Clearing och avvecklingsrisker

Transkript

1 RAPPORT DEN 24 OKT 2002 DNR Clearing och avvecklingsrisker

2 SAMMANFATTNING 1 1. REGERINGSUPPDRAGET 1 2. FI:S HANDLÄGGNING AV UPPDRAGET 2 3. AVVECKLINGSRISKER 3 4. IMF:S GRANSKNING 6 5. RIKSBANKENS ANSVAR FÖR SYSTEMVIKTIGA INSTITUT 7 6. FINANSINSPEKTIONENS ANSVAR 8 7. VPC 8 8. STOCKHOLMSBÖRSEN BANKGIROCENTRALEN (BGC) FRAMTIDA UTVECKLING AV REGELVERKET FI:S FRAMTIDA TILLSYN 17

3 Sammanfattning Finansinspektionen (FI) erhöll den 25 april 2002 ett uppdrag av regeringen att beskriva avvecklingsriskerna i systemviktiga institut, beskriva hur tillsynen av dessa bedrivs och hur den bör bedrivas i framtiden för att garantera att i regelverk och internationella standarder uppställda krav uppfylls. FI skulle även uppmärksamma den granskning som Internationella Valutafonden (IMF) utfört av den finansiella stabiliteten i Sverige. FI har analyserat IMF:s observationer och rapporter och begärt in kompletterande information från de tre clearingverksamma instituten (Bankgirocentralen BGC AB, Stockholmsbörsen AB samt VPC AB). FI har också nära följt det utvecklingsarbete som bedrivits inom VPC. FI lämnade en delrapport till regeringen den 20 juni 2002, i vilken FI:s preliminära iakttagelser presenterades. I denna slutrapport konstaterar FI att Stockholmsbörsen och Bankgirocentralen uppfyller det svenska regelverket och relevanta internationella standarder. Beträffande VPC konstaterar FI att de åtgärder som redan vidtagits för att minska risken för urbackning orsakad av de indirekta deltagarna lösts på ett tillfredsställande sätt. Ett utvecklingsarbete bedrivs för att kunna avskaffa hela rutinen för urbackning (projekt NewClear). FI följer det pågående arbetet och har också ett informationsutbyte med Sveriges riksbank. FI gör den bedömningen att VPC genom det beskrivna avvecklingssystemet kommer att uppfylla gällande standarder. I frågan om eventuell lagstiftning med anledning av antagna internationella rekommendationer för clearing och avveckling bör ett slutligt ställningstagande avvakta det pågående ESCB/CESR-arbetet inom EU. FI bedriver ett utvecklingsarbete i sin marknadstillsyn, vilken bl.a. innefattar tillsynen av börser och clearingorganisationer. Detta arbete beskrivs i rapporten Agenda för en ny marknadstillsyn. Ett avtal kommer att tecknas mellan FI och Riksbanken om bl.a. samarbete och utbyte av information inom clearing- och avvecklingsområdet. 1. Regeringsuppdraget Regeringen beslöt den 25 april 2002 att ge FI i uppdrag (Fi2002/890(delvis)) att beskriva vilka avvecklingsrisker som finns i den clearing- och avvecklingsverksamhet som bedrivs i systemviktiga institut. FI ska också redogöra för hur tillsynen av avvecklingsriskerna bedrivs i dag och hur den bör bedr i- vas i framtiden för att garantera att i regelverk och internatio nella standarder uppställda krav uppfylls. 1

4 Vidare ska FI enligt beslutet redovisa hur clearing- och avvecklingssystemen för närvarande uppfyller ställda krav i regelverk och internationella standarder för clearing- och avvecklingssystem för värdepapper. Om brister konstateras ska FI lämna en redogörelse för hur dessa brister ska åtgärdas. Av ärendebeskrivningen framgår också att IMF i sin då pågående granskning av stabiliteten i det svenska finansiella systemet framfört viss kritik av hur clearing- och avvecklingsrisker hanteras i Sverige. Regeringen beslöt slutligen att uppdraget i sin helhet ska redovisas senast den 24 oktober 2002 och att FI skulle presentera sina preliminära iakttagelser i en delrapport den 20 juni 2002, vilket också har skett. 2. FI:s handläggning av uppdraget 2.1 Uppdraget På den svenska marknaden bedrivs f.n. clearingverksamhet med tillstånd enligt lagen (1992:543) om börs och clearingverksamhet av tre institut, VPC Aktiebolag (VPC), Stockholmsbörsen AB (Börsen) och Bankgirocentralen BGC AB (BGC). De tre institutens avvecklingssystem har godkänts av FI enligt 3 lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. Samtliga tre institut bedöms i FI:s riskbaserade tillsyn vara sådana syste m- viktiga institut över vilka - enligt regleringsbrevet för FI - tillsynen särskilt ska prioriteras. Slutsatsen blir att dessa institut omfattas av uppdraget. Clearingverksamhet enligt lagen om börs och clearingverksamhet kan emellertid också bedrivas utan särskilt tillstånd av företag som har tillstånd enligt 1 kap. 2 bankrörelselagen (1987:617) eller enligt 1 kap. 3 1, 2 eller 4 lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Även vissa banker och värdepappersbolag kan således bedriva clearingverksamhet. FI har dock avgränsat uppdraget så att banker och värdepappersbolag inte omfattas. Vidare anges i regeringens beslut att FI ska redovisa hur clearing- och avvecklingssystemen för närvarande uppfyller ställda krav i regelverk och internationella standarder för clearing- och avvecklingssystem för värdepapper. Sådana internationella standarder är tillämpliga på VPC och Börsen men inte på BGC. En granskning av BGC:s verksamhet har i stället skett mot internationella standarder för betalningssystem. 2.2 Organisationen Under arbetets gång har FI samverkat med Riksbanken. FI har tagit del av information som Riksbanken inhämtat om BGC. 2.3 Metod FI inledde sitt arbete med att analysera IMF:s observationer som förelåg under våren

5 FI har i sin bedömning av VPC och Stockholmsbörsen utgått från den i november 2001 antagna rekommendationen Recommendations for Securities Settlement Systems, av BIS 1 Committee on Payment and Settlement Systems (CPSS) och International Organisation for Securities Commissions (IOSCO) Technical Committee. De totalt 19 rekommendationerna omfattar riskerna i hela avvecklingscykeln och utgör en global antagen standard för risker i värdepappersavveckling. Den har emellertid ännu ej blivit föremål för lagstiftningsåtgärder i Sverige. För BGC har rekommendationen Core Principles for Systemically Important Payment Systems från BIS använts. För att utvärdera hur instituten lever upp till dessa standarder har följande metod använts. - FI har under hand införskaffat kompletterande information från VPC, Stockholmsbörsen och BGC. - VPC har initierat ett nytt projekt, NewClear, för att utveckla nya clearingoch avvecklingsrutiner och har tagit hand om problemet med de indirekta deltagarna. FI har följt det pågående arbetet och har inhämtat information från ägare och ledning för VPC. - Börsen har på FI:s uppdrag gjort en fullständig genomgång av CPSS/IOSCO-rekommendationerna och lämnat FI en self-assessment i slutet av juni Vad gäller BGC har Riksbanken under maj 2002 skickat ut en enkät till BGC, baserad på Core Principles for Systemically Important Payment Systems (januari 2001). BGC har gett FI tillgång till sitt svar på Riksbankens enkät och Riksbanken har gett FI tillgång till sin preliminära utvärdering av BGC. FI har även tagit del av den self-assessment som BGC avgav till IMF under november På basis av dessa underlag har FI dragit slutsatser om riskerna i systemen, FI:s framtida tillsyn och behov av eventuella lagstiftningsåtgärder. 3. Avvecklingsrisker 3.1 Allmän beskrivning När ett avslut skett i ett finansiellt instrument på värdepappersmarknaden, till exempel på en börs, återstår det flera moment innan det kan anses som avslutad. Affären ska verifieras, äganderätten ska övergå från säljaren till köparen åtföljt av motsvarande överföring av betalning från köparen till säljaren. Dessa moment benämns clearing och avveckling (på engelska settlement). 1 Bank for International Settlements 3

6 Det första steget i denna process är att affären ska matchas (köpare och säljare ska vara överens om vad som överlåtits och till vilket pris etc.). Därefter räknas ut vilka förpliktelser som affären innebär i form av betalning av pengar och leverans av värdepapper. Detta första steg brukar sammanfattas i begreppet clearing. När clearingen är färdig kan avvecklingen påbörjas. Denna innebär att värdepapper överförs från säljare till köpare, (i de allra flesta fall innebär detta en överföring mellan värdepapperskonton, eftersom värdepapper numera oftast är dematerialiserade) och att likvider överförs från köpare till säljare. Denna likvidöverföring sker vanligen via konton hos centralbanken. Clearing och avveckling sker således inte samtidigt och omedelbart. Tvärtom är det normala att det kan ta flera dagar innan momenten är avslutade. På den svenska aktiemarknaden gäller att likvider och värdepapper utväxlas 3 dagar efter avslutet (vilket brukar betecknas T+3). Dessa handelsmönster kan variera mellan olika länder och mellan instrumenttyper. En allmän trend under senare år är att tidsavståndet mellan handelsdagen och avvecklingsdagen minskar. Inom internationell normgivning förs nu diskussioner om möjligheterna att minska cykeln för aktieavveckling till T+1. Detta skulle innebära minskade risker, i synnerhet när det gäller ersättningskostnadsrisk (se nedan), men ställer ökade krav på effektivitet i clearingfunktionen. Ett snabbt införande av denna avkortade cykel är dock inte att vänta. De som deltar i clearing- och avvecklingssystem för värdepapper utsätts för ett antal risker. Dessa innefattar flera olika delrisker. Nedan behandlas kreditrisk (ofta benämnd motpartsrisk), likviditetsrisk, legal risk, operativ risk och systemrisk. Fakta: risker Kreditrisk avser risken för förlust på grund av en deltagares fallissemang. Begreppet kreditrisk brukar i detta sammanhang indelas i två delar: 1) ersättningskostnadsrisk (pre-settlementrisk, marknadsrisk), innebärande risken att en deltagare förorsakas kostnader genom att värdepapper som skulle levererats på likviddagen inte kommer och måste ersättas, exempelvis genom att köpas in från annat håll; och 2) kreditrisk (principal risk), innebärande risken för förlust av likvid eller värdepapper som levererats till en deltagare som därefter fallerar. Likviditetsrisk innebär den risk som en deltagare löper när han som säljare av ett värdepapper inte erhåller den likvid han förväntat sig, utan istället måste realisera andra tillgångar eller låna upp medel. Köparen av ett värdepapper utsätts också för likviditetsrisk om han inte erhåller värdepapperen utan måste kanske låna dem för att leva upp till egna förpliktelser. Legal risk innebär risken att förlust kan uppstå på grund av att lagstiftning eller regelverk inte stöder värdepappersavvecklingssystemet, t.ex. vad avser slutgiltigheten i en affär. Operativ risk innebär risken att förlust uppstår genom t.ex. brister i bolagets kontrollsystem, tekniska system eller misstag av bolagets personal. Systemrisk innebär risken att problem hos en eller flera aktörer i systemet sprider sig till andra deltagare och orsakar generella stabilitetsproblem. 4

7 3.2 Riskhantering Riskerna i clearing och avveckling kan hanteras bl. a. med åtgärder av generell karaktär. Här återfinns val av brutto- eller nettoavveckling samt val av om avveckling sker med eller utan central motpart. Metoderna att hantera risker kan också vara institutsspecifika. Till dessa kan mer detaljerade arrangemang som back-upfaciliteter, kreditavtal etc. föras. Nedan ges några exempel på metoder för att begränsa riskerna i de ovan angivna riskområdena. A. Generella åtgärder Bruttoavveckling innebär att varje affär avvecklas enskilt, motpart för motpart. Detta kan ske löpande (i realtid), alternativt vid bestämda tidpunkter (en eller flera gånger per dag). Denna typ av avveckling åstadkommer en hög grad av säkerhet för motpartsriskerna. Dess nackdela r är främst att den kräver mycket likviditet och ställer stora krav på leveranser av värdepapper i systemet, vilket ökar kostnaderna för avvecklingsprocessen. Nettoavveckling innebär att man räknar samman de avvecklingar som ska ske mellan motparterna under en bestämd tidsperiod och avvecklar detta belopp man kan således kvitta utgående och ingående betalningar eller leveranser mot varandra. Ett nettoavvecklingssystem kan antingen vara bilateralt eller multilateralt, där den bilaterala nettningen sker mellan enskilda motparter, medan den multilaterala nettningen sker mellan samtliga motparter i systemet. Denna avvecklingstyps främsta fördel är den kraftiga likviditetsreducering (och därmed kostnadsminskning) som uppstår. Däremot ökar avvecklingsdeltagarnas ömsesidiga beroende, i synnerhet i det multilaterala alternativet, vilket i sig ökar systemrisken. Central motpart innebär att en central part normalt clearing/avvecklings organisationen träder in som motpart till både köparen och säljaren i varje transaktion. Detta innebär att all kreditrisk koncentreras till den centrala motparten, vilken för att täcka in sin risk tar in säkerheter från de deltagande parterna. Handeln blir också fullständigt anonym. Det sker dock en stark koncentration av riskerna vid val av denna metod. B. Specifika åtgärder Kreditrisk kan hanteras genom att clearingorganisationer kräver att medlemmarna tillskjuter medel i förlusttäckningfonder eller ingår avtal om att dela på uppkomna förluster. I de fall där clearingorganisationen går in som central motpart i transaktionskedjan (s.k. CCP, Central CounterParty) används vanligen ett system med säkerhetsställande av deltagarna. Hit räknas också användandet av likvid mot leverans (DVP, Delivery Versus Payment). Likviditetsrisk kan hanteras genom möjligheter till värdepapperslån/repor samt likviditetsfaciliteter. Legal risk kan hanteras genom t.ex. vältäckande och transparenta regelverk hos clearingorganisationen samt genom legala system som garanterar slutlig avveckling (finality). 5

8 Operativ risk kan hanteras t.ex. genom en robust organisation hos institutet, innefattande bl.a. en effektiv internkontroll och effektiva interna informationssystem. Risken hanteras också genom effektiva back-uprutiner, minskat beroende av enskilda leverantörer samt en väl fungerande katastrofplanering. Systemrisk påverkas naturligtvis av hur ovanstående risker hanteras i de enskilda instituten. I denna rapport behandlas inte den generella hanteringen av systemrisker, för vilka de övervakande myndigheterna Riksbanken och FI har ett ansvar. Det är dock uppenbart att störningar inom ett lands avvecklingssystem för värdepapper kan öka systemrisken genom att störningar hos en deltagare i systemet fortplantas till andra deltagare i systemet. 4. IMF:s granskning IMF inledde sin granskning av Sverige under hösten 2001 och avlämnade sina slutrapporter den 7 augusti Under sitt arbete har IMF vid upprepade tillfällen träffat företrädare för VPC, Stockholmbörsen och BGC. Vidare har instituten lämnat en self-assessment som underlag för IMF:s bedömning. IMF:s bedömning har gjorts mot bakgrund av: 1) IOSCO Objectives and Principles of Securities Regulation. IOSCO-principerna utgör en övergripande standard för regelsystem för värdepappersmarknaden men principerna berör vissa aspekter av VPC:s och Stockholmsbörsens verksamhet. 2) CPSS/IOSCO Recommendations for Securities Settlement Systems. 2 IMF:s bedömning enligt rekommendationerna har gjorts enbart av VPC-systemet. 3) CPSS Core Principles for Systemically Important Payment Systems. IMF:s bedömning har gjorts av RIX-systemet och omfattar VPC, Stockholmsbörsen och BGC i deras roller som deltagare i systemet. IMF:s bedömning var i korthet följande: - FI:s tillsyn av risker i VPC:s och Stockholmsbörsens komplexa clearing- och avvecklingssystem har svagheter. Tillsynen av clearing- och avvecklingssystem måste förstärkas. - Det finns oklarheter i Riksbankens och FI:s delvis överlappande tillsynsansvar för clearing- och avvecklingssystem och formerna för myndighetssamarbetet är inte reglerade. Det samarbetsavtal som förbereds mellan myndigheterna kommer att klargöra detta ansvar. 2 Dessa rekommendationer antogs i november

9 - VPC uppfyller inte kriterier för riskkontrollen av nettningsystemen i samband med ett eventuellt fallissemang av en deltagare. Vidare saknas tillträdeskrav för de indirekta deltagarna. - Börsens derivatclearing är avancerad och uppfyller nuvarande praxis på marknaden. (Någon fullständig bedömning enligt CPSS/IOSCOkriterierna gjordes dock ej.) - Inga specifika synpunkter framfördes om BGC. En närmare beskrivning av IMF:s bedömning återfinns under respektive institutavsnitt. 5. Riksbankens ansvar för systemviktiga institut Riksbankens uppdrag är enligt riksbankslagen att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Detta uppdrag fullgörs genom att Riksbanken övervakar tre aspekter på betalningssystemet: 1) infrastruktur 2) centrala företag och institutioner 3) regelverk Riksbanken har också ett aktivt operativt ansvar för betalningsväsendet genom att tillhandahålla RIX-systemet, det centrala avvecklingssystemet dit samtliga betalningar mellan bankerna slussas. Riksbankens övervakning måste skiljas från FI:s tillsyn. Man kan säga att Riksbanken har ett övergripande ansvar för betalningsväsendet som system medan FI har tillsynsansvar för stabiliteten i de enskilda institut som ingår i betalningsväsendet. Riksbankens och FI:s uppgifter överlappar dock delvis varandra. IMF påpekade i sin rapport att gränsdragningen mellan de två myndigheternas respektive ansvarsområde inte alltid stod klar för marknadsdeltagarna i betalningsväsendet och rekommenderade att samarbetet skulle formaliseras. Riksbanken och FI har bl.a. mot denna bakgrund inlett förhandlingar om upprättandet av ett samarbetsavtal. Ett utkast diskuteras och målsättningen är att undertecknandet ska ske under hösten En närmare beskrivning av Riksbankens uppdrag och övervakningsmetoder återfinns i skriftserierna Penning och valutapolitik 2001:3, Riksbankens roll som övervakare av den finansiella infrastrukturen och Finansiell stabilitet 2/2001 Övervakning av den finansiella infrastrukturen och finansiell stabilitet. 7

10 6. Finansinspektionens ansvar Finansinspektionen har till uppgift att bidra till den finansiella sektorns stabilitet, effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Som ett led i arbetet med att uppfylla detta mål har FI som en av sina uppgifter att utöva tillsyn över börser, auktoriserade marknadsplatser, clearingorganisationer samt den handel i värdepapper som organiseras av värdepappersinstitut. Hur den framtida tillsynen är planerad beskrivs närmare nedan i avsnitt 11. För de tre clearingorganisationerna gäller också att de är föremål för FI:s årliga riskbedömningar av systemviktiga institut. 7. VPC 7.1 VPC:s clearing- och avvecklingsverksamhet VPC har auktorisation som clearingorganisation enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. I denna egenskap administrerar VPC det s.k. VPC-systemet, som av FI har godkänts i enlighet med lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. VPC har även tillstånd som central värdepappersförvarare enligt lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument. VPC är för närvarande den enda auktoriserade centrala värdepappersförvararen i Sverige. I denna egenskap har VPC rätt att kontoföra finansiella instrument i avstämningsregister. I registren, som består av en daglig journal och konton för ägare av värdepapper, registreras bland annat aktier i avstämningsbolag och andra värdepapper avsedda för allmän omsättning. Värdepapperen är genom en särskild lagstiftning dematerialiserade. Registreringarna utförs i allmänhet av företag som av VPC godtagits som s.k. kontoförande institut. Till registreringen på ett konto i ett avstämningsregister har knutits de rättsverkningar som i ett icke dematerialiserat värdepapperssystem är knutna till innehavet av ett värdepapper. VPC-systemet är också det centrala systemet i Sverige för clearing och avveckling av affärer i aktier och penningmarknadsinstrument. VPC:s clearingverksamhet omfattar tre olika clearingfunktioner, varav de två första kan karaktäriseras som multilaterala nettoavvecklingssystem: Garanticlearing för clearing av affärer med i systemet registrerade vä r- depapper (huvudsakligen aktier) och där betalningsåtagandena alltid säkerställs av en bank. Penningmarknadsclearing för clearing av affärer med vissa räntebärande instrument. Bruttoavveckling i realtid för avveckling affär för affär av alla i systemet registrerade värdepapper med undantag av premieobligationer, RTGS (Real Time Gross Settlement). RTGS-systemet 8

11 är inte fullt automatiserat och används därför endast i begränsad utsträckning. VPC-systemet bygger på likvid mot leverans och avveckling av affärer sker för närvarande vanligen i cykeln T+2 eller T+3. Värdepappersleveranser sker i VPC-systemet (överföring mellan konton) medan likvider utväxlas i Riksbankens RIX-system. Olika rutiner gäller för clearing och avveckling på aktie- respektive penningmarknaden. 7.2 Avvecklingsrisker i VPC-systemet I sin egenskap av administratör av VPC-systemet utför VPC följande funktioner: kontoföring, förmatchning av affärer, matchning av affärer samt clearing och avveckling. I clearingverksamheten deltar företag som av VPC antagits som clearingmedlemmar. En clearingmedlem som själv inte är bank måste anlita en bank som ombesörjer likvidhanteringen. VPC agerar inte som central motpart i någon av clearingfunktionerna och lämnar heller inte några garantier för avveckling av affärerna och tar därigenom inte på sig någon motpartsrisk. Riskerna i VPC:s verksamhet är därför huvudsakligen operativa risker om man ser till VPC som enskilt institut. VPC har dock ett betydande ansvar för hanteringen av riskerna vid nettning och avveckling och intar därmed en central roll i clearing- och avvecklingsprocessen. VPC administrerar och bevakar avvecklingsprocessen på parternas vägnar och kontrollerar bland annat clearingmedlemmarnas förutsättningar att fullfölja sina åtaganden. Deltagarna i VPC-systemet omfattas förutom av operativa risker, även av andra risker såsom motpartsrisker och systemrisker. Motpartsrisken hos en clearingmedlem hanteras genom DVP, genom att avvecklingssystemet bygger på samtidig betalning och leverans. Systemrisk kan främst identifieras i penningmarknadsavvecklingen genom den existerande rutinen för försenad avveckling och urbackning. Systemrisk finns även i garantiavvecklingen, men är i allmänhet mindre pga att de vä r- den som hanteras där är lägre. För att säkerställa likvidavveckling i garantiavvecklingen kräver VPC att en grundgaranti ställs och i vissa fall också en tilläggsgaranti. Samtliga clearingmedlemmar, utom de som deltar i RIX som likvidbank, ska säkerställa sina likvider genom en limiterad bankgaranti, grundgaranti, utställd av en likvidbank. Om en clearingmedlems slutliga nettolikvid överstiger grundgarantin, måste denna garanti utökas med erforderligt belopp för den aktuella avvecklingsdagen, tilläggsgaranti. För att minimera dessa systemrisker har VPC byggt in följande säkerhetsrutiner. Om problem i avvecklingsprocessen skulle uppstå har VPC möjlighet att begränsa dessa genom att förskjuta hela eller delar av tidsschemat för avveckling eller genomföra en försenad avveckling (urbackning). De olika scenarioövningar med parterna som kontinuerligt genomförs, fyller också en viktig funktion vad gäller beredskap för att kunna hantera allvarliga problem i avvecklingsprocessen. Överenskommelser finns också mellan parterna om åtgärder, som t ex repo-affärer, för att underlätta avvecklingen. Vidare finns rutiner för pantsättning och möjlighet till alternativ avveckling via RTGS. Dessutom har emittenter genom avtal med VPC åtagit sig att, i den mån det är möjligt för att undanröja leveransproblem som kan uppkomma i samband 9

12 med försenad avveckling, pröva möjligheten att ställa värdepapper till förfogande genom att emittera värdepapper. Vid en eventuell urbackning och försenad avveckling finns en helautomatiserad rutin med inlagda beslutspunkter. Den fallerande deltagarens alla affärer går tillbaka och övriga deltagare kan göra ersättningsaffärer på basis av de nya balanser som uppkommit efter att den fallerande deltagande deltagarens affärer lyfts ur. Det beskrivna urbackningsförfarandet har hittills dock aldrig behövt tillämpas. Dessa rutiner reducerar, men eliminerar inte helt systemrisken i VPC-systemet. 7.3 IMF:s granskning I samband med IMF:s granskning blev VPC:s verksamhet föremål för en bedömning utifrån de rekommendationer för avvecklingssystem för värdepapper, som gemensamt tagits fram av CPSS och IOSCO. Vid granskningstidpunkten var dock rekommendationerna ännu inte antagna. IMF:s huvudsakliga slutsatser från granskningen av VPC-systemet var att kraven i rekommendation 9 inte var uppfyllda. Förekomsten av indirekta deltagare i systemet diskuterades även i detta sammanhang. Rekommendation 9 har följande lydelse: "CSD 3 s that extend intraday credit to participants, including CSDs that operate settlement systems should institute risk controls that, at a minimum ensure timely settlement in the event that the participant with the largest payment obligation is unable to settle. The most reliable set of controls is a combination of collateral requirements and limits". Denna rekommendation, som reducerar systemrisken, innebär dock inte att risken elimineras. Däremot reduceras den kraftigt. IMF konstaterade att VPC inte deltar i några transaktioner och inte heller garanterar krediter eller värdepapperslån till deltagarna samt att negativa positioner på värdepapperskonton inte tillåts i VPC-systemet. IMF gjorde bedömningen att de båda nettoavvecklingssystem som VPC administrerar (Garanticlearingen och Penningmarknadsclearingen) är "oskyddade" vid en deltagares fallissemang. Det finns således inga riskhanteringsfunktioner på plats som täcker marknadsrisken i en fallerande clearingmedlems eller indirekt deltagares åtaganden. IMF konstaterade vidare att det heller inte finns några likviditetsarrangemang på plats för att garantera avveckling på utsatt tid. Dvs. det som rekommendationen tar sikte på, nämligen att avvecklingssystem ska använda sig av sådana riskhanteringsfunktioner som säkerställer att avveckling kan ske även om deltagaren med det största betalningsåtagandet i systemet skulle fallera, uppfylls inte i VPC:s nettoavvecklingssystem. 3 Central Securities Depositary (Central värdepappersförvarare) 10

13 IMF diskuterade även den rutin som möjliggör för clearingmedlem/likvidbank att kunna anmäla bristande betalning för indirekta deltagare, vilket kan leda till urbackning och försenad avveckling. Beträffande rekommendation 14 som behandlar kriterier för deltagande i systemet, konstaterade IMF bland annat att tillträdeskrav för de indirekta deltagarna saknades, trots att dessa kan utgöra en risk för clearingen/avvecklingen. För ytterligare uppgifter om IMF:s bedömning hänvisas i första hand till Finansdepartementets hemsida, men även till IMF:s hemsida ( 7.1 FI:s granskning av hur clearing- och avvecklingssystemen uppfyller krav i regelverk och internationella standarder. I IMF:s bedömning av VPC-systemet utifrån CPSS/IOSCO-rekommendationerna lyftes särskilt fram att riskhanteringsfunktioner i nettoavvecklingssystemen som säkerställer avveckling även vid ett eventuellt fallissemang av en deltagare saknades. Även frågan om de indirekta deltagarna diskuterades. FI har, utifrån ett CPSS/IOSCO-perspektiv, inte funnit anledning att göra någon annan bedömning än IMF i dessa frågor. 7.2 Åtgärdsplan för konstaterade brister För att säkerställa att VPC lever upp till de ovan nämnda rekommendationerna har FI följt upp företagets åtgärdsplan och gör följande bedömning. Indirekta deltagare Beträffande rutinen som möjliggör för clearingmedlem/likvidbank att kunna anmäla bristande betalning för indirekta deltagare med åtföljande urbackning som följd, har VPC redan vidtagit följande åtgärder i penningmarknadsclearingen. I VPC:s Regelverk för Kontoföring och Clearing har begreppet indirekta deltagare utmönstrats och regler om automatisk förvärvspant till förmån för clearingmedlem införts. Clearingmedlemmarna ansvarar för att man i avtal med sina kunder har tillförsäkrat sig rätten att innehålla förvärvade värdepapper som säkerhet för den betalning som clearingmedlemmen har erlagt för kundens förvärv. Detta innebär att det inte längre kommer att vara möjligt för likvidbank att anmäla bristande betalning från kund till banken eller till ansluten clearingmedlem. Eftersom clearingmedlemmarna genom dessa ändrade regler åläggs ett oinskränkt betalningsansvar för sina kunders förvärv av penningmarknadsinstrument kommer risken för urbackning att minska. Genom dessa åtgärder bedömer FI att frågan med de indirekta deltagarna i systemet nu omhändertagits av VPC på ett tillfredsställande sätt. Projekt NewClear 11

14 VPC-systemet är ett multilateralt nettoavvecklingssystem. Dagens rutiner som medger försenad avveckling, innebär att en deltagares betalningsfallissemang kan förhindra avveckling på utsatt tid även för andra deltagare. Detta kan i sin tur leda till betalningsproblem även för dessa deltagare. Denna spridningsrisk, s.k. systemrisk, medför att det nuvarande systemet brister i förhållande till CPSS/IOSCO:s rekommendation 9 om kravet på att ett clearing- och avvecklingssystem ska kunna minska systemrisker i händelse av en deltagares fallissemang. För att uppfylla ifrågavarande rekommendationer i detta avseende, har VPC beslutat avskaffa rutinen för försenad avveckling och därigenom eliminera risken för urbackning. Detta avses att hanteras inom projekt NewClear som VPC startade i februari 2002 och som har som syfte att implementera ny funktionalitet i VPC:s clearing- och avvecklingssystem. En uttalad målsättning från VPC för arbetet med nya clearing- och avvecklingsrutiner har varit att så långt möjligt bygga på VPC-systemets befintliga funktionalitet och struktur. NewClear-modellens syfte är att erbjuda en effektiv och säker avveckling utan risk för urbackning, möjlighet att skapa effektiva länkar med utländska avvecklingssystem och clearingorganisationer och ge förutsättningar för en framtida övergång till T+1. NewClearprojektet omfattar avveckling på både aktie - och penningmarknaden. Den i projektet föreslagna modellen för bruttoavveckling fokuserar på en effektiv och säker likvidhantering utan risk för urbackning och avser att ge möjlighet att registrera transaktioner samma dag som de avvecklas och att avveckla flera gånger per dag. Limiter för clearingmedlemmars betalningsåtaganden kommer att ersätta dagens system med garantier. Några av de nuvarande metoderna för clearing och avveckling kommer genom projektet att förändras. Detta gäller bl.a. VPC:s rutiner för kontroll av säkerheter, leverans- och betalningskapacitet samt avvecklingstidpunkter. Vad gäller avvecklingsfrågor, kan särskilt nämnas en rutin med s.k. klarmarkering av en transaktion. Denna innebär att leveransen av värdepapper till köparen och betalning till säljaren har säkerställts. Genom att en likvidkontroll tidigare skett, har också varje risk för urbackning eliminerats. Ett fallissemang som inträffar för en clearingmedlem eller likvidbank efter att en affär klarmarkerats kommer inte att påverka avvecklingen av redan klarmarkerade affärer. Detta innebär att alla affärer som har klarmarkerats således alltid kommer att avvecklas. En närmare beskrivning av NewClear En modell för ett nytt avvecklingssystem finns på VPC:s hemsida ( FI följer kontinuerligt arbetet i projektet och deltar i regelbundet återkommande möten med VPC och Riksbanken. Fortfarande pågår dock en hel del utvecklingsarbete och testverksamhet. Även VPC:s regelverk behöver anpassas till den framtida funktionaliteten i VPC-systemet. Detta arbete har redan påbörjats. Även Riksbankens system och regelverk är föremål för ändringar beroende på NewClear-projektet. Bankerna behöver också förändra sina datasystem och rutiner för att i fortsättningen kunna delta i clearingen och avvecklingen. VPC:s styrelse kommer senare under hösten att fatta beslut om tidpunkt för produktionssättning av systemet. 12

15 FI gör den bedömningen att det avvecklingssystem som VPC beskriver i projektet NewClear och som VPC åtagit sig att implementera uppfyller CPSS/IOSCO-rekommendationen 9 enligt vilken systemet ska vara så konstruerat att ett fallissemang hos den deltagare som har det största betalningsåtagandet inte ska äventyra en rättidig avveckling för övriga deltagare. 8. Stockholmsbörsen 8.1 Stockholmsbörsens clearing- och avvecklingsverksamhet Stockholmsbörsen är dels en auktoriserad börs för avista- och derivatinstrument dels en clearingorganisation för derivathandeln. Avvecklingen av avistahandeln handhas i sin helhet av VPC. Derivathandelns clearing- och avvecklingsverksamhet utmärks av att Stockholmsbörsen träder in som central motpart mellan köpare och säljare. Detta innebär att parterna inte exponeras för motpartsrisk på varandra. Alla har istället en motpartsrisk på Stockholmsbörsen. Avvecklingen av derivataffärerna sker inom Stockholmsbörsens clearingsystem vilket är ett integrerat system för clearing och avveckling. Då derivatkontrakt behålls till förfallodagen och leverans eller betalning av underliggande värdepapper ska ske förs information om detta över till VPCsystemet som ombesörjer clearingen och avvecklingen. En skillnad gentemot avistamarknaden är att avvecklingen för ett derivatinstrument kan sägas inte vara avslutad förrän derivatkontraktet förfallit. Denna kan ske på två sätt nämligen dels genom att investeraren öppnar ett "motkontrakt" och kontrakten nettas, dels genom lösen av kontrakten på förfallodagen. Stockholmsbörsen hanterar sina risker genom att se till att några positioner inte uppkommer hos Stockholmsbörsen, dvs att nettot av alla köp- och säljtransaktioner summeras till noll för varje instrument. Vidare tar Stockholmsbörsen in säkerheter för ingångna positioner, och även tilläggssäkerheter om marknadsutvecklingen så kräver. 8.2 Avvecklingsrisker i Stockholmsbörsens clearing- och avvecklingssystem Avvecklingsrisken i Stockholmsbörsens clearing- och avvecklingsverksamheten utgörs främst av motpartsrisken, dvs risken att motparten ej kan fullfölja sina åtaganden. Stockholmsbörsen har valt att vara central motpart i derivathandeln. Kunderna och medlemmarna ställer säkerhet för sina åtaganden i clearingverksamheten. Kunderna delas upp i indirekta och direkta kunder. De direkta kunderna ställer säkerhet till Stockholmsbörsen medan de indirekta kunderna ställer säkerhet till medlemmen som för kundens räkning ställer motsvarande säkerhet till Stockholmsbörsen. Stockholmsbörsen har rätt att utnyttja dessa säkerheter för att kunna fullfölja affärerna. 13

16 För att mäta och följa upp motpartsrisken har Stockholmsbörsen ett riskhanteringssystem. I detta system beräknar och följer Stockholmsbörsen upp säkerhetskravet gentemot medlemmarna och kunderna. Dessa beräkningar görs minst en gång per dag för att kunna följa hur säkerhetskravet utvecklas under dagen. Vid dagens slut görs en beräkning av de säkerheter som varje medlem och kund ska ställa till Stockholmsbörsen på basis av öppna positioner. I de fall säkerheter saknas ska dessa levereras till Stockholmsbörsen senast klockan 11 nästföljande dag. Stockholmsbörsen tar således i denna del på sig en risk, den så kallade overnight-risken, som avtäcks först påföljande dag. För att täcka denna risk samt kostnader som kan drabba Stockholmsbörsen vid en medlems fallissemang har Stockholmsbörsen avsatt ett så kallat clearingkapital som ska bestå av eget kapital, garanti eller försäkring eller på annat liknande sätt ha en tillfredställande beredskap för att kunna uppfylla sådant betalningsansvar som kan uppkomma för organisationen till följd av clearingverksamheten. Clearingkapitalet i Stockholmsbörsen jämte övriga kapitalfaciliteter har med beaktande av ställda säkerheter av FI bedömts som tillräckligt för att täcka riskerna i clearing- och avvecklingsverksamheten. Stockholmsbörsen driver derivathandel och avistahandel inom samma jur i- diska enhet. Det innebär att en händelse som relaterar till avistahandeln kan komma att påverka också derivathandeln. Det innebär att också de risker som finns inom avistahandeln måste vägas in när de totala riskerna ska bedömas inom derivathandeln. Riskerna inom avistahandeln torde dock vid en jämförelse med riskerna inom derivathandeln vara begränsade. Några särskilda åtgärder i riskhanteringshänseende när det gäller derivathandeln synes därför inte nödvändiga. 8.3 IMF:s granskning IMF:s granskning av Stockholmsbörsens clearing- och avvecklingssystem har varit inriktad på en kartläggning och översiktlig bedömning av detsamma. IMF har inte redovisat sina iakttagelser som en jämförelse mot CPSS/IOSCO-rekommendationerna. I stället har man i mera allmänna ordalag konstaterat att Stockholmsbörsens derivatclearing är sofistikerad och i paritet med gällande marknadspraxis. 8.4 FI:s granskning av hur Stockholmsbörsens clearing- och avvecklingssystemen uppfyller krav i regelverk och internationella standarder. FI:s bedömning är att Stockholmsbörsen uppfyller de krav som ställs i det svenska regelverket. FI har även gjort en fullständig bedömning huruvida Stockholmsbörsens system för clearing och avveckling uppfyller CPSS/IOSCOrekommendationerna. Dessa rekommendationer täcker de olika delarna i en clearing- och avvecklingscykel. Beroende på den svenska värdepappersmarknadens organisation och funktionssätt ombesörjs olika delar av clearing- och avvecklingscykeln av flera institut. Det är bland annat ett starkt beroende mellan Stockholmsbörsen och VPC. Bedömningen nedan avser 14

17 endast de rekommendationer som är relevanta för Stockholmsbörsens clearing- och avvecklingsverksamhet. FI har som bakgrund till sin bedömning begärt att Stockholmsbörsen går igenom de olika rekommendationerna och gör en skriftlig bedömning av varje rekommendation. FI har nu utvärderat Stockholmsbörsens svar. På basis av denna utvärdering gör FI den sammanvägda bedömningen att det av Stockholmsbörsen bedrivna clearing- och avvecklingsystemet uppfyller CPSS/IOSCO-rekommendationerna. Stockholmsbörsen tar f n fram en utvecklad modell för beräkning av kapitalkravet i clearingverksamheten. Denna modell bygger på Stockholmsbörsens nuvarande riskhanteringssystem. FI har under våren särskilt utvärderat denna modell. En del av denna utvärdering har avsett riskhanteringssystemet och bedömts som tillfredsställande. Sammanfattningsvis anser FI att Stockholmsbörsens system för clearing och avveckling uppfyller kraven i det svenska regelverket och internationella standarder. 9. Bankgirocentralen (BGC) 9.1 BGC:s clearing- och avvecklingsverksamhet BGC etablerades för att hantera betalningar för privatpersoner och ickefinansiella företag genom girobetalningar över bankernas konton. Bankgir o- systemet, som är BGC:s huvudsakliga verksamhet, hanterar i huvudsak massbetalningar och har f.n. 21 banker som deltagare. De enskilda transaktionernas riktighet och att det finns tillräckliga medel på kontot kontrolleras. Därefter sker clearingen bilateralt genom att BGC nettar transaktionerna mellan två parter, eller multilateralt genom att nettningen sker mellan flera parter. Huvuddelen av BGC:s clearing sker bilateralt, vilket medför en mindre risk. Efter clearingen sker avvecklingen i RIX-systemet, dvs. över bankernas konton i Riksbanken. I samband med att BGC under 1999 fick tillstånd att bedriva clearingverksamhet införde BGC ett nytt system för clearing/avveckling för att bankgirosystemet skulle uppfylla Riksbankens krav på säkerställd avveckling. Numera är detta krav uppfyllt. 15

18 9.2 Avvecklingsrisker i BGC:s clearing- och avvecklingssystem Riskerna i BGC:s verksamhet är huvudsakligen operativa risker om man ser till BGC som institut, eftersom avvecklingen till största delen sker direkt över bankernas egna konton i RIX-systemet. De i BGC-systemet deltagande bankerna omfattas dock också av kredit- och likviditetsrisker. För att min i- mera riskerna för deltagarna erbjuder BGC:s avvecklingssystem clearing och avveckling flera gånger dagligen och har fallissemangs- och reservrutiner. 9.3 IMF:s granskning IMF:s bedömning avsåg RIX-systemet som helhet. Som en del i den bedömningen träffade IMF företrädare för BGC och BGC lämnade också en self-assessment enligt CPSS Core Principles for Systemically Important Payment Systems. Något explicit uttalande eller bedömning av BGC har ej gjorts av IMF. 9.4 FI:s granskning av hur clearing- och avvecklingssystemen uppfyller krav i regelverk och internationella standarder FI gör följande bedömning av hur BGC uppfyller de krav som ställs i CPSS Core Principles for Systemically Important Payment Systems. Bedömningen baseras på det svar BGC lämnat på Riksbankens enkät och på diskussioner med företrädare för BGC. Den legala regelverket utgör en väldefinierad grund för BGC:s verksamhet. BGC:s regelverk och procedurer möjliggör för deltagarna att förstå riskerna i systemet. Systemet erbjuder avveckling flera gånger om dagen. BGC:s system utför huvudsakligen avveckling bilateralt netto. För de multilaterala avvecklingstotaler som levereras till BGC finns fallissemangsregler. BGC har rutiner för att säkerställa att krav på systemets säkerhet, operationella pålitlighet och katastrofberedskap kan upprätthållas. Ledningsformerna för systemet är effektiva och transparenta. Som en sammanfattande bedömning anser FI att BGC i sitt clearing- och avvecklingssystem i allt väsentligt följer de krav som ställs upp i CPSS Core Principles for Systemically Important Payment Systems. Det kan nämnas att Riksbanken i sin preliminära bedömning av BGC:s avvecklingssystem finner att principerna har uppfyllts (Åtta principer bedöms som helt uppfyllda och två principer som till stor del uppfyllda). 10. Framtida utveckling av regelverket Internationellt har clearing- och avvecklingsområdet fått ökad uppmärksamhet under senare tid och ett flertal rapporter av olika institutioner har presenterats. Dessa institutioner representerar olika parter, som t.ex. privata intressenter (Group of 30), övervakande organ (CPSS/IOSCO), EU. Ofta innehåller de rekommendationer om vad som kan anses som best practice 16

19 inom området. Genom sitt medlemskap i BIS och IOSCO får Sverige anses ha förbundit sig att införa eller tillämpa dessa rekommendationer. Ett pågående arbete, som kan väntas få direkt påverkan på det svenska regelverket, är den arbetsgrupp som gemensamt tillsatts av den europeiska centralbanken (ECB) och den europeiska samarbetsorganisationen för tillsynsmyndigheter (CESR). Denna grupp, som förväntas avsluta sitt arbete under år 2003, har till uppgift att utifrån ett EU-perspektiv analysera CPSS/IOSCO-rekommendationerna och föreslå lämpliga förstärkningar. Frågor kring clearing och avveckling är centrala för värdepappershandeln. Det bör därför noga övervägas i vilken form dessa ska regleras i framtiden. Gällande svenska regelverk, främst lagen om börs- och clearingverksamhet samt lagen om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden har i dag inte en utformning som svarar mot CPSS/IOSCOs rekommendationer. Två alternativ att hantera denna situation finns. Antingen att FI - inom ramen för gällande bemyndiganden kräver att berörda företag följer vad som får anses utgöra internationellt erkänd best practice eller att riksdagen i lag lägger fast huvudlinjerna i de antagna rekommendationerna. I avvaktan på det arbete som pågår inom EU bör FI verka för att rekommendationerna följs. Så sker också som framgått gentemot VPC. Ett slutligt ställningstagande i lagstiftningsfrågan bör dock avvakta det pågående ESCB/CESRarbetet. 11. FI:s framtida tillsyn Ett internt utredningsarbete angående den framtida marknadstillsynen har bedrivits på FI. I denna utredning har också gjorts en bedömning av den inverkan på FI:s verksamhet som de nya direktiven om prospekt och marknadsmissbruk och förordningen om nya redovisningsregler kommer att ha. Utredningen har utmynnat i Finansinspektionens rapport Agenda för ny marknadstillsyn ( ) där FI:s framtida tillsynsaktiviteter tas upp. Följande tillsynsområden för börs- och clearing lyfts fram i rapporten: - Finansiell ställning - System/kapacitet - Regelefterlevnad - Tillstånd - Medlem/konsument - Institutens organisation - Riskhantering Arbetet löper vidare med framtagande av handböcker som ska ange metodologin inom ramen för vilken FI ska bedriva sin tillsyn. Handböckerna ska vara klara före utgången av Den interna utredningen har också lett till en omorganisation. FI har sedan ett år tillbaka en avdelning "Marknadsplatser" för vilken en av huvuduppgifterna är tillståndsgivning och tillsyn över börs- och clearingorganisationer. På detta sätt specialiseras arbetskraften på denna avdelning på börs- och clearingverksamhet och de frågeställningar som kan relateras till denna verksamhet. 17

20 Resurser från andra arbetsområden har frigjorts för att istället inriktas och koncentreras på tillsynen av börs- och clearingorganisationer. Ett annat sätt att öka resurserna är att anlita konsulter för uppdrag som t.ex. utvärdering av de system som är centrala i en börs- och clearingorganisation. Konsultuppdragen följs sedan upp med utbildning av personal på FI som arbetar med den löpande tillsynen. Den framtida tillsynen kommer huvudsakligen att koncentreras till områdena intressekonflikter, riskrapportering och kapitalkrav. Intressekonflikter Internationella standarder pekar på de intressekonflikter som kan föreligga i börs- och clearingverksamhet. När det gäller t.ex. Stockholmsbörsen så har den intressekonflikt som föreligger genom att Stockholmsbörsens ägaren är noterad på Stockholmsbörsen hanterats i regeringens proposition "Förstärkt tillsyn över börser" 1999/2000:18. FI kommer att följa liknande intressekonflikter i den framtida tillsynen. Riskrapportering FI kommer att ställa utökade krav på börser och clearingorganisationers interna riskrapportering. Dessutom kommer FI att kräva en kvartalsvis rapportering till FI som bl.a. ska omfatta kredit-, motparts-, marknadsrisker (räntevaluta- och kursrisker), likviditetsrisker, och operativa risker. Därmed ges FI möjligheter att följa och analysera utvecklingen över tiden. FI kommer även att mer systematiskt följa upp börs- och clearingorganisationernas system för styrning, interna information och intern kontroll. Kapitalkrav Kravet på att den finansiella ställningen i börser och clearingorganisationer ska vara tillräcklig kommer att vara föremål för ökad uppmärksamhet. Även för detta ändamål kommer en kvartalsvis rapportering till FI att införas. Övrigt Vid sidan av ovan nämnda huvudområden kommer FI att göra genomgångar av väsentliga system i börs- och clearingorganisationer samt övervaka dessa inom ramen för den löpande tillsynen. En annan viktig del som ska utvecklas är FI:s och Riksbankens olika roller i börs- och clearingverksamhet. Ett avtal kommer att tecknas mellan FI och Riksbanken om bl.a. samarbete och utbyte av information inom clearingoch avvecklingsområdet. FI och Financial Supervisory Authority (FSA) i Storbritannien har påbörjat ett samarbete angående tillsyn av gemensamma börs- och clearingfrågor. Avsikten är att detta arbete ska fortgå i den framtida tillsynen. 18