REMISSYTTRAND Till AdmD Utrikesdepartementet Stockholm

Transkript

1 REMISSYTTRAND Till AdmD Utrikesdepartementet Stockholm Remiss rörande betänkandet Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt (SOU 2006:6), ärendenummer UD 2006/4724/MAP Sammanfattning Kammarrätten anser att utredningens förslag bygger på en felaktig förutsättning, nämligen att Utlänningsnämndens praxis kommer att tillämpas av domstolarna. Vidare har utredningen inte beaktat en rad författningsändringar som redan ägt rum. Enligt kammarrätten bör fler bestämmelser i skyddsgrundsdirektivet än utredningen föreslagit genomföras i utlänningslagen istället för att överlämnas åt rättstillämpningen. Kammarrätten har även synpunkter på bl.a. terminologin i utredningens författningsförslag och anser att ytterligare klargöranden behövs än de som utredningen föreslagit. Inledning Utrikesdepartementet har till kammarrätten remitterat betänkandet Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt (SOU 2006:6) vari det föreslås en anpassning av svensk lagstiftning till rådets direktiv 2004/83/EG angående flyktingar och andra skyddsbehövande (det s.k. skyddsgrundsdirektivet). Inledningsvis noterar kammarrätten att utredningen utgått från redan föråldrad lagtext både i beskrivningen av gällande rätt och i förslagen till författningsändringar. Sedan regeringens proposition 2004/05:170, Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden antogs av riksdagen har flera Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls torg STOCKHOLM

2 Sid 2 (10) ändringar gjorts i 2005 års utlänningslag (2005:716), flera av dem redan innan den nya lagens ikraftträdande den 31 mars Bl.a. har lagens definition av begreppet flykting ändrats till att omfatta även förföljelse pga. kön eller sexuell läggning och i samband därmed har även utlänningslagens bestämmelser om skyddsbehövande i övrigt ändrats. Med verkan från den 30 april 2006 genomfördes ett flertal ändringar i utlänningslagen; bl.a. ändrades lagens bestämmelser om anhöriginvandring, ändringar som heller inte, av mer naturliga skäl, beaktats av utredningen. Den 31 mars 2006 trädde dessutom en ny utlänningsförordning (2006:97) i kraft vilket har betydelse för vissa av utredningens författningsförslag. Kammarrätten finner det, av ovan angivna skäl, inte fullt meningsfullt att kommentera vissa av författningsförslagen. Kammarrätten har i övrigt följande synpunkter. Tidigare praxis betydelse I betänkandet förs på flera ställen resonemang om tidigare praxis betydelse för den kommande rättstillämpningen. Bl.a. anför utredningen på s. 71 andra stycket följande. En utgångspunkt efter NUtlL ikraftträdande vid bedömningen av svensk rätt på utlänningsrättens område är att förvaltningsdomstolar kommer att tillämpa lag, såsom den utvecklats genom UN:s praxis. Mot bakgrund av objektivitets- och legalitetsprincipernas giltighet och UN:s självständighet i konstitutionellt avseende, är det rimligt att utgå ifrån att UN har tillämpat, och genom praxisbeslut, utvecklat svensk rätt. Det finns därför ingen anledning att räkna med annat än att förvaltningsdomstolarna kommer att ha detta som utgångspunkt för sin rättstillämpning. Kammarrätten finner detta resonemang minst sagt märkligt, särskilt med beaktande av att centrala materiella bestämmelser som rör flyktingar och andra skyddsbehövande faktiskt har ändrats i den nya utlänningslagen, en ny procesessordning har införts samt, inte minst, överprövningen har flyttats över från en förvaltningsmyndighet till allmänna förvaltningsdomstolar. Kammarrätten vill bestämt framhålla att frågan om tidigare praxis betydelse i utlänningsärenden kommer att fastställas av Migrationsöverdomstolen som

3 Sid 3 (10) prejudikatsinstans. Huruvida tidigare praxis kommer att bekräftas av Migrationsöverdomstolen eller inte går inte att redan nu uttala sig om. Detta är av avgörande betydelse när man tar ställning till om bestämmelserna i direktivet skall genomföras genom författning eller ej. Genèvekonventionens flyktingdefintion Utredningen återkommer vid ett flertal tillfällen till att den svenska lagtexten bör återge Genèvekonventionen så nära som möjligt (s. 106, 110, 113). Syftet med direktivet är emellertid att införa miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd och innehållet i det beviljade skyddet (Artikel 1). Direktivet innehåller också bestämmelser om bl.a. vilka aktörer som kan utöva förföljelse, förföljelsebegreppet och flyktingskap sur place. Kammarrätten konstaterar att den svenska flyktingdefinitionen sedan länge avviker från Genèvekonventionens flyktingdefinition i och med att det uttryckligen i den svenska gällande bestämmelsen anges att en utlänning anses som flykting oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. I den nya utlänningslagen har vidare två nya grupper förts in i den svenska flyktingdefinitionen, nämligen de personer som riskerar förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Detta är exempel på hur lagstiftaren direkt i lag vidgat tolkningen av flyktingbegreppet. En tillnämning till Genèvekonventionen skulle alltså kunna medföra att utlänningslagens regler omfattade en trängre krets skyddsbehövande (flyktingar) än riksdagen avsett i nu gällande lag. Som stöd för tolkningen av flyktingbegreppet har det funnits och finns alltjämt mängder av förarbetsuttalanden, UNHCR:s handbok om kriterierna och förfarandet vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning, UNHCR:s publicerade slutsatser etc. Det har också genom åren utbildats en omfattande praxis på området. Mot bakgrund av vad kammarrätten anfört ovan om tidigare praxis betydelse är det av stor vikt för en enhetlig rättstillämpning att de viktigaste principerna för fastställande av flyktingskap slås fast i lagtext, särskilt mot bakgrund av bestämmelsens nya utformning.

4 Sid 4 (10) Utredningen har föreslagit att den svenska flyktingdefinitionen (4 kap. 1 UtlL) ändras så att den riskbedömning som skall göras vid flyktingskapsbedömningen görs framåtsyftande. Utredningen har föreslagit ett ändrat ordval i andra stycket; utlänningen utsatts för förföljelse föreslås ersättas med utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse. Kammarrätten instämmer delvis i utredningens uppfattning. Det är givetvis viktigt att se till vad utlänningen riskerar vid ett återvändande, men förhållandena vid flykttillfället måste också beaktas. Genèvekonventionens flyktingdefinition är mer lik utlänningslagens nuvarande lydelse men UNHCR:s handbok, slutsatser etc. har medfört en vidare tolkning än vad ordalydelsen ger utrymme för genom t.ex. erkännande av flyktingskap sur place. Kammarrätten föreslår följande nya ordalydelse i 4 kap. 1 andra stycket; utlänningen utsatts för eller riskerar att utsättas för förföljelse. Flyktingskap sur place Utredningen anför (rutan s. 96) att direktivets artiklar 5.1 och 5.2 som handlar om flyktingskap sur place speglar en i gällande svensk och internationell praxis etablerad tolkning av Genèvekonventionen. För svenskt vidkommande har kammarrätten emellertid uppfattat att svensk praxis snarare måste anses i första hand utgå från tolkning av utlänningslagens flyktingdefinition och dess förarbeten, som i och för sig delvis bygger på Genèvekonventionens definition samt bl.a. UNHCR:s handbok. Det framgår emellertid klart i betänkandet att det är praxis som har utvecklats på ett sätt som i stort speglar direktivets artiklar 5.1 och 5.2. Utredningen har bedömt att dessa två artiklar är fakultativa. Dessa artiklar torde dock enligt kammarrättens mening tolkas på ett motsatt sätt; som ett konstaterande att flyktingskap kan uppkomma på grund av händelser som inträffat efter inresan. Kammarrätten ansluter sig emellertid till utredningens bedömning att artikel 5.3 är fakultativ.

5 Sid 5 (10) Mot bakgrund av att viktiga principer slagits fast i äldre praxis och karaktären av artiklarna 5.1 och 5.2, bör den svenska flyktingdefinitionen kompletteras med i vart fall delar av vad som sägs i dessa båda artiklar. Uppehållstillståndstidens längd På s. 126 ö anför utredningen att det i 5 kap. 7 UtlL (2005 års utlänningslag) anges när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas och att flyktingar enligt uppgift från Migrationsverket inte beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd understigande ett år. Kammarrätten konstaterar emellertid att nämnda lagrum endast anger en situation då ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas, nämligen om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas (kammarrättens kursiveringar). Att bevilja en flykting ett tidsbegränsat uppehållstillstånd torde komma ifråga i verkliga undantagssituationer. Efter det tidsbegränsade uppehållstillståndets utgång torde flyktingen alltjämt vara att anse som flykting med beaktande av de tämligen restriktiva bestämmelser som anger när ett flyktingskap upphör (4 kap. 5 UtlL). Härtill kommer att flyktingen enligt gällande rätt kan ha fått en flyktingförklaring som det inte finns lagligt stöd för att tidsbegränsa. Utredningen föreslår inte heller att en sådan möjlighet införs. Det skulle även enligt kammarrättens mening strida mot grundtankarna i Genèvekonventionen att ge flyktingen en flyktingförklaring som är begränsad i tiden. Att begränsa ett resedokuments giltighet är däremot mer naturligt och här finns också stöd i gällande författningar. Vidare saknar kammarrätten resonemang kring när ett permanent respektive ett minst treårigt uppehållstillstånd enligt utredningens uppfattning skall meddelas flyktingar. Motsvarande gäller för övriga skyddsbehövande där det enligt utredningens förslag skall finnas en möjlighet att välja mellan ett permanent och ett ettårigt uppehållstillstånd. Resonemang kring vilka de synnerliga skäl skulle kunna vara som medger avvikelse från nämnda bestämmelser om uppehållstillståndstidens längd saknas också. Internt skydd I direktivet finns det en fakultativ artikel (artikel 8) som rör möjligheten till internt skydd. Genom åren har en praxis avseende möjligheten att hänvisa

6 Sid 6 (10) till det s.k. inre flyktalternativet utvecklats. I likhet med flyktingskap sur place bör enligt kammarrättens mening centrala principer av detta slag i så stor utsträckning som möjligt återges i lag. Prövningsordningen och flyktingförklaring Utredningen framhåller vikten av att asylprövningen sker mot Genèvekonventionens bestämmelser och att det inte är tillräckligt att flyktingen får ett skydd på andra grunder (rutan s. 103). Kammarrätten instämmer helt i denna bedömning. Däremot anför utredningen på samma ställe att detta tydliggörs i utredningens förslag genom att frågan om flyktingförklaring föreslås bli prövad i alla asylärenden. Det som utredningen sedan föreslår när det gäller författningsändringar är att ändra den nuvarande paragrafen i utlänningslagen 5 kap. 3 som rör flyktingförklaring på så sätt att utlänningar som är att anse som flyktingar skall beviljas flyktingförklaring. Den del av den nuvarande bestämmelsen som anger att en flyktingförklaring kan utfärdas antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter, utgår. Kammarrätten kan inte se att den föreslagna ändringen på något sätt ändrar prövningsordningen. Söker en person skydd som flykting måste givetvis flyktingskälen prövas. Den eftersträvade prövningsordningen skulle bättre framgå om bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt kompletterades på så sätt att det där framgår att en skyddssökande person som inte uttryckligen söker skydd i Sverige som flykting, först skall prövas mot flyktingbestämmelsen. Kammarrätten ställer sig vidare frågande till hur utredningen med den nya ordalydelsen har tänkt att en person skall få sin flyktingstatus prövad om uppehållstillstånd först har beviljats på annan grund men där t.ex. senare omständigheter gör att frågan om flyktingstatus uppkommer. Skall Migrationsverket ex officio vara skyldig att göra en flyktingprövning av utlänningar som befinner sig i landet? Alternativt skyddsbehövande Utredningen har föreslagit att det nuvarande begreppet skyddsbehövande i övrigt ersätts med alternativt skyddsbehövande. Kammarrätten anser

7 Sid 7 (10) emellertid att det nuvarande begreppet som är väl inarbetat med fördel kan användas även fortsättningsvis. Det av utredningen föreslagna begreppet har visserligen stöd i direktivets svenska version, men är ändå enligt Kammarrättens uppfattning språkligt tveksamt. I den engelska versionen talas om persons who otherwise need international protection och om subsidiary protection. Skyddsbehövande i övrigt stämmer mer överens med de använda engelska begreppen. Just begreppet alternativt kan dessutom leda tankarna fel eftersom det antyder att flyktingstatus och status som skyddsbehövande i övrigt skulle kunna vara likvärdiga, alternativa. Detta torde stå i strid mot utredningens intentioner (se föregående sida). Kammarrätten motsätter sig därför det föreslagna ändrade ordvalet. Uteslutningsgrunder Utredningen har föreslagit att en ny paragraf införs i utlänningslagen, 4 kap. 2 a med rubriken Uteslutningsgrunder. Kammarrätten anser för det första att rubriken för paragrafen är missvisande. I skyddsgrundsdirektivet används begreppet undantag, vilket bättre återspeglar bestämmelsernas innehåll. Att använda begreppet uteslutningsgrund när det avser en person som åtnjuter skydd av ett annat FN-organ etc. (andra stycket p. 1) eller när personen i bosättningslandet tillerkännts samma rättigheter och skyldigheter som följer av medborgarskap i det landet ((andra stycket p. 2) är direkt missvisande. Dessutom är den sistnämnda punkten inte relevant eftersom den torde syfta på det land där flyktingen fått skydd och därför inte blir relevant vid den initiala flyktingskapsprövningen. Kammarrätten föreslår att innehållet i den föreslagna bestämmelsen (4 kap. 2 a ) flyttas till en ny 1 a, direkt efter flyktingdefinitionen i 1. Andra stycket p. 2 bör enligt vad som ovan anförts helt utgå. Rubriken till den efterföljande 1 a enligt kammarrättens förslag behöver ingen rubrik. Skulle en rubrik ändå anses nödvändig är det bättre att använda direktivets begrepp undantag.

8 Sid 8 (10) Vad avser det föreslagna sista stycket som rör skyddsbehövande i övrigt enligt 2 bör detta antingen placeras sist i 2 eller i en ny 2 a. Ordvalet bör också ses över. I bestämmelsen föreslås lokutionen finns synnerliga skäl att anta. Såväl begreppet synnerliga skäl som begreppet anta är kända juridiska begrepp men knappast tillsammans (det förekommer i endast en svensk författning, nämligen polislagen, 1984:387). Utredningens ordval ligger relativt nära direktivets svenska version. I den engelska versionen anges däremot where there are serious reasons for considering that. En närmare svensk översättning skulle då bli då det finns verklig grund att anta. Kammarrätten föreslår således att sistnämnda lokution istället används. Skyddsstatusförklaring Utredningen har föreslagit att ett nytt begrepp införs i utlänningslagen, nämligen skyddsstatusförklaring (4 kap. 3 a och 5 a ). Kammarrätten ifrågasätter behovet av detta nya konstlade begrepp. Det bör lika väl gå bra att tala om status som skyddsbehövande i övrigt. Uppehållstillstånd på grund av en miljökatastrof Kammarrätten ansluter sig till utredningens bedömning att den sällan använda tillståndsgrunden uppehållstillstånd på grund av en miljökatastrof bör separeras från övriga skyddsbestämmelser. Verkställighetshinder enligt 12 kap. 3 UtlL Utredningen har föreslagit att ordalydelsen i slutet av 12 kap. 3 UtlL ändras. Enligt nuvarande ordalydelse får en avvisning eller utvisning inte verkställas i vissa angivna situationer om det finns synnerliga skäl för detta. Det är således de svenska myndigheterna som skall visa att sådana skäl föreligger. Utredningen föreslår dock att ordvalet skall ändras så att verkställighet inte får ske om utlänningen har synnerliga skäl mot detta. Detta är en mycket stor skillnad. Utgångspunkten för de verkställighetshinder som anges i 12 kap. 1 3 måste vara att det är de svenska myndigheterna som måste förklara varför en verkställighet skall kunna äga rum trots föreliggande verkställighetshinder. Kammarrätten

9 Sid 9 (10) finner inte stöd i betänkandet för den föreslagna ändringen. Kammarrätten motsätter sig således denna ändring I detta sammanhang finns det även anledning till några kommentarer avseende 12 kap. 2 UtlL. Utredningen, som behandlar detta lagrum på s. 126 i betänkandet, anför att detta lagrum bygger på artikel 33 i Genèvekonventionen (den s.k. principen om non-refoulement). Nämnda artikel handlar om att skydda en flykting mot att utvisas eller avvisas till gränsen mot ett område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning. Såsom utredningen påpekar är 12 kap. 2 UtlL inte begränsad till att gälla flyktingar. Kammarrätten konstaterar dock att denna skillnad i kombination med att uttrycket förföljelse i stället används gör att skillnaden mot Genèvekonventionens artikel 33 kan vara mycket stor. Även i skyddsgrundsdirektivet står det klart att uttrycket förföljelse kan tolkas vidare än det normalt görs vid tolkningen av flyktingdefinitionen och det finns därför en särskild artikel (artikel 9) som begränsar tolkningsutrymmet. Kammarrätten efterlyser av ovannämnda skäl ett förtydligande i lagtexten hur förföljelse skall tolkas i 12 kap. 2 UtlL. Avslutande synpunkter Avslutningsvis anser kammarrätten att nödvändiga överarbetningar av utredningens förslag är så omfattande att förslagen inte torde, utan en ny remissbehandling, kunna läggas till grund för lagstiftning. Detta yttrande har beslutats av lagmännen Sten Wahlqvist och Margareta Åberg och migrationssakkunnige Björn Berselius, föredragande. Sten Wahlqvist Margareta Åberg Björn Berselius

10 Sid 10 (10) Kopia till Övriga kammarrätter Hovrätterna Länsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Länsrätten i Skåne län Länsrätten i Göteborg Domstolsverket Kammarrättens personal Tidningarnas telegrambyrå