Remiss: En ny förvaltningslag (SOU 2010:29)

Transkript

1 1 (8) Dnr SU Regeringen (Justitiedepartementet) Stockholm Remiss: En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) Stockholms universitet som har anmodats yttra sig över rubricerat betänkande, får härmed anföra följande. Stockholms universitet tillstyrker i princip att förslaget läggs till grund för lagstiftning, men vill göra ett antal påpekanden samt föreslå att ytterligare överväganden görs i vissa avseenden. Nedan ges först en allmän kommentar, varefter synpunkter lämnas avseende vissa paragrafer. Stockholms universitet vill inledningsvis påpeka att många av förslagen kommer att innebära väsentliga förändringar i myndigheternas verksamhet och universitetet anser att konsekvenserna för myndigheterna inte utretts tillräckligt. Utredningen fokuserar främst på den enskildes rättssäkerhet och underskattar till viss del hur förslagen kommer att påverka effektiviteten. Detta är särskilt tydligt för universitetets del när det gäller de sk massärendena (antagning mm), i och med att undantagen vad gäller kommunikations- och motiveringsskyldighet för dessa ärenden tas bort. Detta kan få ohanterliga konsekvenser för universiteten. Universitetet vill vidare påpeka att förslaget att undantag från förvaltningslagen enbart ska kunna göras i lag kan komma att medföra problem på högskoleområdet där den naturliga regleringsformen idag är förordning. En mer generell synpunkt är att en samordning bör ske mellan den föreslagna förvaltningslagen och de föreslagna förändringarna i förvaltningsprocesslagen (Ds 2010:17). Där reglerna är avsedda att ha samma innebörd bör de ges samma språkliga utformning. Därutöver krävs överväganden huruvida vissa innehållsmässiga skillnader är motiverade. 1 Stockholms universitet har inga erinringar mot förslaget, men vill peka på de svårigheter som kan uppkomma avseende när ett ärende ska anses ha uppkommit hos en myndighet, exempelvis vid tillsyn. Vidare förefaller det angeläget att i detta sammanhang klargöra hur FL förhåller sig till RB:s regler avseende förundersökning (jfr SOU 2010:14 och anslutande utredningar).

2 2 (8) 2 Förslaget innebär att de begränsningar av FL:s tillämplighet som nu följer av FL 31 (kommunala beslut), FL 32 (exekutiv och brottsbekämpande verksamhet) samt FL 33 (hälso- och sjukvård) inskränks till att endast avse kommunala beslut som kan överklagas enligt KomL 10 kap. Stockholms universitet delar utredningens bedömning att sektorsvisa undantag kan ge ett visst intryck av godtycke och att en sådan lagstiftningsteknik endast bör motiveras av tungt vägande principiella skäl (s. 121). I den mån en från FL avvikande ordning önskas kan alltså detta åstadkommas i olika speciallagar. Vad avser nuvarande undantag för exekutiv verksamhet kan noteras att diverse tillämpningsproblem har uppkommit eftersom den närmare innebörden av begreppet är oklar. Från rättspraxis kan pekas på NJA 2005 s. 3, där Kronofogden menade att ett beslut om kvittning inte utgjorde någon exekutiv verksamhet: Följaktligen gällde inte FL 32 utan part informerades om möjligheten att överklaga till Länsrätt med stöd av FL 22 a. Förvaltningsdomstolarna däremot var av motsatt uppfattning. Målet hamnade sedermera i allmän domstol och HD fann att det föll inom deras kompetens eftersom det var fråga om just exekutiv verksamhet. Vad avser undantaget för kommunala beslut kan antecknas att det finns ett problem. Det är endast kommunmedlem som har talerätt (KomL 10 kap, 1 och 1 kap. 4 ), medan den talerätt som följer av t.ex. Europakonventionen artikel 6 är väsentligt mer vidsträckt. I RÅ 2006 not. 82 krävdes en vårdnadshavare som var bosatt utanför kommunen på återbetalning av avgifter för ett barns vistelse i ett kommunalt familjehem. Det anvisade rättsmedlet laglighetsprövning kunde alltså inte nyttjas, varvid möjligheten att nyttja FL 22 a övervägdes. Detta bedömdes emellertid som omöjlig med hänvisning till lagmotiven, vari angavs att FL 22 a självfallet inte skulle tillämpas för kommunala beslut (prop. 1997/98:101 s. 64). RegR ansåg att det var tillfyllest med regleringen i dåvarande SoL 36 (nu 9 kap. 3 ), om att kommunen måste vända sig till allmän förvaltningsdomstol om den betalningsskyldige inte frivilligt betalar. Stockholms universitet är emellertid tveksam till om denna konstruktion, innebärande att den enskilde passivt får finna sig i att bli stämplad som betalningsovillig utan att kunna få grunderna för betalningsskyldigheten prövade, kan anses som tillräckligt effektivt. Det är möjligt att den enskilde kan få till stånd en prövning i allmän domstol genom en negativ fastställelsetalan, men fallet Mendel mot Sverige (no /08, dom den 7 april 2009) indikerar att en alltför krånglig väg till domstolsprövning kan underkännas. En möjlig lösning vore att i dylika fall tillämpa FL 22 a (35 enligt utredningens förslag), även om det blir en haltande konstruktion där ett och samma beslut i vissa fall skall prövas i ordningen för s.k. kommunalbesvär i andra fall som förvaltningsbesvär.

3 3 (8) Stockholms universitet ifrågasätter starkt om undantaget för brottsbekämpande myndigheter bör tas bort utan närmare utredning av vilka konsekvenser detta får för främst polisens, tullens och Skatteverkets verksamheter. 3 Utredningen, som är mycket kritisk till nuvarande utformning av FL 3 st. 2, att FL:s bestämmelser om överklagande alltid skall tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen artikel 6, föreslår att detta stycke helt utgår. Stockholms universitet delar utredningens uppfattning, att den information som ges är direkt missvisande såtillvida att endast konventionen omnämns medan motsvarande rättighet enligt EU-rätten nu närmast art. 47 i EU:s rättighetsstadga och EU-domstolens praxis förtigs. Utredningen förklarar att det inte bara är rätten till domstolsprövning som inte får naggas i kanten, utan att svenska förfaranderegler allmänt sett inte får utformas så att de strider mot Europakonventionen eller EU-rätten, och att detta måste åtgärdas genom att specialförfattningarna utformas på ett adekvat sätt (s. 136). Stockholms universitet menar emellertid att det är en bättre ordning att formulera om nuvarande föreskrift i FL 3 st. 2 så att den på ett korrekt sätt återger vad som följer jämväl av EU-rätten. Det går inte att bortse från att vi i Sverige har haft särskilda svårigheter att få till stånd en tillräcklig domstolsprövning till följd av våra säregna traditioner med att beslut normalt skulle överklagas till regeringen och att prövningen omfattar både lämplig- och laglighet (jfr s. 79 f. och s. 601), vilket alltså motiverar en särskild tydlighet som inte krävs ifråga om förfaranderegler i största allmänhet. I våra försök att anpassa svensk rätt till de europarättsliga krav som utgör gängse rutin i flertalet andra europeiska stater har vi åstadkommit två lagar om rättsprövning (1988 resp. 2006), en princip om prövning i förvaltningsdomstol (FL 22 a ), kompletterad med FL 3 st. 2 med den information som ovan angetts. Alldenstund FL fortsatt avses att vara subsidiär, i vart fall med avseende på lagar (s. 127 ff.), kommer vi inte ifrån den motsägelsefulla situation som idag råder, dvs. att ett explicit överklagandeförbud i en specialförfattning ställs mot FL 22 a (enligt förslaget 35 ) om prövning i Förvaltningsrätten, en prövning som kan vara nödvändig enligt europarätten samtidigt som FL är subsidiär i förhållande till dessa författningar (FL 3 st. 1). Nuvarande föreskrift i FL 3 st. 2 utvisar att subsidiariteten får vika om det behövs för att uppfylla kraven på domstolsprövning enligt Europakonventionen. Det är visserligen korrekt som utredningen påtalar att vi är skyldiga att ge EU-rätten företräde och att tillämpa Europakonventionen även utan en dylik upplysning, men Stockholms universitet menar att just denna information, om än formulerad på ett korrekt sätt, är ägnad att utgöra en välbehövlig varningsklocka för att garantera domstolsprövning. Man kan inte bortse från att våra specialförfattningar innehåller ett stort antal överklagandeförbud eller påbud om att beslut endast kan överklagas till regeringen eller någon förvaltningsmyndighet, regler som

4 4 (8) kan föranleda problem med avseende på europarätten. Att ändra befintliga regler så att de uppfyller europarättsliga krav i detta avseende är ett omfattande projekt, särskilt som nya författningar, både lagar och förordningar, med tveksamma överklagandeförbud tillkommer. Se t.ex. Lagrådets anmärkningar betr. 7 lagen, (2006:323), om utbyte av sprutor och kanyler (prop. 2005/06:60 s. 10 och s. 133). I nuläget befarar Stockholms universitet att ytterligare förvirring kan uppkomma om denna information utgår. I sammanhanget kan tilläggas, att sagda ordning redan innebär problem vad avser överklagandehänvisningar. I normalfallet skall ju part upplysas om hur ett beslut överklagas (se FL 21, enligt förslaget 28 st. 2). Dessa föreskrifter tar primärt sikte på överklagande till domstol enligt någon specialförfattning och låter sig svårligen förenas med FL 22 a (enligt förslaget 35 ). Det blir helt enkelt motsägelsefullt om en beslutsmyndighet dels skall informera om ett överklagandeförbud, dels om en eventuell möjlighet att överklaga enligt FL 22 a (jfr t.ex. JO eller JO ). Juridiska fakultetsnämnden, som inser svårigheterna att formulera korrekt information i detta sammanhang, menar likväl att regeringen bör överväga att i FL 28 erinra om att prövning i Förvaltningsrätten kan förekomma enligt FL 35 om det krävs enligt EU-rätten eller Europakonventionen. I annat fall riskeras att överklagandefristen om tre veckor (FL 23, enligt förslaget 42 ) kan komma att försittas, varvid fråga uppkommer om det varit fråga om felaktig underrättelse och ett för sent inkommet överklagande inte skall avvisas (jfr FL 24 st. 1-2, enligt förslaget 43 ). Till begrundan härav kan pekas på fallet Ferré Gisbert mot Spanien (no /05, dom den 13 oktober 2009) avseende Europakonventionen artikel 6 med kritik mot det sätt på vilket en överklagandefrist hade beräknats. 8 Bestämmelsens andra stycke ger intryck av att enskilda i förhållande till nuvarande reglering ges en mer inskränkt rätt att få lämna uppgifter muntligen. Möjligen bör bestämmelsen föras samman med 20 i förslaget. 9 Stockholms universitet har inga erinringar mot förslaget, men vill i sammanhanget peka på Regeringsrättens avgöranden i RÅ 2000 not. 197 och RÅ 2009 not. 51 som synes innebära att det är möjligt att processa sig till en förmånligare ställning i sekretesshänseende. Vidare kan noteras att det alltjämt inte i alla sammanhang är helt klart vem som skall betraktas som part i ett ärende, exempelvis när det gäller anmälare enligt reglerna i miljöbalken, skollagen etc.

5 5 (8) 12 Bestämmelsen har givits en tämligen kategorisk utformning. Enligt Stockholms universitets mening kan det uppkomma situationer när en översättning behövs för att enskild ska kunna ta tillvara sin rätt, men där det inte är givet att myndigheten ska stå för detta. Som exempel kan ges Post- och telestyrelsens ärenden som involverar utländska operatörer och i huvudsak är av kommersiell natur. Stockholms universitet ställer sig tveksam till om bestämmelsen faktiskt inte innebär en förändring gentemot vad som gäller idag (jfr s. 314). Förslagets lydelse ger utrymme för att tolka in ett långtgående ansvar för myndigheter att översätta alla handlingar på andra språk än svenska, vilket i praktiken skulle innebära en ansenlig arbetsbelastning för myndigheter. Vidare synes det vara en tendens i praxis att kretsen klagoberättigade vidgas (jfr t.ex. RÅ 2006 ref. 9). Att, så som föreslås, inte knyta bestämmelsens tillämpningsområde till partsbegreppet utan till enskilda som berörs kan kommat att innebära ett ganska stort ansvar för myndigheterna i detta avseende Stockholms universitet ifrågasätter om det inte även bör regleras vad en framställning från en myndighet ska innehålla (jfr s. 371). Det kan inte uteslutas att det finns olika former av publika anhängiggöranden som inte omfattas av speciella författningsregler. Stockholms universitet noterar att utredningen inte tagit upp frågan om det krävs några ytterligare överväganden till följd av ett allt mer utbrett användande av s.k. webb-formulär, samt de önskemål som finns hos många myndigheter om att detta ska vara den enda möjligheten att göra vissa typer av anmälningar m.m. 19 Enligt Stockholms universitets mening bör denna reglering samordnas med den som föreslagits för förvaltningsprocessens del (Ds 2010:17). 21 Stockholms universitet välkomnar den föreslagna utformningen att kommunikationsplikten gäller det material som är av betydelse. Det finns flera exempel på att olika tillsynsmyndigheter ansett att kommunikationsplikten även omfattar den bedömning beslutsmyndigheten gör utifrån befintligt material, en uppfattning som Stockholms universitet inte delar. Den föreslagna skrivningen gör avsikten med regeln tydligare.

6 6 (8) Samtidigt noteras att de problem som funnits avseende vilket material som ska anses tillfört delvis kvarstår. Grundfrågan gäller här hur mycket kunskap som kan spilla över mellan olika ärenden. Det kanske tydligaste exemplet är migrationsärendena. Möjligen är man här betjänt av ytterligare överväganden. Se även under 23 nedan. 23 Stockholms universitet vill när det gäller dokumentationsplikten väcka frågan om inte en ny förvaltningslag även bör innehålla regler om hur uppgifter från part ska hanteras. Frågan hänger samman med kommunikationsreglerna. Inte sällan blir det i olika ärenden diskussioner om vad som egentligen har sagts då enskild lämnat muntliga uppgifter, dvs. det görs gällande att dokumentationen i vissa delar är missvisande. Så vitt nämnden förstår hanteras dokumentationen på skilda sätt av olika myndigheter. Vissa skickar över anteckningen (kommunicerar den), andra läser upp anteckningarna och ytterligare andra gör ingenting. Grunden för dessa skillnader verkar inte bygga på någon analys av regelverket utan det är ett förhållningssätt som ärvs inom personalen vid respektive myndighet. Det kan argumenteras att uppgifter som lämnas muntligen och dokumenteras blir tillförda ärendet av tjänstemannen på myndigheten. Därmed blir kommunikationsreglerna tillämpliga. En annan sak är att kommunikationen många gånger kan vara obehövlig eller genomföras mycket enkelt, t.ex. genom en uppläsning i slutet av samtalet. Syftet med kommunikationsreglerna är ju dels att parten ska få kännedom om vilket material myndigheten förfogar över, dels beredas möjlighet att reagera på innehållet i detta. Mot bakgrund av olika kunskapslägen, erfarenheter etc. finns det en uppenbar risk att dokumentationen avviker från vad parten avsett att framföra. Frågan är därför om inte detta bör regleras i lagen I 32 1 st. p. 3 bör enligt nämndens mening även klargöras att ett förtigande av viktiga omständigheter kan leda till att beslutet rättas. 37 Stockholms universitet ställer sig bakom de bedömningar och överväganden som görs i betänkandet. Samtidigt bör uppmärksammas att föreskriftens lydelse, med krav på att enskilds situation i väsentlig mån ska påverkas av beslutet, kan ge intryck av att enskild som nästan, men inte riktigt full ut, fått bifall till sin ansökan skulle sakna klagorätt.

7 7 (8) 40 Stockholms universitet noterar att det inte synes ha övervägts om beslutsmyndigheten ska ges ställning som motpart då dess beslut överklagas till annan förvaltningsmyndighet Enligt Stockholms universitets mening finns det anledning att överväga om inte en myndigheters beslut att överlämna handlingarna till högre instans bör kunna överklagas, dvs. ett beslut som i realiteten innebär att överklagandet anses ha inkommit i rätt tid (jfr Förvaltningsrättslig tidskrift 2010 nr 3). En sådan reglering bör då samordnas med bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Tillämpningen av aktuella bestämmelser varierar. Normalt anses ett överlämnande av handlingarna till den högre instansen innebära att överklagandet har skett i rätt tid och att detta binder den högre instansen. Däremot brukar, om än inte alltid, överklagandet inte anses ha skett i rätt tid då en beslutsmyndighet uttryckligen angett att ett överklagande kommit in för sent, men ändå överlämnat handlingarna till den högre instansen i stället för att besluta om avvisning. Regelmässigt anses en rättidsprövning inte kunna överprövas om beslutsmyndigheten lämnar över handlingarna och sedan, t.ex. efter påpekande från motparten, vitsordar att handlingarna kommit in för sent. Något som dock synes möjligt i vid en laglighetsprövning av kommunala beslut enligt reglerna i kommunallagen (RÅ 1997 ref. 46). I doktrinen finns även skilda uppfattningar avseende om tillämpningen härvid skiljer sig åt mellan förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Systematiska skäl kan anföras för att en överinstans oavsett om det är en förvaltningsmyndighet eller en förvaltningsdomstol inte ex officio får pröva underinstansens rättidsprövning, men väl efter invändning. Samma regler skulle då gälla oavsett vilken instans det handlar om om det nu föreligger en skillnad i detta avseende och oavsett vilket rättsmedel det gäller (förvaltningsbesvär eller laglighetsprövning). Vidare kommer då samtliga sakprövningsförutsättningar att behandlas på samma sätt. Det förefaller märkligt att rättidsbedömningen till skillnad från andra sakprövningsförutsättningar inte skulle kunna ifrågasättas. Dessutom kan argumenteras för att parterna bör behandlas på samma sätt. Det kan te sig otillfredsställande att den part som får sin talan avvisad kan få en överprövning, medan den part som riskerar något genom att en talan inte avvisas saknar rätt att få frågan prövad. Vidare förefaller det inte motiverat att ett överklagande kan återlämnas för rättidsprövning om det framgår att myndigheten från början ansett det för sent inkommet, men måste sakprövas om myndigheten först senare vidgår att handlingarna inte borde ha överlämnats till besvärsmyndigheten. Härutöver talar rättssäkerhets- och trygghetsskäl för att ett positivt rättidsbeslut måste gå att få överprövat av besvärsmyndigheten. I annat fall skulle part som utverkat ett gynnande förvaltningsbeslut, aldrig kunna vara säker på att inte behöva besväras av en överklagandeprocess om en saklegitimerad enskild eller en klagoberättigad

8 myndighet sedan kortare eller längre tid förflutit efter att överklagandetiden gått ut, av någon anledning väljer att överklaga beslutet. 8 (8)