Vid en ansökan om asyl från en statslös ska referensland utgöra det land där den sökande tidigare haft sin vanliga vistelseort.

Transkript

1

2 2 (19) Vid en ansökan om asyl från en statslös ska referensland utgöra det land där den sökande tidigare haft sin vanliga vistelseort. 4. Det måste göras en individuell bedömning i varje ärende kring i vilket eller vilka länder som en statslös tidigare haft sin vanliga vistelseort. Vid den individuella bedömningen bör bland annat anknytning, vistelsens art och omfattning, vistelsens legalitet och boende och arbete beaktas. Vidare bör viss hänsyn tas till formella band till ett land, exempelvis förekomsten av en nationell registrering eller möjligheten att anskaffa resedokument. Det är dock den faktiska vistelsen i landet samt att den sökande haft sitt centre of interest 1 i landet under en inte alltför begränsad tid som är det väsentliga. Det är anknytningen till ett land i samband med prövningen av asylansökan som är avgörande. Om en statslös haft sitt centre of interest i ett visst land för t.ex. tio år sedan men om personen numera, vid prövningstillfället, inte har någon anknytning till landet ifråga, bör landet normalt inte kunna utgöra referensland. 5. I ett enskilt ärende kan situationen uppstå att mer än ett land uppfyller kriterierna för att utgöra ett land där en statslös tidigare haft sin vanliga vistelseort. Samtliga dessa länder utgör då referensländer i ärendet. Prövningen av skyddsbehov går då till på samma sätt som för en sökande som är medborgare i mer än ett land. 6. Inom ramen för bedömningen om en sökande är i behov av skydd enligt 4 kap. utlänningslagen (2005:716), ingår frågan om risk för refoulement. Som utgångspunkt är det den sökande som har åberopsoch bevisbördan för att han eller hon riskerar sändas till ett land där han eller hon riskerar skyddsgrundande behandling. 7. Praktiska svårigheter att återvända till ett land kan beaktas inom ramen för prövningen om det föreligger ett praktiskt verkställighetshinder. 8. För en statslös palestinier som tidigare erhållit skydd av UNRWA 2, kan referensland vara ett annat land än det land där han eller hon har erhållit skydd av UNRWA. Den sökandes skyddsbehov och andra åberopade grunder för uppehållstillstånd enligt utlänningslagen ska då prövas gentemot förhållandena i referenslandet. 1 Begreppet används av Grahl-Madsen och illustrerar väl vilken koppling till ett aktuellt land som måste finnas. Inom exempelvis skatterätten används begreppet centrum för levnadsintresse. Detta bland annat för att avgöra i vilket land en person är skattskyldig. Centre of interest i förevarande ställningstagande är emellertid inte avsett att vara synonymt med centrum för levnadsintresse. Därför används begreppet centre of interest i detta rättsliga ställningstagande. Se närmare avsnitt 3 i bilaga 1. 2 The United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East.

3 3 (19) 9. Om en statslös palestinier enligt punkten 8 anses ha rätt till uppehållstillstånd, har han eller hon rätt att erhålla flyktingstatusförklaring om skyddet från UNRWA har upphört. Detta gäller oavsett om den sökandes skyddsbehov och övriga grunder för uppehållstillstånd prövats mot ett annat land än det land från vilket skyddet från UNRWA erhållits. Den sökande är då flykting enligt 4 kap. 1 utlänningslagen. Den sökande har följaktligen rätt till flyktingstatusförklaring och, efter ansökan, resedokument. 10. Om en statslös palestinier enligt punkten 8 inte anses ha rätt till uppehållstillstånd vid prövning mot referenslandet, saknar UNRWAregistreringen i ett annat land betydelse. Den sökande är då inte i behov av internationellt skydd, då ett återvändande till referenslandet kan ske. I sådana fall ska inte verket pröva huruvida det finns en rätt till flyktingstatusförklaring enligt artikel 1 D i Genèvekonventionen. 3. Bakgrund Vid prövning av ett asylärende måste det klargöras mot vilket land anförda skyddsskäl ska prövas (referensland). För personer som är medborgare i ett land utgör medborgarskapslandet normalt referensland. Beträffande statslösa personer finns det inget medborgarskapsland, utan istället ska anförda skäl prövas mot det land där den sökande tidigare haft sin vanliga vistelseort. När det gäller sökande som har mer än ett medborgarskap framgår av gällande rätt att den sökandes skyddsbehov prövas i sak gentemot samtliga medborgarskapsländer. Gällande en statslös som bott i mer än ett land innan ankomsten till Sverige är rättsläget oklart. Frågan har uppkommit hur en ansökan om asyl ska hanteras avseende en statslös som tidigare bott i exempelvis Syrien, men som de senaste åren bott i exempelvis Förenade Arabemiraten. Därtill har fråga uppkommit vilken betydelse en registrering hos UNRWA har och på vilket sätt den påverkar bedömningen av de anförda asylskälen för statslösa palestinier. 4. Gällande rätt Se bilaga

4 4 (19) 5. Rättslig bedömning 5.1 Utgångspunkt I tredje stycket till bestämmelserna i 4 kap. 1-2 a utlänningslagen stadgas: Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort Prövningen av en ansökan om asyl från en statslös går som utgångspunkt till på samma sätt som för en sökande som är medborgare i ett land. En individuell bedömning måste göras av den sökandes skäl för asyl och liksom för en medborgare så måste det land gentemot vilket den sökande kan vara i behov av internationellt skydd identifieras. 3 Vid en ansökan om asyl från en statslös blir det således centralt att utreda i vilket land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort. För att komma fram till vilket land som utgör referensland i ärendet måste begreppet vanlig vistelseort definieras. Vanlig vistelseort (habitual residence) har sitt ursprung i 1896 års Haagkonvention om internationell privaträtt. Begreppet indikerar en persons hem utifrån kriterier som inte ställer lika höga krav som domicilprincipen. 4 Vanlig vistelseort kräver, till skillnad från domicil, inte en avsikt att kvarstanna utan tar sikte på om en person faktiskt har haft sitt hem på en plats under viss tid. 5 Begreppet har emellertid inte definierats i svensk asylrätt. Ingen närmare definition av begreppet går att finna i vare sig förarbeten, praxis eller doktrin. Inte heller i domar från Europadomstolen eller EU-domstolen finns någon vägledning. I asylrättslig praxis från andra länders domstolar samt i internationell doktrin har dock begreppet, country of former habitual residence, definierats i olika sammanhang. Det är med utgångspunkt i dessa rättskällor som vi går vidare och analyserar hur begreppet bör hanteras vid en ansökan om asyl från en statslös. 3 MIG 2012:20 och MIG 2013:8. 4 Hathaway, James C och Foster, Michelle, s Grahl-Madsen, Atle. The status of refugees in International law. 1966, s. 160.

5 5 (19) 5.2 Närmare asylrättslig analys av begreppet vanlig vistelseort Det går inte att ställa upp några absoluta kriterier som måste vara uppfyllda för att ett land ska kunna utgöra land där en statslös tidigare har haft sin vanliga vistelseort. En bedömning måste göras i varje enskilt fall efter att en gedigen utredning gjorts i ärendet. Vägledning kring en del frågeställningar går dock att finna i internationell doktrin och praxis från andra länders domstolar. För att ett tidigare vistelseland för en statslös ska kvalificera sig som ett land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort krävs att den sökande i det landet haft sitt centre of interest. Den sökande måste ha bott i landet och vistelsen bör givetvis ha pågått under viss tid även om tiden i sig inte är avgörande. 6 Det viktigaste är att den sökande gjort platsen i fråga till sitt huvudsakliga hem. 7 Vistelsens längd saknar betydelse men kan ge indikationer åt ena eller andra hållet. Vistelsens längd tillsammans med mer kvalitativa aspekter såsom bosättningsavsikten, hur personen därefter agerat och hur han eller hon har etablerat sig är omständigheter som bör ligga till grund för bedömningen. 8 I detta sammanhang har det betydelse om den sökandes familj/nära släktingar finns i landet samt om den sökande i aktuellt land har erhållit resedokument och/eller en nationell registrering. Det måste emellertid finnas mer än en formell koppling till landet ifråga. 9 Bedömningen bör utgå från den sökandes anknytning till landet vid tidpunkten för prövning av asylansökan. Detta innebär att ett land där den sökande bott under en begränsad tid för ett antal år sedan och till vilket det i dagsläget inte finns någon koppling, vare sig genom exempelvis möjlighet att utfå resehandlingar eller genom anknytning till familj, inte kan anses uppfylla definitionen. 10 Det bör inte ställas något krav på att vistelsen har varit legal. Vistelsen bör dock ha varit tolererad av landets myndigheter. 11 Mot den bakgrunden spelar det ingen avgörande roll om den sökande har haft rätt till permanent bosättning eller inte Federal Court of Canada. Kadora v. Canada, September (IMM ), paragraf 15; Grahl-Madsen, Atle. The status of refugees in International law. 1966, s. 160 ff. 7 UNHCR. Handbook on protection on stateless persons, 2014, paragraf Goodwin-Gill Guy S. och McAdam Jane. The refugee in international law, 2007, s Kadora v. Canada, paragraph 15; Federal Court of Canada. Maarouf v. Canada, December (93-A-343), avsnitt analysis ; UKIAT, NA (Palestinians Not a general risk) Jordan CG [2005] UKIAT 00094, paragraph Hathaway, James C och Foster, Michelle, s. 67 ff. 11 Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen i Tyskland), 26 februari 2009, 10 C UNHCR. Handbook on protection on stateless persons, 2014, paragraf 139.

6 6 (19) Den sökandes initiala avsikt att bosätta sig i det aktuella landet kan i vissa fall ha betydelse. Det viktigaste är dock att den sökande härefter de facto har bosatt sig i aktuellt land. 13 Om den sökande bott i ett flyktingläger måste omständigheterna kring boendet utredas; hur bosättningen sett ut, den sökandes rörelsefrihet med mera. 14 Ett land som under en begränsad tid utgör ett transitland för en sökande på flykt kan dock inte anses uppfylla definitionen. 15 Att en sökande har en möjlighet att återvända till ett land utgör en omständighet bland övriga som bör beaktas vid bestämmandet om landet kan uppfylla definitionen. Motsatsen, dvs. att en sökande är förhindrad att återvända till ett land, innebär dock inte att det landet inte kan anses utgöra ett land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort. 16 När det gäller barn till statslösa som föds i Sverige uppkommer viss problematik då det enda land som barnet bott i är Sverige. Sverige kan dock inte utgöra referensland i ett sådant fall. Ordalydelsen i bestämmelsen, tidigare haft sin vanliga vistelseort, innebär att land där en statslös befinner sig och ansöker om asyl inte kan utgöra ett referensland. Referensland i ett sådant fall får istället utgöra det land eller de länder där förälder tidigare haft sin vanliga vistelseort. Vad avser barn utan vårdnadshavare är det viktigt att beakta följande aspekter. Barn kan, beroende på ålder, ha en annan förmåga eller möjlighet än vuxna att knyta an till ett land eller område genom t.ex. legalisering av vistelsen, arbete och boende. Om barnet har familjemedlemmar i ett tidigare vistelseland eller annat land bör sådan anknytning till ett visst land få stor vikt vid bedömningen av i vilket land barnet tidigare haft sin vanliga vistelseort. Sammanfattande slutsatser Huruvida ett land kan utgöra land där en statslös tidigare har haft sin vanliga vistelseort är något som måste avgöras i varje enskilt ärende utifrån de i ärendet aktuella omständigheterna. Bedömningen bör grunda sig i den sökandes anknytning till aktuellt land vid tidpunkten för prövningen av asylansökan. 13 Maarouf v. Canada, avsnitt analysis. 14 Paripovic v. Gonzales, US Court of appeals for the third circuit, No , III A. 15 Hathaway, James C och Foster, Michelle, s En sådan uppfattning har funnits på vissa håll i doktrin (Hathaway, James C, The law of refugee status, första upplagan, 1991). Uppfattningen har dock utsatts för befogad kritik, då det gällande en statslös skulle kunna leda till att inget land uppfyller definitionen. Då kan följden bli att det inte finns något land gentemot vilket den statslöse kan vara i behov av internationellt skydd (Se t.ex. Maarouf v. Canada, avsnitt analysis ).

7 7 (19) 5.3 Kan mer än ett land utgöra det land där en statslös tidigare har haft sin vanliga vistelseort? Det hör inte till ovanligheterna att följande omständigheter är aktuella i ett asylärende gällande en statslös: Den sökande har de senaste åren, tillsammans med sin familj, bott i land x. Innan dess bodde den sökande i land y. I landet x har den sökande innehaft upprepade tidsbegränsade uppehållstillstånd. Personen är född och uppvuxen i landet y och den sökande har resehandlingar utfärdade av myndigheter i landet. I ett sådant fall är det sannolikt att land x uppfyller definitionen. Om en stark anknytning fortsatt anses finnas till land y efter en noggrann utredning, kan även land y utgöra land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort. 5.4 Hur ska en ansökan prövas gällande en statslös där det finns mer än ett land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort? Av slutsatserna från de rättskällor som finns redovisade i bilaga till detta ställningstagande går det att identifiera fyra varianter på hur en ansökan ska prövas om det gällande en statslös finns mer än ett land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort. För vart och ett av de fyra alternativen finns stöd i olika rättskällor. Varje alternativ har sina fördelar men också sina nackdelar. En närmare analys av varje alternativ måste därför göras. 1. Det senaste landet där den statslöse tidigare haft sin vanliga vistelseort Detta tillvägagångssätt har använts av USA 17 och Tyskland 18. Utgångspunkten att en sökandes skyddsbehov ska prövas mot det senaste landet där han eller hon levt och följaktligen lämnat för att söka asyl synes lämplig och tydlig. I praxis från en del andra länder framförs dock att en sådan ordning innebär att den sökande kan sändas tillbaka till ett land där han eller hon kan riskera skyddsgrundande behandling. Om den sökande har flytt från land x och bosätter sig i land y och sedermera ansöker om asyl och anför skäl mot land x så kan ansökan mot land y komma att avslås. 17 Paripovic v. Gonzales. 18 Bundesverwaltungsgericht, 10 C

8 8 (19) Den sökande kan, efter att ha återsänts till land y komma att återsändas till land x. 19 Därtill fråntar alternativet den sökande möjligheten att få ett eventuellt skyddsbehov prövat gentemot ett tidigare land, kanske det land där den sökande är född, varit bosatt i under en lång tid, har praktisk möjlighet att återvända till och fortsatt har stark anknytning till. På samma sätt kan ordningen medföra att skyddsbehovet för en statslös inte kan prövas mot ett tidigare land i vilket den sökande han vara skyddad Det första landet där den statslöse tidigare haft sin vanliga vistelseort Alternativet har i litteraturen förordats av Grahl-Madsen 21. Det innebär att den sökande förblir skyddsbehövande i förhållande till det första land som den sökande bodde i, oaktat var den sökande senare levt. Detta synsätt missar dock den viktiga omständigheten att den sökande faktiskt kan vara skyddad i något annat land där han eller hon levt. Om så är fallet kan det anses tveksamt om den sökande är i behov av internationellt skydd. 22 Därtill fråntar alternativet den sökande möjligheten att få sitt skyddsbehov prövat gentemot något senare land där han eller hon levt. 3. Alla länder där den statslöse tidigare haft sin vanliga vistelsort Denna metod, som i litteraturen företrädesvis har förordats av Hathaway 23 och med viss modifikation tillämpats av Kanada 24, försöker jämställa prövningen av en statslös som levt i flera länder med en sökande som är medborgare i mer än ett land. På detta sätt görs prövningen av en ansökan från en statslös snarlik en ansökan från en medborgare. Detta är i sig eftersträvansvärt, men frågan är om man helt lyckas i denna strävan. En medborgare i ett land som har haft sin vistelse i ett annat land hela livet, behöver ju enbart göra sannolikt skyddsbehov mot medborgarskapslandet. 4. Något av länderna där den statslöse tidigare haft sin vanliga vistelseort Metoden förordas av UNHCR 25 och innebär att det räcker att den sökande kan göra sitt skyddsbehov sannolikt mot något av länderna där han eller hon haft sin tidigare vanliga vistelseort. Alternativet kan dock tyckas tveksamt att tillämpa vid det fallet att en sökande innan ankomst till asyllandet bott i ett land under lång tid och i detta land inte riskerar förföljelse eller annan skyddsgrundande behandling Thabet v. Canada, Federal Court of Appeal, 11 maj 1998 (A-20-96), avsnitt analysis. 20 Hathaway, James C och Foster, Michelle, s. 72 f. 21 Grahl-Madsen, Atle, s Thabet v. Canada, avsnitt analysis. 23 Hathaway, James C och Foster, Michelle, s. 73 ff. 24 Thabet v. Canada. 25 UNHCR:s handbok, Thabet v. Canada, avsnitt analysis.

9 9 (19) 5.5 Prövning av skyddsbehov bör göras mot samtliga länder där den statslöse tidigare haft sin vanliga vistelseort. Utgångspunkten bör vara att man så långt det är möjligt ska jämställa asylprövningen för en statslös med asylprövningen för en medborgare. Om det inte finns förutsättningar för att formellt avvisa ansökan om asyl, ska skyddsbehovet för medborgare prövas i sak mot samtliga medborgarskapsländer. 27 Detta följer explicit av Genèvekonventionen 28 och utgår från att en person inte är i behov av internationellt skydd om personen är skyddad i ett land där han eller hon är medborgare. En statslös som är i behov av skydd gentemot det land där han eller hon tidigare haft sin senaste vanliga vistelseort, kanske tidigare under lång tid har levt i ett land mot vilket den sökande inte är i behov av skydd. Mot bakgrund av utgångspunkten att internationellt skydd först ska erhållas efter att nationellt skydd uttömts, kan det ifrågasättas om en sådan sökande kan anses vara i behov av internationellt skydd. En statslös kan ha bott i flera länder innan han eller hon kom till Sverige. Det finns ett relativt tydligt stöd i rättskällor för att skyddsbehovet ska prövas mot det senaste land där den sökande haft sin vanliga vistelseort. I och med att den sökande haft sitt huvudsakliga hem i det landet innan ankomsten till Sverige, finns anknytningen dit sannolikt kvar vid prövningstillfället. Ytterligare land eller länder bör kunna komma i fråga som referensland. Detta under förutsättning att det vid prövningstillfället finns en fortsatt stark anknytning till aktuellt land. Ett land där en statslös bodde för exempelvis tjugo år sedan kan inte utgöra ett land där den sökande tidigare haft sin vanliga vistelseort, om det saknas anknytning dit exempelvis i form av familj, längre vistelser eller boende. Anknytningen till landet måste finnas vid tidpunkten för prövningen av en sökandes skyddsbehov. Vanlig vistelseort måste således ses enbart i ett asylrättsligt sammanhang; utifrån behovet av att fastställa referensland/referensländer. 29 Det måste fortsatt finnas en anknytning till landet ifråga. Formell registrering och dokumentation i form av identitetshandlingar, resedokument och registrering från UNRWA kan utgöra indikation på att det fortsatt finns en anknytning till ett visst land. Det är dock inte ensamt avgörande utan får bedömas sammantaget med en persons agerande och förhållningssätt till landet ifråga. Finns i dagsläget ingen annan koppling till landet än exempelvis möjligheten att erhålla resedokument, bör landet knappast utgöra referensland. Det väsentliga är huruvida en person vid tidpunkten för prövningen har ett centre of interest i landet. 27 MIG 2015: Artikel 1, A (2) första stycket. 29 MIG 2015:22.

10 10 (19) Sammanfattande slutsatser För att så långt det är möjligt jämställa prövningen av en statslös med en medborgare, bör skyddsbehovet prövas mot det senaste land där den sökande haft sin vanliga vistelseort. Om den sökande även bott i ett annat land bör ansökan prövas även mot detta land under förutsättning att den statslöse vid prövningstillfället även har en stark anknytning till detta land. Skyddsbehovet för en statslös bör alltså, såtillvida det inte finns förutsättningar för att formellt avvisa ansökan om asyl, prövas i sak gentemot samtliga länder där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort. Det saknas möjlighet att helt jämställa prövningen av skyddsbehov för statslösa med prövning av skyddsbehov för medborgare. Föreslagna metod för prövning innebär dock en tydlig linje att prövningen av skyddsbehov ska företas enbart gentemot land till vilket den statslöse vid prövningstillfället har stark anknytning. Det är en individuell bedömning som måste göras i varje enskilt ärende. 5.6 Non-refoulement och verkställighetshinder Inom ramen för bedömningen av om en person är i behov av internationellt skydd, ingår frågan om risk för refoulement. Om Migrationsverket bedömer att den sökande inte är i behov av skydd gentemot ett referensland, kan den sökande åberopa att han eller hon riskerar att skickas vidare till ett land där han eller hon riskerar skyddsgrundande behandling. En sådan prövning görs inom ramen för 4 kap. utlänningslagen och som utgångspunkt är det den sökande som ska göra risken för refoulement sannolik. För att beviskravet ska vara uppfyllt bör det i normalfallet krävas tydlig landinformation till stöd. Om det åberopas praktiska svårigheter med att återvända till ett referensland, ska Migrationsverket pröva om det föreligger ett praktiskt verkställighetshinder. Ett praktiskt verkställighetshinder måste vara styrkt Betydelse av registrering hos UNRWA Statslösa palestinier under UNRWA:s skyddsmandat har vanligtvis rätt till prövning av flyktingstatusförklaring enligt artikel 1 D i Genèvekonventionen. Rätt till flyktingstatusförklaring föreligger om den sökande erhållit skydd från UNRWA samt om detta skydd upphört. 30 MIG 2008:38 och SR 10/2016, Rättsligt ställningstagande angående praktiskt verkställighetshinder.

11 11 (19) Det saknar betydelse om den sökande lämnade UNRWA:s mandatområde av skäl hänförliga till skyddsbehov om ett skyddsbehov senare uppstått vid tidpunkten för prövningen av asylansökan. 31 Vilket/vilka som är referensland/referensländer för statslösa måste emellertid föregå prövningen av rätten till flyktingstatusförklaring för statslösa palestinier under UNRWA:s skyddsmandat. Detta får anses följa av den vedertagna asylrättsliga principen att det i fråga om skyddsbehov först måste bestämmas mot vilket land en sökande ens kan anses vara i behov av skydd. 32 När det gäller fastställande av referensland för statslös som bott i mer än ett land innan ankomsten till Sverige, bör en UNRWA-registrering i ett av länderna beaktas i enlighet med den individuella bedömning som måste göras. 33 Detta betyder att det land där den sökande har en UNRWAregistrering kan vara ett av referensländerna för prövningen. En sådan registrering är dock inte ensamt avgörande och utesluter inte andra referensländer. Det kan också förhålla sig så att det land där den sökande har en UNRWA-registrering inte kan utgöra referensland. Situationen kan således uppkomma att referensland i ett ärende enbart är landet x. Samtidigt finns det en UNRWA-registrering i ett land som inte bedömts som referensland, landet y. Detta får betydelse vid frågan om klassning/statusförklaring om den sökande beviljas uppehållstillstånd. Om den sökande är alternativt skyddsbehövande gentemot landet x, bör man gå vidare och bedöma huruvida den sökande har rätt till flyktingstatusförklaring. Om personen tillhör personkretsen och skyddet från UNRWA har upphört omfattas den sökande av flyktingbestämmelsen i 4 kap. 1 utlänningslagen. Den sökande har följaktligen också rätt till flyktingstatusförklaring och, efter ansökan, resedokument. 34 Om den sökande inte anses ha rätt till uppehållstillstånd vid prövning mot land x, saknar UNRWA-registreringen i land y betydelse. Den sökande är då inte i behov av internationellt skydd, då ett återvändande till referenslandet kan ske. I sådana fall ska inte Migrationsverket pröva huruvida det finns en rätt till flyktingstatusförklaring enligt artikel 1 D i Genèvekonventionen. 5.8 Sammanfattande slutsatser En statslös bör få sitt skyddsbehov prövat mot alla länder där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort. De länderna utgör referensländer i ärendet. För att den sökande ska vara i behov av internationellt skydd måste ett skyddsbehov finnas gentemot samtliga länder mot vilket prövning sker. 31 SR 12/2015, Rättsligt ställningstagande angående flyktingstatus för palestinier. 32 Principen kommer bland annat till uttryck i MIG 2012:20 och MIG 2015:22. Se även Hathaway, James C och Foster, s. 49 ff. 33 Se avsnitt 3 i denna bilaga. 34 SR 12/2015 och MIG 2013:19.

12 12 (19) Vid denna prövning måste bedömning göras om den sökande kan komma att vidaresändas till ett land där han eller hon kan komma att riskera skyddsgrundande behandling. Om det finns praktiska hinder för den sökande att återvända bör detta medföra en bedömning av om ett praktiskt verkställighetshinder föreligger. En registrering hos UNRWA har framförallt betydelse för frågan om klassning/statusförklaring, om den sökande beviljas uppehållstillstånd. Detta rättsliga ställningstagande har beslutats av undertecknad rättschef efter föredragning av rättsliga experten. I ställningstagandet har även rättsliga experterna och eltagit. Rättschef

13 13 (19) Bilaga till SR 14/2016 Gällande rätt 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning 1 kap. artikel 1, A (2): (Den är flykting som) till följd av händelser, som inträffat före den l januari 1951, och i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd eller den som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit. Beträffande den som är medborgare i mera än ett land avses med uttrycket»land vari han är medborgare» varje land, vari han är medborgare; ingen skall anses vara i avsaknad av det lands skydd, vari han är medborgare, därest han utan bärande skäl grundat på berättigad fruktan underlåtit att begagna sig av något av de länders skydd, i vilka han är medborgare. Skyddsgrundsdirektivet Artikel 3 k) ursprungsland, det land eller de länder där en person är medborgare, eller i fråga om statslösa personer, tidigare haft sin vanliga vistelseort. Artikel 4.3 e) Bedömningen av en ansökan om internationellt skydd skall vara individuell, och följande skall beaktas: e) om man rimligen kan förvänta sig att den sökande begagnar sig av skyddet i ett annat land där han eller hon kan hävda sitt medborgarskap. Utlänningslagen Reglerna för skyddsbehov finns i 4 kap. 1-2 a. I tredje stycket i de tre bestämmelserna återfinns följande skrivning:

14 14 (19) Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort. Praxis från Migrationsöverdomstolen MIG 2008:38 Målet gällde en statslös palestinier som haft sin tidigare vanliga vistelseort i Saudiarabien. Migrationsöverdomstolen konstaterade att verkställighetshinder kan beaktas vid den samlade bedömningen av om synnerligen ömmande omständigheter föreligger. När den enskilde själv inte har gjort försök att undanröja eventuella verkställighetshinder och något försök att verkställa utvisningen ännu inte har gjorts har det inte visats att det finns något konkret verkställighetshinder som vid en sådan bedömning skulle kunna beaktas. MIG 2012:9 En ansökan om asyl ska som utgångspunkt prövas mot land där den sökande är medborgare. Prövning materiellt kan inte ske mot annat land, undantaget statslösa personer. Om det finns ett land som uppfyller kriterierna för ett s.k. säkert tredjeland i 5 kap. 1 b första stycket 3 utlänningslagen får en asylansökan avvisas. Om asylansökan inte avvisas ska en prövning ske i enlighet med utlänningens ansökan och med tillämpning av de regler som gäller för sådan prövning. Migrationsöverdomstolen konstaterar att det inte är möjligt att först göra en prövning i sak av anförda skäl mot hemlandet och därefter gå över till en bedömning om ansökan ska avvisas enligt 5 kap. 1 b. Först måste bedömning göras om 5 kap. 1 b är tillämplig och i så fall ska ansökan avvisas. Om inte så ska prövning i sak ske mot hemlandet. MIG 2012:20 En utlänning kan inte få status som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande i förhållande till en stat som utlänningen inte är medborgare i (undantaget statslösa personer). Då en annan EU-stat är ansvarig för prövningen enligt Dublinförordningen ska de skyddsskäl som utlänningen åberopar mot den EU-staten prövas inom ramen för den prövning som sker vid tillämpningen av Dublinförordningen. Det som då ska bedömas är om överföringen skulle strida mot bestämmelserna i 12 kap. 1 och 2 utlänningslagen och artikel 3 i Europakonventionen. MIG 2013:8 Flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande är endast den som på grund av skyddsbehov befinner sig utanför det land som

15 15 (19) han eller hon är medborgare i och inte kan eller vill begagna sig av det landets skydd. Den berörda familjen är medborgare i Ryssland och kan redan av denna anledning inte i Sverige beviljas status som flyktingar eller andra skyddsbehövande i förhållande till Tjeckien. Deras ansökningar om asyl ska i stället ses som asylansökningar gentemot Ryssland, där de är medborgare. MIG 2015:22 Den sökande, medborgare i Sydkorea, anses även som medborgare i Nordkorea. Mot den bakgrunden ska behovet av skydd prövas i sak mot båda länder. Därmed blir inte 5 kap. 1 b utlänningslagen tillämplig avseende Sydkorea. Praxis från andra länders domstolar Storbritannien: SG (Stateless Nepalese: Refugee removal directions) Bhutan [2005] UKIAT Sökanden föddes i Bhutan med nepalesisk etnicitet. Flyttade till Nepal när han var nio år gammal. Bodde där i 13 år innan han flydde. Det konstateras att den sökande är statslös. Domstolen konstaterar vidare att den sökande bott i Nepal sedan han var nio år gammal och han har arbetat där. Därtill uttrycker den sökande ett skyddsbehov gentemot Nepal. Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att det land vari den sökande haft sin senaste vanliga vistelseort är Nepal. Ansökan ska således prövas mot Nepal. Domstolen resonerar vidare att det i Genevekonventionen uttryckligen tas upp situationen att den sökande kan vara medborgare i mer än ett land. Däremot menar domstolen att inget nämns i konventionen om att det kan finnas mer än ett land där en statslös tidigare haft sin vanliga vistelsort. Storbritannien: NA (Palestinians Not a general risk) Jordan CG [2005] UKIAT Statslös palestinier, ursprungligen från Gaza. Efter israeliska ockupationen av Gaza 1966 flyttade sökanden med sin familj till Kuwait. Efter Gulfkriget 1990, reste sökanden till Jordanien. Där bodde han till Vid ansökan om asyl i Storbritannien innehade sökanden en giltig jordansk passhandling för statslösa samt ett egyptiskt resedokument. Domstolen konstaterar att ansökan ska prövas mot Jordanien då Jordanien får anses utgöra det land där den sökande tidigare haft sin vanliga vistelsort. USA: Paripovic v. Gonzales US Court of appeals for the third circuit, No

16 16 (19) Etnisk serb född i Kroatien. Flydde med sin familj till Serbien Två år senare flydde den sökande från Serbien. I målet var ostridigt att den sökande var statslös. Frågan i målet var huruvida Kroatien eller Serbien skulle anses utgöra det land där den sökande haft sitt last habitual residence och följaktligen vilket land ansökan om asyl skulle prövas mot. Den sökande anförde att det aldrig varit hans avsikt att bo i Serbien, varför Kroatien skulle anses utgöra hans last habitual residence. Domstolen kom emellertid fram till att den sökande levt i Serbien under relativt lång tid i ett nästintill permanent flyktingläger. Det hade vidare inte framkommit något som tydde på att han inte kunde lämna Serbien. Att den sökande inte hade haft som avsikt att bosätta sig i Serbien har därmed ingen betydelse då bosättningen i landet ändå blev relativt långvarig. Domstolen ansåg att Serbien skulle vara det senaste land där den sökande tidigare haft sin vanliga vistelseort. Kanada: Federal Court of Canada. Kadora v. Canada, September (IMM ) Den sökande (22 år) hade bott hela sitt liv i Förenade Arabemiraten. Hans föräldrar levde innan i Libanon. Den sökande hade dock inte bott i Libanon. Däremot hade han och övriga familjen fortsatt erhållit resedokument från libanesiska myndigheter. Domstolen menade dock att detta inte kunde vara avgörande. Libanon kunde inte anses utgöra ett land där den sökande haft sin tidigare vanliga vistelsort. Even if he has a right to reside in Lebanon, he has never actually resided there. Kanada: Federal Court of Canada. Maarouf v. Canada, December (93-A-343) Den sökande (statslös) föddes i Libanon. Där bodde han i ett flyktingläger. Vid fem års ålder, år 1974, flyttade han med sin familj till Kuwait. Där bodde han till Under två-tre månader 1987 var den sökande i Libanon för att ansöka till ett universitet. Han bodde hos en vän. Under sin vistelse utsattes han för förhör och hot från syriska soldater med anledning av släktingars och vänners påstådda kopplingar till PLO. Den sökande återvände till Kuwait i slutet av I augusti 1988 lämnade den sökande Kuwait och tog sig till USA för att studera. Därefter, 1992, tog han sig till Kanada för att ansöka om asyl. Fråga uppkom mot vilket land ansökan om asyl skulle prövas. Vilken som är den sökandes tidigare vanliga vistelseort var av avgörande betydelse. Domstolen anför bland annat att definitionen av country of former habitual residence inte som utgångspunkt kan antas innebära det land där den sökande är född eller det land gentemot vilket den sökande initialt ansåg sig vara i behov av skydd. Vidare kan det inte heller uppställas som krav att den sökande ska kunna återvända till aktuellt land för att ett land ska utgöra

17 17 (19) country of former habitual residence. Den sökande måste dock kunna göra sannolikt en avsevärd tid av de facto vistelse i landet. Av domstolens resonemang kan utläsas att mer än ett land kan uppfylla definitionen av country of former habitual residence. Kanada: Thabet v. Canada, Federal Court of Appeal, 11 maj 1998 (A-20-96) Gäller en sökande som är statslös palestinier, född i Kuwait. Den sökande har därefter bott i USA innan asylansökan i Kanada. Domstolen gör i domen en utförlig analys av frågeställningen hur en ansökan gällande en statslös som haft sin vanliga vistelseort i mer än ett land ska prövas. Domstolens bedömning är att en ansökan om asyl från en statslös ska prövas mot samtliga länder där den sökande tidigare har haft sin vanliga vistelseort. Den sökande måste inte visa att han/hon skulle riskera skyddsgrundande behandling i samtliga dessa länder för att kunna erhålla status som flykting eller annan skyddsbehövande. Skyddsbehov måste emellertid kunna visas gentemot något av länderna. Den statslöse måste också visa att han/hon inte kan återvända till något av de övriga länderna. Tyskland: Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen), 26 februari 2009, 10 C Domstolen kommer fram till att vanlig vistelseort avseende statslös inte måste innebära att vistelsen i ett land är laglig. Det är tillräckligt att den sökande i aktuellt land haft sitt focus of life och att vistelsen där inte varat under endast en kort tid. Vidare att myndigheterna i landet inte gjort ansträngningar för att utvisa personen. Domstolen menade vidare att, då de sökande i aktuellt mål haft sin senaste vanliga vistelseort i Ryssland så saknas anledning att bedöma huruvida det finns något annat land där de sökande vistats som kan uppfylla kriterierna. Ansökan om asyl ska därmed prövas mot det senaste land där den statslöse tidigare haft sin vanliga vistelseort. Således skulle anförda skäl prövas enbart mot Ryssland. Övriga rättskällor UNHCR UNHCR:s handbok paragrafer Det konstateras att en statslös kan ha haft sin vanliga vistelseort i flera länder och att definitionen (i Genévekonventionen) inte kräver att den sökande är i behov av skydd i förhållande till alla.

18 18 (19) Här torde UNHCR avse att det i Genévekonventionen (artikel 1 A (2) andra stycket) finns ett särskilt stadgande avseende medborgare och att skyddsbehov måste finnas i förhållande till alla länder. Något sådant stadgande finns inte explicit avseende statslösa. Av paragrafer framgår att en sökande som kan få skydd i ett land där han/hon är medborgare i normalfallet är utesluten från flyktingskap. UNHCR. Handbook on protection on stateless persons, 2014, paragraf 139 The condition that a stateless person be habitually resident or residing indicates that the person resides in a State party on an on-going and stable basis. Habitual residence is to be understood as stable, factual residence. This covers those stateless persons who have been granted permanent residence, and also applies to individuals without a residence permit who are settled in a country, having been there for a number of years, who have an expectation of on-going residence there. Doktrin Hathaway, James C och Foster, Michelle. The law of refugee status. 2014, p. 67 ff. Habitual residence is an international term.(which) identifies an individual s home on a basis that is less demanding than traditional common law notions of domicile, but more than simple residence. It is the state where the individual has been based for a reasonably significant period of time, and to which she has the most real connection. There is agreement that more than simply transient presence is required. Författarna menar att flera länder kan uppfylla definitionen på country of former habitual residence. Även om det land varifrån den sökande ursprungligen flydde kan vara det land den sökande har starkast lagliga band till, så kan den sökande fått starkare band till andra länder som personen senare bott i. Hathaway frångår i denna senare upplaga den (kritiserade) uppfattning som framkom i den tidigare upplagan om att ett land till vilket den sökande inte kan återvända aldrig kan utgöra ett country of former habitual residence. Författaren argumenterade då för att en sökande inte kan anses vara i behov av internationellt skydd gentemot ett land till vilket den sökande ändå inte kan återvända. I förevarande upplaga menar författarna att möjligheten att återvända är en omständighet, jämte många andra, som måste beaktas vid bedömningen om ett land kan utgöra ett country of former habitual residence. Författarna anser att om mer än ett land har konstaterats vara country of former habitual residence, så bör prövningen gå till såsom skett i ärendet Thabet v. Canada, vilket har refererats ovan. Den sökande måste göra

19 19 (19) sannolikt att skyddsbehov finns mot ett av länderna. Vidare måste den sökande också visa att han/hon inte kan återvända till och få skydd i något annat land. I praktiken innebär detta att skyddsbehovet ska prövas gentemot alla länder som uppfyller definitionen. Grahl-Madsen, Atle. The status of refugees in International law. 1966, s. 160 ff. Författaren menar att country of former habitual residence är en teknisk term och ska användas istället för country of nationality när denna inte är tillämplig. Det land där den sökande först råkade ut för förföljelse ska fortsättningsvis också utgöra country of former habitual residence. För att ett land ska uppfylla definitionen så krävs att den sökande ska ha bott i landet. Det kan inte krävas att den sökande har bott i landet under en viss tid, men personen ska kunna visa att han eller hon har sitt hem och sitt centre of interest i landet. Goodwin-Gill Guy S. och McAdam Jane. The refugee in international law, 2007, p 526. Författarna menar att vanlig vistelseort för statslös person torde innebära ett land där den sökande har en viss säkerhet, status och möjlighet att stanna kvar och att återvända. Författarna menar att i andra delar av Konventionen används begreppet habitual residence för att karaktärisera en vistelse som inte pågått under alltför kort tid. Termen är dock inte synonym med domicile eller permanent residence. Wikrén/Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, tionde upplagan, s.158. Det görs gällande att Genévekonventionens artikel 1 A (2) sista stycket, innebärande att en sökande som kan få skydd i något land där denne är medborgare, också bör tillämpas avseende annat skyddsbehov än flyktingskap eftersom motsvarande uttryckssätt används i lagtexten.