Riksdagsstyrelsens framställning Tillämpningen av Lissabonfördraget i Riksdagen (framst 2008/09:RS4)

Transkript

1 YTTRANDE Stockholm den 14 september 2009 Dnr 83/2009 Konstitutionsutskottet Sveriges Riksdag Stockholm Dnr /09 Riksdagsstyrelsens framställning Tillämpningen av Lissabonfördraget i Riksdagen (framst 2008/09:RS4) Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) har ombetts att avge ett remissyttrande över Riksdagsstyrelsens framställning Tillämpningen av Lissabonfördraget i Riksdagen (framst 2008/09:RS4) Riksdagens lagstiftningsområde krymper Det är för Sieps tydligt att det totala område som Riksdagen aktivt lagstiftar inom har krympt till följd av att beslutanderätt successivt förts över till EU:s institutioner och att detta område antagligen krymper ytterligare framöver som ett resultat av den pågående integrationsprocessen. Denna slutsats är vi långtifrån ensamma om att dra. Så till exempel konstaterade den senaste Grundlagsutredningen att [e]n stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare har att följa numera har sin grund i regler meddelade på EU-nivå och inte enligt regeringsformens bestämmelser om normgivning. De grundläggande bestämmelserna meddelas i dessa fall inte av riksdag eller regering utan av organ på EUnivå. 1 Det sätt på vilket EU utvecklas får ytterligare fart genom Lissabonfördraget. Här kan noteras att Lagrådet gjort bedömningen att EU:s befogenhet, som den förtydligas genom Lissabonfördraget, är så omfattande och betydelsefull att riksdagens ställning reellt sett urholkas i väsentlig grad 2 och att Konstitutionsutskottet bekräftat att 1 En reformerad grundlag (SOU 2008:125) s I sitt korta yttrande över Lissabonfördraget konstaterade Lagrådet att Lissabonfördraget i princip motsvarar det tidigare Konstitutionsfördraget och att inga nya omständigheter tillkommit som kan ändra den uppfattning man redovisade i sitt tidigare yttrande över Konstitutionsfördraget. Se Lagrådets yttrande över Lissabonfördraget, utdrag ur protokoll vid sammanträde 13 juni 2008 s 2-3. I sitt tidigare yttrande över Konstitutionsfördraget räknar Lagrådet upp de befogenheter som Europeiska unionen tilldelas genom fördraget om upprättande av en konstitution för Europa och konstaterar att dessa är omfattande och rör betydelsefulla frågor. Samtidigt står det klart att de befogenheter som räknas upp i huvudsak är de som

2 riksdagens normgivningsmakt i realiteten minskar 3 (men samtidigt konstaterat att kravet på att riksdagen ska ha ställningen som det främsta statsorganet ändå uppfylls). Därtill kommer att de rättsakter som produceras inom EU med stöd av redan överlåten lagstiftningskompetens får en allt mer överstatlig karaktär. I UD:s aktuella inremarknadsutredning konstateras bland annat: 2 Vid tiden för den första genomgripande anpassningen av svensk rätt till gemenskapsrätten var det nästan undantagslöst direktiv som användes som styrmedel på inremarknadsområdet. Ett direktiv lämnar ett, låt vara varierande, utrymme för nationellt anpassade lösningar, och för att det ska få rättslig effekt krävs i princip att det genomförs genom nationella föreskrifter. Det kan i dag konstateras att direktverkande förordningar har tagits i bruk på den fria rörlighetens område på ett sätt som knappast hade kunnat förutses. Dessutom framträder vad gäller nya rättsakter, både direktiv och förordningar, en tydlig tendens att genom uttryckliga och detaljerade regler uttrycka sådant som i grunden endast följer av EG-fördragets bestämmelser och EGdomstolens tolkningar av dessa. 4 Riksdagen kan påverka sin egen ställning Vad Sieps inledningsvis vill föra fram är hur viktigt det är att Riksdagen ställer sig frågan vad som bör göras för att säkerställa dess fortsatta betydelse som det främsta statsorganet. Kanske innebär en utveckling där nationella parlaments utrymme för att bedriva eget lagstiftningsarbete inom områden som omfattas av EU-samarbetet minskar och att en av de nationella parlamentens tyngsta uppgifter därmed försvagas ett ökat krav på att nationella parlament, för att säkerställa sitt ansvar för demokratin, tar på sig andra uppgifter med en ännu större iver än tidigare? Mot bakgrund av detta handlar frågor om tillämpningen av Lissabonfördraget i Riksdagen enligt Sieps uppfattning om mer än de ändrade rutiner som eventuellt behövs för att efterleva de nya fördragsbestämmelser som explicit adresserar nationella parlament. Av stor betydelse är ställningstaganden om och hur man bör utnyttja det utrymme som fördraget ger medlemsstaterna till kompletterande konstitutionell reglering. I detta avseende anser Sieps att Lissabonfördraget gör det mer tydligt än någonsin tidigare att EU:s nationella parlament kan få olika roll och styrka beroende av sådan nationell reglering. Så till exempel innebär den nya tyska lag som tagits fram (nedan) att det tyska parlamentet får en i formell mening annan och starkare ställning inom EU än det svenska. Detsamma gäller motsvarande brittiska lag. 5 I båda dessa fall har de krav som ställts på den nationella lagstiftning som reglerar tillämpningen av Lissabonfördraget framförallt fokuserat på det nationella parlaments förhållande till den nationella regeringen. Det kanske mest uppenbara exemplet är att mekanismer har införts som säkerställer det nationella parlamentets deltagande vid vissa EU-beslut som enligt Lissabonfördragets regler endast förutsätter den nationella regeringens deltagande. omfattas av EU:s redan gällande fördrag och, därmed, tidigare överlåtelser av beslutanderätt. Detta bör bland annat innebära att lagrådets bedömning att riksdagens ställning reellt sett urholkas i väsentlig grad även omfattar den situation som redan gäller, det vill säga oavsett Sveriges tillträde till ett nytt fördrag. Jfr lagrådets slutsats att [d]e nu tillkommande kompetenserna rör betydelsefulla frågor men kan inte anses väsensfrämmande från de kompetenser som redan har överlåtits. Se Lagrådets yttrande över fördraget om upprättande av en konstitution för Europa, utdrag ur protokoll vid sammanträde 28 juni 2005 s Yttrande 2008/09:KU3y. 4 EU, Sverige och den inre marknaden En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet (SOU 2009:71) s The European Union (Amendment) Act Se särskilt kapitel 7 punkten 6.1: A Minister of the Crown may not vote in favour of or otherwise support a decision under any of the following unless Parliamentary approval has been given in accordance with this section.

3 Oavsett vad Riksdagen till slut bestämmer sig för anser Sieps att det är viktigt att denna sammanlänkade konstitutionella ordning uppmärksammas: att det är möjligt för folkvalda på nationell nivå att ensidigt påverka det gemensamma systemets utformning; att det för närvarande utvecklas en konstitutionell asymmetri som innebär att nationella parlament inte är jämlika, och att Riksdagen inte utan vidare inrättar sig i en svagare roll än vad som är tänkbart. Samtidigt är det viktigt för Sieps att framhålla att möjligheten att unilateralt komplettera EU:s fördrag med bestämmelser som ger det nationella parlamentet en starkare ställning måste vägas mot behovet av ett europeiskt samarbete som kan fungera effektivt och handlingskraftigt. I varje situation där kravet ställs att ett eller 27 nationella parlament ska ha rätt att godkänna EU-beslut ökar svårigheten att fatta sådana beslut. Detta problem illustreras av det krav den tyska författningsdomstolen ställt på att Lissabonfördragets så kallade flexibilitetsklausul (EUF-fördragets artikel 352) kompletteras av en nationell bestämmelse som innebär att den tyska regeringen endast får medverka till (enhälligt) beslut i EU:s ministerråd om detta i förväg givits stöd i en särskild lag antagen av det tyska parlamentet med två-tredjedels majoritet. 6 Utan tvekan kommer detta att innebära en avsevärd begränsning av flexibilitetsklausulens framtida användbarhet. 3 En lärdom från tyska författningsdomstolen? I jämförelse med det sätt på vilket den brittiska och tyska lagstiftningen utnyttjar möjligheten att unilateralt komplettera EU:s fördrag med bestämmelser som ger det egna parlamentet en starkare ställning framstår ansatsen i Riksdagsstyrelsens framställning som minimalistisk. Den begränsar sig till att formalisera de rutiner som behövs för de mest uppenbara uppgifter Lissabonfördraget förutsätter att alla nationella parlament tar på sig: framförallt den så kallade subsidiaritetskontrollen och den uttryckligt föreskrivna rätten att avvisa vissa fördragsändringsinstrument i enlighet med så kallade överbryggnings- eller passerelle-förfaranden. Det är i sammanhanget intressant att notera att det svenska förslag som presenteras i huvudsak överensstämmer med den Lag om utvidgning och förstärkning av Förbundsdagens och Förbundsrådets rättigheter i EU-frågor som den tyska författningsdomstolen under den gångna sommaren bedömde otillräcklig. 7 Därför, även om det finns avgörande skillnader mellan den svenska konstitutionella ordningen och den tyska, bör det enligt Sieps mening vara god anledning för Riksdagen, innan man bestämmer sig, att begrunda hur den tyska författningsdomstolen motiverade sitt avgörande att denna lag inte i tillräcklig utsträckning tillgodosåg det tyska parlamentets rätt till deltagande och därför var tvungen att göras om. Detta är även något som Sieps haft och har anledning att begrunda. I sin ursprungliga form begränsade sig den tyska Lagen om utvidgning och förstärkning av Förbundsdagens och Förbundsrådets rättigheter i EU-frågor i huvudsak till att reglera tillämpningen av Lissabonfördraget vad gäller de rättigheter som nationella parlament ges i samband med förfarande för kontroll av subsidiaritetsprincipen och den uttryckligt 6 Tyska författningsdomstolens avgörande (nedan) stycke Se avgörande från den tyska författningsdomstolen, Bundesverfassungsgericht, avseende Lissabonfördraget BVerfG, 2 BvE 2/08 vom , tillgängligt på 2bve000208en.html

4 4 föreskrivna rätten för nationella parlament att avvisa fördragsändringsinstrument i enlighet med passerelle-förfaranden (artikel 48.7 EUF och 81.3 FEUF i dess lydelse enligt Lissabonfördraget). 8 Men enligt den tyska författningsdomstolen var detta en otillräcklig reglering så till vida att det tyska parlamentets rätt till deltagande i europeiska lagstiftnings- och fördragsändringsförfaranden inte hade getts den omfattning som man ansåg krävas av den tyska grundlagen. De bestämmelser i grundlagen som avsågs var: 1. Den tyska grundlagens allmänna bestämmelse om val till Förbundsdagen (artikel 38 (1)) Förbundsdagens ledamöter ska väljas i allmänna, direkta, fria, jämlika och hemliga val. De ska vara företrädare för hela folket, inte bundna av befallningar eller instruktioner, och ansvariga endast till sitt samvete. 2. Den tyska grundlagens EU-paragraf (artikel 23 (1)) I syfte att upprätta ett enat Europa, ska Förbundsrepubliken Tyskland delta I utvecklingen av den Europeiska unionen som är förpliktad till demokratiska, sociala och federala principer, till rättsstatsprincipen, och till subsidiaritetsprincipen, och som garanterar en skyddsnivå för grundläggande rättigheter som är väsentligen jämförbar med den som följer av denna grundlag, För att uppnå detta får Federationen med Förbundsrådets samtycke överföra suverän makt genom en lag. Den Europeiska unionens upprättande, såväl som ändringar av dess fördragsgrunder och jämförbara regleringar som ändrar eller lägger till denna grundlag, eller gör sådana ändringar eller tillägg möjliga, ska vara föremål för [ett förfarande som kräver beslut med två-tredjedels majoritet i Förbundsdagen och Förbundsrådet 9 ]. Enligt Sieps uppfattning handlade författningsdomstolens betänkligheter i praktiken om ett antal situationer där EU:s fördrag med de ändringar som införs genom Lissabonfördraget gör det möjligt för varje medlemsstats regering att medverka till vissa centrala beslut utan krav på att dessa beslut godkänns av respektive medlemsstats nationella parlament. Uttryckt på ett annat sätt skulle man kunna säga att den tyska författningsdomstolen gjorde bedömningen att Lissabonfördraget, för att inte komma i konflikt med de bestämmelser i den tyska grundlagen som är avsedda att säkerställa det tyska parlamentets ställning som främsta statsorgan, behövde kompletteras av en mer omfattande nationell reglering. Detta i sin tur innebar att författningsdomstolen gav det tyska parlamentet bakläxa genom att kräva att det togs ett nytt lagstiftningsbeslut som beaktade att det tyska parlamentet, efter Lissabonfördraget, måste kunna utöva sitt ansvar för integration i ett flertal fall av dynamisk fördragsutveckling. 10 Har Riksdagen kontroll över EU:s fördragsutveckling? Av de fall som den tyska författningsdomstolen pekade på anser Sieps att tre framstår som särskilt intressanta att beakta i sammanhanget av den nu föreliggande remissen. Samtliga rör centrala former för framtida fördragsutveckling. Det första av dessa rör den så kallade flexibilitetsklausulen som redan behandlats något ovan. Även om man från svensk sida vill välja att inte komplettera bestämmelsen med omfattande nationell reglering finns all anledning för Riksdagen att göra en kvalificerad bedömning av vad den innebär och vad den kan komma att få för betydelse. 8 Tyska författningsdomstolens avgörande (ovan) stycke Hänvisning till Grundlagens artikel 79 andra och tredje stycket. 10 Tyska författningsdomstolens avgörande (ovan) stycke 411.

5 5 De resterande två fallen rör de förenklade förfaranden för fördragsändring som införs genom Lissabonfördraget. Gemensamt för dessa är att de möjliggör begränsade ändringar av EU:s fördrag i enlighet med enklare och förmodat snabbare förfaranden än vad som krävs för en fullskalig fördragsrevision (EU-fördragets artikel ). Gemensamt för dessa förfaranden är också att de inte kan användas för att utvidga EU:s kompetens: vad EU får göra; utan endast för att ändra EU:s kapacitet: hur EU gör detta (se Sieps remissvar En reformerad grundlag SOU 2008:125 och Lissabonfördraget Ds 2007:48 samt Sieps rapport 2008:11 Lissabonfördraget, t ex s 88-89). I Riksdagsstyrelsens framställning omfattas endast det andra av två sådana förfaranden (EU-fördragets artikel 48.7) och av någon svårförståelig anledning har det första av dem förbisetts (EU-fördragets artikel 48.6). Vad gäller det andra förenklade förfarandet finner Sieps inget annat än att det förslag som Riksdagsstyrelsen lagt fram verkar väl avvägt. Enligt vår mening är det principiellt betydelsefullt att det nationella parlamentets rätt till deltagande i de fall detta förfarande aktualiseras och formen för detta vilar på en i förhållande till EU:s fördrag självständig grund i nationell rätt. Det är också viktigt att det sätt på vilket det nationella parlamentets rätt till deltagande i dessa fall regleras inte lämnar utrymme för passivitet utan formuleras som en skyldighet att godkänna eller avslå förslaget i fråga. Denna slutsats stärks av att förfarandet eventuellt skulle kunna åberopas för förändringar i beslutsordningen inom delar av EU:s samarbete i utrikes och säkerhetspolitiska frågor. Något som för svensk del ännu inte torde vara möjligt då detta område ännu inte varit föremål för någon formell svensk överlåtelse av beslutanderätt (kompetens). Vad gäller det första förenklade förfarandet, som alltså inte omfattas av något förslag eller någon diskussion i Riksdagsstyrelsens framställning, finner Sieps att ett behov kvarstår att utreda vad förfarandet innebär, på vilket sätt det berör frågan om tillämpningen av Lissabonfördraget i Riksdagen och hur det bäst regleras i svensk rätt. Som Sieps tidigare konstaterat är användningsområdet för detta förfarande något oklart men det är utan tvekan avsett att kunna användas för att genomföra begränsade ändringar eller justeringar av institutionell karaktär. Tänkbara exempel är inskränkningar i den nuvarande skyldigheten att inhämta yttranden från EU:s ekonomiska och sociala kommitté och utvidgning av kommissionens uppgifter inom befintliga samarbetsområden. Det viktigaste att notera här är att förfarandet kräver ett enhälligt beslut av Europeiska rådet som sedan ska godkännas av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser. Med vad innebär detta för Sveriges del? Då förfarandet inte får användas för att utöka EU:s befogenhet omfattas denna typ av fördragsändringar inte av specialregeln i RF 10:5 utan av de allmänna reglerna för ingående av internationella överenskommelser i RF 10:1 och 10:2. Det är enligt RF 10:1 regeringen som ingår överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Det är bara om överenskommelser gäller ett ämne i vilket Riksdagen ska besluta eller om de är av större vikt som regeringen enligt RF 10:2 inte får ingå överenskommelser utan att riksdagen godkänt dem. Det förenklade förfarandet för fördragsändringar som nu införs tydliggör den svenska grundlagens begränsningar: om ändringar av EU:s fördrag enbart rör områden där Riksdagen redan har överlåtit kompetens till EU är det inte osannolikt att regeringen ensam kan binda Sverige vid dessa ändringar eller åtminstone att Riksdagens godkännande endast kräver enkel majoritet. Detta även om ändringarna innebär förändringar av EU:s beslutsordning och det sätt på vilket EU utövar

6 6 sin kompetens 11. Som jämförelse kan noteras att motsvarande situation, enligt den nya tyska lag som följt på författningsdomstolens avgörande, kräver att detta förenklade förfarande precis som det ordinarie förfarande som används vid kompetensöverlåtelser förutsätter godkännande av tyska parlamentet med två-tredjedels majoritet. Riksdagens subsidiaritetskontroll Enligt Lissabonfördraget ges de nationella parlamenten möjlighet att kontrollera tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Det ska inledningsvis understrykas att subsidiaritetskontrollen medför ett ansvar för att beslut fattas eller inte fattas på en viss nivå inom Europeiska unionen. Subsidiaritetskontrollen syftar till att kontrollera utövandet av genom fördraget tilldelade befogenheter. Det ska även noteras att det som föreslås enligt Lissabonfördraget utgör en politisk snarare än en juridisk kontroll av en konstitutionell princip. Möjligheten till politisk förhandskontroll via nationella parlament kompletterar den sedan tidigare gällande juridiska efterhandskontrollen av subsidiaritetsprincipen som utövas av EU:s domstol. Sieps vill i samband med den föreslagna nationella organisationen för subsidiaritetskontroll kommentera tre aspekter som vi anser bör bli föremål för ytterligare överväganden. Den föreslagna processen där subsidiaritetskontrollen decentraliseras till fackutskotten vilar på, i vårt tycke, felaktiga premisser. För det första, riksdagens subsidiaritetskontroll är att betrakta som en avvägning av stor konstitutionell betydelse och verkan och bör därför bli så enhetlig och konsekvent som möjligt. Fackutskotten är att betrakta som expertorgan inom riksdagens organisation med avseende på det politiska innehållet i förslag inom utskottets verksamhetsområde och bör därför tveklöst ha en stark och avgörande ställning i de politikskapande processerna som rör det materiella innehållet i såväl nationell som europeisk lagstiftning. Subsidiaritetskontrollen är emellertid inte avsedd att röra de materiella avvägningarna i ett förslag utan vilken nivå i det politiska systemet som är bäst skickat att fatta beslut om en viss fråga. Det förtjänar att ytterligare övervägas om inte en sådan kontroll bör centraliseras till ett utskott eller liknande organ som besitter eller tillåts utveckla kompetens för den typen av konstitutionella bedömningar som subsidiaritetsprincipen innebär. Det måste härvid beaktas att innan en subsidiaritetsprövning överhuvudtaget inleds ska en legalitetsprövning genomföras, vilket förutsätter ingående kunskap om EU:s konstitutionella system. Detta är en kunskap som alla enskilda utskott inte torde besitta i dagsläget. Det utskott som får till uppgift att pröva subsidiaritetsprincipen borde således vara horisontellt till sin karaktär och kontrollera samtliga utkast till lagstiftningsakter oavsett politikområde. Förutom att en sådan organisering skulle tillåta en hög grad av specialisering skulle det även säkerställa en konsekvent och sammanhållen prövning (se punkt 2 nedan). Om konstitutionsutskottet, EU-nämnden eller ett separat subsidiaritetsutskott skulle vara bäst lämpat att utföra kontrollen har Sieps inga synpunkter på. 11 Även om slutsatsen blir särskilt tydlig som en tänkbar följd av det nya förfarandet för förenklade fördragsändringar är den inte begränsad till de fall när förfarandet används. Istället följer slutsatsen av det faktum att RF 10:5 endast aktiveras i mycket speciella situationer; när besluts ska tas om överlåtelse av ytterligare kompetens till EU, och att överenskommelser som handlar om förändringar av kapacitet faller utanför.

7 7 Kopplat till förslaget att låta ett utskott eller jämställt organ genomföra Riksdagens initiala subsidiaritetskontroll är vikten av att kontrollen sker på samma sätt oavsett vilket område ett utkast till lagstiftningsakt berör. Ett likformigt utövande av subsidiaritetskontrollen är av vikt eftersom det rör tillämpningen av en konstitutionell princip som inte kan tillåtas variera beroende av vilket organ som gör bedömningen. Sieps anser därför att Riksdagen bör utarbeta en explicit checklista för att pröva varje utkast till lagstiftningsakts förenlighet med subsidiaritetsprincipen, en process som ska inledas med en legalitetsprövning. Syftet med en sådan lista skulle vara att säkerställa horisontell och temporal likformighet i riksdagens subsidiaritetsprövning samt att skapa förutsägbarhet i vad subsidiaritetskontrollen innebär i praktiken. COSAC kan i detta sammanhang spela en potentiellt viktig roll genom att verka för en normerande checklista på europeisk nivå. Som diskuterades ovan är det inte oproblematiskt om EU:s konstitutionella system utvecklas till ett system med stora asymmetrier, det vill till exempel säga att vissa nationella konstitutionella ordningar förser sina nationella parlament med vetorätt i vissa frågor medan andra nationella parlament saknar motsvarande makt. När det gäller subsidiaritetskontrollen är det dock en gemensam konstitutionell princip som ska kontrolleras av 27 nationella parlamentariska system och det framstår som önskvärt att säkerställa en likartad tolkning av vad subsidiaritetskontrollen innebär, vilket för övrigt ytterst avgörs av EU:s domstol. Det finns därför skäl att inom COSAC verka för att säkerställa att tolkningen och tillämpningen är likartad mellan medlemsländerna. Även om man härigenom uppnår en likartad tillämpning av subsidiaritetsprövningen mellan EU:s medlemsländer är det naturligtvis oundvikligt att utfallet av prövningen kommer att variera, med hänsyn skillnader i synsätt i medlemsländerna, men detta är också en av de idéer som bär upp subsidiaritetsprincipen. I detta ärende har Anna Stellinger beslutat. Carl Fredrik Bergström har varit föredragande. I handläggningen har även Fredrik Langdal och Jörgen Hettne deltagit. Anna Stellinger Direktör