principen om familjens enhet i asylärenden

Transkript

1 1 (11) Rättsavdelningen SR 57/2016 Rättsligt ställningstagande angående principen om familjens enhet i asylärenden Sammanfattning I varje asylärende måste det göras en individuell bedömning av en sökandes skyddsbehov. Både vad gäller egna skäl och skäl hänförliga till familjemedlem. Det förhållande att en familjemedlem beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande utgör bevisning som ska beaktas vid den samlade bedömningen om även den sökande gör sannolikt ett skyddsbehov. Principen om familjens enhet syftar i svensk asylrätt till att hålla samman familjen. Om ärendet gäller enbart statusförklaring och den sökande redan har uppehållstillstånd uppkommer inte frågan om familjesplittring. Principen om familjens enhet är därmed inte tillämplig i sådana fall. Om uppehållstillstånd inte kan meddelas en sökande p.g.a. skyddsbehov kan upphållstillstånd beviljas den sökande på samma skyddsgrund som familjemedlem. Då kan en derivativ rätt till uppehållstillstånd finnas utifrån principen om familjens enhet. Detta under förutsättning att det är fråga om en familj utifrån såväl UNHCR:s handbok som utifrån artikel 8 i Europakonventionen. Den sökande ska då också beviljas statusförklaring. Om det saknas utrymme att tillämpa principen om familjens enhet (exempelvis då en sökande har ett annat medborgarskap), kan uppehållstillstånd inte beviljas enligt 5 kap. 1-2 utlänningslagen (2005:716). Det får utredas om den sökande kan erhålla uppehållstillstånd enligt någon annan bestämmelse.

2 2 (11) 1. Bakgrund/syfte Detta rättsliga ställningstagande syftar till att ge vägledning kring hur principen om familjens enhet bör tillämpas i asylärenden. Principen om familjens enhet är ett vedertaget begrepp inom asylrätten. Principen har kommit till uttryck i UNHCR:s handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning 1, artiklar Migrationsöverdomstolen har i framförallt tre avgöranden lämnat vägledning kring hur principen ska tillämpas i asylärenden. Dessa är MIG 2013:16, MIG 2015:18 och 2016:7. Med anledning av rättsfallen har frågetecken uppkommit kring hur principen om familjens enhet ska användas och tillämpas. 2. Rättslig bedömning 2.1. Allmänt om principen om familjens enhet i rättskällor Principen om familjens enhet används inom utlänningsrätten i två olika betydelser. Den första är att familjemedlem till en flykting normalt ska erhålla samma skyddsstatus som flyktingen. Principen tillämpad på detta sätt har, i och med att Genèvekonventionens skrivningar och UNHCR:s handbok tolkats och utvecklats, inom asylrätten benämnts som derivativ status 2. Detta innebär att familjemedlemmar ska kunna åtnjuta samma skydd och status i mottagarlandet. 3 UNHCR tillämpar principen på detta sätt i sina bedömningar. Man gör då skillnad på flyktingstatus p.g.a. individuella skäl (refugee status) och flyktingstatus p.g.a. att familjemedlem har sådana skäl (derivative refugee status). 4 1 Hädanefter benämnd UNHCR:s handbok. 2 Ordet derivativ är synonymt med ordet härledd. I en asylrättslig kontext betyder det att en sökande härleder sin rättsliga status från en annan sökande. 3 UNHCR, Guidance note on refugee claims relating to female genital mutilation, May 2009, avsnitt 11; Global consultations on international protection, Geneva Expert roundtable 8-9 November 2001, Summary conclusion on Family Unity, paragraph 7; Family Unity and refugee protection, Global consultations on international protection (October 2001, background paper to Geneva Expert roundtable 8-9 November 2001), s. 9 och UNHCR, Procedural standards for refugee status determination under UNHCR s mandate, unit 5, processing claims based on the right to family unity.

3 3 (11) I den andra betydelsen handlar det om att undvika familjesplittring. Frågan rör då inte statusförklaring utan huruvida familjemedlemmen, som saknar egna skäl för asyl, ändå bör få uppehållstillstånd i Sverige. Detta om ett beslut om avvisning/utvisning eller ett beslut att avslå ansökan om uppehållstillstånd, vilket innebär att familjen inte hålls samman, är oproportionerligt enligt artikel 8 Europakonventionen. Principen om familjens enhet är således ett vedertaget begrepp, men används och tolkas olika inom den internationella asylrätten. Migrationsöverdomstolen har i tre rättsfall 5 uttalat sig om principen om familjens enhet. Nedan följer sammanfattningar av domarna MIG 2016:7 En man som var medborgare i Staten Palestina hade beviljats flyktingstatusförklaring i Sverige. Frågan var om hans barn, som hade dubbelt medborgarskap i Staten Palestina och Rumänien, kunde beviljas flyktingstatusförklaring och resedokument. Migrationsöverdomstolen redogör först för olika rättskällor och praxis och finner att en familjemedlem till en flykting inte har någon ovillkorlig rätt till flyktingstatusförklaring och resedokument enbart på grund av sin relation till flyktingen. I UNHCR:s handbok, avsnitt , anges att personer med dubbelt medborgarskap är undantagna från flyktingskap, om de kan åtnjuta skydd i ett av medborgarskapsländerna. Nationellt skydd genom medborgarskap har företräde framför internationellt skydd. Barnen hade genom sitt rumänska medborgarskap ett tillgängligt nationellt skydd och kunde därför inte anses ha behov av internationellt skydd. De kunde därför inte anses vara flyktingar och hade därför inte rätt till flyktingstatus och resedokument. Migrationsöverdomstolen konstaterar slutligen att principen om familjens enhet syftar till att hålla samman familjen och att frågan om familjesplittring inte aktualiserades i målet eftersom barnen hade beviljats permanent uppehållstillstånd MIG 2015:18 Den sökandes minderåriga dotter hade beviljats uppehållstillstånd och flyktingstatus. Frågan i målet var om detta innebar att även den sökande skulle beviljas flyktingstatus. Den sökande hade redan uppehållstillstånd i Sverige. 5 Även i MIG 2012:14 har Migrationsöverdomstolen berört frågan, men rättsfallet tas inte upp närmare här.

4 4 (11) Migrationsöverdomstolen konstaterade att ordalydelsen i 4 kap. 1 utlänningslagen innebär att det krävs att den sökande har ett skyddsbehov för att han eller hon ska anses som flykting. En individuell bedömning av risken för förföljelse och annan skyddsgrundande behandling måste därmed alltid göras av varje person som ansöker om asyl. Om skyddsskäl då saknas och om det därtill saknas risk för att den förföljelse som en flykting riskerar att utsättas för ska drabba även flyktingens familjemedlemmar finns det ingen anledning att betrakta också dem som flyktingar. Eftersom den sökande inte kunde beviljas flyktingstatus på grund av de skyddsskäl hon själv åberopat och inte heller riskerade förföljelse på grund av dotterns skäl (risk för könsstympning), saknades anledning att bevilja henne flyktingstatusförklaring MIG 2013:16 I MIG 2013:16 hade en kvinna beviljats status som flykting. Frågan var om hennes medsökande vuxne son skulle beviljas uppehållstillstånd och vilken betydelse principen om familjens enhet har. Migrationsöverdomstolen fann att de egna skäl som sonen anfört inte kunde ligga till grund för skyddsbehov och att det heller inte gjorts sannolikt att han riskerade förföljelse på grund av relationen till modern. Domstolen bedömde därefter, på grundval av att sonen tillhört och tillhör samma hushåll som modern samt då de har en mycket nära relation, att han och hans mor fick anses utgöra en familj utifrån bestämmelserna i UNHCR:s handbok och i Europakonventionens mening, för vilken därmed principen om familjens enhet var tillämplig. Eftersom sonen fick uppehållstillstånd på grund av familjerelationen med modern, beviljades han permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1 utlänningslagen. Därmed beviljades han också flyktingstatusförklaring och resedokument Rättsliga slutsatser med anledning av Migrationsöverdomstolens domar En individuell utredning och bedömning måste göras i varje asylärende MIG 2015:18 klargör att en individuell bedömning måste göras i varje asylärende. Utöver att den sökande alltid har rätt att få sitt åberopade skyddsbehov prövat, är det viktigt mot bakgrund av Migrationsverkets skyldighet att utreda eventuella skäl för uteslutande Att en familjemedlem riskerar förföljelse utgör stark bevisning för att även den sökande riskerar förföljelse

5 5 (11) Migrationsöverdomstolen framhåller i MIG 2015:18, bland annat med hänvisning till punkt 36 i ingressen till Skyddsgrundsdirektivet, att familjemedlemmar normalt kan komma att utsättas för förföljelse på grund av sin relation till flyktingen. Det som en flykting riskerar att utsättas för vid ett återvändande kan ofta komma att drabba familjemedlem. Detta gäller särskilt då flyktingen är en vuxen person, men kan också förekomma när ett barn är flykting. Slutsats kan härvid dras att det inte bör ställas höga krav på bevisning för att en medsökande ska kunna göra sannolikt att han eller hon riskerar förföljelse eller annan skyddsgrundande behandling på grund av sin relation till en familjemedlem som är flykting eller annan skyddsbehövande Principen om familjens enhet syftar i svensk asylrätt till att hålla samman familjen Migrationsöverdomstolen har i rättsfallen MIG 2015:18 och MIG 2016:7 kommit fram till att principen om familjens enhet inte aktualiseras. Detta då frågan om familjesplittring inte var för handen. Rättsfallen illustrerar att principen om familjens enhet i svensk rätt anses vara frågan om familjesplittring. I MIG 2015:18 hade modern redan ett uppehållstillstånd varför en utvisning inte kunde bli aktuell. Samma förutsättningar fanns i MIG 2016:7; barnen hade redan uppehållstillstånd. I inget av dessa mål förelåg det någon risk för oproportionerlig familjesplittring, och det fanns då inget behov att göra någon bedömning av familjens enhet. Migrationsöverdomstolen konstaterar att prövningen inte avsåg frågan om deras rätt att leva tillsammans i Sverige Bedömning av om principen om familjens enhet är tillämplig i ett ärende görs inom ramen för bestämmelserna om uppehållstillstånd p.g.a. skyddsbehov, d.v.s. 5 kap. 1-2 utlänningslagen Migrationsöverdomstolen skriver i MIG 2015:18 att det avgörande i MIG 2013:16 var att ett eventuellt avslag på uppehållstillstånd för den vuxne sonen medförde risk för att familjen inte skulle hållas samman. Det uttalas också att 4 kap. 1 utlänningslagen inte medger en tolkning som innebär att en person som saknar egna skäl har rätt till status enbart av den anledningen att en nära anhörig är flykting. Man utesluter dock inte att andra anledningar kan leda till den slutsatsen, såsom risk för familjesplittring. I MIG 2013:16 bedömdes den vuxne sonen ingå i samma familj som sin mor. Han hade inte uppehållstillstånd, varför ett avslag på uppehållstillstånd skulle komma att förenas med ett utvisningsbeslut. Migrationsöverdomstolen ansåg då att det i denna situation vore oproportionerligt med en familjesplittring vilket skulle bli följden av ett utvisningsbeslut.

6 6 (11) Det fanns ju ingen möjlighet för familjen att leva tillsammans i hemlandet då modern var flykting. I syfte att undvika en familjesplittring valde domstolen att tillämpa första möjliga grund för uppehållstillstånd, vilket i detta fall var bestämmelsen som avser flyktingar i 5 kap. 1 utlänningslagen, eftersom modern hade beviljats uppehållstillstånd som flykting. Slutsatsen blir att Migrationsöverdomstolen i MIG 2013:16 har gjort en bedömning av principen om familjens enhet i linje med UNHCR:s handbok och Europadomstolens praxis gällande artikel 8 i Europakonventionen. Mannen och modern betraktades som en familj såväl enligt UNHCR:s handbok som i Europakonventionens mening. Därmed kunde principen om familjens enhet tillämpas, varför mannen beviljades uppehållstillstånd på samma grund som modern, dvs. som flykting enligt 5 kap. 1 utlänningslagen. I ett sådant fall finns alltså en derivativ rätt till uppehållstillstånd. Den vuxne sonens rätt till uppehållstillstånd som flykting kommer sig inte av att det finns individuella skäl, utan härleds från en familjemedlem som har sådana skäl För att en derivativ rätt till uppehållstillstånd ska bli aktuellt förutsätts att inget av undantagen i rättskällor från UNHCR är för handen I MIG 2015:18 och 2016:7 hänvisar Migrationsöverdomstolen till UNHCR:s handbok och konstaterar att där uttrycks flera fall där personer är undantagna från flyktingskap. Det måste inledningsvis de facto vara fråga om en familj såväl i enlighet med bestämmelserna i UNHCR:s handbok 6 som i Europakonventionens 7 mening. Det har ingen betydelse om det är en förälder eller ett barn som har de huvudsakliga individuella asylskälen. I det fall föräldrar söker asyl på grund av rädsla för att deras barn ska förföljas anses barnet normalt vara huvudsökande. 8 Det anses inte finnas en derivativ rätt till uppehållstillstånd när den sökande har ett annat medborgarskap än familjemedlemmen. 9 6 UNHCR:s handbok artikel 185 f. 7 För vägledning avseende familjebegreppet, se SR 24/2016, Rättsligt ställningstagande angående innebörden av svenskt konventionsåtagande och artikel 8 vid tillämpning av lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige och RCI 09/2011, Rättsligt ställningstagande angående bedömningar av rätten till familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen. 8 MIG 2015:18 och UNHCR, Guidelines on international protection: Child asylum claims under articles 1 (A) 2 and 1 (F) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the status of refugees, avsnitt 9. 9 UNHCR:s handbok, artikel184 och MIG 2016:7.

7 7 (11) En annan situation är när det är fråga om exklusion. I och med att en sökande utesluts från att anses som flykting eller annan skyddsbehövande, erhåller inte den personen skydd. Därmed kan inte familjemedlemmar till den personen härleda ett uppehållstillstånd på skyddsgrund mot bakgrund av principen om familjens enhet. Vid sådana omständigheter måste ett individuellt skyddsbehov föreligga för att familjemedlemmarna ska erhålla uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1-2 utlänningslagen. 10 Det kan finnas andra situationer då det på grund av omständigheterna inte bedöms föreligga en derivativ rätt till uppehållstillstånd. 11 Ett exempel på en sådan situation skulle kunna vara en flicka som anses vara flykting på grund av risk för könsstympning vid ett återvändande. Fadern/modern i familjen bör inte erhålla skydd på samma grund som familjemedlemen om det i utredningen framkommer att de inte motsätter sig att dottern utsätts för ingreppet. Likaså ett fall då en kvinna från exempelvis Afghanistan erhåller skydd på grund av risken vid ett återvändande med anledning av avsaknad av manligt nätverk. Om maken senare ansöker om asyl, och det saknas ett individuellt skyddsbehov, bör han inte erhålla skydd på samma grund såsom familjemedlem Sammanfattande analys, konsekvenser för prövningen Den individuella bedömningen I ärenden om statusförklaring och där den sökande redan innehar uppehållstillstånd finns ingen risk för att ett avslag medför familjesplittring. Därmed kan principen om familjens enhet inte tillämpas i sådana fall. Detta framgår av MIG 2015:18 och MIG 2016:7. En individuell bedömning får göras av om den sökande är skyddsbehövande. Principen om familjens enhet kan således inte heller användas för att bevilja resedokument till en sökande som redan innehar uppehållstillstånd. I sammanhanget bör nämnas att för det fallet att Migrationsöverdomstolen i MIG 2015:18 hade att pröva även frågan om uppehållstillstånd för modern, hade förutsättningar funnits för att bevilja henne flyktingskap utifrån en derivativ rätt till uppehållstillstånd. I varje ärende om uppehållstillstånd och där skyddsskäl åberopas måste det dock först göras en bedömning av om den sökande kan anses vara flykting utifrån de individuella skäl som åberopas. 10 UNHCR, Procedural standards for refugee status determination under UNHCR s mandate, unit Undantagen i UNHCR:s handbok artiklar bör inte ses som en uttömmande uppräkning, jfr MIG 2015:18, avsnitt 3.

8 8 (11) Oavsett om det är fråga om uppehållstillstånd eller enbart statusförklaring innebär den omständigheten att en familjemedlem är skyddsbehövande bevisning till stöd för att även den sökande är i behov av skydd. Hur stor vikt detta förhållande ska tillmätas i bevishänseende är bland annat beroende av vem i familjen som har de huvudsakliga skälen samt vilka skäl som ligger till grund för det konstaterade skyddsbehovet. I enlighet med MIG 2015:18 är emellertid den förföljelse eller annan behandling som en flykting eller annan skyddsbehövande riskerar att utsättas för ofta av sådan karaktär att även familjemedlemmar kan komma att drabbas. Särskilt vanligt kan detta antas vara då den i familjen med det konstaterade skyddsbehovet är en vuxen person Om individuella skäl för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1-2 utlänningslagen saknas Om en sökande inte riskerar förföljelse vare sig på grund av för egen del anförda skäl eller skäl hänförliga till familjemedlem uppkommer frågan om det finns anledning att ändå, med anledning av att familjemedlem beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 2 utlänningslagen, bevilja den sökande uppehållstillstånd. Mot bakgrund av Migrationsöverdomstolens tolkning av hur principen om familjens enhet ska tillämpas i fall där man anser att en familj bör hållas samman uppkommer en derivativ rätt till uppehållstillstånd. Bedömningen utifrån principen om familjens enhet ska göras inom ramen för bestämmelserna i 5 kap. 1-2 utlänningslagen. Man ska alltså inte bedöma förutsättningarna för uppehållstillstånd p.g.a. anknytning enligt 5 kap. 3 och 5 kap. 3 a utlänningslagen innan frågan om derivativ status uppkommer. Anledningen till detta är att gällande rätt säger att ordningen för prövningen ska följa den kronologi som återfinns i 5 kap. utlänningslagen. 12 En annan anledning till att det finns skäl till att inte gå vidare och bedöma rätten till uppehållstillstånd enligt andra bestämmelser i 5 kap. utlänningslagen innan rätten till derivativ status prövas, är att en sådan ordning skulle kunna få till följd att bedömningen av vem som är flykting blir beroende av hur de nationella reglerna kring anknytning och humanitära skäl utformas och tillämpas. I ljuset av den internationalisering och harmonisering kring skyddsbedömningen som skett kan det inte vara motiverat att inrätta en ordning där vem som bedöms som flykting påverkas av hur ett land exempelvis tillämpar försörjningskravet vid anhöriginvandring. Risken för familjesplittring behöver inte vara konkret i den betydelsen att samtliga möjliga grunder för uppehållstillstånd enligt 5 kap. utlänningslagen måste bedömas innan man når ett sådant konstaterande. 12 MIG 2007:33 I och II samt MIG 2016:8.

9 9 (11) Det väsentliga är om åtgärden (avvisning/utvisning eller ett avslag på en framställan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 utlänningslagen) innebär att en familj som i enlighet med principen om familjens enhet bör hållas samman, riskerar att splittras Vilken skyddsstatus ska familjemedlemmen erhålla? I samband med en familjs ansökan om asyl kan det, efter att en individuell bedömning gjorts av varje familjemedlems ansökan, förhålla sig så att en i familjen är flykting medan övriga inte riskerar flyktinggrundande förföljelse. Frågan om flyktingskap ska alltid prövas först, dvs. före alternativa skyddsgrunder. Om det utifrån principen om familjens enhet finns en derivativ rätt till uppehållstillstånd som flykting, bör den sökande därmed beviljas uppehållstillstånd som flykting. Detta även om den sökande skulle vara alternativt skyddsbehövande på individuell grund Är principen om derivativ status tillämplig även när huvudsökanden är alternativt eller övrig skyddsbehövande 13? UNHCR:s handbok avser ge vägledning till 1951 års konvention, vilken endast omfattar flyktingskap. Det bedöms dock som rimligt att principen skulle omfatta även familjemedlem till sökande som anses vara alternativt eller övrigt skyddsbehövande När blir principen om familjens enhet inte tillämplig? I de situationer då det inte finns anledning att tillämpa principen om familjens enhet i avsnitt finns ingen rätt till derivativ status. I ett sådant ärende får man gå vidare och se om det finns förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd enligt någon annan bestämmelse i 5 kap. utlänningslagen. Principen om familjens enhet i enlighet med detta rättsliga ställningstagande kan endast tillämpas då en familjemedlem erhållit uppehållstillstånd på skyddsgrund, d.v.s. enligt 5 kap. 1-2 utlänningslagen. Derivativ rätt till uppehållstillstånd kan inte bli aktuellt i ärenden där en sökande exempelvis fått uppehållstillstånd enligt bestämmelsen i 5 kap. 6 utlänningslagen. 13 I enlighet med 3 lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, ska bestämmelsen om övrig skyddsstatusförklaring i 4 kap. 3 a andra stycket utlänningslagen inte tillämpas. I 4 samma lag framgår att uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 utlänningslagen inte ska beviljas en utlänning som är övrig skyddsbehövande. 14 Wikrén, Gerhard och Sandesjö, Håkan, Utlänningslagen med kommentarer, tionde upplagan, s. 160.

10 10 (11) I dessa fall får prövas om det finns rätt till uppehållstillstånd för en familjemedlem i enlighet med prövningsordningen i 5 kap. utlänningslagen. Om den sökande familjemedlemmen har yrkat uppehållstillstånd på exempelvis anknytning, bör denna grund prövas först. 15 Detta rättsliga ställningstagande har beslutats av undertecknad rättschef efter föredragning av rättsliga experterna Ställningstagandet ersätter SR 15/2016 som härmed upphävs. Rättschef Bilaga: Översiktlig metod för prövningen. 15 Jfr MIG 2010:23 och MIG 2013:6.

11 11 (11) Bilaga till SR 57/2016 Översiktlig metod för prövningen eller 1. Föreligger individuella skäl för flyktingskap? A) individuella skäl utifrån egna anförda skäl B) individuella skäl utifrån relationen till familjemedlem som är skyddsbehövande (se avsnitt ). Om svaret på fråga 1 är JA: Den sökande beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1-2 utlänningslagen på individuell grund. Om svaret på fråga 1 är NEJ: 2. Föreligger flyktingskap (alternativt eller övrig skyddsbehövande om familjemedlem bedömts som detta) utifrån en derivativ rätt? och A) Ingår den sökande i familjekretsen enligt UNHCR:s handbok och artikel. 8 i Europakonventionen (jfr MIG 2013:16 och SR 24/2016). B) Inget av undantagen i UNHCR:s handbok (t.ex. exklusion eller dubbelt medborgarskap) är för handen. Om 2 A och B är uppfyllt: Derivativ rätt till flyktingskap eller annat skyddsbehov utifrån principen om familjens enhet. Om 2 A eller B inte är uppfyllt: Ingen derivativ rätt till uppehållstillstånd. Prövning om den sökande kan beviljas uppehållstillstånd enligt någon annan bestämmelse i 5 kap. utlänningslagen.