1 (16) Avdelningen för offentlig Datum Dnr RA /4127 informationshantering Utredning och gallring Anna-Kristina Andersson

Transkript

1 1 (16) Avdelningen för offentlig Datum informationshantering Utredning och gallring Anna-Kristina Andersson Gallring av handlingar avseende studieavbrott och studieuppehåll på grundnivå och avancerad nivå Örebro universitet framställer om att följande handlingar på grundnivå och avancerad nivå får gallras enligt de frister som anges nedan: anmälan om studieavbrott två år efter att handlingen har kommit in till myndigheten, ansökan om återupptagande av studier efter studieavbrott två år efter att handlingen har kommit in till myndigheten, och ansökan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll två år efter att myndigheten har fattat beslut. Universitetet motiverar gallringen med att ingen informationsförlust av betydelse kommer att ske då uppgifter om studieavbrott och studieuppehåll dokumenteras i studieregistret Ladok. Enligt universitetet är en förutsättning för gallringen att uppgifterna har registrerats i studieregistret. Örebro universitet lyfter också fram att flera universitet och högskolor har gjort bedömningen att anmälan om studieavbrott och återupptagande av studier efter studieuppehåll skulle kunna gallras, men att man ännu inte författat någon gemensam framställan. Med anledning av att behovet delas av flera universitet och högskolor har Riksarkivet handlagt Örebro universitets framställan som en ändring av Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring och återlämnande av handlingar vid universitet och högskolor (RA-FS 2007:1). Jag föreslår att Riksarkivet avvisar framställan i den del som avser gallring av anmälan om studieavbrott och ansökan om återupptagande av studier efter studieavbrott. Detta eftersom handlingarna omfattas av gallringsmedgivandet för underlag för kontroll och verifiering av uppgifter i studieregister i RA-FS 2007:1. En förutsättning för att kunna gallra handlingarna är att uppgifter om studieavbrottet och återupptagandet av studier har registrerats i studieregistret. Beträffande gallring av ansökan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll föreslår jag att Riksarkivet beviljar framställan och inför följande ändring i RA-FS 2007:1. Handlingar Anmälan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll. Bevarande/gallring m.m. Får gallras 2 år efter beslut, om detta har registrerats i studieregister.

2 2 (16) Ansökan och beslut om studieuppehåll ska bevaras. De förslagna gallringsfristerna är tillräckliga för att tillgodose såväl insynsrätten som verksamhetens och rättskipningens behov av information. För att tydliggöra att gallringsmedgivandet avser handlingar som tillkommer i samband med ett beviljat studieuppehåll enligt högskoleförordningen (1993:100) och Universitets- och högskolerådets föreskrifter på området, UHRFS 2013:3, föreslår jag att termen ansökan ersätts med anmälan om återupptagande av studier efter studieuppehåll. Örebro universitet framställer även om att få gallra ansökan och anmälan om återupptagande av studier efter studieavbrott respektive studieuppehåll retroaktivt, från det år då universitet började använda studieregistret Ladok. Genom RA-FS 2007:1 medges en viss retroaktiv gallring då författningen omfattar handlingar vid antagning och utbildning enligt högskoleförordningen (1993:100) och andra författningar som hänvisar till högskoleförordningen. Det betyder att handlingar som tillkommit efter det att högskoleförordningen trädde i kraft 1 juli 1993, kan gallras enligt 7 RA-FS 2007:1. I promemorian benämns universitet och högskolor sammanfattningsvis högskolor. 1. Myndighetens framställning Örebro universitet inkom den 10 april 2015 med en framställan om att, på grundnivå och avancerad nivå, få gallra anmälan om studieavbrott, ansökan om återupptagande av studier efter studieavbrott samt ansökan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll. I framställan anges att arkivnätverket för högskolor och universitet efter en dialog med Riksarkivet kommit fram till att anmälan vid studieavbrott och återupptagande av studier efter studieuppehåll anses kunna gallras, men att det ännu inte har författats någon gemensam gallringsframställan. Örebro universitets framställan avser gallring av de ursprungliga handlingarna efter det att universitetet har dokumenterat uppgifter om studieavbrott och studieuppehåll i studiedokumentationssystemet Ladok. Universitetets huvudsakliga argument är att en gallring av de ursprungliga handlingarna inte kommer att medför någon informationsförlust. En förutsättning för gallring är att uppgifterna om studieavbrott och studieuppehåll har registrerats i Ladok. För handlingar rörande studieavbrott så är det s.k. sena avbrott, dvs. avbrott som sker senare än tre veckor efter kursstart, som avses. Enligt Örebro universitet är det ingen informationsmässig skillnad mellan anmälan om studieavbrott och den uppgift som registreras i Ladok. Studenten behöver t.ex. inte uppge anledning till studieavbrottet

3 3 (16) och anmälan innehåller inga känsliga uppgifter. Universitetet bedömer att det inte sker någon informationsförlust vid registreringen i Ladok och efter det att uppgiften dokumenterats i studieregistret anses den ursprungliga handlingen vara överflödig. Vid Örebro universitet finns rutiner för att säkerställa studenträtten så till vida att en uppgift om studieavbrott inte får registreras utan begäran från studenten och oftast skickas en bekräftelse från institutionen till studenten. Universitetet menar att eventuella fel borde uppmärksammas relativt omgående. Avslutningsvis menar universitetet att i fråga om uppföljning och rapportering av antalet registrerade studenter så sker detta utifrån uppgifter i Ladok vilket betyder att de ursprungliga handlingarna förlorar sin betydelse efter att registreringen har gjorts. Den föreslagna gallringsfristen på två år efter att handlingen inkommit motiveras med att den tiden är tillräcklig för att säkerställa studenträtten och verksamhetens behov av kontroll och uppföljning. Eftersom Örebro universitet sedan 2013 registrerar anmälan om studieavbrott i ärendehanteringssystemet önskar universitetet att gallringsmedgivandet ska omfatta studieavbrott anmälda från och med ett visst datum för att universitetet ska hinna besluta om en ny dokumenthanteringsplan. Universitetet anser att även ansökan om att återuppta studierna efter studieavbrott kan gallras efter det att uppgifter om återupptagna studier, en omregistrering på kurs, har dokumenterats i Ladok. Enligt universitetet sker ingen informationsförlust vid registreringen. Efter registreringen bedöms de ursprungliga handlingarna vara av ringa värde för både universitetet och studenten. Universitetet föreslår att handlingarna kan gallras två år efter att de inkommit samt om retroaktiv gallring från och med införandet av Ladok. Beträffande ansökan om att återuppta studierna efter studieuppehåll menar universitetet att handlingarna, på samma sätt som vid återupptagande av studier efter studieavbrott, kan gallras efter det att uppgifterna har registrerats i Ladok. Värdet av de ursprungliga handlingarna bedöms vara ringa för både studenten och universitetet. Vid registreringen i studieregistret sker inte någon informationsförlust. För att planera antalet platser vid kursstart anser universitetet att uppgiften i Ladok tillsammans med ansökan och beslutet om studieuppehåll är tillräckligt. Universitetet föreslår att handlingarna kan gallras två år efter att beslut har fattats samt om retroaktiv gallring från och med införandet av Ladok. 2. Verksamhet och arkivbildning 2.1 Allmänt om verksamheten Verksamheten vid universitet och högskolor som har staten som huvudman regleras framför allt genom högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Av högskolelagen framgår att universiteten och högskolorna har tre huvuduppgifter: att bedriva utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, att bedriva forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete, samt

4 4 (16) att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. För att registrera uppgifter om studier inom utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå använder flertalet högskolor systemet Ladok. Högskolorna förvaltar Ladok gemensamt via ett konsortium, varje lärosäte ansvarar dock för sin egen databas. Bestämmelser om vilka uppgifter ett studieregister ska innehålla etc. finns i förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Enligt 2 kap. 1 första och andra stycket ska varje högskola dokumentera uppgifter om studenter och föra ett studieregister. I 2 fastställs att ändamålen med studieregistret är att säkra att uppgifter om sökande till utbildning, genomgånga studier, betyg över utbildningar och examina bevaras. Vidare anges att uppgifterna också ska kunna läggas till grund för bl.a. uppföljning och utvärdering, antagning av studenter, för administration inom respektive högskola samt för resurstilldelning. Av andra stycket framgår att registret även får användas för forskning. I 3 anges att det för varje student ska dokumenteras uppgifter om t.ex. behörighet, urvalsgrund, antagning, deltagande i prov och utbildning, studieresultat, betyg, tillgodoräknad utbildning eller annan tillgodoräknad verksamhet och examina. Av tredje stycket framgår att studieregistret också får innehålla uppgifter om studenter som behövs för resultatredovisningen. 2.2 Studieavbrott Begreppet studieavbrott används inte i gällande nationella bestämmelser. I ett avgörande från Överklagandenämnden för högskolan (ÖHN) konstaterade ÖHN bl.a. att det inte skett någon förändring i sak i förhållande till tidigare föreskrifter från Universitets- och högskoleämbetet (Universitets- och högskoleämbetets föreskrifter om vissa antagnings- och studievägsfrågor inom högskolan, UHÄ-FS 1989:17). En student som har avbrutit studierna och vill återkomma har bara möjlighet att fortsätta sina studier i den mån det finns plats (Beslut , reg.nr ). Enligt regleringsbrevet för högskolorna ska de studenter som har anmält studieavbrott inom tre veckor efter påbörjad kurs och som under tiden inte blivit godkända på något prov, inte ingå i beräkningen av helårsstudenter i lärosätenas ekonomiska redovisning. Dessa studenter, som gör tidiga avbrott, kan söka kursen på nytt. De studenter som gör sena avbrott, senare än tre veckor efter påbörjad kurs, räknas inte bort i lärosätets beräkning av helårsstudenter och för dessa studenter får lärosätet ersättning. Dessa studenter får alltså möjlighet att återkomma till studierna endast i mån av plats.

5 5 (16) 2.3 Studieuppehåll I 7 kap. 33 högskoleförordningen (1993:100) fastställs att: Om det finns särskilda skäl, får en högskola i enskilda fall besluta att den som är antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå vid högskolan 1. får anstånd med att påbörja studierna, eller 2. får fortsätta efter studieuppehåll. Det som anges i första stycket gäller också en studerande som avses i 6 kap. 11 c, om den del av utbildningen som högskolan ska anordna ges på grundnivå eller avancerad nivå. Universitets- och högskolerådet får meddela närmare föreskrifter om anstånd och studieuppehåll. Enligt 3 Universitets- och högskolerådets föreskrifter om anstånd med studier för antagna samt studieuppehåll (UHRFS 2013:3) avses med studieuppehåll ett uppehåll i studierna som anmälts till högskolan av studenten. I 4 UHRFS 2013:3 anges att särskilda skäl kan vara sociala, medicinska eller andra särskilda omständigheter som t.ex. vård av barn, värnplikts- eller civilpliktstjänstgöring eller studentfackliga uppdrag. Särskilda skäl kan också vara tidsbegränsad provanställning enligt 12 lagen (2012:332) om vissa försvarsmaktsanställningar eller tjänstgöring i Försvarsmakten för den som är anställd som tidvis tjänstgörande gruppbefäl, soldat eller sjöman enligt denna lag. Av 5 UHRFS 2013:3 framgår också att högskolans beslut om att student får fortsätta sina studier efter studieuppehåll ska avse en bestämd tidsperiod. Beslutet får förenas med villkor om anmälan inför den tidpunkt då studierna ska fortsätta. Tidigare fanns liknande föreskrifter utfärdade av Högskoleverket, Föreskrifter av Högskoleverket om anstånd med studier för antagna samt studieuppehåll (HSVFS 1999:1 ändrade HVSFS 2012:8) Kritik av verksamheten Universitetskanslersämbetet (UKÄ) har sammanställt sin föregångares tillsynsrapporter i Högskolans regler i praktiken erfarenheter från Högskoleverkets tillsynsbesök , och konstaterat att lärosätena har haft svårt att följa bestämmelserna om studieuppehåll. Det förekom t.ex. att lärosätena beslutar om lokala regler som inte överensstämmer med gällande regelverk och beviljade studieuppehåll utan platsgaranti, dvs. att studenten får komma tillbaka till studierna endast i mån av plats. Högskoleverket påtalade att ett sådant beslut egentligen innebar ett avslag på studentens ansökan och borde ha resulterat i ett avslagsbeslut med en överklagandehänvisning (UKÄ rapport 2014:6, s ). 2.4 Överklaganden till Överklagandenämnden för högskolan Enligt 12 kap. 2 punkten 7 högskoleförordningen (1993:100) får en högskolas beslut om att inte bevilja den som är antagen till en högskola på grundnivå eller avancerad nivå att få fortsätta sina studier efter studieuppehåll överklagas till Överkla-

6 6 (16) gandenämnden för högskolan. Av 5 framgår att ett beslut av Överklagandenämnden för högskolan inte får överklagas. I 4 kap. 18 diskrimineringslagen (2008:567) stadgas att ett beslut gällande fortsättning av studier efter studieuppehåll får överklagas till Överklagandenämnden för högskolan på den grund att det strider mot diskrimineringsförbudet i 2 kap. 5 samma lag. Tidigare fanns en liknande reglering i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. I 23 förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om hur beslut överklagas. Av andra stycket följer att skrivelsen om överklagande ska ha kommit in till myndigheten inom tre veckor från den dag då klagande fick del av beslutet. ÖHN presenterar vägledande avgöranden på sin webbplats, UKÄ har även sammanställt en rapport, Överklagandenämndens praxis Anstånd och uppehåll (rapport 2014:13), över de vägledande besluten och några beslut som UKÄ funnit intressanta. I ett beslut från ÖHN framgår att en student som anmäler återkomst efter studieuppehåll vid en annan tidpunkt än den som framgår av det ursprungliga beslutet, och som heller inte fått studieuppehållet förlängt eller fått en ny ansökan om studieuppehåll beviljad, gjort ett studieavbrott. ÖHN kan inte överpröva beslut som avser studieavbrott och avvisar istället överklagandet (s , UKÄ rapport 2014:13, beslut den 17 december 2010, reg.nr ). ÖHN har även konstaterat att ett lärosäte som beviljat studieuppehåll utan platsgaranti, dvs. i mån av plats, inte överensstämmer med beviljat studieuppehåll i högskoleförordningens och Högskoleverkets föreskrifters mening eftersom ett sådant studieuppehåll alltid är förenat med platsgaranti för en viss bestämd tid. Beslutet ansågs vara ett avslag som var överklagbart. ÖHN fann att det inte framkommit särskilda skäl för att bevilja ansökan och överklagandet avslogs (UKÄ rapport 2014:13, s.15, beslut den 18 december 2009, reg.nr ). 2.5 Hantering av handlingar avseende studieavbrott och studieuppehåll Gemensamt regelverk och behov av gallring hos lärosätena Regelverket för redovisning av studier och om studieuppehåll omfattar samtliga lärosäten som har staten som huvudman. På ett övergripande plan borde det finnas likheter i lärosätenas processer och i hanteringen av dessa frågor. Däremot förekommer det troligtvis skillnader i hantering av handlingarna. Det kan t.ex. handla om olika rutiner för att anmäla studieavbrott eller återkomst till studierna efter studieuppehåll, användningen av blanketter och om händelsen registreras i både Ladok och ärendehanteringssystemet. När det gäller bevarandet av elektroniska handlingar så pågår det, enligt framställan, en dialog mellan Ladokkonsortiet och lärosätena om förberedelse för leverans av uppgifter i Ladok till system för bevarande. Nedan ges en beskrivning av hur Örebro universitet hanterar de handlingar som universitet framställer om att få gallra.

7 7 (16) Studieavbrott Hanteringen av ett enskilt studieavbrott innebär i princip att studenten anmäler avbrottet och lärosätet registrerar det i Ladok. Vid Örebro universitet skickas ibland en bekräftelse på att studieavbrottet har lagts in i Ladok. Högskolan behöver inte vidta någon annan åtgärd. Studenten behöver inte uppge anledning till studieavbrottet och studenten kan heller inte nekas att göra ett avbrott i sina studier. Vid Örebro universitet kan en anmälan om studieavbrott inkomma i både analog och digital form samt muntligen som då ska resultera i en digital tjänsteanteckning. För programstudenter har universitetet tagit fram en särskild blankett. När studieavbrottet dokumenteras i Ladok anges också ett datum för när studenten valde att avbryta studierna. Sedan år 2013 registrerar universitetet samtliga anmälningar om studieavbrott även i ärendehanteringssystemet. År 2014 anmäldes ca 710 avbrott från program vid universitetet Återupptagande av studier efter studieavbrott Att återuppta studierna efter studieavbrott innebär att studenten ansöker om detta och lärosätet meddelar om det finns plats eller inte. Vid Örebro universitet kan studentens ansökan komma in på olika sätt, via blankett, brev eller telefonsamtal. Om studenten erbjuds en plats registreras detta i Ladok i form av en omregistrering på aktuell kurs. I de fall studenten inte får möjlighet att återuppta studierna så dokumenteras ansökan enbart i ärendehanteringssystemet Studieuppehåll Hanteringen av ett studieuppehåll inleds med att studenten ansöker om studieuppehåll. Vid Örebro universitet registreras ansökan och beslut om studieuppehåll i ärendehanteringssystemet och i studieregistret Ladok. När studenten sedan ansöker om att återuppta studierna granskar högskolan ansökan och beslutet om studieuppehåll och beslutar därefter om återkomst. Vid bifall dokumenteras det i Ladok att studenten återupptar studierna. I en komplettering till framställan avseende hanteringen och dokumentationen av de fall då en student inte får återuppta studierna anger Örebro universitet att det av deras beslut (om studieuppehåll) framgår det att studenten måste höra av sig till universitet inom ett visst angivet datum, och i 9 fall av 10 sker denna kontakt via telefon eller mail. I de fall studenten inte får återuppta studierna så dokumenteras denna kontakt bara i ärendehanteringssystemet, ingenting registreras då i Ladok. Beträffande ansökningar och beslut om återupptagande av studier efter studieavbrott och studieuppehåll så har universitetet bara sporadiskt registrerat och bevarat dessa.

8 8 (16) 3. Bevarande och gallring 3.1 Om gallring i arkivlagen (1990:782) m.m. I 3 andra stycket arkivlagen (1990:782) slås det fast att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Av 3 tredje stycket arkivlagen framgår att myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas, så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipning och förvaltning, och forskningens behov. Av 10 första stycket arkivlagen framgår att allmänna handlingar får gallras endast under beaktande av att arkivet utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 tredje stycket arkivlagen. Av förarbetena till arkivlagen framgår att syftet med gallring är att myndigheternas arkiv inte ska tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsintresse. Gallring är en praktisk nödvändighet utan vilken arkivmaterialet skulle växa till en ohanterlig omfattning. Ett avklingande intresse ur insyns- och informationssynpunkt är avgörande för gallringsmöjligheterna (Prop. 1989/90:72 Arkiv m.m.). Av 2 kap. Riksarkivets föreskrifter (RA-FS 2008:4) om ändring i Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1991:1) om arkiv hos statliga myndigheter, framgår att begreppet gallra innebär att förstöra allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar, eller vidta åtgärder med handlingarna som medför förlust av betydelsebärande data, förlust av möjliga sammanställningar, förlust av sökmöjligheter, eller förlust av möjligheter att bedöma handlingarnas autenticitet. 3.2 Riksarkivets föreskrifter om gallring Gällande föreskrifter Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring och återlämnande av handlingar vid universitet och högskolor (RA-FS 2007:1 ändrade genom RA-FS 2008:3, RA-FS 2011:2 och RA-FS 2013:5) omfattar handlingar som tillkommer i verksamheterna antagning och utbildning av studenter vid universitetet och högskolor enligt högskoleförordningen och andra författningar som hänvisar till högskoleförordningen, I 6 fastslås att handlingar i ärenden som överklagas ska undantas från gallring. Enligt 7 får högskolorna gallra eller återlämna de handlingar som redovisas i bilagan till föreskriften.

9 9 (16) I bilagan redovisas handlingarna som omfattas av gallringsföreskriften efter det område de tillhör. Under rubriken Studieregister framgår att handlingar som utgör underlag för kontroll och verifiering av uppgifter i studieregister får gallras vid den tidpunkt som fastställs av högskolan. Vid fastställande av tidpunkt för gallring är det viktigt att uppmärksamma att handlingarna inte gallras innan - förskriven redovisning, bearbetning eller kontroll har slutförts, - tidsfrist för revision och preskription har gått ut och - betydelsen för styrkande av rättigheter och skyldigheter samt i övrigt från rättslig synpunkt har upphört. Handlingar i ärenden enligt högskoleförordningen omfattas inte av detta gallringsmedgivande, som t.ex. handlingar i ärenden om tillgodoräknande av studier. I utredningspromemorian till RA-FS 2007:1 förklaras varför formuleringen ändras från in- och utdata i de gällande föreskrifterna till underlag för kontroll och verifiering av uppgifter i studieregister. Enligt utredaren fanns det flera skäl att lämna skrivningen in- och utdata, bl.a. eftersom den ansågs tillhöra en förgången informationsbehandling. Det var lämpligare att utgå från regleringen i 1 kap. 4 förordning (1993:1153) om redovisning av studier vid universitet och högskolor, där det framgår att underlagen för uppgifterna om deltagande i utbildning och studieresultat ska behandlas i enlighet med föreskrifterna om verifikationer i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring. I RA-FS 2007:1 har underlagen till uppgifterna i studieregistret namngetts efter den funktion de enligt förordningen (1993:1153) ska fylla. (dnr RA /4396, PM , s. 32) Utredaren föreslog också att den nya föreskriften inte skulle innehålla några exempel på underlag eftersom Riksarkivet inte kan föreskriva om vilka handlingar som ska upprättas för att uppfylla bestämmelserna i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring. Gallringen av underlag för kontroll och verifiering av uppgifter i studieregister förslogs istället beslutas av högskolan. Enligt utredaren torde den enskilda högskolan även ha bättre förutsättningar att utforma rutiner för gallring med utgångspunkt i revisionens iakttagelser och rekommendationer. Vidare menar utredaren att handlingar i t.ex. ärendehandläggning inte kan omfattas av den föreslagna gallringen. Sådana handlingar kan visserligen utgöra underlag för kontroll och verifiering, men eftersom de även har en annan funktion skulle de inte få gallras enligt detta bemyndigande. (dnr RA /4396, PM , s ) I utredningspromemorian finns också ett kort resonemang om faktiskt handlande och ärendehandläggning där det framgår att ärendehandläggning avser den verksamhet som syftar till att mynna ut i ett avgörande som har rättsliga verkningar, tydligast uttryckt i beslutsfattande som kan överklagas. Om själva undervisningen karaktäriseras som faktiskt handlande, så är betygsättningen ett exempel på övergången till ärendehandläggning där betyget kan ses som beslutet som avgör ärendet. (dnr RA /4396, PM s.7)

10 10 (16) Upphävda föreskrifter Enligt Riksarkivets RA-MS-databas finns det tre äldre beslut där Riksarkivet beviljat gallring av handlingar rörande studieavbrott eller studieuppehåll, Linköpings universitet (Serie A gallringsbeslut1988:36), Stockholms universitet (Serie A gallringsbeslut 1989:10) och Lunds universitet (Serie A gallringsbeslut 1989:27). De två första besluten upphävdes genom gallringsbeslut 1991:37 som avsåg gallring i Ladoksystemet. I det beslutet finns inga gallringsföreskrifter för handlingar avseende studieuppehåll och studieavbrott. År 2000 utfärdade Riksarkivet gemensamma föreskrifter för universiteten och högskolorna genom Riksarkivets föreskrifter (RA-MS 2000:43 ändrade RA-MS 2001:50) om gallring och återlämnande vid universitet och högskolor respektive Riksarkivets föreskrifter (RA-MS 2001:51) om gallring och återlämnande vid högskolor med konstnärliga utbildningar. Av 2 RA-MS 2000:43 (ändr. RA-MS 2001:50) framgår att gallring får ske enligt bilagan. I bilagan anges att bl.a. olika inoch utdata till systemen Ladok och Lant (det senare ett antagningssystem som ersatts av NyA) fick gallras under förutsättning att vissa fastställda utdata skulle bevaras på arkiv- eller åldringsbeständigt papper. Ytterligare en förutsättning för gallring var att indata i form av praktikintyg med skriftliga omdömen, som inte registrerats på annat sätt, bevarades Gallring hos kommuner I Riksarkivets allmänna råd (RA-FS 2002:2) om bevarande och gallring av handlingar rörande kommunernas och landstingens utbildningsväsende, anges att handlingar rörande studieavbrott och studieuppehåll kan gallras efter utbildningens avslut, under förutsättning att uppgifterna noterats på studerandekortet eller bevaras i annat material. RA-FS 2002:2 upphävdes 2011 då Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor publicerat nya gallringsråd för kommuners, landstings och regioners utbildningsväsende (Bevara och gallra:2). (De nya gallringsråden i Bevara och gallra:2 föreslår att ansökningar och beslut om studieuppehåll vid folkhögskolor kan gallras vid inaktualitet.) 3.3 Gallringsföreskrifter i förordning (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor I 2 kap. 7 första stycket förordning (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor fastställs att för gallring av studieregistret gäller 10 första och andra stycket arkivlagen, om inte något annat föreskrivs i förordningen. Av 2 kap. 7 andra stycket framgår att uppgifter om den utbildning som en student har genomgått med godkänt resultat eller fått tillgodoräkna sig vid högskolan, om studentens betyg i godkända prov och om de examina som studenten har avlagt inte får gallras.

11 11 (16) I 2 kap. 7 tredje stycket anges de uppgifter i studieregistret som får gallras, uppgifter om studenter som inte har antagits eller som har antagits men inte påbörjat studierna ska gallras så snart det kan göras med hänsyn till: 1. högskolans eget behov av material för uppföljningar och statistiska bearbetningar, 2. kraven på resultatredovisning, och 3. kraven på rapportering för den officiella statistiken. Enligt 8 förordningen (1993:1153) ska högskolan också gallra uppgifter om medborgarskap som högskolan behöver för beslut om skyldighet att betala anmälningsavgift eller studieavgift så snart studieregistret har uppdaterats med uppgift om huruvida studenten tillhör den personkrets som ska betala anmälningsavgift eller studieavgift. I förordningen (1993:1153) saknas det gallringsföreskrifter för uppgifter om studieavbrott och studieuppehåll vilket innebär att uppgifterna ska bevaras. 3.4 Tillämpning av Riksarkivets gallrings- och bevarandepolicy Av Riksarkivets bevarande- och gallringspolicy, Bevarandet av nutiden, framgår att arkivhandlingar kan användas som information om dels den verksamhet där handlingarna uppkommit, dels om förhållanden i organisationens omvärld. Båda dessa sätt att använda informationen ska beaktas i lika stor utsträckning vid bedömningen av bevarande respektive gallring. (Bevarandet av nutiden, s.6) Dokumentation av verksamheten Dokumentation av verksamheten ska i första hand syfta till att bevara handlingar som har ett direkt samband med den verksamhet som myndigheten bedriver. Handlingar som har tillkommit i administrativa eller tekniska stödverksamheter har mindre betydelse för detta ändamål. Dokumentation bör dock bevaras om förhållanden som generellt är styrande för verksamheten, t.ex. organisation, planläggning, ekonomiska ramar, regler och rutiner, policybeslut beträffande verksamhetsinnehåll och arbetssätt. (Bevarandet av nutiden, s. 6 f.) De handlingar som Örebro universitet framställer om att få gallra kan sägas ha ett direkt samband med den verksamhet som myndigheten bedriver. I regelverken som styr högskolorna, högskoleförordningen (1993:100) och förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor, finns bestämmelser av betydelse för hanteringen och dokumentationen av studieuppehåll och studieavbrott Dokumentation av omvärldsinformation Dokumentation av omvärldsinformation bör syfta till att handlingar bevaras med hänsyn både till de uppgifter de kan ge om generella förhållanden och om enskilda individer, händelser och företeelser. Uppgifter om individer och andra enskildheter bevaras inte endast som underlag för beskrivningar och analyser av generella förhål-

12 12 (16) landen utan även för att uppgifterna om de individuella förhållandena har ett egenvärde. I detta sammanhang har det ingen betydelse om verksamheten har en rutinmässig karaktär. Tvärtom kan sådana uppgifter ibland ha ett särskilt stort värde genom att de har hög täckningsgrad, kontrollerbarhet och representativitet. (Bevarandet av nutiden, s. 7 f.) Handlingarna avseende studieavbrott och studieuppehåll dokumenterar troligtvis inte högskolornas omvärld vad gäller generella och enskilda företeelser i någon större utsträckning. Sammantaget skulle de kunna ge en bild av förekomsten av avbrott och återupptagande av studier efter avbrott eller uppehåll, och hur det kan förändras över tid. Dessa handlingar bör heller inte innehålla någon omfattande information om individuella förhållanden eftersom man inte behöver ange skäl för att avbryta eller återuppta sina studier efter ett avbrott eller studieuppehåll. Då studieuppehåll bara beviljas om det finns särskilda skäl borde en ansökan om studieuppehåll ge information om mer individuella förhållanden. Ansökningar om studieuppehåll omfattas inte av framställan Formella kriterier Det finns ett antal formella kriterier som Riksarkivet anger som särskilt betydelsefulla för bedömning av handlingars och uppgifters värde för forskning. De utgörs av unicitet, kontinuitet, datakvalitet, aggregationsnivå, identifikation, länkbarhet, representativitet, funktionella samband samt tillgänglighet och överblickbarhet. Kriterierna utgör dock inte i första hand egenskaper hos handlingarna själva, utan en forskningsvärdering är med nödvändighet teoribunden. Hänsyn ska också tas till räckvidden av informationen i handlingar och uppgifter både kvantitativ och i kvalitativ mening. Detta kan avse områdets storlek, antal individer eller andra objekt som berörs av händelser eller förhållanden. Betydelsefullt är även konsekvenserna för den eller de som berörs. (Bevarandet av nutiden, s. 8 f.) Det kan finnas skillnader i högskolornas hantering av anmälan om studieavbrott, ansökan om återupptagande av studieavbrott och ansökan om beslut om studieuppehåll. Utifrån Örebro universitets beskrivning kan ändå följande sägas. Handlingar avseende studieavbrott och studieuppehåll kan i viss mån sägas vara unika då de enbart förekommer inom högskolan. Däremot kan det för dessa typer av handlingar finnas olikheter i fråga om form och innehåll varför gruppen av handlingar inte behöver vara likartad. Av framställan är det tydligt att hanteringen av dessa handlingar har skiftat mellan olika institutioner och över tid. Vissa handlingar uppges bara ha bevarats sporadiskt. Denna situation är förmodligen inte unik för Örebro universitet. Regelverket beträffande studieavbrott har även ändrats vilket också kan ha påverkat hanteringen av handlingarna. Handlingarna bedöms inte ha någon större kontinuitet bakåt i tiden.

13 13 (16) Via handlingarna ska det vara möjligt att identifiera den person som anmäler studieavbrott eller ansöker om återupptagande av studier efter studieavbrott eller studieuppehåll. Handlingarna kan sägas ha funktionella samband med övriga uppgifter i studieregistret. En anmälan om återupptagande av studier efter studieuppehåll har också ett samband med själva ansökan och beslutet om studieuppehållet. Utifrån uppgifterna i framställan får handlingarna inte sägas ha någon större eller högre datakvalitet, aggregationsnivå, länkbarhet, representativitet, tillgänglighet och överblickbarhet. Detta beror främst på att handlingarna hanteras på olika sätt. Framställan visar att det finns en stor bredd i hur studentens anmälningar och ansökningar kan komma in till universitetet, vilket bl.a. medför att informationsinnehållet kan vara väldigt skiftande. Det är också oklart hur man tidigare dokumenterade ett telefonsamtal från en student som vill återuppta studierna efter ett studieavbrott. Idag registreras det i ärendehanteringssystemet. En decentraliserad hantering av pappershandlingar eller elektroniska handlingar bidrar troligtvis också till att värderingen av handlingarna utifrån dessa kriterier inte blir högre. Sammantaget tyder detta på att de handlingar som Örebro universitet framställer om att få gallra inte har något större värde för forskningen och borde kunna gallras. 4. Överväganden Örebro universitet framställer om att få gallra anmälan om studieavbrott, ansökan om återupptagande av studier efter studieavbrott samt ansökan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll. Universitetet motiverar gallringen med att ingen informationsförlust av betydelse kommer att ske då uppgifter om studieavbrott och studieuppehåll dokumenteras i studieregistret Ladok. Universitetet menar även att en förutsättning för gallringen är att uppgifterna har registrerats i Ladok. Anmälan om studieavbrott och ansökan om återupptagande av studier efter studieavbrott föreslås gallras två år efter att handlingen inkommit till myndigheten och ansökan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll två år efter att beslut har fattats. Universitetet önskar även få gallra ansökningar om återupptagande av studier efter studieavbrott och ansökan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll retroaktivt, från och med införandet av studieregistret Ladok. De handlingar som Örebro universitet framställer om att få gallras tas inte upp explicit i Riksarkivets gällande gallringsföreskrifter för universitet och högskolor, RA-FS 2007:1. Eventuellt skulle gallringsmedgivandet som avser underlag för kontroll och verifiering av uppgifter i studieregister kunna tillämpas på nämnda handlingar. En förutsättning för att handlingarna ska omfattas av detta gallringsmedgivande är att uppgifter om studieavbrott och återupptagande av studier efter studieavbrott eller studieuppehåll har registrerats i studieregistret, och handlingarna inte utgör ärenden enligt högskoleförordningen.

14 14 (16) Den ena förutsättningen för att kunna gallra med stöd av gällande bestämmelse i RA-FS 2007:1 är att uppgifter om avbrott och studieuppehåll har registrerats i studieregistret. Enligt Örebro universitets framställan förs i regel dessa uppgifter in i studieregistret. Uppgifterna används för uppföljning, rapportering och för att planera antalet studieplatser. Universitet menar också att en förutsättning för gallring är att uppgifterna har registrerats i studieregistret. I 2 kap. förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor finns bl.a. bestämmelser om studieregister och vilka uppgifter det ska innehålla. I 1 första och andra stycket fastställs att högskolorna ska dokumentera uppgifter om studenter och föra ett studieregister. Av bestämmelserna i 2-3 framgår att registret ska innehålla uppgifter om bl.a. deltagande i utbildning och prov, studieresultat och betyg samt att uppgifterna ska ligga till grund för t.ex. uppföljning och utvärdering. Av denna reglering att döma är det sannolikt att högskolorna måste registrera uppgifter om studieavbrott och studieuppehåll för att få en korrekt redovisning. Den andra förutsättningen för att handlingarna ska kunna gallras som underlag till studieregistret, är att de inte får utgöra handlingar i ärenden. Enligt RA-FS 2007:1 omfattas inte handlingar i ärenden enligt högskoleförordningen av gallringsmedgivandet. Om det utmärkande för ett ärende är att beslut fattas och i förlängningen att det kan överklagas, torde det stå klart att anmälan om studieavbrott inte är att betrakta som ett ärende enligt högskoleförordningen. När en anmälan om studieavbrott inkommer till högskolan registrerar högskolan uppgifterna om avbrottet i studieregistret. Någon annan åtgärd vidtas inte, högskolan fattar inte beslut i frågan och kan inte neka studenten att avbryta studierna. Mot denna bakgrund, att uppgifter om anmälan om studieavbrott registreras i studieregistret och att den inte är en handling i ett ärende enligt högskoleförordningen, står det klart att anmälan om studieavbrott omfattas av gallringsmedgivandet för underlag för kontroll och verifiering av uppgifter i studieregister. De kriterier som anges för fastställande av gallringsfrist borde säkerställa att rättskipningens behov av information, vid en eventuell felregistrering, och verksamhetens behov avseende redovisning, uppföljning och planering, tillgodoses. Örebro universitet har t.ex. i sin utredning bedömt att anmälan om studieavbrott kan gallras två år efter att handlingen inkommit till myndigheten. När det gäller ansökan om återupptagande av studier efter studieavbrott framgår det av Örebro universitets framställan att uppgifter om en sådan ansökan inte alltid förs in i studieregistret. Det bara är de fall där studenten får återuppta studierna som ansökan dokumenteras i studieregistret genom en omregistrering på kursen. Det är värt att påpeka att ansökningar om återupptagande av studier efter studieavbrott som inte genererar någon dokumentation i studieregistret, inte heller omfattas av gallringsmedgivandet i RA-FS 2007:1.

15 15 (16) Jag föreslår att Riksarkivet avvisar Örebro universitets framställan avseende anmälan om studieavbrott och ansökan om återupptagande av studier efter studieavbrott. Detta eftersom handlingarna omfattas av gallringsmedgivandet för underlag för kontroll och verifiering i RA-FS 2007:1, förutsatt att uppgifter om studieavbrottet eller återupptagandet av studier har registrerats i studieregister. Beträffande handlingar avseende studieuppehåll torde det vara tydligt att de utgör handlingar i ärenden enligt högskoleförordningen, då det i högskoleförordningen också finns bestämmelser om att högskolan får besluta om studieuppehåll och att besluten går att överklaga. Därmed saknas det ett gallringsmedgivande för handlingar avseende studieuppehåll. Örebro universitet framställer bara om gallring av ansökan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll, dvs. inte om gallring av ansökan och beslut om studieuppehåll. För att en ansökan om återupptagande ska bli aktuell måste själva ansökan om studieuppehåll ha beviljats. Av 5 UHRFS 2013:3 framgår dels att högskolans beslut om att en student får fortsätta sina studier efter studieuppehåll ska avse en bestämd tidsperiod, dels att beslutet får förenas med villkor om anmälan inför den tidpunkt då studierna ska fortsätta. I tillsynsmyndigheternas iakttagelser och avgöranden från ÖHN framkommer att högskolorna ibland har svårt att tillämpa regelverket för studieuppehåll. Till exempel beviljar flera högskolor studieuppehåll utan platsgaranti, dvs. att studenten får komma tillbaka endast i mån av plats. Enligt uttalanden från Högskoleverket och ÖHN handlar det då om ett studieavbrott. Det finns även avgöranden där en student nekats plats då anmälan har kommit in vid en senare tidpunkt än den som fastställts i beslutet om studieuppehåll. ÖHN har i dessa fall konstaterat att studieuppehållet har övergått till ett studieavbrott. Med ansökan om återupptagande av studier efter studieuppehåll avses här en sådan anmälan som det föreskrivs om i 5 UHRFS 2013:3. För att tydliggöra denna koppling och minska risken för att handlingen förväxlas med ansökan om studieuppehåll, används termen anmälan istället för ansökan. Örebro universitet motiverar gallringen med att anmälan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll är av ringa betydelse för studenten och verksamheten efter det att uppgifter om de återupptagna studierna förts in i studieregistret. Universitetet menar också att det inte sker någon informationsförlust vid registreringen. En bedömning utifrån bevarandeändamålen i 3 arkivlagen ger att handlingar avseende anmälan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll kan gallras. Rätten att ta del av allmänna handlingar möjliggörs i två år och efter att handlingarna har gallrats finns uppgifter om de återupptagna studierna bevarade i studieregistret.

16 16 (16) Förvaltningens och rättskipningens behov av information tillgodoses genom de uppgifter som bevaras i studieregistret. Den föreslagna gallringsfristen på två år gör det möjligt för högskolan att gå tillbaka till handlingarna och kontrollera eventuella felregistreringar. Vid eventuella överklaganden, t.ex. då studenten inkommer för sent med anmälan och nekas en plats, är beslutet om studieuppehåll betydelsefullt och det ska bevaras. En student kan också återkomma flera gånger med en anmälan och dessa handlingar skulle då kunna betraktas som ansökningar om återupptagande av studier efter studieavbrott. Ovan framgår det att om dessa handlingar inte genererar någon registrering i studieregistret ska de bevaras. För att tydliggöra vilka handlingar som omfattas av ett gallringsmedgivande för anmälningar om återupptagande av studier efter studieuppehåll föreslår jag, likt förslaget i Örebro universitetets framställan, att en förutsättning för att gallra anmälan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll är att de har registrerats i studieregistret. Vad gäller forskningens behov av information torde uppgifterna i studieregistret vara tillräckliga. Anmälningarna tycks vare sig ha något omfattande eller specifikt innehåll. Jag delar universitetets bedömning att gallringen inte medför någon större förlust av information. Jag föreslår att Riksarkivet beviljar Örebro universitets framställan avseende gallring av anmälan och beslut om återupptagande av studier efter studieuppehåll två år efter beslut i ärendet. En förutsättning för att få gallra handlingarna är att uppgifter om att studierna återupptas har registrerats i studieregistret. Örebro universitet framställer även om att få gallra ansökan och anmälan om återupptagande av studier efter studieavbrott respektive studieuppehåll retroaktivt, från det år då universitet började använda studieregistret Ladok. Genom RA-FS 2007:1 medges en viss retroaktiv gallring då författningen omfattar handlingar vid antagning och utbildning enligt högskoleförordningen (1993:100) och andra författningar som hänvisar till högskoleförordningen. Det betyder att handlingar som tillkommit efter det att högskoleförordningen trädde i kraft 1 juli 1993, kan gallras enligt 7 RA-FS 2007: Konsekvensutredning Enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, ska myndigheten göra en konsekvensutredning innan den beslutar om föreskrifter eller allmänna råd. I det här fallet hänvisas till PM med generell konsekvensbedömning, dnr RA /3746. Anna-Kristina Andersson