Policyspaning, regionala trender och utvärdering i EU

Transkript

1 Policyspaning, regionala trender och utvärdering i EU Erfarenheter från ESPON Regleringsbrevsuppdrag nr 6, 2008 Delredovisning Dnr: /0018 Fredrik Svensson Thomas Ericson Gustav Lidén

2 ITPS, Institutet för tillväxtpolitiska studier Studentplan 3, Östersund Telefon Telefax E-post ISSN xxx För ytterligare information kontakta Fredrik Svensson Telefon E-post:

3 Förord ITPS har i 2008 års regleringsbrev (uppdrag nr 6) ombetts att utveckla metoder för att utvärdera den regionala tillväxtpolitiken utifrån ett ekonomiskt, miljömässigt och socialt perspektiv. Inom ramen för detta uppdrag ska ITPS beakta forskningserfarenheter från det EU-finansierade forskningsprogrammet ESPON (The European Spatial Planning Observation Network). Syftet med forskningsöversikten är att kartlägga, beskriva och sammanfatta de slutsatser och resultat ESPON hittills publicerat för att dra lärdom av dessa. Tyngdpunkten ligger på de empiriska slutsatser och utvärderingsstrategier som bedöms vara särskilt relevanta för ITPS verksamhet i allmänhet och för regleringsbrev 6 i synnerhet. I arbetet med delrapporten har Fredrik Svensson, Gustav Lidén och Thomas Ericson deltagit. Projektledare var Fredrik Svensson. Brita Saxton Generaldirektör 3

4

5 Innehåll Sammanfattning Inledning Policyutveckling och ESDP Utvärdering av ESDP:s tillämpning De makroregionala perspektiven Tillämpningen på europeisk nivå Tillämpningen på transnationell nivå Tillämpningen på nationell och regional nivå Fallstudier Generella slutsatser och policyrekommendationer Regionala stöd och tillväxt Strukturfonder, regional tillväxt och sysselsättning Strukturfonderna och governance Strukturfonder och policycentrisk utveckling Governance Applikationer på regional nivå ESPON:s policyrekommendationer på mikronivå Forskning och utveckling Spatial fördelning av forskning och utveckling EU-åtgärder för forskning och utveckling Spatiala trender i forskning och utveckling Miljö Miljörelaterade territoriella trender Utvärdering av territoriella miljöeffekter Fortsatt forskning Framgångsrika europeiska regioner Slutsatser

6 Figur 2-1. De olika nivåerna av ESDP:s målsättningar 11 Figur 2-2. Nyckelord och centrala parametrar inom ESDP 13 Figur 2-3 Policyrekommendationer av utvärderingen 17 Figur 3-1 Strukturfondsmedel i förhållande till ekonomisk tillväxt 19 Figur 3-2 Sysselsättningsförändringar i relation till strukturfondsstöd 20 Figur 4-1 Utvärdering av governance 23 Figur 4-2 Relationen mellan antalet offentligt anställda och förändring i BNP. 24 Figur 4-3 Varianter av regionalism i Europa 26 Figur 5-1 Den privata sektorns investeringar i FoU i relation till regionala ekonomin 29 Figur 5-2 Klusteranalys med avseende på FoU performance och andel anställda i högteknologisk sektor. 31 Figur 5-3 Strukturfonderna i EU. 33 Figur 5-4 Effekterna av EU:s FoU-satsningar på tre olika nivåer. 34 Figur 5-5 De olika effekterna av strukturfonder och ramprogrammen. 35 Figur 6-1 ESPON:s bedömning av vilka miljöfrågor som är relevanta i relation till territoriell utveckling. 37 Figur 6-2 Jordbrukets intensitet i EU. 38 Figur 6-3 Landanvändning uppdelat på artificiella ytor, lantbruk och skog etc. 39 Figur 6-4 Andel skyddad natur. 40 Figur 7-1. De europeiska regionernas ekonomiska framgångar mätt som en kombination av BNP per capita och BNP per capitatillväxt. 44 Figur 7-2. De europeiska regionernas ekonomiska framgångar mätt som en kombination av fem Lissabon-indikatorer. 45 Figur 7-3. Arbetsmarknaden i de europeiska regionerna mätt med en kombination av sex arbetsmarknadsindikatorer. 46 Figur 7-4 Andel av befolkningen som riskerar att hamna i fattigdom, efter sociala transfereringar. 48 6

7 Sammanfattning Syftet med rapporten är att göra en översikt av centrala delar av den forskning som bedrivits i ESPON:s regi. ITPS har huvudsakligen fokuserat på fem teman. Urvalet av teman har gjorts utifrån vad ITPS bedömt vara relevanta regionala tillväxt och policy dimensioner inom ESPON. Även ESPON:s utvärderingsstrategier har studerats inom respektive tema, framför allt den forskning som bedrivits för att utveckla indikatorer inom centrala områden som governance, FoU och miljö. Ramarna för att förbättra samverkan mellan olika EU-regioner formulerades i dokumentet European Spatial Development Policy (ESDP). Det är ett frivilligt och icke-bindande dokument som antogs av EU:s ministerråd Syftet var att förbättra samarbetet mellan de politikområden som påverkar den fysiska samhällsplaneringen, och utöka samarbetet mellan medlemsstaterna, deras regioner och städer. ESPON:s forskningserfarenheter med inriktning på att stärka samverkan mellan olika regioner och regionala aktörer visar att det finns stora svårigheter med att tillämpa ESDP. ITPS konstaterar att det har varit svårt att uppnå syftet med ESDP. En viktig lärdom är att liknande initiativ i större utsträckning bör involvera andra aktörer och använda sig av befintliga nätverk som sträcker sig utanför kretsen av samhällsplanerare. Framtida dokument bör även innehålla mer praktiska råd som gör det enklare att förstå och förverkliga målsättningarna i den dagliga verksamheten. I samband med den forskning som bedrivits i ESPON:s regi har man inte lyckats konstatera att det finns ett positivt samband mellan regioners tillväxt och omfattning av mottagna strukturfondsmedel. Det är dock svårt att värdera sådana resultat på grund av att kontrafaktiska analyser saknas. Med avseende på ESPON:s erfarenheter av att utvärdera och utveckla indikatorer inom områdena governance, FOU och miljö har ITPS särskilt uppmärksammat följande: Det finns ett väl utvecklat system för att mäta multilevel governance. ESPON använder sig av indikatorer utifrån tre olika kategorier för att mäta regionala skillnader i multilevel governance. Utfallet sammanfaller relativt väl med vilken form av statsorganisation respektive land har, där de federala, med hög grad av multilevel governance, och centraliserade staterna, med lägst grad av multilevel governance, utgör ytterligheterna på skalan. Sverige hamnar i mitten av skalan och har varken hög eller låg grad av multilevel governance. ESPON:s forskning om FoU syftar i huvudsak till att geografiskt kartlägga EU:s FoU samt utvärdera effekterna av EU:s satsningar på FoU. EU:s viktigaste verktyg för stimulering av FoU är ramprogrammen och strukturfonderna. Till skillnad från strukturfonderna har ramprogrammens stöd till FoU inte ett regionalt fokus utan är inriktade på att stärka näringslivets tekniska och vetenskapliga grund för att uppmuntra dess internationella konkurrenskraft. ESPON:s empiriska studier visar att EU:s FoU är starkt koncentrerat till Europas pentagon och till några regioner i norra Europa. Resultaten visar att vi står inför en utmaning med fokus på hur olika regioner ska få bättre tillgång till forskningsmedel och kompetens. På miljöområdet har ESPON utvecklat indikatorer och kartor för att beskriva miljörelaterade trender, situationer och strukturer för EU:s regioner. Fokus ligger på miljöfrågor som bedöms ha relevans for territoriell utveckling. Indikatorer som belyser 7

8 landanvändning dominerar medan indikatorer relaterade till mer aktuella miljöfrågor till stora delar saknas. Förutom det forskningsarbete som lagts ned för att utveckla indikatorer innehåller ESPON:s strategier för utvärdering ambitiösa metodansatser med analyser av flera geografiska nivåer. Vanligen består de av en kvantitativ analys på högre nivåer och fallstudier på land- och regionnivå. De kvantitativa analyserna är vanligtvis enkla bivariata studier där två variabler läggs i olika lager i en karta. Det finns en risk med de enkla visuella bivariata analyserna: verkliga relationer och effekter kan missas och identifierade relationer och effekter kan visa sig vara falska vid en djupare analys. ITPS bedömer ändå att forskningsuppläggen med flernivåanalyser är användbara och att de indikatorer som samlats ihop mycket väl kan användas för att spegla regionala trender och förändringar med fokus på både tillväxt och hållbarhet. 8

9 1 Inledning The European Spatial Planning Observation Network (ESPON) är ett EU-finansierat program som finansierar forskning inom området territoriell utveckling och sammanhållning. Syftet med ESPON är att öka kunskapen om territoriella strukturer, trender och de regionala effekterna av politikinsatser inom olika områden. Programmet är ett stöd för policyutvecklingen i EU:s medlemsländer. Den forskning som ESPON finansierat under perioden är omfattande och innefattar 34 forskningsprojekt och ett stort antal olika teman. Forskningsprojekten har varit inriktade på att undersöka rumsliga fördelningar, effekter och trender. ITPS forskningsöversikt av ESPON:s första programperiod avgränsas till fem av ESPON:s forskningsteman som vi bedömer relevanta för uppdraget (RB6) med fokus på att finna relevanta indikatorer och metoder för att utvärdera hållbar regional tillväxt. Följande fem forskningsteman ingår i urvalet: - ESDP - European Spatial Development Perspective, - Strukturfonderna, - Governance, - Forskning och utveckling, - Miljö ESPON är även relevant för ITPS uppdrag genom att man utvärderar de regionala effekterna av politiska initiativ. Vi kommer därför att granska ESPON:s utvärderingsstrategier. I de följande kapitlen sammanfattas ESPON:s forskning över de fem teman vi bedömer speciellt relevanta för ITPS uppdrag. Tyngdpunkten läggs på empiriska forskningsresultat och i viss mån på de strategier för utvärdering man utvecklat inom ramen för ESPON. Rapporten har följande upplägg: I kapitel 1 görs en genomgång av den regionala policy som utvecklas inom dessa forskningsramar. I kapitel 2-5 granskas de indikatorer och metoder som används vid kartläggningar och beskrivningar av regionala trender inom ett antal centrala policyområden. I kapitel 6 sammanfattas vidare hur ESPON, med olika indikatorer, beskrivit Europas regioner i termer av ekonomisk framgång. ESPON 2006 har kritiserats för att ha varit för forskningsorienterat och att resultaten därmed inte har nått sin tänkta målgrupp i tillräcklig utsträckning. Den andra programperioden, ESPON 2013, har fått ökad budget och skall bli mer efterfrågestyrt. I denna rapport kommer vi dock att fokusera på de erfarenheter och lärdomar som dragits från ESPON:s första programperiod

10 2 Policyutveckling och ESDP European Spatial Development Policy (ESDP) antogs av ministerrådet i Potsdam i maj Det är ett frivilligt och icke-bindande dokument som utarbetades av en informell kommitté bestående av representanter från EU:s medlemsstater, Committee on Spatial Development, och i samarbete med EU-kommissionen. ESDP presenteras som a policy framework for better cooperation between Community sectoral policies with significant impacts and between Member States, their regions, and their cities. Huvudinnehållet i ESDP består av tre riktlinjer och tretton policymålsättningar, vilka sammanfattas i Figur 2-1 nedan. Elva av policymålsättningarna är relaterade till 60 policy options. ESDP rekommenderar tre huvudprinciper för dess tillämpning: (1) samarbete, (2) integration (Integrated approach) och (3) territorial differentiering. Dessa tre principer innebär i korthet att samarbetet ska vara frivilligt och särskilt ske på en transnationell nivå inom EU, där aktörer från olika sektorer samarbetar. Intentionerna är att få till ett bredare samarbete och nå längre än den traditionella och sektoriella uppdelningen av ansvar mellan myndigheter och politiska organ, för att på så sätt verkligen kunna fokusera samarbetet runt frågor som berör samhällets rumsliga dimensioner. Den territoriala differentieringen innebär att policymålsättningarna inte är allmängiltiga för hela EU:s territoriella utbredning. De bör tolkas utifrån de ekonomiska, sociala och miljömässiga villkoren hos de olika geografiska områdena, och därmed skapa en balanserad och uthållig utveckling. Den territoriella kontexten är således central för hur ESDP bör tillämpas på nationell, regional och lokal nivå. Det första av de tre politiska målsättningarna är Utvecklingen av en flerkärnig regional utvecklingsplanering och en ny relation stad-landsbygd. 1 Den flerkärniga regionala utvecklingsplaneringen innebär att man vill undvika en utveckling med överdriven koncentration av befolkning och politisk, ekonomisk och finansiell makt till en enda dynamisk zon inom EU. Snarare eftersträvas en decentraliserad territoriell struktur som tar vara på potentialen hos alla europeiska regioner och därigenom minskar de regionala skillnaderna. Den andra politiska riktlinjen, Likvärdig tillgång till infrastruktur och kunskap, innebär att infrastruktur för transporter och kommunikationer ska möjliggöra en kommunikation mellan olika områden och mellan centrum och periferi. En Varsam hushållning med naturen och kulturarvet, slutligen, betyder att låta den regionala utvecklingsplaneringen vara en motor när det gäller att upprätthålla och hållbart använda den biologiska mångfalden på regional och lokal nivå. 1 Den svenska översättningen av tabellen i Figur 2-1 är delvis hämtad från 10

11 Figur 2-1. De olika nivåerna av ESDP:s målsättningar Målsättningsnivå Syfte Innehåll Förbättra samarbetet inom sektorspolitik som har påtagliga effekter på landskapet och samarbetet mellan medlemsstaterna, deras regioner och städer. Lansera en bred offentlig politisk debatt om besluten på europeisk nivå och hur de påverkar städer och regioner inom EU. Better cooperation between Community sectoral policies with significant spatial impacts and between the MS, their regions, and cities Signal for broad public participation in the political debate on decisions at the European level and their impacts on cities and regions in the EU Högre målsättning med dokumentet Balanserad och hållbar utveckling av EU-landskapet i samklang med de grundläggande målen för EU-politiken, i synnerhet ekonomisk och social sammanhållning, en konkurrenskraftig ekonomi baserad på kunskap om och i överensstämmelse med principerna för en hållbar utveckling och bevarande av mångfalden av natur- och kulturresurser. Balanced and sustainable spatial development "Triangle of objectives" (economic and social cohesion, conservation of natural resources and cultural heritage, more balanced competitiveness of the European territory) 3 politiska målsättningar 1. Utvecklingen av en flerkärnig regional utvecklingsplanering och en ny relation stad-landsbygd 2. Likvärdig tillgång till infrastruktur och kunskap 3. Varsam hushållning med naturen och kulturarvet 1. Development of a balanced and polycentric urban system And a new urban-rural relationship. 2. Securing parity of access to infrastructure and knowledge. 3. Sustainable development, prudent management, and the protection of the natural and cultural heritage. 13 Policymålsättningar 1. Polycentric and balanced spatial development in the EU. 2. Dynamic, attractive, and competitive cities and urbanised regions. 3. Indigenous development, diverse and productive rural areas. 4. Urban-rural partnership. 5. An integrated approach for improved transport links and access to knowledge. 6. Polycentric development model: a basis for better accessibility. 7. Efficient and sustainable use of the infrastructure. 8. Diffusion of innovation and knowledge. 9. Natural and cultural heritage as a development asset. 10. Preservation and development of the natural heritage. 11. Water resource management a special challenge for spatial development. 12. Creative management of cultural landscapes. 13. Creative management of the cultural heritage. Källa: ESPON project Application and effets of the ESDP in the Member States, s

12 2.1 Utvärdering av ESDP:s tillämpning Tillämpningen av ESDP i EU:s 27 medlemsstater plus Norge och Schweiz har utvärderats i ESPON-projekt Application and effect of the ESDP in the Member States. Utvärderingen använde kvalitativa metoder eftersom bristen på lämplig statistik och jämförbar data omöjliggjorde en kvantitativ analys. Utvärderingsprojektet indelades i fem steg: 1. Litteraturöversikt och formulering av arbetshypoteser 2. Metod och analytiska riktlinjer för utvärderingen 3. Analys av tillämpningen av ESDP på olika territoriella nivåer och fallstudier 4. Slutlig översiktlig analys 5. Policyrekommendationer Litteraturöversikten (steg 1) innefattar en undersökning av den vetenskapliga litteraturen om ESDP:s tillämpning, samt ESDP:s egna policydokument. Utifrån dessa studier formulerades följande arbetshypoteser: Polycentrism (förekomst av flera centra) är det tema inom ESDP som vunnit störst uppmärksamhet hos europeiska planläggare. Det kan förväntas att det finns ett samband mellan olika tillämpningar av ESDP och de fyra olika europeiska perspektiven på fysisk samhällsplanering. 2 ESDP har bidragit till att utveckla integreringen av befintliga strategiska instrument för planläggning med avseende på en vertikal dimension (olika aktörer på EU-nivå, transnationell, nationell, regional och lokal nivå) och en horisontal dimension (myndigheter ansvariga för olika områden på en viss nivå). Förändringar av fysisk samhällsplanering i en del länder är konsistenta med ESDP, men är inte nödvändigtvis ett resultat av ESDP. Finansieringen inom INTERREG har bidragit till utvecklingen av konkreta exempel på tillämpningar av ESDP i praktiken. ESDP har bidragit till utvecklingen av en agenda för fysisk samhällsplanering, speciellt i stater som traditionellt har haft en stark orientering mot sektoriell formulering av politik. ESDP:s inflytande kan komma att minska över tid. För att undersöka dessa hypoteser formulerades i det andra steget metoder och analytiska riktlinjer. ESDP beskrivs med hjälp av ett antal nyckelord som karaktäriseras av ett antal centrala parametrar (Se Figur 2-2). Med hjälp av dessa parametrar är målsättningen att dela in tillämpningen av ESPD i sju kategorier beroende på i vilken utsträckning ESPD tillämpats. I steg 3 genomfördes analysen genom: - Nationella rapporter utförda av nationella experter (29 länder) - Fallstudier av tillämpning av ESPD (25 fallstudier) - Insamlande av data genom webbformulär och policy option tables 2 Dessa fyra olika perspektiv redovisas i sektion 2.2 nedan. 12

13 - Studier på EU-nivå som fokuserades kring the Tampere ESDP Action Programme (TEAP), The Community INTERREG Initiative, Sectorial policies and programmes of the European Commission - The European Conference of Ministers responsible for Regional and Spatial Planning (CEMAT) - Territorial Impact Assessment (TIA). Därefter följde de två avlutande stegen 4 och 5: - Slutlig översiktlig analys - Slutsatser och policyrekommendationer. Figur 2-2. Nyckelord och centrala parametrar inom ESDP Nyckelord Centrala parametrar Det sätt på vilket integrationen av regioner sker Vilka medel som används för att uppnå målen och valmöjligheterna som formulerats i ESPD. Vilka teman som är vanligt förekommande i samband med ESPD Vertikal integrering, horisontal integrering, rumslig integrering Cross-border cooperation (INTERREG IIIA), Transnational cooperation (INTERREG IIIB), Urban governance, Structural Funds Polycentric spatial development, New urban-rural relationship, Parity of access to infrastructure and knowledge, Wise management of the natural and cultural heritage Vilken nivå implementeringen sker European/trans-national/cross-border, National, Regional, Local Vilka aktörer som är inblandade Effekterna som ESPD har skapat European Commission, Other European institutions, Member States/national authorities, Regional and local authorities, Other actors (academic sector, private sector, etc) Institutional changes, Changes in planning policies, practices or culture (discourses), Changes in spatial representation (images) 2.2 De makroregionala perspektiven För att uppnå full förståelse för hur ESDP tillämpas och vad det är för mekanismer som styr dess tillämpning delades de 29 ESPON-länderna in i fem makroregionala perspektiv på europeisk fysisk samhällsplanering. Denna uppdelning baseras på litteraturstudien i steg 1 ovan. De fem perspektiven kan sägas utgöra informella institutioner som påverkar den geografiska samhällsplaneringen parallellt med de etablerade nationella kanalerna. Det första perspektivet utgörs av länderna i nordvästra Europa (Belgien, Frankrike, Tyskland, Luxemburg och Nederländerna). Dessa är nationer som har varit aktiva i de initiala initiativen och det fortgående utvecklingsarbetet av ESDP. Utvärderingen menar att europeisk fysisk samhällsplanering kan tacka dessa länder för det progressiva samarbetet och de etablerade gemensamma institutionerna. Det andra perspektivet är det Brittiskt/Irländska. Detta perspektiv sägs ha bidragit med att belysa det komplexa och avgörande sambandet mellan fysisk samhällsplanering och markanvändningsplanering. Det har berett vägen för införlivandet av europeisk fysisk 13

14 samhällsplanering i systemet för multilevel governance som sträcker sig från den överstatliga till den lokala nivån. Det tredje perspektivet är det nordiska (Danmark, Finland, Sverige, Norge), som visar hur ett system för multilevel governance fungerar i praktiken, samt hur viktigt det är med en god fungerande samverkan mellan beslutsfattare och territoriell policy på lokal och nationell nivå. Det fjärde perspektivet är Medelhavsregionens (Grekland, Italien, Portugal och Spanien), vilket utgår ifrån att europeisk fysisk samhällsplanering i slutändan är en lokal och diversifierad process och därför mindre synlig ur ett kontinentalt perspektiv. Det femte och sista perspektivet utgörs av central- och östeuropeiska länder (Bulgarien, Tjeckien, Estland, Lettland, Litauen, Ungern, Polen, Rumänien, Slovenien och Slovakien). Dessa länder har påverkats av ESDP vid skapandet av nya institutioner runt millennieskiftet. ESDP kan även ses som en hjälpande hand i samband med EUinträdesprocessen, snarare än ett tydligt vägledande dokument. 2.3 Tillämpningen på europeisk nivå Effekterna av ESDP har analyserats för tre tillämpningsområden: TEAP (The Tampere ESDP Action Programme), Sectoral Policies and programmes of the European Commision och CEMAT (The European Conference of Ministers responsible for Regional and Spatial planning). TEAP År 1999 utformades TEAP med uppdraget att översätta policymålsättningarna som formulerats i ESDP till 12 praktiska exempel som kunde tjäna som goda förebilder. Utvärderingen visar att tillämpningar som redan hade startats och uppgifter som var väldefinierade och inte krävde mycket samarbete mellan länderna har blivit utförda i betydligt större omfattning än andra uppgifter. Exempel på genomförda satsningar är forskningsprogrammet ESPON 2006 och det efterföljande ESPON Vidare bidrog ESDP till initieringen av INTERREG III. Många åtgärder kom dock enbart att genomföras delvis, eller inte alls, vilket anses bero på att TEAP kom i skymundan av nya initiativ från Lissabon och Göteborg. Sectoral Policy Programmes Centrala teman i ESDP förekommer i riktlinjerna för Strukturfonderna I senare reviderade versioner från 2003 förekommer dock inga referenser till ESDP. Riktlinjerna för INTERREG III ( ) har direkta referenser till ESDP. Dokument som publiceras senare än 2001 har i allmänhet ingen direkt referens till ESDP. Till stor del kan det bero på att riktlinjerna och policymålsättningarna är frivilliga, och därför anses mindre viktiga. En slutsats är att ESDP har använts när det stöder en annan policy. CEMAT CEMAT bildades 1970 som en del av Europarådet. Fram till starten av ESDP-processen var CEMAT den huvudsakliga plattformen för diskussioner om frågor om fysisk samhällsplanering på europeisk nivå. CEMAT publicerade egna principer för hållbar utveckling på den europeiska kontinenten 2000, vilket även inkluderade östra Europa. Av den anledningen kom inga direkta referenser till ESDP, eftersom ESDP ansågs beröra en 14

15 snävare krets av europeiska nationer. CEMAT innehåller emellertid flera dolda tillämpningar av ESDP i form av vägledande principer som återfinns i båda dokumenten. 2.4 Tillämpningen på transnationell nivå Det är framförallt INTERREG IIIB som har påverkats av ESDP. Prioriteringarna i Strand B samstämmer med ESDP:s tre riktlinjer (Figur 2-1 ovan). Finansierade projekt berör i huvudsak teman om hållbar utveckling och styrning av naturresurser och kulturarv, medan de finansierade projekten i mindre grad berör polycentriska urbana system och relationen mellan stad och landsbygd. Utvärderingen drar slutsatsen att det stora antalet steg mellan ESDP-formuleringar och de individuella projektens slutgiltiga utformning i INTERREG IIIB, samt den lokala och regionala förankringen av projektens planläggning, innebär sammantaget att det kausala sambandet mellan ESDP och projekten inom INTERREG IIIB varierar från fall till fall och att det därför är svårt att bedöma i generella termer. 2.5 Tillämpningen på nationell och regional nivå Tillämpningen av ESDP på nationell nivå är i allmänhet beroende av landets grad av medverkan i ESDP:s tillblivelseprocess samt landets aktuella institutionella struktur. Graden av påverkan beror i regel på tidpunkterna för publiceringen av ESDP och förändringar i nationernas institutioner och lagstiftning. Tillämpning sker i ett sammanhang där ESDP ger ett lämpligt stöd för den specifika omorganisation som råkar vara aktuell. Den direkta påverkan från ESDP är emellertid begränsad i de flesta länderna. Tydliga spår av ESDP finns i länder där den nationella politiken för fysisk samhällsplanering reformerades strax efter publiceringen av ESDP, i t ex Grekland och Spanien. Referenserna till ESDP är vanligast vid de officiella presentationerna år 1997 (preliminär version av ESDP) och 1999 (slutlig version). Efter 2000 saknas ofta referenser till ESDP i policydokumenten. De nya medlemsstaterna och stater utanför EU har dock refererat till ESDP vid reformer och förändringar i lagstiftningen om samhällsplaneringen som ägt rum efter millennieskiftet. Nära hälften av länderna visar regionala skillnader i påverkan av ESDP. Faktorer som påverkar regionernas tillämpningar är deras relativa position i Europa, dvs. deltagande i INTERREG III-program, samt hur deras centrala institutioner ser på planläggningsprocesser och planeringens tidpunkt. Den regionala nivån är viktigast i tillämpningen av ESDP i Österrike, Belgien, Italien, Norge och Spanien. 2.6 Fallstudier De 25 fallstudierna indikerar att polycentricitet har varit ett vanligt förekommande tema. Andra vanligt förekommande teman har varit parity of access to infrastructure and knowledge och wise management of the natural and cultural heritage. Det är dock svårt att påvisa ett bestämt orsakssamband och en explicit tillämpning av ESDP. Horisontellt samarbete verkar öka i betydelse, men det är även här osäkert om det kan tillskrivas ESDP eller om det kan vara ett resultat av andra överväganden. Detsamma 15

16 gäller för nya institutionella strukturer. Utvärderingen drar slutsatsen att fallstudiernas kanske viktigaste budskap är att det finns många implicita fall av policyinitiativ, program, debatter och projekt över hela EU:s territorium som bidrar till tillämpningar av teman som ofta i hög grad är centrala inom ESDP. Valmöjligheter och principer som lanseras i ESDP används ofta i praktiken, även om de i många fall används utan explicita referenser till deras ursprung från ESDP. 2.7 Generella slutsatser och policyrekommendationer Utvärderingen konstaterar att ESDP utvecklades under en lång process av mellanstatligt samarbete och speglar i stor utsträckning målsättningar och principiella ställningstaganden från den europeiska diskussionen om fysisk samhällsplanering under 1990-talet. Fördelen med denna diskussion var att frågor som sällan lyftes fram i den nationella politiken kom att aktualiseras, så som landets och regionens geografiska läge och utmaningar för fysisk planering och regional utveckling i kölvattnet från globalisering och ökade transportflöden. Efter millennieskiftet har ESDP-processen kommit i skymundan av nya policy-initiativ, exempelvis EU-kommissionens nya koncept territorial cohesion. Det finns flera orsaker till en förändrad policyinriktning: Med ett utökat EU och en pågående polarisering mellan regionerna har skillnaderna mellan EU:s regioner ökat betydligt jämfört med tidpunkten för ESDP:s lansering. Nya teman har utvecklats, med förnyat fokus på arbete, innovationer och ekonomisk tillväxt. Nya medlemsstater i centrala Europa och nya grannstater i östra Europa har skapat nya spatiala villkor för EU. Klimat och energianvändningens konsekvenser för den fysiska samhällsplaneringen är mer aktuell idag. Det har skapats nya utmaningar från den demografiska utvecklingen och migrationen. ESDP rekommenderar ökad horisontell och vertikal integrering mellan politikområdena för att uppnå målsättningarna. Detta har visat sig vara svårt att uppnå. Det finns fortfarande behov av att finna vägar för att balansera horisontell och vertikal integration för den fysiska samhällsplaneringen. En viktig lärdom för framtiden är att initiativ liknande ESDP bör använda befintliga nätverk för att sprida sina idéer. Extra viktigt kan vara att nå utanför kretsen av experter på samhällsplanering. Strukturfonderna identifieras som den huvudsakliga tillämpningen av ESDP. En bredare grupp bör dock inspireras till spatial thinking, t ex Common Agriculture Policy, Research Framework Programmes och Trans-European Networks. Ytterligare en lärdom är att framtida dokument bör innehålla mer praktiska råd, som gör det enklare att förstå och använda sig av idéerna i den dagliga verksamheten. Pilotprojekt och andra praktiska exempel kan inspirera samhällsplanerare på olika spatiala nivåer. Slutligen presenteras elva policyrekommendationer utifrån resultatet av utvärderingen, se Figur 2-3 nedan. 16

17 Figur 2-3 Policyrekommendationer av utvärderingen Recommendations on the macro-level 1. A renewed Europe-wide strategic spatial planning process is both necessary and desirable 2. Territorial cohesion would gain in importance by becoming an integrated EU competence with a crosscutting character 3. The professional discourse on the application of European territorial development principles should be stimulated 4. A new strategic document on territorial development should be simple, address existing and potential spatial conflicts, and find a balance between principles and best practice 5. A new territorial policy process should go beyond the EU Member States borders Recommendations on the meso-level 6. ESDP themes are still relevant but have to be reconsidered and re-interpreted according to the changed spatial reality of Europe. However, it is necessary to consider thematic adjustments of up-coming European territorial policy orientations as the ESDP does not fully reflect themes that became more important after Cooperation across borders should be seen as the major driver for European and territorial integration 8. The inclusion of pan-european perspectives into national and regional spatial policies has to be promoted Recommendations on the micro-level 9. Practical examples of the integration of European concepts should be made available as an inspiration to regional spatial planning 10. Multi-level and multi-sector governance will constitute the strategic approach to action in the future 11. A greater sense of ownership among actors at the micro levels should be upholded Källa: ESPON project Application and effects of the ESDP in the Member States, s

18 3 Regionala stöd och tillväxt 3.1 Strukturfonder, regional tillväxt och sysselsättning ESPON-projektet The Territorial Effects of the Structural Funds fokuseras på strukturfonderna för programperioden En fråga som behandlas är om omfattningen av stöd kan vara en tillväxtdeterminant? Resultatet, se Figur 3-1, visar inte på något klart positivt samband mellan regional ekonomisk tillväxt och nivån av mottagna stöd. En positivare tendens är förvisso skönjbar i Frankrike och Italien medan det i Sverige framstår som att det finns ett negativt samband. Som förklaring till detta framhålls: the indirect and qualitative impact is likely to be proven more interesting than the impact on changes in the economic performance. 3 Utifrån dessa resultat är det svårt att avgöra stödens inverkan, bland annat avsaknaden av kontrafaktiska analyser har försvårat sådana bedömningar. Således kan man inte avgöra om avsaknaden av stöd skulle ha en negativ inverkan på regionens tillväxt. Stöden måste relateras till att det är generellt är fattigare regioner som mottar de största stöden medan rikare normalt får en mindre del. Det är något som betonas i ESPON-rapporten. Det har gjorts en rad fallstudier kring de berörda stödländerna. I Sveriges fall rör det sig om norra Norrland, dvs. Västerbottens- och Norrbottens län. Dessa var relativt stora stödmottagare, åtminstone ur ett svenskt perspektiv. Enligt ESPON:s egna klassificering riktades den största delen mot att stimulera regional utveckling i de två länen. Utvärderingar av dessa satsningar överensstämmer väl med hur situationen sett ut överlag i EU. Det går inte att fastslå att strukturfondsmedel lett till några positiva effekter i regionen, syftandes på bl.a. sysselsättning och befolkningsstorlek. Det noteras även att den data som avser nya arbetstillfällen och som rapporterats in till en gemensam databas är starkt överskattad, något som intervjuer med berörda aktörer bekräftar. Stöden har haft mest nytta när det gäller finansieringshjälp till forskningssektorn, utbildning och infrastruktur. 4 3 ESPON The Territorial Effects of the Structural Funds, Project Report, ESPON The Territorial Effects of the Structural Funds, Project Report, Annex Report A Country Reports, 764,

19 Figur 3-1 Strukturfondsmedel i förhållande till ekonomisk tillväxt Källa: ESPON The Territorial Effects of the Structural Funds, Project Report, 88. Det kan konstateras att det är stor variation i sysselsättningsnivåer inom unionen som förstärks vid studier på regional nivå. Vid en närmare granskning av strukturfondssatsningarnas påverkan på regionernas sysselsättning visar det sig att det inte finns någon klar korrelation mellan sysselsättningsnivåer och stödnivåer, se Figur 3-2. Där placeras unionens NUTS-III regioner utifrån variablerna sysselsättningsförändringar mellan samt mottaget strukturfondsstöd per capita. En förklaring till detta fenomen är att inte alla stöd har förbättring i sysselsättning som det primära målet. Om man tar hänsyn till detta stärks relationen, men den är ändock svag. 19

20 Figur 3-2 Sysselsättningsförändringar i relation till strukturfondsstöd Källa: ESPON The Territorial Effects of the Structural Funds, Project Report, Strukturfonderna och governance Inom EU uppfattas uppbyggandet och stärkandet av en effektiv institutionell struktur som en av de mest centrala förutsättningarna för ökad regional konkurrenskraft. Governance har i det närmaste associerats till unionens egna försök att stärka den demokratiska beslutandeordningen. Praktiska exempel på hur unionen arbetar för att stärka det demokratiska underskottet är med hjälp av utökad styrning utifrån governance principer inom strukturfondsprogrammen. Det inbegriper både nya arbetssätt och metoder inom alla delar av policyprocessen. Mer detaljerat innefattar detta exempelvis ett nedifrån-upp perspektiv där alla berörda parter inom en region erbjuds delta samtidigt som vikten av policylärande betonas. Särskilt centralt är multilevel governance. I ESPON:s forskning betonas detta: the Funds are broadly considered to be responsible for the strengthening and empowering of the regional and local levels of governance, by facilitating local-level dialogue through the implementation of horizontal partnerships and by the creation of subnational and often local organizations with specific functions associated with Structural Fund implementation. 5 Slutsatsen blir att strukturfondsprogrammen har deltagit i stärkande av både horisontella och vertikala relationer. 5 ESPON The Territorial Effects of the Structural Funds, Project Report,

21 3.3 Strukturfonder och policycentrisk utveckling Forskning inom ESPON finner att strukturfonderna framförallt haft implicita effekter och inte uttryckligt stimulerat en polycentrisk balanserad regional utveckling. Det handlar framförallt om att fonderna haft mera direkt effekt på mikro- och mesonivå, medan de indirekta effekterna är tydligare på nationsnivå. Studeras den nationella regionalpolitiken land för land är det främst Belgien, Danmark, Frankrike, Grekland, Irland och Luxemburg som haft en påtaglig polycentrisk utveckling. I Sverige har den polycentriska utvecklingen varit måttlig jämfört med andra länder. ESPON formulerar ett antal rekommendationer för hur strukturfondsprogrammen tydligare kan stödja policycentrism. Man framhåller bl.a. att man tydligt måste lyfta frågan i sammanhanget och inte låta den vara dold. Märkbara effekter kan erhållas om man direkt fokuserar på infrastruktur, något som är centralt för policycentrism Vidare behöver begreppet policycentrism diskuteras, framförallt för att göra begreppet lättare att förstå och ta till sig. 6 6 ESPON The Territorial Effects of the Structural Funds, Project Report,

22 4 Governance Forskningen i ESPON:s Projekt Governance of Territorial and Urban Policies from EU to Local Level beskriver inledningsvis hur man skall betrakta governance och begreppets olika ansatser. Exempelvis fastslås att en governanceprocess per definition involverar en komplex sammanslutning av offentliga och icke-offentliga aktörer, normalt betraktat som en av de aspekter som skiljer governance från government. Istället för att kontrollera processer innebär governance att styra desamma. Eftersom ESPON arbetar utifrån ett rumsligt perspektiv tar man fasta på begreppet territoriell governance. Det centrala med territoriell governance är att det möjliggör för olika territorier på olika nivåer att agera kollektivt med målet att koordinera och möjliggöra samverkan mellan: Statens olika nivåer. Olika sektoriella politikområden med territoriell påverkan. Statliga och icke-statliga organisationer och aktörer. Genom att utvärdera territoriella governanceprocesser ges nya lärdomar kring kollektivt handlande på flera nivåer. Tre typer av ansatser kan användas vid sådana utvärderingar, se Figur 4-1. Utifrån en kontextuell ansats kan utvärderingen ta fasta på vad som tenderar att vara stödjande förhållanden som omgärdar processen. Det handlar i allmänna ordalag om att fokusera på strukturer, egenskaper och dynamiken i den aktuella miljön. Ett alternativ är att fokusera på policyn i sig och den institutionella strukturen i former av procedurer och aktörer. Detta innefattar sammanhanget i vilken policyn finns och det institutionella ramverket kring den. Den tredje ansatsen är att utgå från territoriell governance actions (TGA), vilket innebär att man både inkluderar processen och resultatet av policyskapandet samt interaktionen mellan de båda. Detta möjliggör exempelvis ett svar på frågan om en god process alltid resulterar i ett gott resultat. 22

23 Figur 4-1 Utvärdering av governance Källa: ESPON project Governance of Territorial and Urban Policies from EU to Local Level, Final Report, Part II, Applikationer på regional nivå ESPON:s forskning innehåller en rad fallstudier från berörda länder. Utifrån dessa fastslås bland annat att den regionala nivåns governance fått ökad betydelse, beroende både på ökad decentralisering och på horisontell samverkan. Samtidigt menar man att den nationella nivån i allmänhet är alltjämt stark. ESPON:s forskning noterar också att det görs en del för att i högre utsträckning involvera civilsamhället, då samarbetet i huvudsak sker mellan offentliga aktörer. Fallstudierna noterar att det stora antalet offentliga aktörer försvårar ansvarsutkrävande i förhållande till då färre aktörer är inblandade. Det traditionella begreppet government har även en betydelse inom governance. I ESPON har man kvantifierat omfattningen av detta genom att undersöka andelen offentligt anställda i länderna. Det kan konstateras att det inte finns någon korrelation mellan hur många offentligt anställda ett land har och tillväxten i landet, se Figur 4-2. Slutsatsen är att varken en stor eller låg andel av government (och möjligtvis hög governance) har effekt på tillväxten. 23

24 Figur 4-2 Relationen mellan antalet offentligt anställda och förändring i BNP. Källa: ESPON project Governance of Territorial and Urban Policies from EU to Local Level, Final Report, Part II, 182. I en av ESPON:s rapporter diskuteras situationen med så kallad multilevel governance (MLG). Att mäta MLG kräver att flera dimensioner beaktas. Detta görs inom ESPON genom att man formulerar indikatorer som kan klassificeras i tre huvudkategorier. Den första av dessa avser länders politiska system. Genom att använda en typologi för olika former av regionalisering kan de olika länderna rangordnas ur ett MLG perspektiv. Klassificeringen framgår i Figur 4-3. Övriga två kategorier rör dels den rumsliga 24

25 planeringen hos staterna och dels den regionala och lokala nivåns totala betydelse inom staten. Genom att tillämpa metodiken på 29 av Europas stater kan länders omfattning av MLG mätas. Utfallet sammanfaller relativt väl med vilken form av statsorganisation respektive land har, där de federala, med högst grad av MLG, och centraliserade staterna, med lägst grad av MLG, utgör ytterligheterna på skalan. Noterbart är att två av absolut minsta länderna i undersökningen, Malta och Cypern, även får de absolut lägsta värdena. Man kan anta att dessa blir något förfördelade i klassificeringen. För Sveriges del ges ett värde som leder till en position ungefär i mitten av intervallet. 25

26 Figur 4-3 Varianter av regionalism i Europa Källa: ESPON project Governance of Territorial and Urban Policies from EU to Local Level, Final Report, Annex Report D,

27 4.2 ESPON:s policyrekommendationer på mikronivå I ett ESPON perspektiv utgör den regionala/lokala nivån en mikronivå. ESPON har lämnat ett visst antal rekommendationer när det gäller governance på denna nivå. Man separerar rekommendationerna beträffande vertikal och horisontell nivå. När det gäller den vertikala nivån menar man att etablerandet av nya regionala organ med målsättningen att skapa en bättre territoriell samordning kräver balans, där aktörerna är transparanta och att det är möjligt att utkräva ansvar. Vad avser horisontella relationer framhåller ESPON att horisontell integration i allmänhet tar tid. Detta bör återspeglas i ambitioner och formulerade målsättningar. Genom att lokala och regionala offentliga aktörer utvecklar strategier för framtiden underlättas processen. För regioner med brist på egna resurser är det viktigt att försöka öka sitt inflytande. En effektiv metod för detta är att i generella termer öka sitt utbyte med intressanta aktörer. För att möjliggöra ett sådant samarbete krävs det att man frigör både ekonomiska och humana resurser. 7 7 Referaten härstammar från:: ESPON project Governance of Territorial and Urban Policies from EU to Local level, Final Report, Part II,

28 5 Forskning och utveckling Forskning och utveckling (FoU) är ett begrepp som empiriskt och teoretiskt antas vara mycket viktigt för ekonomisk utveckling. Av denna anledning är begreppet viktigt för ESPON:s forskning och en viktig ingrediens i EU:s utvecklingspolicy. ESPON:s projekt The Territorial Impact of EU Research and Development Policies syftar främst till att geografiskt kartlägga EU:s FoU samt utvärdera effekterna av EU:s satsningar på FoU. I detta avsnitt redogörs för den rumsliga fördelningen av FoU i EU, EU:s satsningar på FoU samt de trender som ESPON beskriver i relation till FoU. 5.1 Spatial fördelning av forskning och utveckling ESPON använder sig av en mängd olika indikatorer när det gäller FoU samt indikatorer relaterade till de åtgärder som är riktade mot FoU. Indikatorerna är uppdelade i tre grupper: A. R&D Indicators 1. R&D expenditures as a percentage of regional GDP (in millions of national currencies, in millions of euro, and as a percentage of gross domestic product) for the whole economy; 2. R&D personnel as a percentage of the labour force (in full time equivalents, head counts, and as a percentage of the labour force) for the whole economy; 3. Patent Applications and High Tech Patent Applications to the European Patent Office (total number of applications, number of applications per million people in population, and number of applications per million people in the labour force) for the whole economy 4. Employees with Tertiary level education working in a Science and Technology Occupation (HRSTC) as a % of Labour Force. B. Indicators of Innovative Capacity 5. Employment in High Technology and Medium High Technology Manufacturing as a percentage of total employment; 6. Employment in High Technology Services as a percentage of total employment; 7. Percentage of the Working Age Population (aged 24-65) having successfully completed some form of tertiary education. C. EU Policy Indicators 8. Project Participations in the EU R&D Framework Programmes; 9. Field of Intervention data for planned Structural Fund expenditure in the field of RTD Mycket av ESPON:s arbete går ut på att beskriva den rumsliga fördelningen av dessa, och många andra indikatorer, för att på så sätt skapa att bra underlag för EU:s politik. Den 28

29 rumsliga fördelningen av indikatorerna A och B visar en på den hela taget rätt samstämmig bild oavsett vilken specifik indikator man studerar. FoU är koncentrerat till ett relativt litet antal regioner i norra Europa och i centrala Europas pentagon 8. Exempelvis visar kartan nedan, Figur 5-1, hur mycket den privata sektorn investerar i FoU i relation till den regionala ekonomins storlek. Andra indikatorer i grupp A och B visar ett liknande mönster. Figur 5-1 Den privata sektorns investeringar i FoU i relation till regionala ekonomin Källa: ESPON project The Territorial Impact of EU Research and Development Policies. ESPON har också använt sig av klusteranalys för att gruppera de olika regionerna i olika typer med avseende på forskning och utveckling. Det finns flera varianter av klusteranalys, 8 Europas ekonomiska centrum beskrivs som en pentagon som sträcker sig mellan fem städer: London, Hamburg, München, Milano och Paris. 29

30 ett exempel är kartan nedan där man typologiserat regionerna efter R&D performance och share of employees in high-tech employment i fem olika kluster. Cluster 1 - worst R&D performance, lowest share in high-tech employment; Cluster 2 - mediocre R&D performance, strong HRSTC (Human Resources in Science and Technology Core) base; Cluster 3 - mediocre R&D performance, average share of high-tech employment; Cluster 4-2nd best R&D performance, average share of high-tech employment; Cluster 5 - top R&D performers, strong HRSTC base, highest share of hightech employment. 30

31 Figur 5-2 Klusteranalys med avseende på FoU performance och andel anställda i högteknologisk sektor. Källa: ESPON project The Territorial Impact of EU Research and Development Policies. I grova drag visar kartan ovan samma mönster som kartorna över de enskilda indikatorerna, även om bilden av Sverige nyanseras något. Med denna indikator så har Sverige tre framstående regioner: Stockholm, Västsverige och Skåne/Blekinge. 5.2 EU-åtgärder för forskning och utveckling Eftersom FoU allmänt ses som en viktig faktor för regional utveckling så satsar EU mycket på att främja forskning inom EU:s regioner. EU:s mål är att vara "The most dynamic and competitive knowledge-based economy in the world capable of sustainable economic 31

32 growth with more and better jobs and greater social cohesion, and respect for the environment by 2010" 9. EU:s åtgärder inom forskning och utveckling är främst riktade mot fem nedanstående aktiviteter. 1. Promoting International R&D collaboration 2. Establishing networks of SME:s (Small & Medium Entreprises) 3. Creating mechanisms to stimulate and support innovation 4. Increasing EU wide human capital 5. Building up knowledge infrastructure in less favoured regions and links to more advanced regions EU:s viktigaste verktyg för att uppnå detta genom FoU är RTD ramprogrammen (Research and Technological Development Framework Programmes) och EU:s strukturfonder. Strukturfonderna är främst inriktade på att skapa en jämnare utveckling över EU:s regioner. Det stöd till forskning som ligger under strukturfonderna är därför inriktat på de svagare och perifera regionerna, se karta nedan. 9 ESPON projekt The Territorial Impact of EU Research and Development Policies. 32

33 Figur 5-3 Strukturfonderna i EU. Källa: ESPON project The Territorial Impact of EU Research and Development Policies. EU:s stöd till FoU under strukturfonderna är tydligt syftande till att skapa en jämnare regional utveckling. Det stöd till FoU som ligger under ramprogrammen är mer inriktade på att stärka näringslivets tekniska och vetenskapliga grund för att uppmuntra dess internationella konkurrenskraft och har således egentligen inget regionalt perspektiv. Det sjunde ramprogrammet ( ) har en budget på 50 miljarder euro. 33

34 5.3 Spatiala trender i forskning och utveckling Inom ESPON har effekterna av EU:s satsningar på FoU undersökts på tre olika nivåer; makro, meso och mikro där: 1. The macro-scale refers to "the dichotomy between the pentagon and the rest". 2. The meso-scale refers to the extent to which "the dominance of the strongest functional urban area in a country has been reduced by other (inter-) national functional urban areas becoming stronger." 3. The micro-scale refers to "the relations between different parts of a region." På makronivån finns starka bevis för att strukturfonderna i hög utsträckning finansierat FoU utanför Europas pentagon. I många perifera regioner, exempelvis i Östeuropa, har dock strukturfonderna i mycket liten utsträckning finansierat FoU. Ramprogrammen är mer jämt fördelade över EU, men ofta koncentrerade runt ländernas huvudstäder där de framstående forskningsinstitutionerna tenderar att vara koncentrerade. På mesonivån finns det relativt tydliga bevis på att ramprogrammen i många fall tenderar att förstärka de skillnader som finns inom länder. ESPON menar att det är på mikronivån som de tydligaste effekterna av EU:s satsningar på FoU kan identifieras. I Figur 5-4 summeras effekterna på respektive nivå. Figur 5-4 Effekterna av EU:s FoU-satsningar på tre olika nivåer. Källa: ESPON project The Territorial Impact of EU Research and Development Policies. Strukturfonderna syftar delvis till att förbereda de svagare regionernas forskningskapacitet så att de i ett senare skede skall kunna ta del av ramprogrammens finansiering. Ramprogrammen och de forskningsaktiviteter som finansieras av strukturfonderna överlappar dock varandra en hel del. I Figur 5-5 nedan beskrivs hur effekterna av de båda programtyperna varierar. Detta betyder dock inte att de båda åtgärderna gör samma sak på samma plats. Ramprogrammen verkar ha en geografiskt koncentrerande effekt och strukturfondernas effekter återfinns i den geografiska periferin. 34

35 Figur 5-5 De olika effekterna av strukturfonder och ramprogrammen. Källa: ESPON project The Territorial Impact of EU Research and Development Policies. Som beskrivs i figuren ovan så bedömer ESPON:s utvärdering av FoU satsningarna att projekt under strukturfonderna haft starkast effekter inom områdena infrastruktur/utrustning samt jobbskapande. De projekten som finansierats genom ramprogrammens bedöms effektivare inom de fyra andra områdena. 35

36 6 Miljö ESPON:s projekt Territorial Trends and Policy Impacts in the Field of EU Environmental Policy handlar om miljöfrågor och dess territoriala aspekter. Projektet har tre huvudsakliga syften: 1. Presentation of territorial trends related to environmental issues 2. Proposal for a territorial impact assessment (TIA) 3. Recommendations for future applied research. I detta avsnitt beskrivs några empiriska resultat från ESPONS:s forskning kring miljö och miljöpolitik. Vidare beskrivs ESPON:s strategi för utvärdering av miljöpolitik. Liksom när det gäller de övriga temana så bedöms ESPON:s geografisk-empiriska bidrag vara de centrala. 6.1 Miljörelaterade territoriella trender Det första syftet består i att presentera miljörelaterade trender, situationer och strukturer på den europeiska skalan. Fokus ligger på miljöfrågor som bedöms ha relevans for territoriell utveckling, se Figur 6-1 för vilka miljöfrågor som bedöms relevanta. Data över europeisk landanvändning (CORINE Land Cover data, landcover/en) relateras till socioekonomisk och miljörelaterad data. Mycket av datapresentationen och analysen består av en teoretisk storyline kombinerat med en europakarta på NUTS2- eller NUTS3-nivå. Landanvändningsdata och miljödata presenteras i hög utsträckning univariat i kartform. 36

37 Figur 6-1 ESPON:s bedömning av vilka miljöfrågor som är relevanta i relation till territoriell utveckling. Källa: ESPON project Territorial Trends and Policy Impacts in the Field of EU Environmental Policy, 2006, sida 19. Grunden i projekt består av en beskrivning, med indikatorer, av EU:s miljö. Indikatorerna används för att förenkla, kvantifiera och kommunicera komplexa miljödata och därigenom berätta om tillståndet eller kvaliteten på miljön. Med indikatorerna vill ESPON övervaka miljömässiga tendenser och i relation till de politiska miljömålen. I Territorial Trends and Policy Impacts in the Field of EU Environmental Policy presenteras indikatorerna i 30 kartor. Många av kartorna och indikatorerna är relaterade till landanvändning, urban tillväxt och skyddade naturområden etc (för en beskrivning av alla indikatorerna/kartorna se sida 94-95). Nedan exemplifieras projekt 2.4.1:s kartor med tre exempel. Notera att alla är relaterade till landanvändning. 37

38 Figur 6-2 Jordbrukets intensitet i EU. Källa: ESPON project Territorial Trends and Policy Impacts in the Field of EU Environmental Policy, 2006, sida 107. Kartan ovan beskriver hur mycket mark som används för intensivt jordbruk. Variationen över Europa är mycket stor och sammanfaller i mycket hög grad med de olika regionernas förutsättningar i termer av klimat, topografi och jordar. 38

39 Figur 6-3 Landanvändning uppdelat på artificiella ytor, lantbruk och skog etc. Källa: ESPON project Territorial Trends and Policy Impacts in the Field of EU Environmental Policy, 2006, sida

40 Kartan ovan delar in Europas landanvändning i sex olika kluster baserat på olika andelar artificiella ytor, jordbruksmark och skogsmark. Artificiella ytor är ett begrepp som huvudsakligen omfattar vägar och bebyggelse. Figur 6-4 Andel skyddad natur. 40

41 Källa: ESPON project Territorial Trends and Policy Impacts in the Field of EU Environmental Policy, 2006, sida 123. Skyddade områden, till exempel i form av naturreservat och nationalparker, får en relativt framträdande plats i ESPON projekt 2.4.1, se Figur 6-4. En teoretisk story-line går ut på att relativt orörda naturområden gör regioner attraktiva och därmed lockar till sig företag och kvalificerad personal. Vilket empiriskt verkar vara rätt tveksamt, då de regioner med stor andel skyddad natur företrädelsevis är perifera regioner där kostnaden för att skydda natur troligtvis är lägst. Värt att notera är att den stora majoriteten av de indikatorer som presenteras i kartform i väldigt liten utsträckning sammanfaller med de faktorer som brukar förekomma i anslutning till forskningen om sambandet utveckling-miljö. Indikatorerna är generellt sätt geografiska och starkt kopplade till landanvändning. Värt att notera är också att många av de aktuella miljöproblemen inte finns representerade bland de kartor och indikatorer som presenteras i ESPON-rapporten. Det finns inget om utsläpp till luft och vatten, klimatförändringar, fiske etc. Möjligen har tillgången till data fått styra innehållet i rapporten. Även om de flesta indikatorerna presenteras helt deskriptivt, var för sig, så finns det också några kartor som har en mer analytisk ambition. Dessa kartor har då vanligen två lager, t ex loss of natural lands i färger och change in GDP markerat med lodräta respektive vågräta sträck (se sida 119). Huruvida samband föreligger bedöms sedan visuellt från kartan (vilket måste anses vara ett mycket tveksamt tillvägagångssätt). Inga traditionella statistiska, bi- eller multivariata, tester görs. I rapport ägnas också en del utrymme åt att diskutera framtida indikatorarbete (se sidorna ). 6.2 Utvärdering av territoriella miljöeffekter Projektet föreslår en möjlig metodologisk strategi, TIA (Territorial Impact Assessment). TIA baseras på tre viktiga element av den europeiska miljöpolitiken (water management, nature and biodiversity, civil protection). TIA-strategin utnyttjar indikatorer som beskriver den regionala utvecklingen i samband med miljöfrågor och fastställer resultaten i förhållande till allmänna territoriella mål. TIA-strategin har likheter, och passar ihop, med de allmänna metodöverväganden som presenteras i ESPON projekt 3.2 (Spatial Scenarios and Orientations in relation to the ESDP and EU Cohesion Policy ). Det grundläggande antagandet består i att det finns två nivåer. Värt att notera är att flera andra ESPON-projekt arbetar med tre geografiska nivåer, se till exempel avsnittet om forskning och utveckling. På den första av de två nivåerna (som kallas generell/europeisk/abstrakt) studeras, identifieras och kvantifieras grundläggande kopplingar mellan politik, territoriella trender och territoriella mål kvantitativt. Man tänker sig att de effekter som identifieras på denna nivå är potentiella. Utvärderingen görs med det politiska målet territorial cohesion i åtanke. Och territorial cohesion är i sin tur uppdelat i tre underkategorier: territoriell kvalitet, territoriell effektivitet och territoriell identitet. 41

42 På den andra nivån uppskattar TIA de territoriella effekterna av EU:s miljöpolitik i en viss region, med beaktande av valda indikatorer. Denna utvärderingsmetod kallas TIM (Territorial impact model for assessing the impact on single regions). TIA-strategin har testats i fem fallstudier på olika geografiska nivåer: på EU-nivå, i Slovenien i transnationell nivå i Finland på nationell nivå, i Spanien för den regionala nivå och i Tyskland på en lokal nivå. Denna nivåuppdelning stämmer inte överens med den tvånivåmodell som beskrivs i TIA:s programförklaring. Förklaringen till detta är antagligen att den lägre geografiska nivån kan delas upp i undergrupper. För en detaljerad beskrivning av TIA-metoden se Territorial Trends and Policy Impacts in the Field of EU Environmental Policy sida Fortsatt forskning Projekt ger också rekommendationer och förslag om framtida forskningsprojekt knutet till miljömässiga tendenser och EU:s miljöpolitik som kan främja integrering och miljöhänsyn i territoriella utvecklingsstrategier på olika nivåer. Rekommendationerna för framtida strategiska projekt bygger på resultaten av en litteraturstudie och en översyn av European Environmental Policy handlingar. Ur erfarenheterna av tillämpningen av TIAstrategin och processen med att utveckla indikatorer för territoriell utveckling, med anknytning till miljöfrågor, framkom ytterligare brister och behov för framtida forskning. Väldigt generellt går förslagen ut på att en miljödimension måste integreras i den territoriella analysen. Man vill särskilt se forskning som analyserar sambandet mellan socioekonomiska faktorer och miljöfaktorer. Detta med stark fokus på empirisk forskning om samband relevanta för policyutformning. Man menar att det i dag läggs för stor vikt vid experters råd och uppfattningar och för lite på empiriskt grundad kunskap. Den datainsamling som ESPON påbörjat vill man skall fortsätta med jämna mellanrum, förslagsvis var femte eller tionde år. 42

43 7 Framgångsrika europeiska regioner De fem föregående avsnitten kan alla ses som studier av faktorer för framgång, eller den regionala utvecklingens bestämningsfaktorer. I flera olika dokument klassificerar olika ESPON-projekt de europeiska regionernas framgångar utifrån olika aspekter. I detta avsnitt beskriver vi därför dessa mycket centrala indikatorer som i flera av ESPON:s analyser empiriskt och teoretiskt kopplas till de olika framgångsfaktorerna. Särskilt intressant är vilka indikatorer ESPON valt och vilka av dessa som finns tillgängliga för sekundäranalyser med regionalt fokus. Nedanstående korta sammanställning får ses som exempel på olika ekonomiska aspekter och är hämtade från ESPON:s projekt Integrated Analysis of Transnational and National Territories Based on ESPON Results. De sociala indikatorerna är hämtade från ESPON:s projekt Preparatory Study on Social Aspects of EU Territorial Development. Figur 7-1 nedan visar hur ekonomiskt framgångsrika de europeiska regionerna är i termer av en kombination av BNP per capita och BNP per capita tillväxt. 43

44 Figur 7-1. De europeiska regionernas ekonomiska framgångar mätt som en kombination av BNP per capita och BNP per capitatillväxt. Källa: ESPON projekt Integrated Analysis of Transnational and National Territories Based on ESPON Results. Enligt denna kombination av framgångsvariabler är det särskilt huvudstadsregionerna som sticker ut. Irland och de tre baltiska staterna särskiljer sig då de haft en mycket stark ekonomisk tillväxt under perioden ( ). Den teoretiska tolkningen av detta är dock lite svår eftersom måttet är en kombination av förändring (BNP per capita tillväxt) och ett stadium (BNP per capita). 44

45 Andra kombinationer av ekonomiska framgångsindikatorer redovisas i Figur 7-2 nedan. På kartan har fem Lisbon performance indicators (produktivitet per anställd, andel av befolkning i arbetskraften, FoU investeringar, anställda i privat sektor, och befolkningen utbildningsnivå) kombinerats. Figur 7-2. De europeiska regionernas ekonomiska framgångar mätt som en kombination av fem Lissabonindikatorer. Källa: ESPON projekt Integrated Analysis of Transnational and National Territories Based on ESPON Results. Denna kombination av framgångsindikatorer ger ett delvis annat mönster. De framgångsrika regionerna är grovt sett norra Europa och västra Centraleuropa. 45

46 När det gäller de europeiska regionernas arbetsmarknad och dess funktionssätt så har ESPON-projekt beskrivit den på regional nivå genom att kombinera sex arbetsmarknadsindikatorer, se Figur 7-3. Kartan syftar till att beskriva hur effektiva de europeiska regionernas arbetsmarknader är. Figur 7-3. Arbetsmarknaden i de europeiska regionerna mätt med en kombination av sex arbetsmarknadsindikatorer. Källa: ESPON projekt Integrated Analysis of Transnational and National Territories Based on ESPON Results. 46

47 Som framgår av de tre ovanstående kartorna så visar olika framgångsindikatorer olika mönster beroende på vilken indikator, eller kombination av indikatorer, som studeras. När det gäller sociala faktorer så finns dessa mer knapphändigt representerade i ESPON. ESPON:s projekt Preparatory Study on Social Aspects of EU Territorial Development är dock ett noterbart undantag. Sociala indikatorer är ett besvärligt område att handskas med eftersom begreppet sociala är så brett att det kan inkludera nästan vad som helts. För en lista på alla de sociala indikatorer som finns tillgängliga se till expempel sida i ESPON:s projekt Preparatory Study on Social Aspects of EU Territorial Development. Nedanstående får ses som ett exempel. Kartan nedan beskriver individens risk att hamna i fattigdom. En person definieras som fattig om personen har en disponibel inkomst på mindre än 60 % av landets medianinkomst. I disponibla inkomsterna är skatter och transfereringar inräknade. Fattigdom är således ett relativt begrepp och kartan nedan måste därför tolkas med detta i åtanke. ESPON redovisar också andra mått på risk för fattigdom och dessa alternativa mått ger helt andra resultat. 47

48 Figur 7-4 Andel av befolkningen som riskerar att hamna i fattigdom, efter sociala transfereringar. Källa: ESPON projekt Preparatory Study on Social Aspects of EU Territorial Development. ESPON redovisar en mängd andra sociala indikatorer i ESPON:s projekt Preparatory Study on Social Aspects of EU Territorial Development samt i en del andra dokument. Många av de sociala indikatorerna verkar dock inte finnas tillgängliga för de lägsta geografiska enheterna och flera av ESPON:s kartor över sociala indikatorer har stora områden med no data available. 48