Regeringens skrivelse 2012/13:52

Transkript

1 Regeringens skrivelse 2012/13:52 Riksrevisionens rapport om statens roll på spelmarknaden Skr. 2012/13:52 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 20 december 2012 Fredrik Reinfeldt Peter Norman (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten Staten på spelmarknaden når man målen? (RiR 2012:15). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits eller avses att vidtas med anledning av rapporten. 1

2 Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionens iakttagelser Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens inledande rekommendationer Regeringens arbete mot spelberoende Regeringens styrning av Svenska Spel Riksrevisionens rekommendationer till Svenska Spel Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser... 9 Riksrevisionens rapport om staten på spelmarknaden når man målen (RiR 2012:15) Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 december

3 1 Ärendet och dess beredning Skr. 2012/13:52 Riksrevisionen har granskat statens roll på den svenska spelmarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten Staten på spelmarknaden når man målen? (RiR 2012:15). Granskningsrapporten finns i bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 29 juni AB Svenska Spel (Svenska Spel) har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande bedömning är att utvecklingen på spelmarknaden riskerar att gå mot ett tillstånd med ökat spelberoende. I granskningsrapporten anförs att regeringen har vidtagit vissa åtgärder för att målen inom spelpolitiken och folkhälsopolitiken ska kunna uppfyllas men att de styrmedel som används inte är tillräckligt effektiva för att motverka utvecklingen mot ett ökat spelberoende. Enligt Riksrevisionen finns även en osäkerhet om hur den svenska spelregleringen förhåller sig till EU-rättens krav. I granskningsrapporten uttalar Riksrevisionen att en väsentlig del av spelmarknaden står utanför riksdagens, regeringens och myndigheternas kontroll. Marknadsutvecklingen innebär, enligt Riksrevisionen, att konkurrens uppstår dels mellan svenska aktörer och nätbaserade oreglerade utländska aktörer, dels svenska legala aktörer sinsemellan och dels mellan legala aktörer och illegala aktörer. Riksrevisionen konstaterar att andelen personer med spelproblem under en tioårsperiod har uppgått till ca två procent av befolkningen. Tendensen är dock att färre personer spelar för alltmer pengar. Andelen personer med spelproblem har ökat inom vissa grupper, särskilt bland unga män och äldre kvinnor. Riksrevisionen anser att marknadsutvecklingen har påverkat förutsättningarna för riksdagens spelpolitiska mål om att bl.a. värna sociala skyddshänsyn och tillgodose efterfrågan av spel under statlig kontroll. Riksrevisionen framhåller att regeringen har tagit emot två statliga utredningar, 2006 och 2008, som haft till uppgift att utreda hur en anpassning av det statliga åtagandet ska ske till de förändrade marknadsförutsättningarna på den svenska spelmarknaden men att några förändringar till följd av utredningarnas förslag inte har genomförts. Vidare gör Riksrevisionen bedömningen att Svenska Spel är regeringens främsta spelpolitiska styrmedel. Bolagets uppgift är att kanalisera illegalt och oreglerat spelande till bolaget. Enligt Riksrevisionen riskerar regeringens styrning av bolaget att leda till att Svenska Spel använder mer offensiva och riskfyllda medel för att uppnå en ökad andel spelande under statlig kontroll. Det kräver effektiva spelansvarsåtgärder, vilket Riksrevisionen menar att Svenska Spel i dagsläget inte tar tillräcklig hänsyn till. 3

4 4 I granskningsrapporten framförs vidare att regeringens underlag för styrning är av bristande kvalitet. Den främsta anledningen till detta uppges vara att regeringen inte i någon nämnvärd utsträckning har utvärderat Svenska Spels arbete med spelansvar och kanalisering. Riksrevisionen anser att Svenska spel har ett offensivt förhållningssätt och ifrågasätter om detta kombinerat med frivilliga spelansvarsåtgärder är rätt sätt att uppnå riksdagens mål. Ett sådant tillvägagångssätt kan, enligt Riksrevisionen, riskera att sociala skyddshänsyn inte prioriteras. Riksrevisionen bedömer att organisationen inom spelområdet skulle bli mer effektiv om den var mindre splittrad. I dag är ansvaret för frågorna uppdelat på olika departement och enheter inom Regeringskansliet. Det finns ca 300 tillstånds- och tillsynsmyndigheter eftersom ansvaret är uppdelat mellan regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelser och kommuner. Dessutom menar Riksrevisionen att tillståndskriterierna inte är transparenta eller förutsägbara och att tillståndsvillkor om spelansvar och marknadsföring är oprecisa och delvis skiljer sig åt för olika spelformer med likartad farlighetsgrad. Problem med illegala spel kvarstår och det saknas enligt Riksrevisionen medel för att motverka nätbaserade spelbolags inträde på marknaden. I granskningsrapporten uppges dessutom att förutsättningarna för effektiv tillståndsgivning och tillsyn är bristfälliga. Riksrevisionen bedömer att det finns ett behov av ökad samverkan mellan de aktörer som arbetar med förebyggande åtgärder, liksom utvärderingar av befintliga åtgärder för spelansvar och kanalisering. Därutöver anser Riksrevisionen att det behövs mer forskning om spelberoende och förebyggande åtgärder som ger effekt. Mot bakgrund av iakttagelserna lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen: Vidta åtgärder för samverkan och en mer sammanhållen organisation inom spelområdet i synnerhet avseende tillståndsgivning och tillsyn. Vidta åtgärder för att komplettera lotterilagen med preciserade bestämmelser om spelansvarsåtgärder och marknadsföring som är anpassade till spelens farlighetsgrad. Se över Lotteriinspektionens och andra involverade myndigheters befogenheter att motverka illegal spelverksamhet och hur den nationella kontrollen kan stärkas mot utländska intressen som inte har svenskt tillstånd. Ge Statens folkhälsoinstitut i uppdrag att verka för att utveckla och samordna förebyggande åtgärder som vidtas av samhällets inblandade aktörer. Satsa på mer forskning om spelberoende och åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att bredda sitt beslutsunderlag för styrning av spelpolitiken och Svenska Spel. Klargöra vilken huvudman som har ansvar för behandling av spelberoende. Utvärdera och säkerställa effektiviteten i Svenska Spels spelansvarsåtgärder och kundernas användning av åtgärderna. Utvärdera Svenska Spels åtgärder för att styra efterfrågan till bolaget.

5 Riksrevisionen lämnar mot bakgrund av iakttagelserna följande rekommendationer till Svenska Spel: Se till att bolagets marknadsföring överensstämmer med att vara måttfull och restriktiv. I större utsträckning göra spelansvarsåtgärder obligatoriska men tillåta spelarna att själva sätta upp ramar för sitt spelande. Se över sitt produktsortiment så att spelens farlighetsgrad har större inverkan på arbetet med sociala skyddshänsyn och ge spelansvarsfrågor en större tyngd i bolagets beslutsfattande. Förstärka sin utbildning i spelansvar hos vissa personalkategorier som utvecklar nya produkter eller har nära kontakter med kunderna. Arbeta med nya grupper som har konstaterat ökat spelberoende. Skr. 2012/13:52 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Riksrevisionens inledande rekommendationer Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Vad gäller frågan om samverkan inom spelområdet gör regeringen bedömningen att det bl.a. vid tillståndsgivning och tillsyn kan finnas fördelar med att beslut fattas och tillsyn utövas på lokal nivå där det finns kännedom om de lokala förutsättningarna, samtidigt som alltför många tillstånds- och tillsynsmyndigheter riskerar att leda till en minskad enhetlighet, vilket talar för en ökad centralisering. De vidare förutsättningarna för tillståndsgivning och tillsyn ska övervägas i den fortsatta beredningen av förslag till ny lagstiftning inom spelområdet, se avsnitt 4. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att spelansvarsåtgärder och marknadsföring bör anpassas till spelens farlighetsgrad. I detta sammanhang kan nämnas att det, vilket Riksrevisionen också framhåller i granskningsrapporten, pågår ett samarbete avseende marknadsföring inom ramen för SPER (Spelbranschens Etiska Råd). Inom denna organisation pågår även ett arbete med att ta fram en gemensam standard för socialt ansvar i spelverksamhet. Genom sådant arbete kan berörd bransch ta ansvar för sin verksamhet, vilket enligt regeringens mening är viktigt. Vidare har Svenska Spel för att följa upp sin marknadsföring inrättat en koncerngemensam funktion, en s.k. compliancefunktion. Genom denna ska det säkerställas att verksamheten i koncernen följer regler, krav och förväntningar från ägaren, myndigheter, kunder och allmänheten inom bl.a. marknadsföringsområdet. Funktionen kontrollerar efterlevnaden av de krav som ställs och resultatet rapporteras till verkställande direktören för vidare befordran till bolagets styrelse. Regeringen avser att återkomma i frågan om huruvida aktuella spelansvars- och marknadsföringsåtgärder bör regleras i lag, se avsnitt 4. 5

6 För regeringen är det en självklar utgångspunkt att berörda myndigheter ska ha befogenhet att motverka illegal spelverksamhet. Regeringen är medveten om de problem med illegala spel, främst illegala spelautomater, som förekommer på marknaden. Rättsläget har dock blivit tydligare efter en dom i Högsta domstolen i december 2011 (NJA 2011 s. 858). Därmed bör även förutsättningarna för att komma tillrätta med och lagföra illegalt automatspel ha förbättrats. 3.2 Regeringens arbete mot spelberoende Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt med forskningsbaserade förebyggande åtgärder mot spelberoende och att de som drabbats av spelberoende ska få erforderlig vård och behandling. Regeringens insatser mot spelberoende har som mål att minska skadeverkningarna av överdrivet spelande. Inom arbetet mot spelberoende är regeringens prioritering att utveckla förebyggande insatser och stödinsatser för personer med spelberoende. För att få fram aktuell kunskap om spel och hälsa i Sverige gav regeringen 2008 Statens folkhälsoinstitut i uppdrag att initiera ett forskningsprojekt Swedish Longitudinal Gambling Study (Swelogs). Ny kunskap för Swelogs samlas in i en befolkningsstudie och en fördjupningsstudie med återkommande mättillfällen med samma grupper. Detta forskningsarbete är inte avslutat utan kommer att fortlöpa fram till I Swelogs publikationsserie ingår kunskapsöversikter och ett flertal rapporter med resultat från olika steg i studien. Folkhälsoinstitutet senaste rapport Spel om pengar och spelproblem i Sverige 2009/2010 (Swelogs rapport R 2012:04), som publicerades i augusti 2012, visar att andelen personer med spelproblem i befolkningen är oförändrad men att många individer har spelproblem under övergående perioder. Riskfyllt alkoholbruk är en faktor som har tydligt samband med utvecklande av spelproblem och resultaten visar på stora behov av förebyggande åtgärder på spelområdet. Rapporten bereds för närvarande i Regeringskansliet. När det gäller spelberoendebehandling har det, vilket Riksrevisionen har framhållit, saknats ett tydligt nationellt och lokalt ansvar för att personer med spelberoende erhåller erforderlig behandling. I december 2008 presenterade Utredningen om en stärkt och moderniserad spelreglering sitt förslag till en ny spelreglering i betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124). Utredningen bedömde att det var för tidigt att lägga ansvar på kommunerna att erbjuda spelberoendebehandling. Utredaren föreslog vidare att Statens folkhälsoinstitut skulle ha ansvar för vård av spelberoende under en övergångsperiod av fem år. Det ingår inte uttryckligen i uppdraget till Statens folkhälsoinstitut att arbeta med vård och behandling. Statens folkhälsoinstitut har dock vidtagit åtgärder ifråga om spelberoende med motiveringen att det har handlat om metodutveckling och utvärdering. Samtliga metoder som Statens folkhälsoinstitut tagit fram har nu utvärderats. 6

7 Inom ramen för utvecklingen av Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM-IV), som drivs av American Psychiatric Association, pågår ett arbete som bl.a. kommer att innebära att diagnosen spelmani placeras i samma kategori som missbruk av alkohol och narkotika. Mot den bakgrunden har medel för att stödja öppenvårdsbehandlingarna av spelberoende i Stockholm, Göteborg och Malmö under 2012 förts över från Statens folkhälsoinstitut till Socialstyrelsen. Detta är ett led i ett projekt som syftar till att se över förutsättningarna för Socialstyrelsen att ta över tillsyn och rekommendationer för behandling av spelberoende, se avsnitt 4. Skr. 2012/13: Regeringens styrning av Svenska Spel Riksrevisionen påtalar i granskningsrapporten att regeringen inte i någon nämnvärd utsträckning har utvärderat Svenska Spels arbete med spelansvar. Inte heller har effekterna av vidtagna kanaliseringsaktiviteter följts upp i någon större utsträckning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att uppföljning av dessa åtgärder är viktigt och konstaterar att det är en uppgift för styrelsen för Svenska Spel att se till att en sådan uppföljning sker. Av Svenska Spels yttrande över granskningsrapporten framgår också att bolaget antingen redan har vidtagit eller avser att vidta åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. I detta sammanhang kan nämnas att Svenska Spel förbereder en större extern granskning av bolagets spelansvarsåtgärder inom samtliga resultatområden. Svenska Spels uppdrag ställer höga krav på styrningen av bolaget. Det var en grundläggande anledning till att separera bolagsstyrningen från frågor rörande spelreglering och tillstånd från och med årsskiftet 2010/2011. Detta har även inneburit att bolaget ingår i en förvaltarmodell med styrelserepresentation. Denna styrelsemedverkan innebär bl.a. att statens krav på kunskap om verksamheten tillgodoses och kommunikationen mellan bolagen och ägaren underlättas. Regeringen har vidare tillsett att bolagets ägaranvisning nu är bindande för bolaget enligt aktiebolagslagen (2005:551). Enligt Riksrevisionen har regeringen genom den nya ägaranvisningen signalerat ett mer offensivt förhållningssätt vad gäller bolagets uppdrag. Detta menar Riksrevisionen kan leda till att bolaget i högre utsträckning använder mer offensiva och riskfyllda medel för att öka sin marknadsandel och att de sociala skyddsintressena därför inte prioriteras. Regeringen finner dock att uppdraget i detta avseende inte har ändrats i sak mot vad som gällt sedan tidigare. Att bolaget ska tillgodose konsumenternas efterfrågan på attraktiv spelverksamhet var en utgångspunkt för bolagets bildande (se prop. 1995/96:169). Samma punkt förekom även i det uppdrag till bolaget som gällde innan

8 8 3.4 Riksrevisionens rekommendationer till Svenska Spel Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att Svenska Spel har ett särskilt ansvar ifråga om spelansvar och måttfullhet, inte minst ifråga om marknadsföringens utformning. Viss marknadsföring måste dock få förekomma om man vill uppnå målet att kanalisera spelandet i Sverige till bolagets tjänster (jfr RÅ 2004 ref. 95). Att Svenska Spel ska ta ett spelansvar och visa måttfullhet i samband med marknadsföringsåtgärder framgår dock tydligt i uppdraget enligt ägaranvisningen till bolaget. Det är, som ovan påpekats, bolagets styrelse som har till uppgift att se till att detta uppdrag följs upp. Av bolagets yttrande över granskningsrapporten framgår att bolaget planerar att göra detta. Regeringen avser att följa frågan. I granskningsrapporten ifrågasätts att obligatoriska spelansvarsåtgärder för vissa spelformer som klassas som riskfyllda inte har införts. Vidare anförs att Svenska Spel inte tar tillräcklig hänsyn till risken för spelberoende. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att Svenska Spel i sitt yttrande uppgett att bolaget har genomfört en genomlysning av möjligheterna att minska spelproblemen i samband med spel på värdeautomater. Dessutom planeras, som ovan nämnts, en extern utvärdering av effektiviteten i bolagets olika spelansvarsåtgärder och i vilken mån dessa används av spelarna. Svenska Spels styrelse har vidare understrukit att spelansvarsfrågorna ska integreras ytterligare i affärsverksamheten och konkretiseras i bolagets aktiviteter. Riksrevisionen menar att Svenska Spel inte genomför några genomgripande modifieringar i sina spelprodukter för att minska produkternas farlighetsgrad. Svenska Spel har dock i sitt yttrande understrukit att bolaget ser till att riskkomponenterna i alla bolagets produkter identifieras, klassificeras och dokumenteras i samband med produktutvecklingsprocessen och att spel som visar högre risker förändras eller förses med ökat konsumentskydd och/eller förebyggande verktyg. Riksrevisionen framhåller i granskningsrapporten att vissa funktioner i Svenska Spels verksamhet är kritiska ur spelansvarssynpunkt och att det där finns ett ökat behov av personalutbildning. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att Svenska Spel anfört bl.a. följande. Bolaget genomför löpande generella spelansvarsutbildningar för alla, liksom behovsanpassade spelansvarsutbildningar inom en rad olika funktioner i koncernen. Casino Cosmopol har en särskild utbildning för den personal som genomför spelansvarssamtal. Personalen inom kundtjänst går varje år på en anpassad spelansvarsutbildning och spelansvarsutbildningar genomförs för alla spelombud, lottombud och affärspartner. Vidare deltar alla chefer på moderbolaget i två halvdagars fördjupningsutbildning i spelansvar. Riksrevisionen pekar vidare på att det av Swelogs-undersökningen framgår att unga män och äldre kvinnor kraftigt har ökat sitt spelberoende. Det anförs i granskningsrapporten att Svenska Spel endast i begränsad utsträckning har vidtagit några särskilda åtgärder för att motverka ett ökat spelberoende hos just dessa grupper. Regeringen vill

9 framhålla att Svenska Spel i sitt yttrande anfört att bolaget som en direkt åtgärd till följd av Swelogs-studien har vidtagit åtgärder mot unga kasinobesökare i åldern år och att bolaget fortsätter att vidta särskilda åtgärder mot grupper med konstaterat problemspelande. Riksrevisionen konstaterar i granskningsrapporten att EU-domstolen har funnit att den svenska spellagstiftningen i huvudsak är förenlig med EU-rätten. Det anförs dock att det finns en viss risk för att oförenlighet kan föreligga i vissa delar. Regeringen konstaterar att varken de högsta instanserna i det svenska rättssystemet eller EU-domstolen har funnit att den svenska lagstiftningen är oförenlig med EU-rätten. Regeringen följer rättsutvecklingen på området. Skr. 2012/13:52 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Av den bedömning som regeringen redovisat i avsnitt 3 framgår att det kan finnas behov av vissa lagändringar på spelområdet. Som regeringen uttalat i budgetpropositionen för 2013 avser regeringen att återkomma till riksdagen med förslag i syfte att få till stånd ett väl fungerande regelverk på området (prop. 2012/13:1 utg.omr. 17, avsnitt 17.4). Vidare avser regeringen att se över marknadsföringsbestämmelserna i tillstånden för Svenska Spel och AB Trav och Galopp. För att klarlägga i vilken utsträckning situationen på marknaden har förändrats efter det att Högsta domstolens dom om illegala spelautomater meddelades avser regeringen att ge Lotteriinspektionen i uppdrag att analysera i vilken utsträckning det fortfarande föreligger problem med illegal automatspelverksamhet. Regeringen avser vidare att i Lotteriinspektionens regleringsbrev för 2013 införa ett krav att återrapportera vilka åtgärder myndigheten har vidtagit för att bidra till att minimera risken för att spel och lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar. På uppdrag av regeringen kartlägger Statens folkhälsoinstitut förekomsten av olika program och interventioner som ska förebygga spelproblem och sammanställer det vetenskapliga stödet för deras effektivitet. Uppdraget ska redovisas i början av Vidare har regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att lämna förslag om hur myndigheten kan bidra till att utveckla vård- och behandlingsinsatser för spelberoende genom att ge stöd och vägledning vid prioriteringar av vilka behandlingar och metoder som olika verksamheter i vård och omsorg bör satsa resurser på (dnr S2012/4384/FST). Socialstyrelsen ska lämna förslag till organisatoriska lösningar och i samråd med Statens folkhälsoinstitut redovisa hur insatserna kan finansieras. Socialstyrelsen ska även lämna förslag på hur nuvarande verksamhetsstöd för vård av spelberoende som utges till Malmö stad, Göteborgs stad och landstinget i Stockholm skulle kunna fasas ut. Uppdraget ska rapporteras senast den 31 maj

10 Med detta anser regeringen att Riksrevisionens rapport är färdigbehandlad. 10

11 Riksrevisionens rapport om staten på spelmarknaden når man målen (RiR 2012:15) Skr. 2012/13:52 riksrevisionen granskar: staten på marknaden Staten på spelmarknaden når man målen? rir 2012:15 11

12 Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen. riksrevisionen isbn rir 2012:15 foto: linus hallgren form: ad&d tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm

13 riksrevisionen granskar: staten på marknaden RiR 2012:15 Staten på spelmarknaden når man målen? 13

14 staten på spelmarknaden 14

15 riksrevisionen granskar: staten på marknaden till riksdagen datum: dnr: rir 2012:15 Härmed överlämnas enligt 9 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Staten på spelmarknaden når man målen? Riksrevisionen har granskat statens roll på den svenska spelmarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Finansdepartementet, Socialdepartementet och det statliga bolaget Svenska Spel har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Vidare har Lotteriinspektionen och Statens folkhälsoinstitut lämnat faktasynpunkter. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Svenska Spel. Riksrevisor Claes Norgren har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Monica Rupprecht Hjort har varit föredragande. Revisionsdirektörerna Johan Ågren, Kerstin Jönsson och Dimitrios Ioannidis har medverkat vid den slutliga handläggningen. Claes Norgren Monica Rupprecht Hjort För kännedom: Regeringen, Finansdepartementet, Socialdepartementet Svenska Spel, Lotteriinspektionen och Statens folkhälsoinstitut 15

16 staten på spelmarknaden 16

17 riksrevisionen granskar: staten på marknaden Innehåll Sammanfattning 9 Riksrevisionens rekommendationer 12 1 Inledning Bakgrund och motiv till granskning Syfte Utgångspunkter för granskningen Metod och avgränsningar Disposition av rapporten 20 2 Svensk spelmarknad växer och står endast delvis under statlig kontroll Spelmarknaden utifrån spelkundens perspektiv Den tillståndsbaserade nationella marknaden Aktörer utanför den tillståndsbaserade marknaden Sammanfattande iakttagelser 33 3 Riksdagens och regeringens mål för spelpolitiken Den nuvarande spelpolitikens mål Regeringens nuvarande syn på styrningen av spelmarknaden Spelfrågan en del i folkhälsoarbetet Sammanfattande iakttagelser 40 4 Stödjer tillståndsgivning och tillsyn målen för spelmarknaden? Statens organisation för spelmarknaden Är tillståndsgivningen transparent, förutsägbar och kostnadseffektiv? Finns förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn? Ger koncessioner och tillstånd lika villkor vid konkurrens på samma lotterimarknad? Sammanfattande iakttagelser 53 5 Stödjer villkoren om spelansvar och marknadsföring målen för spelmarknaden? Bedömningskriterier för tillståndsvillkor om spelansvarsåtgärder och marknadsföring Är tillståndsvillkoren för spelansvarsåtgärder anpassade till spelens farlighetsgrad? Är tillståndsvillkor och frivilliga överenskommelser för marknadsföring effektiva mot intensiv marknadsföring? Sammanfattande iakttagelser 66 6 Stödjer Svenska Spels verksamheter riksdagens mål på effektivt sätt? Bedömningskriterier för regeringens styrning av Svenska Spel och bolagets genomförande av sin verksamhet Svenska Spels genomförande av sitt uppdrag Svenska Spels tolkning av uppdraget 84 forts. 17

18 staten på spelmarknaden 6.4 Regeringens styrning av Svenska Spel Sammanfattande iakttagelser 89 7 Hanteras ansvaret att forska, motverka och behandla spelberoende på ett effektivt sätt? Bedömningskriterier för att forska, motverka och behandla spelberoende Finns förutsättningar för forskning om förebyggande och behandlande åtgärder? Finns ett tydligt ansvar för behandling av spelberoende? Sammanfattande iakttagelser Finns det risk för att svensk spelpolitik inte är i linje med Sveriges åtagande gentemot EU? Bedömningskriterier om en sammanhängande och systematisk politik EU-rättens inverkan på medlemsländernas nationella lagstiftning Den svenska spelregleringens överensstämmelse med EU-rätten Risker som inte prövats av EU-domstolen eller svenska domstolar Sammanfattande iakttagelser Slutsatser och rekommendationer Förutsättningarna för spelpolitiken på den förändrade spelmarknaden Svenska Spels verksamheter som stöd för att uppnå riksdagens mål Spelpolitikens organisation samt tillståndsgivning och tillsyn Genomförandet av spelpolitiken i förhållande till EU-rätten Behov av ökad samverkan och kunskap inom området för att uppnå målen Riksrevisionens rekommendationer 127 Referenser 129 Bilagor Till rapporten finns nio elektroniska bilagor som går att ladda ned från Riksrevisionens webbplats ( Bakgrund till riksdagens mål De spelpolitiska målen Svenska Spels bildande Bilaga 2 Andra spelmarknader Översiktlig beskrivning EU, Finland, Norge Fördjupad beskrivning Danmark Bilaga 3 Marknadsföringsbestämmelser i den svenska alkoholregleringen Bilaga 4 Utländska spelbolags syn på nationella spelmarknader Bilaga 5 Förutsättningarna för att beivra och lagföra illegal och oreglerad spelverksamhet Bilaga 6 EU-rätten och den svenska spelregleringen EU-rätten och nationell lagstiftning Risker som inte prövats i domstol Bilaga 7 Regeringens styrning av Svenska Spel Bilaga 8 Svenska Spels spelansvarsåtgärder för olika spelformer Bilaga 9 Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, en rättsanalys 18

19 riksrevisionen granskar: staten på marknaden Sammanfattning Riksrevisionen har granskat statens roll på den svenska spelmarknaden. Granskningens bakgrund Motiv: På den svenska marknaden tillåts ett begränsat antal aktörer som har fått tillstånd att anordna spel och lotterier om pengar. Det statliga ansvaret berör omsorgen om medborgarna och ska säkerställa att de sociala skyddshänsynen och efterfrågan kan tillgodoses under kontrollerade former. Den kommersiella utvecklingen har förändrats genomgripande sedan slutet av 1990-talet. Marknadsutvecklingen har inneburit ett oreglerat produktutbud med mer riskfyllda spelformer och högre vinståterbetalning som de svenska legala aktörerna inte har tillstånd för. Vidare finns en omfattande och växande illegal spelverksamhet på den svenska marknaden. Det innebär att en ökad andel av totalmarknaden står utanför riksdagens, regeringens och myndigheternas kontroll. Vidare kan noteras att åtgärder som vidtas av både reglerade och oreglerade aktörer i syfte att få framgång i konkurrensen riskerar att öka spelberoendet. Det finns idag vissa grupper som har ökat sitt spelberoende på en marknad där färre spelar för mer pengar. Riksrevisionen kan konstatera att diskussioner har förts om spelregleringen i riksdagen och det finns initiativ avseende regleringen. Syfte: Syftet är att granska om regeringen genom sin användning av de befintliga styrmedlen för spelmarknaden har skapat effektiva förutsättningar för att säkerställa att riksdagens mål kan uppfyllas på ett effektivt sätt. Genomförande: I granskningen har genomförts dokumentstudier och intervjuer med berörda aktörer på den svenska spelmarknaden och andra närliggande marknader, till exempel alkoholmarknaden och den danska spelmarknaden. Riksrevisionen har också genomfört en jämförande studie av villkor i tillstånden för fem rikstäckande aktörer på den svenska legala spelmarknaden. Riksrevisionen har som ett led i granskningen av effektiviteten och ändamålsenligheten på spelmarknaden, med hjälp av experter, låtit göra en rättsanalys och en second opinion av hur den svenska spelregleringen förhåller sig till EU-rätten. RIKSREVISIONEN 9 19

20 staten på spelmarknaden Granskningens resultat Granskningen har resulterat i följande iakttagelser och slutsatser. Riksrevisionen har utgått från riksdagens spelpolitiska mål om att sociala skyddsintressen ska värnas och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former samt att överskottet ska vara förbehållet allmännyttiga ändamål. Vidare är målet för spelfrågor inom folkhälsoområdet att minska skadeverkningar av överdrivet spelande. Riksdagen har tydliggjort att sociala skyddshänsyn ska ha hög prioritet och regeringen har angett att sociala skyddshänsyn ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik. Illegal spelverksamhet och oreglerat spel på Internet innebär att en väsentlig andel av totalmarknaden står utanför riksdagens, regeringens och myndigheternas kontroll. Marknadsutvecklingen innebär en konkurrens mellan svenska legala och nätbaserade oreglerade aktörer och mellan legala aktörer sinsemellan. Andelen personer med spelproblem har under en tioårsperiod uppgått till cirka två procent av befolkningen. Samtidigt är det idag färre personer som spelar för alltmer pengar. Under 2008/2009 hade cirka 70 procent av befolkningen spelat under året, medan motsvarande siffra 1997/98 var cirka 88 procent. Det reglerade och oreglerade spelandet har ökat med cirka 16 procent i volym mellan åren 2003 och På den legala marknaden uppgick bruttoomsättningen (omsättning före vinstutbetalning till spelare) till omkring 42 miljarder kronor år Riksrevisionen kan konstatera att även om andelen personer med spelproblem inte har ökat totalt sett har spelproblemen ökat inom vissa grupper. Vidare har marknadsutvecklingen i form av riskfyllda spelformer, intensiv marknadsföring och mer lättillgängliga försäljningskanaler påverkat förutsättningarna för riksdagens spelpolitiska mål om att bland annat värna sociala skyddshänsyn och att tillgodose efterfrågan under statlig kontroll. Spelpolitikens förverkligande förutsätter att det finns effektiva styrmedel i form av lagar och regelverk inklusive tillståndsgivning och tillsyn, förebyggande insatser och forskning samt ett effektivt statligt spelbolag. Riksrevisionens övergripande bedömning är att utvecklingen riskerar att gå mot ett tillstånd med ökat spelberoende vilket inte är i linje med riksdagens mål. Regeringen har valt att vidta ett visst antal åtgärder för att målen inom spelpolitiken och folkhälsopolitiken ska kunna uppfyllas. Riksrevisionens bedömning är dock att de styrmedel som används inte är tillräckligt effektiva för att motverka denna utveckling. Det finns även en osäkerhet om hur den svenska spelregleringen förhåller sig till EU-rättens krav. Om spelpolitiken inte genomförs på ett sammanhängande och systematiskt sätt mot bakgrund av det syfte som ska uppnås finns en risk att detta strider mot EU fördragets kriterier på regleringar vilket också kan innebära att spelpolitiken inte fungerar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Skälen till Riksrevisionens övergripande bedömning redovisas nedan. 10 RIKSREVISIONEN 20

21 riksrevisionen granskar: staten på marknaden Regeringen har år 2006 respektive år 2008 tagit emot två statliga utredningar, som haft i uppdrag att utreda hur en anpassning av det statliga åtagandet ska ske till de förändrade marknadsförutsättningarna på den svenska spelmarknaden. Regeringen har dock ännu i juni 2012 inte genomfört några förändringar till följd av utredningarna. Svenska Spel är regeringens främsta spelpolitiska styrmedel. Svenska Spels uppgift att kanalisera illegalt och oreglerat spelande till bolaget är viktig men, bör utföras på ett måttfullt och ansvarsfullt sätt. Regeringens styrning av Svenska Spel kan enligt Riksrevisionen leda till att bolaget använder mer offensiva och riskfyllda medel för att uppnå en ökad andel spelande under statlig kontroll. Men det förutsätter att bolaget kombinerar detta med effektiva spelansvarsåtgärder. Enligt Riksrevisionens bedömning tar Svenska Spel idag inte tillräcklig hänsyn till risken för spelberoende och Svenska Spels verksamhet kan därför stödja riksdagens mål på ett mer effektivt sätt. Detta ställer krav både på hur regeringen styr bolaget och hur bolaget genomför sina uppgifter. Eftersom Svenska Spels uppdrag avser både ett affärsintresse och ett socialt ansvar ställs särskilda krav på en avvägning. Regeringens underlag för styrning brister såtillvida att regeringen inte i någon större utsträckning utvärderat bolagets arbete med spelansvar, som är av stor vikt för att kunna nå målen. Regeringen har inte heller utvärderat bolagets arbete med kanalisering. Frågan är i vad mån en stor del frivilliga spelansvarsåtgärder i kombination med ett mer offensivt förhållningssätt avseende bolagets uppdrag är rätt avvägning för att uppnå riksdagens mål. Detta kan riskera att uppgiften om sociala skyddshänsyn inte blir prioriterad och inte genomförs på ett effektivt sätt i bolaget. Riksrevisionen bedömer att organisationen inom spelområdet, från Regeringskansliet till tillsyns- och tillståndsprocesserna är för splittrad för att vara effektiv. Kriterierna för att få tillstånd på den svenska marknaden är inte heller transparenta och förutsägbara. Problemen med illegala spel kvarstår och det finns inte medel för att motverka nätbaserade spelbolags inträde på marknaden. Tillståndsvillkoren om spelansvar och marknadsföring för legala svenska aktörer är oprecisa och skiljer sig delvis mellan spelformer av liknande farlighetsgrad. Tillräckliga förutsättningar för effektiv tillståndsgivning och tillsyn saknas därmed. Vidare råder det skillnader i konkurrensförutsättningar mellan de legala aktörerna på lotterimarknaden. Svenska Spel har ett större ekonomiskt handlingsutrymme i förhållande till folkrörelsernas ideella föreningar. Detta kan innebära konkurrens till olika villkor vilket negativt kan påverka de ideella föreningarnas utveckling av verksamheten. Detta riskerar att inte vara i enlighet med EU fördragets kriterier för ändamålsenliga och effektiva regleringar. Dessutom kan förtydliganden vara motiverade när det gäller spelansvar och marknadsföring och inom vilka ramar dessa ska ske på den svenska legala marknaden. Riksrevisionen bedömer att det finns ett behov av ökad samverkan mellan de aktörer som arbetar med förebyggande åtgärder. Vidare finns ett behov av utvärderingar av befintliga åtgärder vad gäller spelansvar och kanalisering. Därutöver krävs ökad RIKSREVISIONEN 11 21

22 staten på spelmarknaden forskning om spelberoende och förebyggande åtgärder som ger effekt. Därigenom kan också regeringens återrapportering till riksdagen bli mer tydlig och ändamålsenlig. Sammantaget kan Riksrevisionen konstatera att färre spelar för mer pengar och vissa grupper har ökat sitt spelberoende. Utbudet av riskabla spel ökar, försäljningskanalerna blir mer lättillgängliga och marknadsföringen mer intensiv. Svenska Spel är regeringens främsta styrmedel och regeringen har nu signalerat ett mer offensivt förhållningssätt avseende bolagets uppdrag. Regeringen har emellertid inte tillräckligt utvärderat bolagets arbete med kanalisering respektive spelansvar. Det gör det oklart om en mer offensiv hållning kan kombineras med effektiva spelansvarsåtgärder. Riksrevisionen kan även konstatera att bolaget idag inte tar tillräcklig hänsyn till risken för spelberoende. Vidare fungerar inte tillståndsvillkoren effektivt på den legala marknaden och det finns inte förutsättningar för en effektiv tillsyn av marknaden. Riksrevisionens sammanfattande bedömning är därför att det för närvarande inte finns tillräckliga förutsättningar att effektivt fullfölja det statliga åtagandet på spelmarknaden. Riksrevisionens rekommendationer De brister som redovisas i granskningen bör åtgärdas oberoende av vilket system som riksdagen i framtiden beslutar om. En ökad forskning skulle kunna ge svar på vilka styrmedel som är mest effektiva för att uppnå de spel- och folkhälsopolitiska målen men ökad forskning är inte tillräckligt för att få kontroll över marknaden. Regeringen bör även ta ställning till hur tillsynen över den illegala marknaden ska kunna bli mer kraftfull. Vidare behöver den nationella kontrollen stärkas över de spelbolag som erbjuder spel som tillgängliggörs via Internet till den svenska befolkningen. Granskningen ger anledning för Riksrevisionen att lämna följande rekommendationer. Rekommendationer till regeringen För att det statliga åtagandet inom spelområdet ska kunna uppfyllas på ett mer effektivt sätt bör organisationen inom spelområdet enligt Riksrevisionen vara mer sammanhållen. För att de legala aktörerna ska kunna uppfylla samhällets villkor på ett bättre sätt menar Riksrevisionen att det är av vikt att tillståndsvillkoren är tydliga och anpassade till spelformernas farlighetsgrad. Av betydelse för det statliga åtagandet är vidare att tillsynsmyndigheten har de befogenheter som är nödvändiga för att kunna bedriva en effektiv tillsyn och kunna motverka illegal Sverigebaserad spelverksamhet och nätbaserad oreglerad spelverksamhet. Riksrevisionen menar därför att regeringen bör: Vidta åtgärder för samverkan och en mer sammanhållen organisation inom spelområdet i synnerhet avseende tillståndsgivning och tillsyn. 12 RIKSREVISIONEN 22

23 riksrevisionen granskar: staten på marknaden Vidta åtgärder för att komplettera lotterilagen med preciserade bestämmelser om spelansvarsåtgärder och marknadsföring som är anpassade till spelens farlighetsgrad. Se över Lotteriinspektionens och andra involverade myndigheters befogenheter att motverka illegal spelverksamhet och hur den nationella kontrollen kan stärkas mot utländska intressen som inte har svenskt tillstånd. Riksrevisionen kan konstatera att den statliga styrningen bör skapa förutsättningar för ett förebyggande arbete i syfte att motverka riskerna för ett ökat spelberoende. Därvid behövs enligt Riksrevisionen en tydlig samverkan mellan samhällets involverade aktörer och en ökad forskning för att få fram evidens om vilka förebyggande åtgärder som har effekt. Vidare bör det snarast klargöras hur spelberoende ska definieras och vem som har ansvar för behandling av spelberoende. Riksrevisionen menar att regeringen bör: Ge Statens folkhälsoinstitut i uppdrag att verka för att utveckla och samordna förebyggande åtgärder som vidtas av samhällets inblandade aktörer. Satsa på mer forskning om spelberoende och åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att bredda sitt beslutsunderlag för styrning av spelpolitiken och Svenska Spel. Klargöra vilken huvudman som har ansvar för behandling av spelberoende. Svenska Spel är regeringens främsta verktyg för att förverkliga de spelpolitiska målsättningarna om sociala skyddshänsyn och efterfrågan på spel. Av betydelse i detta sammanhang är hur tydlig regeringen är i styrningen av bolaget. Det kräver en regelbunden utvärdering av bolagets åtgärder och tydliga ramar för hur spelansvar och marknadsföring ska genomföras för att uppnå spelpolitikens syften. Riksrevisionen menar att regeringen bör: Utvärdera och säkerställa effektiviteten i Svenska Spels spelansvarsåtgärder och kundernas användning av åtgärderna. Utvärdera Svenska Spels åtgärder för att styra efterfrågan till bolaget. RIKSREVISIONEN 13 23

24 staten på spelmarknaden Rekommendationer till Svenska Spel Svenska Spel har som statligt bolag ett ansvar att genomföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt och på ett sätt så att riksdagens mål uppfylls. Riksrevisionen menar att detta innebär att de sociala skyddshänsynen ska genomföras i produktsortimentet utifrån produkternas farlighetsgrad, i marknadsföringen och i hela organisationen samt tydligt kunna återrapporteras till riksdag och regering. Riksrevisionen menar att Svenska Spel bör: Se till att bolagets marknadsföring är måttfull och restriktiv. I större utsträckning göra spelansvarsåtgärder obligatoriska men tillåta spelarna att själva sätta upp ramar för sitt spelande. Se över sitt produktsortiment så att spelens farlighetsgrad har större inverkan på arbetet med sociala skyddshänsyn och ge spelansvarsfrågor en större tyngd i bolagets beslutsfattande. Förstärka sin utbildning i spelansvar hos vissa personalkategorier som utvecklar nya produkter eller har nära kontakter med kunderna. Arbeta med nya grupper som har konstaterat ökat spelberoende. 14 RIKSREVISIONEN 24

25 riksrevisionen granskar: staten på marknaden 1 Inledning 1.1 Bakgrund och motiv till granskningen Den svenska spelmarknaden är reglerad för att skydda sociala skyddsintressen samtidigt som efterfrågan på spel ska tillgodoses under kontrollerade former. Efterfrågan och utbud av spel har dock sedan slutet av 1990-talet genomgått stora förändringar. Internet, satellitsänd television och mobil telefoni har påverkat de nationella regleringarna med monopol och ensamrätter. Den svenska marknaden präglas alltmer av konkurrens och intensiv marknadsföring. Internets genombrott har möjliggjort ett inträde av utländska spelbolag på den svenska marknaden och har medfört att en del av marknaden står utanför statlig kontroll. Därutöver finns en tilltagande illegal marknad som är svår att hantera för tillsynsmyndigheten. Hur denna utveckling påverkar andelen personer med spelberoende är inte klarlagt av forskningen. Däremot kan det redan idag konstateras att det finns vissa grupper som kraftigt har ökat sitt spelberoende. Vidare kan noteras att åtgärder som vidtas för att få framgång i konkurrensen riskerar att öka spelberoendet. Sammantaget innebär detta att det finns ett antal risker för att utvecklingen går mot ett tillstånd med ökat spelberoende. En sådan utveckling vore inte i linje med riksdagens mål för spelpolitiken och folkhälsan. Riksrevisionen kan konstatera att diskussioner har förts om spelregleringen i riksdagen och det finns initiativ avseende regleringen. 1.2 Syfte Syftet är att granska om regeringen genom sin användning av de befintliga styrmedlen för spelmarknaden har skapat effektiva förutsättningar för att säkerställa att riksdagens mål kan uppfyllas på ett effektivt sätt. RIKSREVISIONEN 15 25

26 staten på spelmarknaden För att uppfylla granskningens syfte har Riksrevisionen använt följande delfrågor: Stödjer Svenska Spels verksamheter riksdagens mål på ett effektivt sätt? Är organisation och tillstånds- och tillsynsverksamheterna effektiva medel för att uppnå riksdagens mål? Stödjer tillståndsvillkoren riksdagens mål på spelmarknaden? Hanteras ansvaret för att forska, motverka och behandla spelberoende på ett effektivt sätt? Finns det risk för att svensk spelpolitik inte är i linje med Sveriges åtagande gentemot EU? 1.3 Utgångspunkter för granskningen Riksdagens spelpolitiska och folkhälsopolitiska mål Granskningen utgår från riksdagens mål. Riksdagens mål för spelpolitiken är en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen värnas och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel ska vara förbehållet det allmänna eller allmännyttigt ändamål, det vill säga staten, föreningslivet och hästsporten. Inriktningen bör vara att prioritera sociala skyddshänsyn samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas. 1 Riksdagen har beslutat om elva folkhälsopolitiska mål. I ett av dessa ingår ett mål för spelfrågor inom folkhälsoområdet som syftar till att minska skadeverkningar av överdrivet spelande. 2 Detta mål utgör också utgångspunkten för granskningen. Budgetlagen och förvaltningslagen Granskningen utgår både från den gamla lagen (1996:1059) om statsbudgeten och den nya budgetlagen (2011:203) i vilka det finns bestämmelser om att i statens verksamhet ska effektivitet och god hushållning iakttas. 3 I linje med detta utgår Riksrevisionen från att statens resurser ska utnyttjas effektivt för att nå riksdagens mål om spelpolitik och folkhälsa. 1 Prop.2002/03:93, Bet. 2002/03:KrU8, rskr 2002/03: Prop. 2002/03:35, Bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03: lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Det handlar bland annat om att hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande krav som riksdagen kan ställa på regeringens ledning samt på genomförandet av statens verksamhet. I förarbete till budgetlagen definieras effektivitet. Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Prop. 1995/96:220 avsnitt 5.1. Fr.o.m. 1 april 2011 gäller budgetlagen (2011:203). Bestämmelser om att i statens verksamhet ska effektivitet och god hushållning iakttas finns i 1 kap RIKSREVISIONEN 26

27 riksrevisionen granskar: staten på marknaden I förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om hur dels förvaltningsmyndigheterna ska handlägga ärenden, dels domstolarna ska handlägga förvaltningsärenden. I granskningen utgår Riksrevisionen från att handläggningen av tillståndsärenden inom spelregleringen ska genomsyras av insyn, motivering och möjlighet att överklaga beslut. EU-rätten Gemenskapsrätten har ingen särskild reglering för spel och lotterier. Det innebär att de nationella medlemsstaterna har stor frihet att utforma sina nationella regleringar på spelområdet. All form av statlig reglering av nationella spelmarknader i form av system med tillstånd eller exklusiva rättigheter innebär dock inskränkningar i den fria rörligheten för speltjänster på EU:s inre marknad. EU-rätten ställer däremot generella krav på regleringar, bland annat att de måste tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande samhällsintresse, säkerställa förverkligandet av målen samt att inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen. Riksrevisionens bedömning är att EU-domstolen därigenom har ställt långtgående krav på att den politik som förs är sammanhängande och systematisk mot bakgrund av det syfte som ska uppnås. 4, Verksamhetsområden som behöver fungera effektivt för att nå riksdagens mål Riksdagens målsättningar innebär att regeringen ska skapa förutsättningar för att målen ska kunna uppnås. Riksrevisionen har identifierat ett antal verksamhetsområden av stor betydelse för att riksdagens mål ska kunna uppnås. Dessa omfattar en väl fungerande tillståndsgivning, tillsyn, effektiva spelansvarsåtgärder, ändamålsenlig kanalisering av spel samt en marknadsföring som inte går längre än nödvändigt inom ramen för målen för svensk spelpolitik. Utfärdande av speltillstånd har en central roll som ett verktyg för att nå de spelpolitiska målsättningarna. Riksrevisionen utgår från att tillståndsgivningen ska genomsyras av insyn, motivering och möjlighet att överklaga beslut. Det innebär att den ska vara transparent, tydlig och förutsägbar. Den ska även ge lika stort handlingsutrymme i koncessioner och enskilda tillstånd i den mån konkurrens finns på samma marknad och inga skäl finns för särbehandling. 4 Se elektronisk bilaga 5. 5 Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, januari 2012, Licensoch koncessionssystem måste även överensstämma med EU:s allmänna förvaltningsrättsliga principer. För att ett system med föregående myndighetstillstånd ska kunna anses berättigat måste det grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand så att det inte utövas på ett godtyckligt sätt. Den som berörs av en inskränkning som grundas på ett sådant undantag måste dessutom ha möjlighet att förfoga över ett effektivt rättsmedel. RIKSREVISIONEN 17 27

28 staten på spelmarknaden Vidare förutsätter riksdagens mål en effektiv tillsyn. Riksrevisionen utgår därför från att tillsynsmyndigheten ska ha befogenheter att vidta effektiva åtgärder som motverkar illegal Sverigebaserad spelverksamhet och oreglerad nätbaserad spelverksamhet. I syfte att kunna nå riksdagens mål behövs de rätta förutsättningarna för myndigheter och spelbolag att vidta förebyggande spelansvarsåtgärder som ger dokumenterade resultat. Vidare utgår Riksrevisionen från att effektiva villkor om spelansvarsåtgärder i spelmiljö ska vara villkor som är anpassade till spelens farlighetsgrad och tydliggör för aktörer inom vilka ramar spelansvarsåtgärder ska ske. Det handlar även om ett statligt åtagande för behandling av spelberoende som är tydligt avgränsat från andra huvudmän (kommuner och landsting) och där staten har klartgjort huruvida behandlingsansvaret ligger hos huvudmännen. Kanalisering av spel från illegala och oreglerade aktörer till de statskontrollerade bolagen är ett av huvudmotiven till statens bolagsinnehav i AB Svenska Spel. En effektiv kanalisering innebär enligt Riksrevisionen att marknadsföring, produktutformning och använda försäljningskanaler med mera inte leder till ett ökat antal personer som är spelberoende. Ett effektivt genomförande av spelansvar omfattar att åtgärderna är evidensbaserade och används av ett stort antal av Svenska Spels kunder. Slutligen utgår Riksrevisionen från att den legala marknadens marknadsföring ska vara anpassad till spelens farlighetsgrad. Vidare ska marknadsföringen vara restriktiv och måttfull för att uppnå spelpolitikens syfte. 6 Detta förutsätter väl fungerande ramar som klargör inom vilka kriterier marknadsföringen får ske, och som därmed möjliggör en effektiv tillsyn. 1.4 Metod och avgränsningar Den svenska spelmarknaden påverkas av många faktorer kopplade till den svenska spelpolitiken men även av yttre omvärldsfaktorer. Riksrevisionens hypotes utgår från att centrala verksamheter såsom tillståndsgivning, tillsyn, spelansvarsåtgärder, kanalisering av spel samt marknadsföring har betydelse för förutsättningarna att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt nå riksdagens mål. 6 Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, januari 2012, Se t.ex. dom av den 8 september i målen C-316/07, C-358/07 C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Markus Stoß m.fl., ej ännu publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 103. Den reklam som innehavaren av ett statligt monopol eventuellt gör för sitt utbud måste dock vara måttfull och inte gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att styra konsumenterna till tillåtna spel. Reklamen får i synnerhet inte uppmuntra konsumenternas naturliga benägenhet att roas av spel genom att locka dem till aktivt deltagande, såsom genom att banalisera spelandet eller ge det en positiv image genom att hänvisa till att spelintäkterna går till verksamhet av allmänintresse eller genom att förstärka spelens dragningskraft med anslående reklambudskap där stora spelvinster förespeglas. 18 RIKSREVISIONEN 28