna studie. Att dessa världskonferenser inom området för utbildning begränsats bort har sin grund i att studien istället till en betydande del innefattar beskrivningar av olika FN-organs allmänna kommentarer. Dessa allmänna kommentarer frambringar i sig en förhållandevis tydlig bild av konventionsstaternas förpliktelser. Till följd av studiens kritiska inriktning har uppmärksamhet endast riktats till situationer i Sverige där problem eventuellt skulle kunna komma och uppstå för gömda barn, och till situationer där särbehandling på något sätt aktualiserats mellan dessa barn och andra. En avgränsning har likaså gjorts inom den kvalitativa delen beträffande information telefonväxelpersonal lämnat vid eftersökandet av lämpliga personer för frågans besvarande. Detta till följd av svårigheterna för bedömningen av denna informations värde. Slutligen skall även understrykas att genomgripande beskrivningar av de svenska lagarna, av utrymmesskäl begränsats bort. 1 Dessa citat avser dels återgivningen av artikel 22.1 i FN:s konvention om flyktingars rättsliga ställning, där den svenska översättningen till följd av sin ålderdomlighet är något förunderlig. Inte heller har en översättning av den engelska originaltexten till artikel 1 i Konventionen mot diskriminering i utbildning genomförts. Detta då stora svårigheter att återge bestämmelsens exakta innebörd på det svenska språket varit för handen. 2

9 1. Internationell reglering 1.1 Ratificerade instrument Frågan om allas lika rätt till tillgång av utbildning berör dels frågan om icke-diskriminering och bestämmelser om rätten till utbildning. För att tydliggöra de krav Sverige har en folkrättslig förpliktelse att följa, presenteras nedan ett urval av några aktuella instrument och dess bestämmelser avseende diskriminering och utbildning FN:s konvention om flyktingars rättsliga ställning Sverige ratificerade 26 oktober 1954, 2 FN:s konvention om flyktingars rättsliga ställning (härefter Flyktingkonventionen). 3 Även här återkommer ett förbud mot diskriminering. Artikel 2 föreskriver att konventionsstaterna skall tillämpa bestämmelserna i denna konvention utan diskriminering såsom ras, religion eller ursprungsland. 4 Diskrimineringsförbudet gäller således enbart i fråga om de rättigheter som är kopplade till konventionen. Som en rättighet, där diskriminering alltså inte får ske återfinns flyktingars rätt till grundläggande utbildning: The Contracting States shall accord to refugees the same treatment as is accorded to nationals with respect to elementary education Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter Den 6 december 1976 ratificerades Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter 6 (härefter ICESCR) av Sverige. 7 Bestämmelser om icke-diskriminering återfinns i artikel 2.2: Konventionsstaterna åtar sig att garantera att rättigheterna i denna konvention utövas utan diskriminering av något slag på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. Liksom flyktingkonventionen är diskrimineringsförbudet här kopplat till rättigheterna tillförsäkrade i konventionen. I fråga om utbildning är ICESCR vidare det mest heltäckande och 2 UNHCR State parties to the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and the 1967 Protocol ( ) 3 Convention relating to the status of refugees. Adopted on 28 July 1951 by the United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons convened under General Assembly resolution 429 (V) of 14 December Flyktingkonventionen artikel 2. (egen översättning). 5 Flyktingkonventionen artikel Originaltexten återges här med anledning av vad som anförs i metodavsnittet. Svensk översättning går att återfinna av Svenska UNHCR: Utdrag ur slutdokumentet från Förenta Nationernas konferens för befullmäktigade representanter rörande flyktingars och statslösa personers rättsliga ställning ( ) 6 The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, adopted and opened for signature, ratification and accession by General Assembly resolution 2200A (XXI) 16 December OHCHR International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights New York 16 December 1966 ( ) 3

10 omfattande internationella instrumentet för rätten till utbildning. 8 Dessa rättigheter återfinns bl.a. i ICESCR artikel 13: Konventionsstaterna erkänner rätten för var och en till utbildning Konventionen mot diskriminering inom utbildning 23 januari, 1950 blev Sverige medlem i FN:s organisation för utbildning, vetenskap och kultur (UNESCO 10 ). 11 I sitt arbete lämnar ofta organisationen rekommendationer. Dessa är inte bindande utan har mer funktionen som målsättning. 12 Utifrån en av de grundläggande målsättningarna för UNESCO att förespråka utbildning fri från diskriminering antog UNESCO 14 december, 1960 års Konvention mot diskriminering inom utbildning 13 (härefter CADE). Konventionen var ett av UNESCO:s första större internationella instrument av betydelse och fungerar liksom en hörnsten i UNESCO:s arbete. 14 Denna konvention ratificerade Sverige 21 mars CADE är av stor vikt och omnämns ofta i andra dokument från UNESCO vilka berör utbildning. Konventionen återspeglas även i FN:s arbete berörande rätten till utbildning. Artikel 13, rätten till utbildning, i ICESCR, vilken skapades efter förslag från UNESCO, bygger på bestämmelser i konventionen. 16 I CADE:s preambel föreskrivs att diskriminering vid utbildning utgör en överträdelse av rättigheterna i denna konvention 17. Artikel 1 i CADE återspeglar betydelsen av begreppen diskriminering och utbildning genom exemplifieringar i en icke uteslutande lista: 18 For the purpose of this Convention, the term discrimination includes any distinction, exclusion, limitation or preference which, being based on race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, economic condition or birth, has the purpose or effect of nullifying or impairing equality of treatment in education and in particular: a) Of depriving any person or group of persons of access to education of any type or at any level; 8 CESCR: Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights General Comment no. 13: The right to education (Art. 13) 08/12/99 E/C.12/1999/10, stycke 2. 9 ICESCR artikel United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. 11 UNESCO List of the 193 Member States (and the 6 Associate Members) of UNESCO and the date on which they became Members (or Associate Members) of the Organization, as of October 2007 (in alphabetical order) ( ) 12 Van Beuren Geraldine (1998) The International Law on the Rights of the Child, The Hague: Save the Children and Kluwer Law International, s Convention against Discrimination in Education, adopted by the General Conference of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization on 14 December 1960 at the eleventh session. 14 United Nations Joint Expert Group UNESCO/ECOSOC (CESCR) on the Monitoring of the Right to Education (2006) Convention against Discrimination in Education (1960) and Articles 13 and 14 (Right to Education) of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: Comparative Analysis, Paris: the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. (preface). 15 UNESCO State of Ratifications:Convention against Discrimination in education (1960) ( ) URL_ID=27481&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html 16 Untied Nations Joint Expert Group, Comparative Analysis, se preface. 17 CADE, se preambel (egen översättning). 18 Daudet Yvet och Eisemann Pierre Michel (2005) Commentary on the Convention against Discrimination in Education, Paris: UNESCO s

11 2. For the purpose of this Convention, the term education refers to all types and levels of education, and includes access to education, the standard and quality of education, and the conditions under which it is given Konventionen om barns rättigheter Sverige ratificerade juni 1990 Konventionen om barns rättigheter (härefter Barnkonventionen). 21 Vid all tolkning av konventionen utgör icke-diskriminering, tillsammans med ytterligare tre i konventionen beskrivna principer 22, en fundamental grund. 23 De övriga principerna beskrivs nedan, först följer konventionens bestämmelser om icke-diskriminering och rätten till skolgång. Förbudet mot diskriminering återfinns i Barnkonventionen artikel 2: Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. 24 I Barnkonventionen artikel 28.1 åläggs konventionsstaterna dessutom en förpliktelse att säkerställa allas tillgång till utbildning: Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och i syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter skall de särskilt, (a) göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla Barnets bästa I Barnkonventionen artikel 3 återfinns bestämmelsen om beaktandet av barnets bästa i alla situationer vilka på något sätt berör denne: Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet. 26 Definitionen av barnets bästa är mycket vag, klart är dock att principen skall ligga till grund för tolkningen av övriga artiklar i konventionen. All tolkning måste dessutom beakta både kort- och långsiktiga effekter för barnet. Principens omfattning är stor och innefattar alla 19 CADE artikel 1. Varför bestämmelsen återges på engelska diskuteras i studiens metodavsnitt. 20 OHCHR Convention on the Rights of the Child New York 20 November 1989 ( ) 21 Convention on the Rights of the Child, adopted and opened for signature, ratification and accession by General Assembly resolution 44/25 of 20 November De tre andra fundamentala rättigheterna återfinns i artikel 3, 6 och 12 Barnkonventionen. 23 Verheyde Mieke (2006) A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, Article 28 The Right to Education Leiden: Martinus Nijhoff Publishers s Barnkonventionen artikel Barnkonventionen artikel 28.1 och 28.1a. 26 Barnkonventionen artikel

12 handlingar vilka berör barn, oavsett om det rör sig om statliga eller privata aktörer. 27 Barnets bästa skall även vara inkluderat i nationella aktionsplaner samt i regeringarnas arbete vilket då bl.a. avser statens budgetplanering och fördelning av övriga resurser i allmänhet. I detta sammanhang har det även påpekats att principens uppmärksammande inte får göras beroende av landets ekonomiska resurser. 28 I det viktiga arbetet med att motverka att tillräckligt stora resurser inte tilldelas barnområdet skall ordentliga analyser inom området genomföras. Betydelsen av dessa analyser har vid flertalet tillfällen uppmärksammats av FN:s barnrättskommitté (härefter CRC) vid dess undersökning av statsrapporter. 29 Likaså politiska och ekonomiska förändringar måste ske i ljuset av denna princip. 30 I fråga härom har Sverige fått kritik för att budgetnerskärningar inte tagit tillräcklig hänsyn till extra utsatta grupper i samhället Rätten till överlevnad och utveckling Principen om barnets rätt till överlevnad och utveckling återfinns i Barnkonventionens sjätte artikel. I frågan om rätten till utbildning är andra punkten mest betydelsefull: 2. Konventionsstaterna skall till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. 32 I denna punkt regleras konventionsstatens ansvar att tillförsäkra den unges överlevnad och utveckling. Flera av rättigheterna föreskrivna i Barnkonventionen säkerställer att barnet får en rätt till utveckling, vilket bl.a. inkluderar en rätt till utbildning. 33 Begreppet utveckling i artikeln avser inte endast förberedelserna för barnet inför vuxenlivet, utan även barnets liv för tillfället. 34 CRC har uttalat att rätten till varje barns utveckling skall ligga liksom en slöja över hela Barnkonventionen, relevant i alla situationer. Detta återspeglas bl.a. i Barnkommitténs riktlinjer för konventionsstaternas periodiska rapporter, där det föreskrivs att staten skall: beskriva de specifika åtgärder som tagits för att skapa en omgivning med maximal möjlighet för barnets utveckling, vilket inkluderar den fysiska, mentala, själsliga, moraliska, psykologiska och sociala utvecklingen vilken är förenlig med mänsklig värdighet och för att förbereda barnet för ett självständighet liv i ett fritt samhälle Hodkin Rachel and Newell Peter (2002) Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child, fully revised edition, Geneva: United Nations Childrens Fund Atar SA, s Detta framkommer i statsrapporter till olika stater. Se t.ex. rapporten till Frankrike CRC/C/15/Add April 1994, stycke 19 samt Storbritannien CRC/C/15/Add februari 1995 stycke Se t.ex. rapporten till Pakistan CRC/C/15/Add april 1994, stycke 26 och till Colombia CRC/C/15/Add februari 1995 stycke Hodkin Rachel and Newell Peter Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child, s CRC/C/15/Add.2 18 februari 1993 stycke 10 och CRC/C/15/Add maj 1999 stycke Barnkonventionen artikel Hodkin Rachel and Newell Peter Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child, s A.a. s United Nations, Convention on the Rights of the Child General Guidelines for Periodic Reports 20/11/96. CRC/C/58 (Basic Reference Document), paragraf 40 (egen översättning). 6

13 Principen om åsiktsfrihet och rätten att bli hörd Den sista fundamentala principen för Barnkonventionen återfinns i konventionens tolfte artikel, och stadgar rätten för varje barns rätt till åsiktsfrihet och dess rätt att bli hörd: 1. Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad Europeiska konventionen för skyddet av mänskliga rättigheter och friheter och tilläggsprotokoll 1 Sedan 1954 är Sverige bunden av den Europeiska konventionen för skyddet av mänskliga rättigheter och friheter 37 (härefter ECHR) samt dess första tilläggsprotokoll (härefter TP 1). 38 Bestämmelserna finns även sedan 1995, stadgade i svensk lag, Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I ECHR återfinns förbudet mot diskriminering i artikel 14: Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i denna konvention skall säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk åsikt eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Avseende utbildning finns vidare bestämmelser i TP 1 att ingen får förvägras rätten till undervisning Utbildning och icke-diskriminering Vad innefattas då i kraven om icke-diskriminering och rätten till utbildning? Kommittén för de ekonomiska sociala och kulturella rättigheterna 40 (härefter CESCR) har fastställt fyra fundamentala grunddrag vilka måste påvisas inom alla former och nivåer av utbildningar: tillgänglighet, åtkomlighet, godtagbarhet och anpassningsbarhet. 41 Kraven återfinns bl.a. i Barnkonventionen (artikel 28.1) där konventionsstaterna åläggs att göra utbildning tillgänglig och åtkomlig. Trots att det inte direkt framgår av artikeltexten i Barnkonventionen i sig, omfattas både grundläggande och högre utbildningar av de två kraven eftersom de fungerar tätt tillsammans. Utan en tillgänglig utbildning, kan inte heller kravet på åtkomlighet uppfyllas Barnkonventionen artikel Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms as amended by Protocol No. 11 (ETS No. 155) CETS No Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms CETS No. 005 ( ) Till konventionen finns ytterligare protokoll. Se bl.a: Council of Europe, Simplified Chart of signatures and ratifications ( ) 39 TP 1 artikel 2.1, första meningen. 40 Committee on Economic Social and Cultural Rights. 41 CESCR, General Comment no. 13: The right to education stycke 6. För information om godtagbarhet och anpassningsbarhet se återgiven källa. 42 Verheyde Mieke A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, s

14 1.2.1 Tillgänglighet Först och främst måste varje stat säkerställa att grundläggande utbildning är tillgänglig för alla barn och unga, vilket kräver både ekonomiska och tekniska åtgärder. 43 Det hela skall ske i tillräcklig omfattning (sufficient quantity). Vad som krävs för att kravet tillräcklig omfattning skall uppfyllas är beroende av flera faktorer, bl.a. statens ekonomiska förmåga och utveckling i övrigt. Till följd av detta måste därför en bedömning göras i varje enskilt fall. Såsom exempel på vad det kan röra sig om hänvisar CESCR till grundläggande krav som tillgång till en skolbyggnad, toaletter och rent vatten. I förhållande till statens utveckling kan även krav uppställas på teknisk utrustning såsom datorer och bibliotek. 44 En miniminivå i förhållande till statens resurser måste alltid upprätthållas och för detta krävs av staten omfattande investeringar. Anledningen härtill är att staten är den som är ytterst ansvarig för att en bristande ekonomi inte påverkar tillgängligheten. 45 Som exempel för att ytterligare påvisa det stora krav varje stat har framför sig skall det belysas att kravet på tillgänglighet även skall efterlevas i fattiga stater med t.ex. nomader och barn bosatta i slumområden Åtkomlighet Det andra kravet konventionsstaten har att uppfylla är att göra utbildning åtkomlig. Detta innebär att tillgång till offentliga skolor måste erbjudas alla utan någon form av diskriminering. 47 CESCR delar in kravet på åtkomlighet i tre överlappande led, fysisk tillgänglighet, ekonomisk tillgänglighet och icke-diskriminering Fysisk och ekonomisk tillgänglighet Kravet på fysisk tillgänglighet innebär att utbildning måste kunna erbjudas personer inom säkert fysiskt avstånd. Det som krävs är antingen att en närliggande skola finns tillgänglig eller att undervisning erbjuds via modern teknologi såsom via Internet. Gällande den ekonomiska tillgängligheten skall staten tillse att grundläggande utbildning är kostnadsfri Icke-diskriminering Principen om icke-diskriminering är enligt Kommittén för de mänskliga rättigheterna 50 (härefter HRC) en av de mest grundläggande principerna inom de mänskliga rättigheterna. 51 Ickediskriminering får inte vara ett mål för progressiv utveckling, utan gäller omedelbart och fullt ut. 52 Motverkandet i fråga om diskriminering skall inte vara beroende av resurstillhörighet och 43 Verheyde Mieke A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, s CESCR, General Comment no. 13 The right to education, stycke 6 a. 45 Ms. Tomasevski Katarina, Preliminary report of the Special Rapporteur on the right to education, ms. Katarina Tomasevski, submitted in accordance with Commission on Human Rights resolution 1998/33. E/CN.4/1999/49 13 January 1999 s A.a. s A.a. s CESCR, General Comment no. 13 The right to education, stycke 6 b. 49 A.a. stycke 6 b. 50 Human Rights Committee (HRC). 51 Human Rights Committee: Committee on Civil and Political Rights General Comment no. 18 Non discrimination 10/11/89. stycke Ms. Tomasevski Katarina Preliminary report E/CN.4/1999/49 s

15 omfattar alla internationellt erkända grunder för diskriminering. 53 Begreppet diskriminering har bl.a. ansetts innefatta: varje distinktion, uteslutning, restriktion eller preferens som baseras på någon grund såsom ras, färg, kön, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, egendom, födelse eller annan status, och som har avsikten eller effekten av att upphäva eller försämra erkännandet, åtnjutandet eller utövandet av alla människors, på en jämbördig grund, alla rättigheter och friheter. 54 Utbildning skall vara tillgänglig för alla, och då särskilt för de mest utsatta grupperna i samhället. 55 I Barnkonventionen (artikel 28.1) används orden alla och varje vilka bekräftar en allomfattande åtkomlighet till utbildningar och skolor (educational institutions). 56 Gällande konventionens omfattning har Van Beuren på motsvarande sätt uttalat att barn med nekat asyltillstånd har rätt till utbildning då även de är berättigade till alla rättigheter i Barnkonventionen. 57 Enligt artikel 1.1 CADE omfattar förbudet mot diskriminering varje åtskillnad, uteslutning, begränsning eller preferens 58 kopplad till någon av diskrimineringsgrunderna med effekten att försämra eller hindra likabehandling. 59 Barnkonventionen syftar i sin tur särskilt till att förhindra särbehandling av vissa grupper genom att ex. erbjuda dem en lägre utbildningskvalitet eller att upprätthålla särskilda system emot gruppen vilka är emot mänsklig värdighet. 60 I anslutning till kravet om åtkomlighet kan det även göras en skillnad mellan två grupper: de icke nådda (unreached) och de uteslutna (excluded). Ofta beror diskriminering i detta sammanhang på en av de välkända grunderna för särbehandling, såsom kön och etnicitet. 61 Att påpeka är att viss särskillnad vid utbildning trots allt får göras, och det rör sig då om tre situationer. 62 Den första berör skapandet av två olika skolsystem med avsikt att undervisa flickor och pojkar var för sig. Detta är att anses som tillåtet så länge de båda skolorna erbjuder en likvärdig tillgång till utbildningen (equivalent access). 63 Den andra situationen omfattar uppförandet av skolor med religiösa eller språkliga orsaker vilka ligger i målsmans intresse. 64 Det sista förhållandet berör uppförandet av skolor som ett komplement till de skapade av statliga instanser. Bestämmelsen är endast åsyftad privata skolor och stadgar att så länge syftet med dem inte är att utesluta vissa grupper och i övrigt sker i enlighet med konventionen, föreligger ingen diskriminering. 65 Enligt Europadomstolens praxis framkommer det likaså att diskriminering innebär att någon särbehandlas. Oberoende av diskrimineringsförbudet är en medlemsstat inte förhindrad att 53 CESCR, General Comment no. 13 The right to education, stycke HRC, General Comment no. 18 Non discrimination, stycke 7 (egen översättning). 55 CESCR, General Comment no. 13 The right to education, stycke 6 b. 56 Verheyde Mieke A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, s Van Beuren Geraldine The International Law on the Rights of the Child, s CADE artikel 1.1 (egen översättning). 59 CADE artikel Verheyde Mieke A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, s Ms. Tomasevski Katarina Preliminary report E/CN.4/1999/49 s CADE artikel CADE artikel 2 a. 64 CADE artikel 2 b. 65 CADE artikel 2 c och Daudet Yvet och Eisemann Pierre Michel Commentary on the Convention against Discrimination in Education s

16 behandla vissa grupper mer fördelaktigt för att korrigera föreliggande missförhållanden. 66 Analogier torde även kunna dras till kommentarer gjorda av Kommittén för de mänskliga rättigheterna (härefter CCPR) till Internationella Konventionen om de politiska och medborgerliga rättigheterna 67 (härefter ICCPR). CCPR har nämligen uttalat att staten, i situationer där de mänskliga rättigheterna för en viss grupp av människor förhindras eller försämras, skall avsätta särskilda handlingar för att justera missförhållandena. Detta kan innebära att en viss del av befolkningen under en tid får mer fördelaktig behandling inom vissa områden jämfört med den övriga befolkningen, men så länge dessa behandlingar inte i sig leder till diskriminering är de helt i linje med principen Analys Vidden av diskrimineringsförbudet är omfattande, i samtliga instrument återgivna ovan stadgas ett förbud mot behandlingen. Diskrimineringsförbudet är sammankopplat med de rättigheter vilka återfinns i respektive konvention, och täcker således inte situationer vilka kan anses falla utanför dess tillämpning. Denna situation är dock inte här för handen, då samtliga av instrumenten de facto stadgar en rätt till utbildning. Återkommande hos dem tycks vara att grundläggande utbildning för alla måste säkerställas. Sverige har inte på något sätt reserverat sig från bestämmelserna om icke-diskriminering och således skall de gälla fullt ut inom statens jurisdiktion. Då status inte får utgöra någon grund för särbehandling skall de gömda barnen omfattas av allas rätt till utbildning. De tre former under vilka avvikelser från diskrimineringsförbudet är möjligt aktualiseras inte i frågan om gömda barn. Att gruppen gömda barn kan anses vara mer gynnad än övriga barn inom Sveriges jurisdiktion är ej heller troligt. Detta absoluta krav om likabehandling kan för konventionsstaten sannolikt vara komplicerat att efterleva. Men, omfattningen av bestämmelsen är tillerkänd alla inom statens jurisdiktion och att vissa barn är mer svåra att nå torde skäligen inte utgöra något försvar för uteslutning. De gömda barnen befinner sig dessutom till följd av sin livssituation redan i riskzonen för att både anses som uteslutna och som icke nådda. Arbetet för att motverka diskriminering för en grupp som denna bör lämpligen därför vara av stor vikt för en konventionsstat. Vid en samläsning av diskrimineringsförbudet och övriga utbildningskrav stärks rättighetsskyddet för de gömda barnen ytterligare. Konventionsstaten måste säkerställa att tillräckliga åtgärder i staten tagits för att se till att utbildningen i staten är disponibel för alla. Framförallt är det statens uppgift att se till att tillräckliga ekonomiska resurser finns då risken att uteslutas från undervisning inte får aktualiseras till följd av bristande ekonomi. Dessutom måste staten tillse att utbildningen erbjuds inom säkert räckhåll, eller om detta inte är möjligt, genom Internetbaserad undervisning. Vilka åtgärder kan då i Sverige tänkas vara behövliga för att säkerställa en tillgänglig utbildning? Upprätthållandet av en god ekonomi är följaktligen en av åtgärderna. Då någon brist på ekonomiska medel i Sverige sannolikt inte är aktuellt, torde behövliga åtgärder istället vara att skapa en välplanerad samhällsbudget. De gömda barnens närvaro inom Sveriges jurisdiktion måste beaktas, och ett uppmärksammade i samhällsbud- 66 Case relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium v. Belgium (merits) Judgement of 23 July 1968, stycke 10. (härefter Belgian Linguistics case). 67 International Covenant on Civil and Political Rights, adopted and opened for signature, ratification and accession by General Assembly Resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966 Förbudet mot diskriminering återfinns bl.a. i ICCPR artikel 20, 24 och HRC, General Comment no. 18 Non discrimination, stycke

17 geten är en av de lämpliga metoderna. Tillgång till ekonomiskt medel är emellertid enbart en bit på vägen till fullkomligt förverkligande, undervisningen för de gömda barnen måste dessutom vara inom räckhåll. Sverige måste som konventionsland garantera att det gömda barnet kan ta emot undervisning, t.ex. genom att säkert kunna ta sig till skolan. För att knyta ihop denna analys skall det avslutningsvis påpekas att de fundamentala principerna i Barnkonventionen ytterligare talar för att gömda barn tillförsäkras en rätt att gå i skolan. Om denna rätt förnekas barnet har varken kort- eller långsiktiga effekter tillräckligt beaktats, eftersom de utan undervisning förhindras att på ett gott sätt utvecklas både för stunden och inför framtiden. Sällan torde okunskap och uteslutning föda goda och välmående samhällsmedborgare. Vidare har de gömda barnens åsikter i frågan sannolikt inte uppmärksammats, eller ett korrekt bedömande av dess eget bästa gjorts. Utbildning är av stor betydelse för den enskilda människan och detta återspeglas tydligt i de internationella konventionerna. Ett barns behov upphör inte att existera till följd av att det håller sig gömt. Inte heller slutar barnet att leva, eller får reducerade behov om det eventuellt i framtiden skulle komma att lämna den berörda jurisdiktionen. Om ett barn förnekas sin rätt till utbildning till följd av sin illegala vistelse inom jurisdiktionen har således hela barnperspektivet bortsetts ifrån. 11

18 2. Statens ansvar Det räcker inte endast att en stat säger att de har uppfyllt kraven på icke-diskriminering och utbildning. För att göra en rättighet verklig måste staten dessutom vidta aktiva åtgärder. Dessa åtgärder reflekteras i de olika instrumentens bestämmelser. Nedan återfinns de krav vilka en konventionsstat har att uppfylla gällande allas lika rätt till utbildning. 2.1 FN:s konvention om flyktingars rättsliga ställning Enligt Flyktingkonventionen artikel 35 skall konventionsstaterna bistå UNHCR och övriga FN-organ samt underlätta övervakningen av konventionens efterlevnad i staten. Wienkonventionen om traktaträtten 69 (härefter Wienkonventionen) föreskriver att en konvention skall tolkas ärligt i överrensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte. 70 I frågan om Flyktingkonventionen är syftet och ändamålet att skydda flyktingar och försäkra dem det största möjliga utövandet av deras rättigheter i avsaknad av effektivt nationellt skydd. 71 Följaktligen måste en konventionsstat med beaktande av Wienkonventionen, tolka Flyktingkonventionen på så sätt att statens flyktingar skyddas genom att bl.a. garanteras det största möjliga utövandet av sina rättigheter. FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) 72 har vidare uttalat att konventionsstaterna skall ha som mål att alla flyktingbarn får tillgång till utbildning. I fråga om flyktingbarn, skall traumat av tvångsförflyttningen inte ökas på till följd av traumat av förlorad utbildningsmöjlighet Internationella konventionen om ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter Enligt ICESCR artikel 14 skall konventionsstaterna anordna obligatorisk grundläggande utbildning. Detta krav innebär att varken föräldrar, målsmän eller staten själv kan ta ett beslut om huruvida ett barn skall ha tillgång till utbildning eller ej. 74 I anslutning till artikel 13.2 ICESCR finns det vidare förpliktelser vilka staten har att efterleva vid tillfredställandet av de fundamentala grunddragen 75 för utbildning: o Att respektera: Kravet på respekt innebär att staten måste avstå från handlingar vilka hindrar eller motverkar rätten till utbildning Vienna Convention on the Law of Treaties, official publication in United Nations, Treaty Series, vol. 1155, p Konventionen ratificerades av Sverige 4/2-1975, se Vienna Convention on the Law of Treaties - Participants ( ) 70 Wienkonventionen artikel Executive Committee of the High Commissioner s Programme Note on International Protection A/AC/.96/ September 2001 C.8 s United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). 73 UNHCR Refugee Children: Guidelines on Protection and Care ( ) s. 48 (egen översättning). 74 ICESCR, General Comment 11 Substantive issues arising in the implementation of the international covenant on economic, social and cultural rights - Plans of action for primary education. E/C.12/1999/4, 10 May 1999, stycke se under rubrik 1.2. Utbildning och diskriminering. 12

19 o Att förverkliga: Kravet på förverkligande innefattar både kravet på att främja samt att ombesörja rättigheten. För detta skall staten aktivt verka för att stödja och göra det möjligt för individer att åtnjuta sin rättighet. 76 Av artikel 13.2 ICESCR går det att utläsa att olika krav ställs på grundläggande och högre utbildning. Statens beredningsansvar är inte konstant, utan förändras i likhet med nivån på själva utbildningen. Enligt samma artikel skall introduceringen av obligatorisk och kostnadsfri grundläggande utbildning prioriteras. Detta är ett omedelbart krav för samtliga av konventionsstaterna. 77 Artikel 2 ICESCR beskriver beskaffenheten av de legala krav som åligger varje konventionsstat. Häri inkluderas dels rättsliga förpliktelser (obligations of conduct) och förpliktelser vilka kräver resultat. 78 Artikel 2.1 ICESCR föreskriver att: Varje konventionsstat åtar sig att genom egna åtgärder och internationellt bistånd och samarbete till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att trygga att rättigheterna i denna konvention gradvis förverkligas i sin helhet med alla lämpliga medel, i synnerhet genom lagstiftning 79 Trots att stegen för ett förverkligande av konventionen skall ske gradvis måste vissa åtgärder omgående tas efter ratificering. Dessa skall då vara noga övervägda, konkreta och målinriktade 80 och klart åsyftade att uppfylla de krav uppställda i konventionen. 81 Att rättigheterna gradvis skall förverkligas får inte missförstås på så sätt att kravet på fullbordan blir betydelselöst. Konventionsstaterna har i uppgift att på ett effektivt sätt förverkliga sina förpliktelser. 82 En ratificering av ICESCR innebär att en viss minimistandard av rättigheter alltid måste föreligga i konventionsstaten. 83 Till följd av detta bryter därför en stat mot ICESCR om en betydelsefull andel av statens individer (significant number of individuals) berövas t.ex. nödvändig grundläggande hälsovård eller grundläggande utbildning. Vid bedömningen huruvida en överträdelse har skett av staten skall uttrycket till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser ha betydelse. För att en överträdelse inte skall anses ha skett då vissa miniminivåer inte uppfyllts, måste det av staten kunna påvisas att alla tillgängliga resurser brukats på ett oklanderligt sätt. 84 CESCR påpekar att lagstiftning i många fall är nödvändigt. I många fall är det svårt att på ett effektivt sätt uppnå ett gott resultat i arbetet mot ex. diskriminering utan lagstöd. Vilka medel som åsyftas i frasen med alla lämpliga medel i artikel 2.1 ICESCR, är i första hand upp till varje enskild stat att välja. Dessa val skall kunna försvaras inför CESCR i statens rapport och det skall då tydligt framgå varför staten bedömde metoden som mest passande. CESCR är 76 CESCR, General Comment no. 13 The right to education, stycke A.a. stycke CESCR General Comment no. 3 The nature of States parties obligations (art. 2, par 1of the Covenant) 14/12/90, stycke ICESCR artikel CESCR General Comment no. 3 The nature of States parties obligations (art. 2, par 1of the Covenant) 14/12/90, stycke 2 (egen översättning). 81 CESCR, General Comment no. 3, stycke CESCR, General Comment no. 3, stycke CESCR, General Comment no. 13 The right to education, stycke CESCR, General Comment no. 3, stycke

20 trots allt alltid den som fattar det avgörande beslutet om en handling är lämplig samt i linje med konventionen Överträdelser Överträdelser av rätten till utbildning kan ske dels genom direkta handlingar från staten, eller genom att staten inte uppfyller de krav vilka ställs i ICESCR. 86 CESCR föreskriver att en överträdelse inkluderar: introducering av eller fortsatt bruk av lagstiftning vilken diskriminerar individer eller specifika grupper, på någon av de förbjudna grunderna, inom området för utbildning; underlåtenhet att vidta åtgärder vilka riktar sig mot utbildningsdiskriminering; underlåtenheten att introducera, som en primär angelägenhet, grundläggande utbildning vilken är obligatorisk och tillgänglig kostnadsfri för alla Konventionen mot diskriminering inom utbildning Vad som krävs av varje stat för att förverkliga likabehandling enligt CADE återfinns i dess tredje artikel. Med hänsyn till studiens syfte är paragraf 3a och e särskilt intressanta. Enligt CADE 3 a skall staten avskaffa alla lagstiftningar och administrativa instruktioner samt upphöra med allt administrativt bruk som inkluderar diskriminering inom utbildning. CADE artikel 3 e föreskriver vidare att staten skall säkerställa att utländska medborgare bosatta inom statens territorium erbjuds samma tillgång (access) till utbildning som de nationella medborgarna. 88 CESCR kommenterar i anslutning härtill att CADE tillsammans med artikel 2 i Barnkonventionen förespeglar en lika rätt till utbildning för alla barn inom jurisdiktionen. Häri inkluderas även utländska medborgare, oavsett legal status. 89 Artikel 4 CADE föreskriver att konventionsstaterna åtar sig att formulera, utveckla och använda nationella målsättningar 90 vilka tenderar att gynna (tend to promote) lika möjligheter inom området för utbildning. 91 Artikeln fungerar liksom en stomme för hur den nationella utbildningen bör se ut. 92 Först och främst skall grundläggande utbildning vara obligatorisk och kostnadsfri. 93 Konventionsstaterna är vidare skyldiga att främja och intensifiera (encourage and intensify) utbildning för dem som inte tidigare erhållit någon CESCR, General Comment no. 3, stycke CESCR, General Comment no. 13 The right to education, stycke A.a. stycke Se CADE artikel 3 a och 3 e. 89 CESCR, General Comment no. 13 The right to education, stycke CADE artikel 4 (egen översättning). 91 CADE artikel Daudet Yvet och Eisemann Pierre Michel Commentary on the Convention against Discrimination in Education, s CADE artikel 4 a. 94 CADE artikel 4 c. 14