Green Paper on Labour Law DG EMPL/F/2 J-37 05/26 European Commission B-1049 Brussels

Transkript

1 28 mar 2007 YTTRANDE Rnr Lena Maier Söderberg Green Paper on Labour Law DG EMPL/F/2 J-37 05/26 European Commission B-1049 Brussels SACOs yttrande över Grönboken en modern arbetsrätt för att möta talets utmaningar (KOM(2006) 708) Allmänna överväganden SACO välkomnar en bred och förutsättningslös debatt om hur en modern arbetsrätt bör vara utformad för att möta 2000-talets utmaningar. Grönboken är också ett viktigt bidrag genom att den lyfter fram olika perspektiv och aktörer på arbetsmarknaden. Vems och vilka intressen ska en modern arbetsrätt beakta och hur ska dessa intressen bäst mötas? Vi anser att det är nyttigt att i diskussionen kring arbetsrätten ibland flytta fokus från den mer traditionella intresseavvägningen mellan den anställdes anställningstrygghet och arbetsgivarens behov av flexibilitet. En annan viktig intresseavvägning som måste finnas med i diskussionen om arbetsrätten, som grönboken inte tar upp, är att den anställde också har behov av flexibilitet liksom arbetsgivarens verksamhet kan behöva stabilitet och förutsebarhet. I diskussionen måste också intresseavvägningen mellan de som har en trygg anställning och de som står utanför arbetsmarknaden eller de som endast är löst knutna till densamma iakttas. Det är också nyttigt att sätta anställningstryggheten hos en och samma arbetsgivare i relation till behovet av åtgärder för att främja och stödja anställningsbarhet, omställning och rörlighet. Vi är mot denna bakgrund positiva till att kommissionen inte endast ser på arbetsrätten ur ett snävt perspektiv, utan ser till helheten bland annat genom att lyfta fram de sociala försäkringssystemen, arbetsmarknadspolitiken och kompetensutveckling som viktiga samverkande faktorer. SACO är dock inte i alla delar ense med kommissionens utgångspunkter. Vi menar att det är viktigt att balansera de olika intressen som finns för att skapa en modern, men också en sund arbetsmarknad. Att skapa långsiktigt hög sysselsättning och tillväxt är ett prioriterat mål, för det krävs inte bara fler personer i jobb utan även fler i bra arbeten. Den allena rådande utgångspunkten kan därför aldrig vara att en modern arbetsrätt skapas genom att luckra upp anställningstryggheten för arbetstagare med tillsvidareanställningar. Vi menar att i grund och botten är trygghet i anställningsförhållandet och på arbetsmarknaden en viktig förutsättning för en uthållig och sund tillväxt. SVERIGES AKADEMIKERS CENTRALORGANISATION V:\Basverksamhet\Registratur\REMISS\YTTR\Svar 2006\06rem97.doc Postadress Besöksadress Telefon Telefax Postgiro Bankgiro Box 2206, Stockholm Lilla Nygatan E-post allmän kansli@saco.se Telefon direkt E-post personlig lena.maier.soderberg@saco.se Hemsida

2 2 Vad är flexicurity? Grönbokens huvudbudskap är att vägen till en moderniserad arbetsrätt går via flexicurity. Men vad är flexicurity och vad står en sådan modell för? Grönboken går inte närmare in på innebörden av begreppet flexicurity. Den definition som grönboken anger är strategin för att kombinera flexibilitet och trygghet på arbetsmarknaden. SACO är också positivt till grundtanken att flexibilitet behövs för att möta förändringar på arbetsmarknaden, men att denna måste balanseras med trygghet. Att tillämpa denna strategi i praktiken handlar om att hitta den rätta balansen mellan flexibilitet och trygghet. För att finna denna balanspunkt måste flexicurity sättas in i det sammanhang där en sådan modell ska verka. Flexicurity måste relateras till den aktuella arbetsmarknaden och det aktuella arbetsmarknadssystemet. EU-länderna har mycket varierande ingångsvärden. Länder kan dessutom vara lika flexibla, samtidigt som de kan vara det på olika sätt. Flexicurity är därför inte och kan aldrig heller vara ett homogent begrepp. Det måste istället definieras på nationell nivå. Vi vill också något reflektera över huruvida flexicurity är något nytt i sak. Alla arbetsmarknadssystem är resultatet av olika intresseavvägningar. Det enskilda systemet återspeglar den balanspunkt som landet i fråga funnit vara den bästa liksom de politiska ställningstaganden som ligger till grund för intresseavvägningarna. Naturligtvis styrs de nationella lösningarna även av ekonomiska realiteter, vilka skiljer sig åt mellan EU-länderna. Grönboken anger var kommissionen anser att balanspunkten bör ligga. Viktigast av allt är att flexicurity inte är och aldrig bör vara ett mål i sig. En viktig slutsats är att flexicurity i den vidare diskussionen bör hanteras som ett medel och inte ett mål. Målet är att skapa långsiktigt hög sysselsättning och tillväxt. Vi sluter givetvis upp bakom detta mål. Detta mål kan uppnås på många olika sätt. Utgångspunkten måste vara den aktuella arbetsmarknaden. Det finns med detta mål i sikte inte heller en given flexicurity-modell som kan appliceras på alla EUländers arbetsmarknader och arbetsmarknadssystem. Mot denna bakgrund anser vi att det inte är eftersträvansvärt att finna en gemensam europeisk flexicurity-modell. Vi menar till och med att en gemensam europeisk flexicurity-modell i det enskilda landet skulle kunna hämma målet att uppnå ökad sysselsättning och tillväxt. En gemensam modell kan helt enkelt inte vara tillräckligt flexibel. Flexicurity och kollektivavtal Vi har ovan påtalat vikten av att utgå från de nationella systemen för att utforma en flexicuritymodell som är väl avvägd och som är väl lämpad för att skapa långsiktigt hög sysselsättning och tillväxt. Det är dock inte ens säkert att det nationella sammanhanget alltid är den bästa utgångspunkten. Flexicurity skapas många gånger bäst på sektors-, bransch och/eller arbetsplatsnivå. De frågor som tas upp i grönboken hanteras i Sverige normalt genom kollektivavtal. Kollektivavtalet är på svensk arbetsmarknad ett betydligt flexiblare instrument än lagstiftning. För att garantera denna flexibilitet är den svenska arbetsrättslagstiftningen i stor utsträckning utformad så att avvikelser från lagen kan ske genom kollektivavtal. Flexibilitet betyder anpassningsbarhet och föränderlighet. Genom kollektivavtal kan en anpassning till rådande förutsättningar och arbetslivets realiteter ske, samtidigt som det är väl ägnat att möta förändringar. I Sverige underlättas flexibiliteten på arbetsmarknaden av de kollektivavtal som arbetsmarknadens parter slutit om omställning i samband med neddragningar och omstruktureringar av företag och

3 organisationer. Dessa omställnings- eller trygghetsavtal underlättar rörligheten på arbetsmarknaden genom att människor vågar söka nya arbeten eller att starta en egen verksamhet. Omställningsavtalen innehåller aktiva åtgärder som utformas och anpassas utifrån varje individs förutsättningar och önskemål. Insatserna kan bestå av rådgivning/coach i omställningen, deltagande i individinriktade program för aktivt arbetssökande på arbetsmarknaden, deltagande i olika utbildningar, praktikarbete, inskolning etc. Omställningsavtalen ger dessutom ett kompletterande ekonomiskt skydd utöver den ersättning individen kan få genom de allmänna systemen i form av arbetslöshetsersättning, studiefinansiering etc. Omställnings- eller trygghetsavtal finns på merparten av den privata och den statliga sektorn. På den kommunala sektorn finns avtal om kompletterande ekonomiskt skydd vid omställning. Reformbehov av arbetsrätten och arbetsmarknadssystemen Frågorna 1-4 Det är en viktig uppgift att skapa fler arbetstillfällen och en god tillväxt. Detta är dock inte tillräckligt. Vi behöver inte bara fler, utan också bra arbeten. Vi behöver också en tillväxt som är uthållig och långsiktigt. För att uppnå dessa mål menar vi att huvudregeln fortsatt måste vara trygghet i anställningsförhållandet. Samtidigt är det naturligtvis viktigt att ha arbetsmarknadssystem som klarar av att möta förändringar och omstruktureringar. SACO menar att det inte är mer eller reformerad lagstiftning som primärt behövs för att möta arbetsmarknadens behov och realiteter. Tvärtom riskerar en omläggning av arbetsrätten med ett ökat inslag av lagstiftning att hämma flexibla lösningar, särskilt sett utifrån den enskilde arbetsgivarens och arbetstagarens situation. Denna grundsyn gör sig gällande både när det gäller den svenska lagstiftningen och EUs lagstiftning. Inom EU finns stora skillnader i arbetsrätten. EU-länderna befinner sig också i olika lägen när det gäller vägen mot ökad sysselsättning och tillväxt. Några av de nya EU-länderna har i dagsläget inte heller välutvecklade och väletablerade arbetsrättsliga system. Dessa länder befinner sig i dagsläget i en utvecklingsprocess. En sådan utveckling främjas dock bäst genom goda exempel, inte genom lagstiftning. EU-länderna, och då inte endast de nya, har mycket att lära av varandra och i det sammanhanget kan EU fungera som en plattform. Under alla förhållanden är det viktigt att lagstiftning ger utrymme för anpassning. Den svenska förhandlings- och kollektivavtalsmodellen stödjer flexibilitet, produktivitet och utvecklingen av ny teknologi. Kollektivavtalen bidrar till flexibla lösningar anpassade till dagens arbetsmarknad, samtidigt som de tillfredsställer de anställdas behov av trygghet. Ett gott exempel är de omställnings- och trygghetsavtal som vi beskrivit ovan. Detta system är samtidigt som det är flexibelt även stabilt på så sätt att arbetsmarknadens parter har ett ansvar för kollektivavtalen och dess efterlevnad. Det är därför av grundläggande betydelse att lagstiftningen öppnar för avvikelser genom kollektivavtal. Också EU-lagstiftning måste utformas på ett sätt som tillåter flexibla och anpassade villkor genom kollektivavtal. Diskussionen om flexicurity tar i grönboken sikte på den individuella arbetsrätten och på anställningsavtalet, samtidigt som den kollektiva arbetsrätten har avgränsats bort. Vi menar dock att arbetsmarknadens parter, kollektivavtalen och facklig samverkan är av grundläggande betydelse för att finna flexibla och trygga lösningar på arbetsmarknaden. Det är mot den bakgrunden vi menar att kollektivavtalssystemen måste respekteras och främjas. Vi ser också att företagens verksamheter blir allt mer gränsöverskridande. Denna utveckling innebär i sin tur att förändringar i verksamheten inte alltid är en rent nationell angelägenhet. Det gränsöverskridande 3

4 4 arbetstagarinflytandet kommer därför att bli en allt viktigare fråga i framtiden. Här ser vi ett område där det finns behov av lösningar på EU-nivå. De senaste åren har en lång rad EU-regler kommit till som har till syfte att underlätta för företagen. Dessa regler har kompletterats med bestämmelser om arbetstagarinflytande. Sistnämnda bestämmelser är komplicerade och varierar vad gäller utformning och inflytandegrad. Dessutom ska dessa bestämmelser många gånger tillämpas parallellt med de nationella bestämmelserna om arbetstagarinflytande. Sammantaget skapar detta ett mycket splittrat regelverk. Här ser vi ett behov av enklare och mer enhetliga bestämmelser. Tyvärr verkar kommissionen numera främst inriktad på främja arbetstagarinflytande genom medverkan i företagsstyrelser och andra företagsorgan. Vi menar att detta inte kan vara den enda lösningen, om ambitionen är att kunna möta förändringar och omstruktureringar i verksamheten. Tvärtom är arbetstagarnas rätt till information och samråd en nödvändig förutsättning för flexibla lösningar som samtidigt möter de anställdas behov av trygghet och omställning. Övergångar på arbetsmarknaden en flexibel anställningsskyddslagstiftning kombinerat med stödåtgärder? Frågorna 5-6 SACO anser att en flexibel arbetsmarknad förutsätter en väl avvägd balans mellan de intressen som samhälle, de anställda och arbetsgivare har. En flexiblare lagstiftning om anställningsskydd som gör det lättare för arbetsgivare att säga upp anställda innebär större ansvar och risker för både anställda och samhälle. För många anställda skulle försämringar i anställningsskyddet innebära en ökad risk för uppsägning och arbetslöshet. Även med bra omställningsavtal, en väl fungerande arbetsförmedling och ett bra skydd mot inkomstbortfall går det inte att fullt ut motverka en sådan utveckling. För den enskilde innebär det naturligtvis en försämring om han eller hon förlorar sitt arbete. För samhället innebär mot samma bakgrund ett försämrat anställningsskydd en ökad kostnad, då fler personer blir arbetslösa och kommer att behöva olika stödjande åtgärder. Förutsättningar att lyckas med flexicurity skiftar över tiden. I samband med en kraftig konjunktursvacka kommer behovet av olika slags stödjande åtgärder antagligen vara som störst samtidigt som förutsättningarna att genom sådana insatser göra skillnad är som sämst. En lagstiftningsförändring som innebär att det blir lättare att säga upp kan innebära att skillnaderna mellan låg- och högkonjunktur förstärks, eftersom arbetsgivare kan bli mer benägna att snabbt ta ut svängarna när efterfrågan viker. Vidare kan en sådan lagändring innebära att arbetsgivare blir mindre benägna att göra långsiktiga åtaganden när det exempelvis gäller personalutveckling och trygghetsåtgärder för omställning. Det senare är viktigt att ta fasta på eftersom de partsgemensamma systemen för omställning därigenom skulle kunna vara hotade. SACO anser att det i valet av balanspunkt mellan trygghet och flexibilitet är viktigt att beakta arbetsmarknadens föränderliga karaktär. Eftersom det varken är önskvärt eller lämpligt att skapa en arbetsrättslagstiftning som förändras i takt med konjunkturen är det av central betydelse att lagstiftningen i vart fall inte bidrar till att dess variationer. Om lagstiftningen dessutom kan ge parterna tydliga incitament att ta ansvar och skapa förutsättningar för omställning är detta en bonus. SACO vill dock understryka att stödjande åtgärder är viktiga för arbetsmarknadens flexibilitet, oavsett lagstiftningens utformning. SACO anser att grönbokens syn på flexibilitet är alltför

5 ensidig genom att främst diskutera stödjande åtgärder som kompensation för försämrad lagstiftning och inte som de instrument för flexibilitet och rörlighet som de faktiskt kan vara. En flexibel arbetsmarknad är eftersträvansvärd, men det bör undvikas att ofrivillig rörlighet eller arbetslöshet breder ut sig på den frivilliga rörlighetens bekostnad. Ett bra system som tidigt kan fånga upp, stödja och utbilda för omställning är viktigt för en flexibel och fungerande arbetsmarknad. Ett bra omställnings- och trygghetssystem kan också ge individen möjlighet att förändra sin situation, söka nya arbeten eller starta en egen verksamhet och därmed främjas den frivilliga rörligheten. Bra möjligheter till kompetens- och karriärutveckling är avgörande för att bibehålla arbetstagarnas anställningsbarhet. Arbetsgivare, arbetstagare och samhälle måste ta ett gemensamt ansvar för kompetensutveckling. Förhoppningsvis går också den anställdes utveckling hand i hand med verksamheten där han eller hon är anställd. SACO har sedan tidigare förordat att den anställde bör ha en särskild kompetensbank som finansieras gemensamt av arbetsgivare och anställd. Rättslig osäkerhet arbetstagarbegreppet, egenföretagare och minimivillkor för alla? Frågorna 7-8 Till att börja med vill SACO understryka vikten av att definitionen av arbetstagare förblir nationell. Arbetstagarbegreppet utgör en kärna i den nationella arbetsrätten såtillvida att den avgör arbetsrättens tillämplighet. Det är inte önskvärt att på europeisk nivå formulera ett arbetstagarbegrepp som kan komma att påverka den nationella arbetsrättens tillämpning. SACO ser inte heller idag något omedelbart behov av tydligare rättsliga definitioner av arbetstagare, beroende uppdragstagare, egenföretagare mm. Naturligtvis följer av en ökad förekomst av atypiska anställningsförhållanden och olika uppdragstagare eller liknande ett behov av ett väl fungerande arbetstagarbegrepp. I Sverige har vi ett väl fungerande arbetstagarbegrepp som bygger på en helhetsbedömning av flera faktorer och det är därför väl lämpat att möta just förändringar på arbetsmarknaden. De problem som grönboken pekar på beträffande sk dolda anställningar förekommer också här i Sverige. Vi ser dock inte att problemet för svenskt vidkommande handlar om de rättsliga definitionerna i sig och ett otydligt arbetstagarbegrepp, utan om ett kringgående av dessa definitioner och av arbetsrätten. Problemen avser därför snarare kontroll och efterlevnad. SACO vill också framhålla att vi ser mycket positivt på eget företagande och tycker att det är viktigt att stödja och främja entreprenörskap. Eget företagande är dessutom för många ett attraktivt alternativ till en anställning. Denna utveckling måste dock baseras på ett fritt val av individen. Ökade möjligheter till egenföretagande får inte ske genom att arbetstagarbegreppet uttunnas. Vi ser i dagsläget inte något behov av en utökning av minimirättigheter på EU-nivå. Att finna ett gemensamt regelverk som ska slå fast grundläggande arbetsvillkor för alla EU-länder och dessutom för alla former av anställningar, uppdragstagare, egenföretagare osv, tror vi inte gagnar vare sig flexibilitet eller trygghet. Lösningar behöver istället finnas på nationell nivå och på bransch-, sektors- eller arbetsplatsnivå, som tar hänsyn till det nationella arbetsmarknadssystemet som helhet inklusive socialförsäkringar och olika stödjande åtgärder för att exempelvis främja egenföretagande. 5

6 6 Trepartsförhållanden EU-regler om ansvar och villkor för anställda i bemanningsföretag och hos underleverantörer? Frågorna 9-10 I Sverige har vi kollektivavtal som reglerar villkoren för anställda i bemanningsföretag. Relationen mellan bemanningsföretag och anställda är ett traditionellt arbetsgivar- och arbetstagarförhållande, varför ansvarsrelationen också är relativt tydlig. SACO stödjer inte kommissionens förslag till direktiv om bemanningsföretag. Vi menar att det innebär ett ingrepp i den fördragsfästa principen att löner inte ska regleras på EU-nivå. Ett sådant direktiv måste under alla förhållanden innehålla ett ovillkorligt undantag för kollektivavtal, vilket i sig innebär att parternas autonomi i lönefrågor kan upprätthållas. Beträffande ansvaret för arbets- och anställningsvillkoren i situationer där arbetstagarna ingår i en lång underleverantörskedja, ser vi att det finns oklarheter. Vi ser även att förutsättningarna skiljer sig avsevärt åt på arbetsmarknaden. Möjligen är det en enklare uppgift att reglera en ansvarskedja vid entreprenader där det finns ett mer fysiskt samband mellan huvudentreprenör, underleverantörer och de anställda. Ett exempel på det kan vara en byggentreprenad, även om relationerna även där kan variera och vara otydliga. På tjänstesektorn kan denna relation i praktiken vara i det närmaste obefintlig. Det gäller exempelvis för olika kunskaps- och ITtjänster. Det är därför inte givet att det går att finna enhetliga regler som kan gälla på hela arbetsmarknaden. Vi ser att det därför finns ett behov av kartläggning och analys innan en diskussion om utformningen av eventuella regler kan inledas. Arbetstidens förläggning ett flexiblare EG-direktiv? Fråga 11 EG-direktivet utgår från skyddsaspekten, att ge skydd för arbetstagarens hälsa och säkerhet. SACO anser det vara viktigt att utgå från denna aspekt. Samtidigt är individens möjlighet att påverka förläggningen av sin arbetstid en viktig arbetsmiljöfråga. Det är viktigt att underlätta balansen mellan arbete och familjeliv. I dagens arbetsliv finns det många arbetstagare som ser sitt arbete som gränslöst. Eftersom detta kan leda till oklara gränser om vad som anses vara arbetad tid och ledig tid behövs tydliga regler för att klargöra detta. Det är viktigt med adekvat tid för vila, rekreation och återhämtning. Sammanvägningen av arbetstagarnas och verksamhetens krav på förläggningen av arbetstid löses bäst i kollektivavtal av arbetsmarknadens parter. Anpassningar till och eventuella avvikelser från det centrala regelverket görs bäst i förhandlingar på de enskilda arbetsplatserna. Det på den nivån man kan finna det adekvata skyddet för arbetstagarna. I lokala kollektivavtal ges också möjlighet till den nödvändiga flexibiliteten för alla parter. Rörlighet för arbetstagare ett harmoniserat arbetstagarbegrepp vid gränsöverskridande verksamheter? Fråga 12 SACO anser, som tidigare framkommit, att arbetstagarbegreppet är en nationell angelägenhet. I gränsöverskridande situationer finns det i dag lämpliga regler som avgör vilket lands regler som ska gälla. Vid utstationering är huvudregeln att det är arbetslandets villkor som gäller. Det är också det landet som måste förfoga över tillämpligheten av landets arbetsrätt.

7 7 För att det över huvud taget ska vara möjligt att finna en gemensam definition av arbetstagare tror vi även att en sådan definition med nödvändighet kommer att bli mycket allmänt hållen, detta för att definitionen ska kunna anpassas och fungera någorlunda friktionsfritt i de olika medlemsländernas arbetsmarknadssystem Vi tror att detta på lång sikt riskerar att uttunna arbetstagarbegreppet snarare än att stärka arbetstagarnas skydd och rättigheter. Kontroll av efterlevnaden och odeklarerat arbete ett ökat samarbete? Frågorna SACO anser att det är positivt att öka samarbetet mellan myndigheter och arbetsmarknadsparter på nationell nivå och EU-nivå. Ett bra informationsutbyte ökar möjligheterna att motverka osund social dumpning. Samarbete och information över gränserna ger också en ökad insyn och respekt för arbetstagare och egenföretagare. Vi anser att det är viktigt att motverka svartarbete både för de människor som ofrivilligt hamnar i arbeten där de saknar skydd och rättigheter och för samhället i stort genom att underminera ekonomi och välfärd. Primärt måste dessa problem lösas nationellt. Svartarbete förekommer dock även inom ramen för olika gränsöverskridande aktiviteter och här bör arbetet i första hand kunna ske inom ramen för ett förstärkt samarbete och bättre informationsutbyte över gränserna. Med vänlig hälsning SVERIGES AKADEMIKERS CENTRALORGANISATION Anna Ekström ordförande Lena Maier Söderberg chefsjurist