Regeringsuppdrag. Rapport Resultatstyrning i rätt riktning ESV 2010:24

Transkript

1 Regeringsuppdrag Rapport Resultatstyrning i rätt riktning ESV 2010:24

2 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som PDF och beställas från Word-format kan tillhandahållas via Publikationsservice. Beställningar kan även göras via: Ekonomistyrningsverket, Publikationsservice Box 45316, Stockholm Fax: Datum: Dnr: 49-39/2010 ESV-nr: 2010:24 ISBN: Copyright: ESV Rapportansvarig: Annika Lysén Layout: Elisabeth Hermansson-Zamani Tryckeri: Danagårds Grafiska AB, Ödeshög 2010

3 Förord Ekonomistyrningsverket har fått ett regeringsuppdrag att följa upp regeringens resultatstyrning. Uppdraget har genomförts i projektform med följande deltagare: Kenneth Eliasson, Jolanta Feliga, Bo Henriksson och Annika Lysén (projektledare). I detta ärende har tf generaldirektör Mats Wikström beslutat. Utredare Annika Lysén har varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också tf avdelningschef Nils Eklund deltagit.

4

5 Innehåll 1 Sammanfattning _ 7 2 Inledning Uppdraget _ Metoder _ Avgränsningar Definitioner _ Rapportens upplägg 12 3 En styrning som ska gynna syftet med verksamheten Bygger på delegerat ansvar Styrutrednings kritik ESV:s syn på resultatstyrningen Regeringen gör förändringar i resultatstyrningen _ Regeringen förändrar kraven på resultatredovisningen 15 Enkät 4 Instruktion och prestationsredovisning ökar i betydelse _ Instruktionen betyder mer, men regleringsbrevet är fortfarande viktigt Informella kontakter har ökat _ Interna mål betyder mer när externa mål försvinner 19 Fallstudier 5 Inte så stora konsekvenser för verksamheten, men viss förändring av resultatredovisningarna Målen blir färre i regleringsbreven, men återfinns dels i instruktionen och dels internt _ Informella kontakter blir fler _ Resultatredovisningarna har förändrats i viss utsträckning Volym och kostnad per prestation Utvecklingsarbete Myndigheternas uppfattningar om förändringarna Myndigheterna får större ansvar _ Kravet att redovisa prestationer ifrågasätts av vissa 30 6 Workshop med Regeringskansliet Bedömning av årsredovisningarna 2009 _ Resultatstyrningens utmaningar _34 7 Hur de nya reglerna för resultatredovisningen har tillämpats enligt Riksrevisionen _ 35 8 Slutsatser Tydligare styrdokument och fler informella kontakter _ Förändringarna har ännu inte påverkat verksamheten Resultatredovisningarna har förändrats i viss utsträckning _ Utvecklingsarbetet leder resultatstyrningen i rätt riktning _39

6 8.5 Rekommendationer Utveckla resultatredovisningarna _ Ge de nya reglerna i FÅB tid 40 Referenser _ 41 Bilaga 1 Fallstudier 43 Bilaga 2 Analys av enkätsvar _ 77

7 sammanfattning 1 Sammanfattning Regeringens mål för den ekonomiska styrningen är att den ska utvecklas, verksamhetsanpassas och förenklas 1. Ekonomisk styrning består av finansiell styrning och resultatstyrning. Regeringen har under de senaste två åren genomfört ett antal förändringar i resultatstyrningen, i syfte att få den mer långsiktig och i högre grad anpassad till myndigheternas verksamheter och regeringens styrbehov 2. Ekonomistyrningsverket har fått ett regeringsuppdrag att följa upp regeringens resultatstyrning av myndigheterna. Uppgiften är att belysa hur ett urval av myndigheter har agerat utifrån de nya förutsättningarna. Detta har ESV gjort genom att studera 17 myndigheter. Vi har också genomfört en enkätundersökning, samt anordnat en workshop med deltagare från olika departement. ESV har i undersökningen gjort några centrala iakttagelser. De flesta myndigheter tycker att styrningen nu är tydligare, långsiktigare och mer logisk som en följd av att regeringen har tagit bort ett stort antal mål och återrapporteringskrav från regleringsbreven, och att regeringen nu lägger större tonvikt på instruktionen. De informella kontakterna mellan myndigheter och departement har blivit fler. De uppfattas som konstruktiva och förbättrar förutsättningarna för en verksamhetsanpassning. Myndigheternas resultatredovisningar har i viss utsträckning förändrats utifrån de nya reglerna och har något större tonvikt på prestationer. Redovisning av kostnad per prestation har i flera fall brister. Utifrån vad vi har sett i vår utredning bedömer vi att det utvecklingsarbete som regeringen har gjort de senaste åren leder resultatstyrningen i rätt riktning. ESV anser att det är viktigt att detta arbete fortsätter. I och med förändringarna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) har myndigheterna fått ett större ansvar att utforma resultatredovisningarna. Det är på detta område som ESV anser att det fortsatta utvecklingsarbetet ska fokusera, för att resultatstyrningen ska bli effektiv. Utveckla resultatredovisningarna Även om förändringarna i årsredovisningarna inte har varit så stora pågår det ett omfattande arbete inom myndigheterna att utveckla resultatredovisningarna. Därför är det troligt att årsredovisningarna för 2010 kommer att innehålla större förändringar än hittills. 1 Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Ekonomistyrningsverket 2 Budetproposition 2009/10:1 resultatstyrning i rätt riktning 7

8 sammanfattning ESV vill betona vikten av att metodarbetet prioriteras och uppmärksammas av ledningen på myndigheterna, så att resultatredovisningarna fortsätter att utvecklas. Särskilt förmågan att redovisa prestationer i förhållande till kostnader behöver utvecklas. ESV vill också betona att dialogen mellan departement och myndighet har en stor betydelse för utvecklingen och utformningen av årsredovisningarna. Även Ekonomistyrningsverket har ett ansvar för metodutveckling inom området. Ge de nya reglerna i FÅB tid De nya reglerna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag har gällt från och med budgetåret Flera av myndigheterna har brister i redovisningen av kostnad för prestationer. En sådan redovisning förutsätter att personalkostnader kan fördelas. Alla myndigheter har ännu inte hunnit utveckla principer och system för detta. ESV föreslår därför att resultatredovisningarna ges tid att utvecklas, innan en utvärdering görs av 3 kap 1 i förordningen (2006:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 8 resultatstyrning i rätt riktning

9 inledning 2 Inledning 2.1 Uppdraget Regeringen har under de senaste två åren gjort förändringar i resultatstyrningen av myndigheterna i syfte att skapa en mer långsiktig och strategisk styrning, som är mer anpassad efter respektive myndighets verksamhet. I den ekonomiska vårpropositionen 2008 aviserades att den enhetliga verksamhetsstrukturen skulle utgå. Borttagandet av verksamhetsstrukturen har följts av ytterligare förändringar: En revidering har gjorts av många regleringsbrev, dock inte alla Många instruktioner har förändrats Reglerna om resultatredovisning i förordningen (2000:605) om årsredovisning (2000:605) och budgetunderlag har förändrats. Ekonomistyrningsverket har fått ett regeringsuppdrag att följa upp regeringens resultatstyrning, med anledning av de förändringar som har gjorts. Uppdraget påbörjades i januari 2010 och avrapporterades den 15:e juni Enligt uppdraget ska ESV belysa hur ett urval av myndigheter har agerat utifrån de nya förutsättningarna. Det innefattar bl.a. att beskriva hur förändrade instruktioner och regleringsbrev påverkat myndigheternas genomförande av verksamheten och hur myndigheternas årsredovisningar förändrats/utvecklats. 3 I rapporten ska förslag lämnas som ESV finner ändamålsenliga för att säkerställa en effektiv resultatstyrning. Inför vår utredning utgick vi från de ambitioner med styrningen av myndigheter som regeringen har uttryckt i budgetpropositioner och i den förvaltningspolitiska propositionen (2009/10:175). Regeringens ambition är att skapa förutsättningar för en styrning som är långsiktig och i högre grad anpassad till myndigheternas verksamheter och regeringens styrbehov. (Prop 2009/10:175, sid 98) Styrningen bör vara tydlig och resultatinriktad. Tydlig innebär bl.a. att myndighetens uppdrag preciseras genom att uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges. (Prop 2009/10:175, sid 98) Resultatstyrningen är även fortsättningsvis ett viktigt styrmedel, men kommer att behöva bli mer flexibel för att bättre kunna svara an mot regeringens styrbehov. (BP 2008/2009, sid 291) Det har enligt regeringens bedömning etablerats en resultatkultur inom statsförvaltningen. En kultur som är viktig att behålla och förstärka. (BP 2008/09, sid 291) 3 Regleringsbrev till Ekonomistyrningsverket för budgetår 2010 resultatstyrning i rätt riktning 9

10 inledning Metoder För att genomföra uppdraget har vi använt oss av tre metoder: en enkät, fallstudier och en workshop. 1. Enkät För att få en generell bild av hur flertalet myndigheter uppfattar styrningen under de två senaste åren har en enkätstudie gjorts, som har skickats till 201 myndigheter. Det är alla myndigheter i redovisningsorganisationen, förutom små myndigheter, med mindre än cirka 10 miljoner i omsättning, och myndigheter som är helt nybildade. Av de 201 myndigheterna svarade 175. Enkätstudien är upplagd för att ta reda på hur myndigheterna uppfattar betydelsen av de olika styrdokumenten och i vad mån resultatredovisningen har förändrats i enlighet med de nya reglerna. Informella kontakter mellan myndigheter och departement har också behandlats, liksom myndigheternas arbete med interna mål. För en utförligare beskrivning och analys av enkätstudien se bilaga Fallstudier För att mer ingående studera hur myndigheterna har agerat utifrån de nya förutsättningarna har 17 myndigheter valts ut som fördjupningsfall. Dessa myndigheter är valda så att de ska ha olika storlek och departementstillhörighet, samt ha olika stora förändringar i styrdokumenten 4. Intervjupersoner på myndigheterna har främst varit i ledande positioner: generaldirektörer, stabschefer, ekonomichefer, chefscontroller och i förekommande fall styrelseordförande. Vi har bedömt att det är denna grupp som har de övergripande kontakterna med departement och som har överblick över styrningen av myndigheten. Intervjuerna har tagit sin utgångspunkt i myndighetens svar på enkäten. Intervjuerna har genomförts som samtal utifrån tre tematiska frågor: 5 1. Hur ser förändringarna i resultatstyrning ut för myndigheten? 2. Vilka konsekvenser har det fört med sig för verksamheten? 3. Hur har årsredovisningarna utvecklats? Inför varje intervju har dokumentstudier av regleringsbrev, instruktion och årsredovisningar för 2008 och 2009 genomförts. Vi har tittat på indelning, måluppfyllelse, effektredovisning och redovisning av prestationers utveckling avseende volym och kostnad. Vi har studerat vad som förekommer och inte förekommer och dragit slutsatser om förändringar mellan åren. Vi har också tittat på verksamhetsplaner för 2008 och För en utförligare beskrivning av fallstudierna se bilaga 1. Följande myndigheter har studerats: 4 Denna bedömning bygger på ESV:s kartläggning av regleringsbrev ESV 2009:16 5 Steinar Kvale, Svend Brinkmann, Den kvalitativa forskningsintervjun. 10 resultatstyrning i rätt riktning

11 inledning Myndighet Departement Storlek Förändring i regleringsbrev Arbetsförmedlingen Arbetsmarknad Stor Liten/mellanstor Försäkringskassan Social Stor Liten/mellanstor Institutet för språk och folkminne Kultur Liten Stor Migrationsverket Justitie Stor Liten/mellanstor Myndigheten för internationella adoptioner Social Liten Stor Post- och telestyrelsen Näring Mellanstor Stor Radio- och TV-verket Kultur Liten Stor Revisorsnämnden Justitie Liten Liten/mellanstor Statens energimyndighet Näring Mellanstor Liten/mellanstor Statens jordbruksverk Jordbruk Stor Stor Statens skolverk Utbildning Mellanstor Stor Stockholms universitet Utbildning Stor Liten/mellanstor Strålsäkerhetsmyndigheten Miljö Mellanstor Liten/mellanstor Svenska institutet Utrikes Liten Stor Totalförsvarets forskningsinstitut Försvar Stor Liten/mellanstor Tullverket Finans Stor Liten/mellanstor Ungdomsstyrelsen Integrations- och jämställdhet Liten 6 7 Stor 3. Workshop med departementen 6 Varje departement har bjudits in till en workshop. Syftet var att ge ESV en bild av regeringskansliets syn på utvecklingen av framför allt årsredovisningarna.. Gruppdiskussion fördes om iakttagelser och rapportering, utmaningar för framtiden och möjliga förbättringar. Inbjudan skickades till alla budgetchefer, som vidarebefordrat inbjudan till den eller de som har ansetts vara den mest lämpade att delta. 15 personer från 8 departement deltog i workshopen Avgränsningar Uppdraget handlar om de förändringar i resultatstyrningen som regeringen har genomfört sedan budgetåret ESV har därför avgränsat studien till att jämföra resultatstyrningen från 2008 till Regleringsbrevet består av en verksamhetsdel och en finansiell del. I rapporten är det verksamhetsdelen i regleringsbrevet som avses, när vi skriver om förändringar i regleringsbrevet. En myndighets årsredovisning består av en resultatredovisning och en finansiell redovisning. ESV:s uppdrag refererar till myndigheternas årsredovisningar. ESV tolkar detta som att uppdraget gäller årsredovisningarnas resultatredovisningar. 6 Stor myndighet: Över 500 anställda. Mellanstor myndighet: mellan anställda. Liten myndighet: Under 100 anställda. 7 ESV 2009:16 Kartläggning av regleringsbrev resultatstyrning i rätt riktning 11

12 inledning Definitioner Resultatstyrning Begreppet resultatstyrning benämns även mål- och resultatstyrning. I denna rapport används genomgående benämningen resultatstyrning. Resultatstyrning är ett styrsystem som innebär att mål anges för en verksamhet, att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål. 8 Prestationer och effekter 9 Med prestation menas de tjänster och produkter som lämnar en myndighet, det vill säga något som är avklarat, inte vad myndigheten för stunden är sysselsatt med. Det kan till exempel vara expedierade ärenden, skrivna rapporter eller inspektioner. En effekt är den förändring som sker som en följd av prestationen. Dessa både begrepp utgör en myndighets resultat. Den verksamhet som sker i myndigheten, i form av aktiviteter, ska leda till resultatet. Tankesättet bygger på en kausal verksamhetslogik där det ena leder till det andra. Informella kontakter Med informella kontakter menas allt som sägs och skrivs mellan myndigheten och departementet, som inte diarieförs och arkiveras Rapportens upplägg Rapporten inleds med en bakgrund, som kort beskriver utvecklingen av resultatstyrningen. Därefter görs en sammanfattning i kapitel 4 av resultaten från enkätstudien. Kapitel 5 baseras på studien av de 17 myndigheterna. Först redogörs för hur förändringarna har sett ut och vad konsekvenserna har blivit. Därefter beskrivs myndigheternas uppfattningar om förändringar. Kapitel 6 redogör för slutsatserna från workshopen med regeringskansliet och kapitel 7 tar upp iakttagelser från Riksrevisionens granskningar. I det avslutande kapitlet 8 redovisas slutsatser från studien i sin helhet. 8 ESV 2004:14, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten 9 ESV 2009:29 Handledning, Resultatredovisning 12 resultatstyrning i rätt riktning

13 en styrning som ska gynna syftet med verksamheten 3 En styrning som ska gynna syftet med verksamheten Statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Prop. 2009/10:175, sid 96 Ekonomisk styrning består av finansiell styrning och resultatstyrning. Regeringens mål för den ekonomiska styrningen är att den ska utvecklas, verksamhetsanpassas och förenklas 10. Den statliga ekonomistyrningen bygger på relationen mellan riksdag, regering och förvaltning. Riksdagen beslutar om statens finanser och regeringen uppdrar åt myndigheterna att förverkliga politiken. Det gör regeringen på årlig basis i form av regleringsbrev, som består av en verksamhetsdel och en finansiell del. Den långsiktiga styrningen formuleras i en myndighets instruktion, som är en förordning. För att riksdagen ska förvissa sig om att regeringen har använt pengarna som det var tänkt, måste regeringen redovisa de resultat som uppnåtts. För att kunna göra det ska myndigheterna i sin tur redovisa och kommentera resultatet av sin verksamhet i form av en årsredovisning. Hur den ska se ut framgår av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag Bygger på delegerat ansvar Resultatstyrning har använts i Sverige sedan början på 1980-talet. Den bygger på ett delegerat ansvar och förtroende, kombinerat med regelbunden återkoppling och analys av resultatet. Resultatinformationen och bedömningen har två syften, dels kontroll av att myndigheten har levt upp till uppställda mål och fullgjort sitt uppdrag på ett effektivt sätt, dels som underlag för beslut om den fortsatta verksamheten. Resultatstyrning handlar i stor utsträckning om att återrapportera uppnådda resultat, dels därför att återrapportering i sig kan bidra till att målen uppnås, dels därför att den information som tas fram kan ge en bild av eftersatta områden som behöver prioriteras. Alternativt kan resultatinformation peka ut sådana områden där statliga insatser inte längre behövs. Genom uppföljning och utvärdering av verksamheten ska både statsmakterna och myndigheterna få underlag för beslut om förbättringar och omprioriteringar i verksamheten. Samtidigt ska medborgarna få den insyn i verksamheten som de har rätt att kräva. 10 Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Ekonomistyrningsverket 11 ESV 2004:14 ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten resultatstyrning i rätt riktning 13

14 en styrning som ska gynna syftet med verksamheten Styrutrednings kritik Resultatstyrningen har blivit kritiserad, framför allt för att den har utvecklats till ett tungrott system, med många formkrav och otydliga och många styrsignaler. I syfte att utvärdera resultatstyrningen tillsatte regeringen en utredning Utredningens (SOU 2007:75 Att styra staten regerings styrning av sin förvaltning, även kallad Styrutredningen) slutsats var att resultatstyrningen fått rituella och formalistiska drag som inte tjänade sitt syfte, samt att regeringens styrsignaler blivit otydliga eftersom de blivit för många 12. Utredningen ifrågasatte vilken faktisk betydelse alla mål och all den information som krävts in från myndigheterna, i praktiken har haft för regeringens styrning av myndigheterna. Utredningen tyckte att den årliga budgetprocessen bidragit till en kortsiktig styrning som varit orealistisk. För att komma bort från detta lyfte utredningen fram vikten av att styra varje myndighet utifrån sina förutsättningar. Utredningen presenterade ett antal förslag bland annat att instruktionen ska vara det centrala dokumentet för styrningen, att verksamhetsdelen i regleringsbreven avskaffas och att inriktning, omfattning och kostnader i relation till myndighetens uppgifter ska redovisas i årsredovisningen. Utredningen föreslog också att verksamhetsstrukturen avskaffas och att formerna för de informella kontakterna bör diskuteras ESV:s syn på resultatstyrningen ESV anser att intentionen med resultatstyrning är bra och att den bidragit till en resultatkultur i staten 13. Regeringen, och i förlängningen medborgarna, vill ju få ut mesta möjliga resultat från förvaltningen. Det är också viktigt att få veta hur dessa resultat ser ut, så att man kan dra slutsatser inför kommande beslut. I en genomlysning av resultatstyrningen, som ESV gjorde 2007, konstaterade ESV just vikten av att koppla resultat och föreslagna anslagsnivåer. Samtidigt pekade ESV på att tillämpningen av resultatstyrningen brister. Framför allt lyfte ESV fram verksamhetsstrukturen, där mål på politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar inte alltid fungerade. Andra kritiska ståndpunkter handlade om att resultatstyrningen varit formbunden, reglerad och inte tillämpad utifrån respektive myndighets verksamhet Regeringen gör förändringar i resultatstyrningen Som ett resultat av styrutredningen och den kritik som framkommit tog regeringen bort den enhetliga verksamhetsstrukturen i och med budgetpropositionen 2008/09:1. Regeringens intentioner var att bedriva ett utvecklingsarbete i syfte att få en mer långsiktig och strategiskt orienterad resultatstyrning. Ambitionen var att mängden mål och återrapporteringskrav i regleringsbreven skulle begränsas och kravet att årligen rapportera effekter skulle tonas ner. Som en konsekvens har många regleringsbrev, men inte alla, förändrats. Även många instruktioner 12 SOU 2007:75 Att styra staten regeringens styrning av sin förvaltning sid ESV 2007:23 Resultat och styrning i statsförvaltningen 14 resultatstyrning i rätt riktning

15 en styrning som ska gynna syftet med verksamheten har förändrats. ESV gjorde 2009 en jämförande studie av regleringsbrev för 2008 och för 2009 och den visade att antalet mål och återrapporteringskrav i stor utsträckning minskat. Särskilt märkbart var detta gällande effektmål. 14 I den förvaltningspolitiska propositionen (Prop. 2009/10:175) redovisar regeringen inriktningen för det fortsatta arbetet med att utveckla styrningen av statsförvaltningen. Ledord i arbetet är att styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheten, verksamhetsanpassad och medborgarorienterad. 15 Tydlig innbär bl.a. att myndighetens uppdrag preciseras genom att uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges. Mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna uppdraget på ett tillfredsställande sätt. 16 Propositionen slår fast att den årliga styrningen av myndigheterna ska vara inriktad mot verksamhetens resultat utifrån det instruktionsenliga uppdraget Regeringen förändrar kraven på resultatredovisningen Som ett led i utvecklingsarbetet har reglerna för resultatredovisning i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) förändrats. De nya reglerna ger myndigheterna en större frihet än tidigare att själva utforma både hur resultatredovisningen ska utformas, men också vad som ska redovisas. Redovisningen ska nu göras i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och i förekommande fall till krav som har angetts i regleringsbrev eller i något annat beslut. Detta är en förändring gentemot tidigare regler, som begränsade redovisningen till att gälla de mål och återrapporteringskrav som angetts i regleringsbrev, eller i andra beslut. De nya reglerna lyfter fram att redovisningen främst ska avse utvecklingen av verksamhetens prestationer, med avseende på volym och kostnader. Med volym menas antingen en kvantifiering av prestationerna, till exempel antal beslut eller en beskrivning av enskilda prestationer. När en myndighet ska redovisa prestationernas kostnader kan de antingen ange kostnad per prestationstyp eller kostnad för en enskild prestation. Bestämmelsen att det främst är prestationernas volymer och kostnader som ska redovisas utesluter inte annan information i resultatredovisningen. Förutom rutiner och processer kan myndigheterna redovisa annan information som måluppfyllelse, kvalitet och effekter. 14 ESV 2009:16 Kartläggning av regleringsbrev 15 Regeringens proposition 2009/10:175, sid Regeringens proposition 2009/10:75, sid 98 resultatstyrning i rätt riktning 15

16

17 instruktion och prestationsredovisning ökar i betydelse 4 Instruktion och prestationsredovisning ökar i betydelse Slutsatser från enkäten Instruktionen ökar i betydelse Verksamhetsdelen i regleringsbrevet har fortsatt betydelse Hälften av myndigheterna tycker att prestationsredovisningen har fått ökad betydelse och hälften tycker att den är oförändrad Effektredovisningen är densamma, eller har ökat något Informella kontakter har ökat, men har oförändrad betydelse Betydelsen av interna mål har ökat när antalet mål i regleringsbrev har minskat För att ta reda på hur myndigheterna generellt har uppfattat förändringarna och deras påverkan på verksamhet och resultatredovisning, genomförde vi en enkätundersökning. Den gick ut till 201 myndigheter och av dem svarade 175. Vi bad dem att svara på vilken betydelse som de själva anser att regleringsbrevet och instruktionen har för myndighetens styrning, respektive resultatredovisning, samt i vilken mån resultatredovisningen har förändrats. Dessutom frågade vi dem hur de uppfattar de informella kontakternas betydelse och myndigheternas interna mål. En av de inledande frågorna handlade om myndigheten har fått förändringar i styrningen, vilket gjorde att vi kunde dela in myndigheterna i två grupper: de med märkbara förändringar och de som inte har haft det. För en utförligare beskrivning och analys av enkätstudien se bilaga Instruktionen betyder mer, men regleringsbrevet är fortfarande viktigt Som vi tidigare lyft upp har en av intentionerna med regeringens förändringar varit att få en mer långsiktig styrning, bland annat genom att ge instruktionen den centrala rollen. Inför vår undersökning förväntade vi oss därför att instruktionen skulle ha blivit viktigare för myndigheterna. Resultatet visar att det väger ungefär jämt mellan den andel myndigheter som anser att betydelsen har blivit större och den andel som tycker att den är oförändrad. Det är en något större andel myndigheter som anser att instruktionens betydelse har blivit större för resultatredovisningen, medan det för styrningen är en något större andel som anser att instruktionens betydelse för styrningen är oförändrad. Det är rimligt att tro att myndigheternas uppfattning om instruktionens betydelse hör samman med förändringar i verksamhetsdelen i regleringsbrevet. Om den har tonats ner kan vi förvänta oss att instruktionen har fått en större betydelse. Det gör det för över hälften av dem som har fått förändringar i regleringsbre- resultatstyrning i rätt riktning 17

18 instruktion och prestationsredovisning ökar i betydelse ven, men kanske något förvånande är det ändå att så mycket som 40 procent som tycker att den är oförändrad. En möjlig förklaring skulle kunna vara att de mål och återrapporteringskrav som funnits i regleringsbreven redan fanns i instruktionen. En annan förklaring kan vara att de myndigheter som fortfarande har mål kvar i regleringsbreven visserligen kan ha färre mål, men att de har formulerats så att de täcker in en större del av verksamheten. En majoritet av de myndigheter som har fått förändringar i verksamhetsdelen anser att instruktionen har fått ökad betydelse för redovisningen. För de myndigheter som inte har förändringar i verksamhetsdelen är det inte alls lika många (endast 27 procent). Det kan förklaras av att denna grupp fortfarande har många krav att redovisa i relation till regleringsbreven. Vi kan alltså genom enkätsvaren se att instruktionens betydelse främst har ökat för de myndigheter som har fått förändringar i regleringsbreven. Om vi tittar på alla myndigheter är det ändå intressant att så mycket som 60 procent av myndigheterna bedömer att regleringsbrevet har oförändrad betydelse. Enligt de nya reglerna för resultatredovisningen är det främst prestationerna som ska redovisas med avseende på volymer och kostnader. Vi ställde frågan till myndigheterna om de själva tycker att deras årsredovisningar har större fokus på prestationer. Mer än hälften av myndigheterna uppskattar att prestationerna har fått större tonvikt. De övriga anser att tonvikten är densamma eller mindre. Detta visar att de allra flesta myndigheterna har prestationer i sina årsredovisningar, men att det faktiskt är ganska många som inte tycker att det har blivit någon större förändring. Även om redovisningen av prestationer har ökat, behöver det inte betyda att myndigheterna har minskat sin effektredovisning. Eftersom reglerna i FÅB framhåller att redovisningen ska ge en rättvisande bild kan en myndighet ha anledning att ha kvar eller öka omfattningen på information om effekter och utfall. Endast 13 procent av myndigheterna anger att tonvikten på effekter och utfall har minskat. Den klart dominerande andelen, 80 procent, uppskattar att redovisningen av effekter och utfall är samma som tidigare eller har ökat i omfattning Informella kontakter har ökat Informella kontakter är viktiga för utvecklingen av resultatstyrningen. I regeringens förvaltningspolitiska proposition 2009/10:175, lyfts två syften fram med de informella kontakterna. Det ena handlar om informationsutbyte mellan Regeringskansliet och myndigheterna. Det andra handlar om att förtydliga regeringens styrning. Dessutom finns det ofta skäl att utbyta information. På grund av förändringarna i styrdokumenten och de nya reglerna för resultatredovisningen kan vi förvänta oss att de informella kontakterna har blivit fler de senaste åren. Drygt hälften av myndigheterna uppger att antalet kontakter är oförändrat. Vi kan dock inte urskilja om det är oförändrat få eller oförändrat många kontakter. 18 resultatstyrning i rätt riktning

19 instruktion och prestationsredovisning ökar i betydelse Däremot kan vi avläsa om kontakterna har haft betydelse för styrningen eller för redovisningen. Det är en klart större andel myndigheter som bedömer att de informella kontakterna har fått större betydelse för styrningen än för redovisningen (34 resp. 14 procent). För redovisningen anser nästan alla myndigheter (83 procent) att betydelsen av informella kontakter är oförändrad. Att informella kontakter skulle ha fått mindre betydelse är det dock nästan ingen som anser, vare sig för styrningen eller för redovisningen. Det är inte säkert att mer informella kontakter för styrningen har inneburit mer informell styrning. En möjlig tolkning är att informella kontakter för styrningen har kretsat kring information och förslag om hur styrdokumenten ska utformas Interna mål betyder mer när externa mål försvinner Många myndigheter har satt upp egna mål för den interna styrningen. Vilken betydelse myndigheterna tillmäter dessa interna mål kan hänga samman med de förändringar som har gjorts i deras regleringsbrev. Hypotesen är att om målen i regleringsbrevet har reducerats eller har försvunnit kommer de interna målen att spela en större roll. Enkätsvaren visar att när regeringens mål för myndigheten är borttagna eller flyttade till instruktionen tenderar de interna målen att få större betydelse. resultatstyrning i rätt riktning 19

20

21 inte så stora konsekvenser för verksamheten, men viss förändring av resultatredovisningarna 5 Inte så stora konsekvenser för verksamheten, men viss förändring av resultatredovisningarna Slutsatser från studien av 17 myndigheter Målen blir färre i regleringsbreven, men återfinns delvis i instruktion och dels internt inom myndigheten Informella kontakter fungerar som informationsutbyte, vilket förbättrar förutsättningarna för en verksamhetsanpassad styrning Verksamhetens genomförande har ännu inte påverkats av resultatstyrningens förändringar Myndigheterna har förändrat resultatredovisningarna i viss utsträckning, med något större tonvikt på prestationer och en delvis annorlunda struktur för redovisningen Myndigheternas bedömning av måluppfyllelse finns kvar i resultatredovisningarna Hälften av de 17 myndigheterna har brister i redovisningen av prestationernas kostnader Enligt uppdraget ska ESV belysa hur ett urval av myndigheter har agerat utifrån de nya förutsättningarna. För att få en djupare förståelse av förändringarnas påverkan på myndigheternas verksamhet och årsredovisning har vi studerat 17 myndigheter, både genom dokumentstudier (regleringsbrev, instruktioner och årsredovisningar) och genom intervjuer. Vi har tittat på hur förändringarna har sett ut och vad de har fått för konsekvenser för myndigheternas verksamhet och resultatredovisning. För en utförligare redovisning av varje myndighet, hänvisas till bilaga Målen blir färre i regleringsbreven, men återfinns dels i instruktionen och dels internt För majoriteten av de 17 studerade myndigheterna har antalet mål och återrapporteringskrav minskat i regleringsbreven och det finns ett flertal som inte har några mål alls kvar. Genomgående är det främst mål på den mest övergripande nivån politikområden och verksamhetsområden som har tagits bort. De som finns kvar är mer direkt relaterade till myndighetens verksamhet. Att mål har tagits bort från regleringsbreven betyder inte att myndigheterna inte har några mål längre. Ofta finns övergripande mål i inledande portalparagrafer i myndigheternas instruktioner. Flera, men långt ifrån alla av de 17 myndigheterna, har fått förändringar i dessa. När vi har studerat instruktionerna har vi främst tittat just på portalparagraferna. Anledningen till det är att vi har velat se om mål i instruktionerna ersätter mål som har tagits bort i regleringsbreven. En sådan koppling går delvis att utläsa. Ibland har instruktionerna utökats med mål, medan det i resultatstyrning i rätt riktning 21

22 inte så stora konsekvenser för verksamheten, men viss förändring av resultatredovisningarna andra fall redan funnits sådana. I de fallen har det funnits dubbla uppsättningar av likadana, eller likartade mål, i instruktion och i regleringsbreven. Ett exempel på detta är regleringsbrev och instruktion för Statens energimyndighet. I regleringsbrevet för 2008 står följande: Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning. Liknande skrivning finns i myndighetens instruktion: Myndigheten ska verka för att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Myndigheten ska vidare inom sitt område verka för en effektiv och en kostnadseffektiv energiförsörjning (2007:1153). Det finns också exempel på hur mål har flyttats över till uppdragsdelen i regleringsbrevet. Totalförsvarets forskningsinstitut är ett exempel på det. Antalet mål har halverats, men flera av dem har förts direkt över till uppdragsdelen i regleringsbreven. Bland de 17 myndigheterna har ESV inte kunnat hitta någon direkt koppling mellan storlek eller typ av myndighet, och antalet mål. Exempelvis hade Försvarets Forskningsinstitut 21 mål 2008, medan Arbetsförmedlingen bara hade 6 mål. De flesta myndigheter har dessutom någon form av interna mål. De interna målen definierar vad myndigheten anser vara viktiga ambitionsnivåer, för att de övergripande målen i instruktionen och regleringsbreven ska kunna uppfyllas. ESV kan konstatera att många av de intervjuade myndigheterna redan tidigare har haft interna mål, men att de senaste årens förändringar i resultatstyrningen har gjort dem viktigare för myndighetens interna styrning Informella kontakter blir fler Förutom genom de formella dokumenten och den årliga myndighetsdialogen förs en dialog mellan departement och myndigheter i form av informella kontakter. Alla myndigheter som ESV har intervjuat har någon form av informella kontakter med sitt departement. Myndigheter och departement träffas både i form av planerade, regelbundna möten, och i form av ad hoc betonade kontakter. Samtal på telefon är också vanligt. Ibland dokumenteras kontakterna och ibland inte. Det är tydligt att de myndigheter som har en mer EU-relaterad verksamhet också har fler kontakter med sitt departement, framför allt var det många sådana kontakter under Sveriges ordförandeskap i EU. 22 resultatstyrning i rätt riktning

23 inte så stora konsekvenser för verksamheten, men viss förändring av resultatredovisningarna Flera myndigheter upplever att kontakterna har ökat de senaste åren och det gäller främst de myndigheter som har fått stora förändringar i regleringsbrevet. Flera av dem som har angivit att de har oförändrat antal kontakter lyfter dock fram att de redan har ett omfattande antal kontakter. För att samordna de informella kontakterna har flera myndigheter utsett särskilda ansvariga för detta. Verksamheten har inte påverkats Vad har då förändringarna i resultatstyrningen inneburit för genomförandet av verksamheten? Vi har försökt få ett svar på den frågan dels genom intervjuer och dels genom att titta på myndigheternas verksamhetsplaner för 2008 och Det är dock svårt att härleda eventuella förändringar i genomförandet av verksamheten till förändringar i formerna för resultatstyrningen, eftersom det är många faktorer som spelar in. De svar som myndigheterna i studien ger är att förändringarna i resultatstyrningen faktiskt inte har haft någon stor inverkan på själva genomförandet av verksamheten. Genomgående svarar myndigheterna att verksamheten fortsätter som tidigare. Detta gäller oavsett om myndigheten har fått små eller stora förändringar i regleringsbreven. Inte heller har vi kunnat se några större förändringar i upplägget av myndigheternas verksamhetsplaner. Det som går att utläsa är att mål som finns i instruktionen i flera fall har lyfts in i verksamhetsplanerna. Enligt myndigheterna som intervjuats har de förändringar som gjorts i verksamheten inte berott på att formerna för styrningen har förändrats. Däremot förekommer det förstås att verksamheten har påverkats om sakinnehåll i regleringsbrev och instruktion har förändrats eller om myndigheten har organiserats om. Myndigheterna ger själva några olika förklaringar till att verksamheten inte har påverkats: Vissa mål som har försvunnit från regleringsbreven har inte uppfattats som särskilt styrande för själva verksamheten. Detta gäller framför allt mål på politikområdesnivå, och verksamhetsområdesnivå. Ofta beror det på att dessa väldigt övergripande mål av många anses som självklara. Mål som fanns i regleringsbrevet fanns antingen redan uttryckta i instruktionen eller så har liknande skrivningar lyfts in i instruktionen. Den regelstyrda verksamheten ligger i stor utsträckning fast, vilket gör att den inte förändras i så stor utsträckning av att målformuleringar och återrapporteringskrav tagits bort från regleringsbreven. Vissa myndigheter är styrda av flera direktiv och regler från EU. Jordbruksverket är ett sådant exempel. Flera myndigheter är i stor utsträckning uppdragsstyrda. Det innebär att styrningen av deras verksamhet är beroende av hur uppdragen formuleras. Skolverket är ett sådant exempel. resultatstyrning i rätt riktning 23

24 inte så stora konsekvenser för verksamheten, men viss förändring av resultatredovisningarna En förklaring som vi tycker är värd att lägga till är att myndigheterna under lång tid har byggt upp en resultatkultur. Det innebär att myndigheterna redan har en förståelse för om deras verksamhet ligger i linje med vad regeringen förväntar sig. I det sammanhanget spelar den informella dialogen en viktig roll. Det är dessutom viktigt att komma ihåg att förändringarna i resultatstyrningen som vi har studerat endast gäller det som har hänt under de senaste två åren. Förändringarnas effekter på verksamheten kan ta tid. Myndigheterna har uttryckt att de känner att de har ett något större manöverutrymme att utforma verksamheten när mål och återrapporteringskrav har tagits bort, men att detta ännu inte har fått genomslag. Att myndigheter som har fått stora förändringar i regleringsbreven nu tycker att interna mål har fått större betydelse, indikerar att den interna resultatstyrningen spelar en viktigare roll. Energimyndigheten är ett bra exempel på hur en myndighet konkretiserat de energipolitiska målen och sitt uppdrag, till interna mål i verksamheten Resultatredovisningarna har förändrats i viss utsträckning När vi har läst de 17 myndigheternas årsredovisningar för 2008 och 2009 är vår bedömning att resultatredovisningarna i viss utsträckning har förändrats. Många har redovisat på ett likartat sätt som året innan, men med något större fokus på prestationer. Prestationsredovisning var viktigt i resultatredovisningen även innan förändringarna gjordes i bestämmelserna, vilket är en av förklaringarna till att redovisningarna är så pass likartade. Detta gäller särskilt de myndigheter som har en verksamhet där det är lätt att definiera prestationerna. En tydlig skillnad i årsredovisningarna är att verksamhetsstrukturen har utgått. Det har inneburit att mycket av den redovisning som handlade om bedömningar av måluppfyllelse främst på de övergripande nivåerna har tagits bort. Det har gjort att redovisningarna har blivit mer orienterade mot myndigheternas verksamheter. Vi hade dock förväntat oss att bedömningar av måluppfyllelse skulle försvinna i större utsträckning. De flesta av de 17 myndigheterna har dock kvar någon typ av bedömning av måluppfyllelse. En del har gjort bedömningar av måluppfyllelse i relation till instruktion och regleringsbrev och andra i relation till internt satta mål. Många återrapporteringskrav har varit formulerade som att myndigheten ska redovisa vilka åtgärder den vidtagit i syfte att nå målen eller att redovisa måluppfyllelsen. En annan typ av återrapporteringskrav handlar om att redovisa information om utvecklingen inom ett visst område. Även om många av dem har försvunnit kvarstår mycket av den redovisning som kan hänföras till denna typ av krav. Fortfarande finns omfattande beskrivningar om utvecklingen inom myndighetens verksamhetsområde. Det finns även exempel på myndigheter som i sin instruktion har inskrivet att redovisa utvecklingen inom verksamhetsområdet. 24 resultatstyrning i rätt riktning

25 inte så stora konsekvenser för verksamheten, men viss förändring av resultatredovisningarna Enligt de nya reglerna i FÅB ska myndigheterna nu själva bestämma indelningen av resultatredovisningen i årsredovisningen (om inte regeringen beslutar något annat). Ungefär hälften av de 17 myndigheterna har använt sig av denna möjlighet och förändrat indelningen, men de övriga redovisar i liknande form som tidigare. De som har gjort förändringar har främst gjort en indelning utifrån myndighetens instruktion eller utifrån budgetpropositionens struktur. Vad det gäller effektredovisning har myndigheterna i stort valt att göra på samma sätt i årsredovisningen 2009 som i årsredovisningen De som redovisade effekter 2008 gjorde det även Volym och kostnad per prestation De nya bestämmelserna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag anger att resultatredovisningen främst ska avse hur prestationerna har utvecklats med avseende på volym och kostnad (FÅB 3 kap 1 ). Bestämmelsen ingick även i det tidigare regelverket för resultatredovisningen, men då skulle den bara tillämpas om regeringen inte hade angett något återrapporteringskrav i regleringsbrevet. Eftersom de flesta myndigheter hade återrapporteringskrav blev bestämmelsen knappast tillämpad. Nu när bestämmelsen ska gälla generellt har myndigheterna tillämpat den i varierande grad och på olika sätt. Av de 17 myndigheterna som ingått i denna studie är det nio som på något sätt har redovisat kostnader för prestationer. De övriga åtta har redovisat volymer (prestationernas antal och/eller deras karaktär) men de saknar kostnadsredovisning som kan knytas till prestationerna. Av dem som har kostnad för prestationer kan vi grovt urskilja två varianter. Vissa har redovisat kostnad per prestationstyp. Andra har redovisat kostnad per styck. Nedan följer ett par exempel av varje sort. Exempel på kostnad per prestationstyp Statens skolverk Kostnader för uppföljning och utvärdering Kostnader inkl. OH (mnkr) 96,0 75,7 91,8 Varav: Nationell uppföljning 43,9 35,1 45,2 Nationell utvärdering och utredning 27,7 19,9 24,2 Internationella studier 24,4 20,7 22,4 Kommentar: Skolverkets årsredovisning 2009, s. 15. Statens skolverk redovisar kostnader för både en övergripande indelning (motsvarande verksamhetsgrenar) och en underindelning (prestationstyper). Volymerna resultatstyrning i rätt riktning 25

26 inte så stora konsekvenser för verksamheten, men viss förändring av resultatredovisningarna framgår i särskilda textavsnitt om respektive prestationstyp. Det finns dock ingen numerisk redovisning om prestationernas antal. Skolverkat redovisar i stället narrativa beskrivningar av vad som utmärker de olika prestationerna. Detta är i enlighet med ESV:s rekommendationer för redovisning av små volymer eller icke repeterbara prestationer (ESV 2009:29, s. 17). Exempel på kostnad per prestationstyp Strålsäkerhetsmyndigheten Prestationer och kostnader per prestationstyp inom området Säker kärnkraft Prestationstyper Antal viktiga prestationer Kostnad (tkr) per prestationstyp Utveckling av författningssamlingen Tillsynsverksamhet Pådrivande verksamhet Forskning och myndighetsstöd Kompetensbevarande verksamhet Summa Kommentar: Strålsäkerhetsmyndighetens årsredovisning 2009, s. 12. Strålsäkerhetsmyndigheten redovisar volymer och kostnader för valda prestationstyper för ett år. Deras årsredovisning är indelad efter områden som Säker kärnkraft, Strålskydd, osv. och varje sådant kapitel sammanfattas med en tabell om prestationernas volymer och kostnader. De valda prestationstyperna återkommer dessutom i flera områden, dvs. en matris där prestationstyperna går på tvärs över de mer övergripande områdena. Exempel på kostnad per styck Revisorsnämnden Fördelning av intäkter och kostnader (tkr) Intäkter 2009 Kostnader Intäkter 2008 Kostnader Intäkter 2007 Kostnader Examination Kostnad per tentand -15,51-19,12-17,46 Godk./aukt./registrering Kostnad per ansökan -2,56-2,10-2,04 Tillsyn Internationella kontakter Totalt Resultat Kommentar: Revisorsnämndens årsredovisning 2009, s resultatstyrning i rätt riktning

27 inte så stora konsekvenser för verksamheten, men viss förändring av resultatredovisningarna Revisorsnämnden redovisar såväl intäkter som kostnader per prestationstyp. De har valt fyra prestationstyper och styckkostnad redovisas för två av dem. Dessutom framgår det hur styckkostnaderna har utvecklats över tid. I en fotnot till tabellen anges volymen prestationer som styckkostnaderna är beräknade på. Exempel på kostnad per styck Tullverket Produktivitet inom brottsbekämpning Förändring Antal utförda kontroller % Arbetade timmar % Arbetsproduktivitet (antal/tim.) 0,079 0,059 0,062 5% Total kostnad (tkr) % Styckkostnad (kr) % Kostnadsproduktivitet (antal/kr) 0,128 0,090 0,092 2% Kommentar: Tullverkets årsredovisning 2009, s. 56. Tullverket redovisar i stort sett alla mått som kan redovisas om prestationer. För prestationstypen brottsbekämpning redovisas volym, kostnad, arbetstid, styckkostnad, arbetsproduktivitet och kostnadsproduktivitet. Även de procentuella förändringarna mellan de två senaste åren framgår av tabellen Utvecklingsarbete I intervjuerna har det framgått att myndigheterna har försökt att hitta system för att följa upp kostnader per prestation. För dem som inte har någon form av tidredovisning har detta varit särskilt svårt. Även om förändringarna i årsredovisningarna inte har varit så stora pågår det ett omfattande arbete inom myndigheterna för att utveckla resultatredovisningarna. Man kan därför tänka sig att årsredovisningarna för 2010 kommer att innehålla större förändringar. Utifrån vad vi har sett finns det inte något tydligt mönster att de som har små eller mellanstora förändringar i regleringsbreven skulle redovisa på ett annorlunda sätt, jämfört med dem som har haft stora förändringar. Det kan främst förklaras av att FÅB är generell och gäller för alla. Regeringen kan förvisso specificera återrapporteringskrav i regleringsbreven, men myndigheterna måste samtidigt ta hänsyn till FÅB:s krav. resultatstyrning i rätt riktning 27

28 inte så stora konsekvenser för verksamheten, men viss förändring av resultatredovisningarna Myndigheternas uppfattningar om förändringarna Styrningen uppfattas som mer logisk, tydligare och mer långsiktig Det finns ett visst glapp mellan kortsiktig och långsiktig styrning Effektiviteten i arbetet med styrfrågor ökar Prioriteringar behövs Informella kontakter kan utvecklas Förändringarna i resultatstyrningen främjar ett starkare ansvarstagande för resultatredovisning Det finns olika åsikter om kravet att redovisa prestationer I vissa fall är det svårt att identifiera skillnad mellan aktiviteter, prestationer och effekter I vissa fall är det svårt att kostnadssätta prestationer Återkoppling om årsredovisningarna behövs Myndigheterna får större ansvar Vid varje intervjutillfälle har myndigheterna givits en möjlighet att uttrycka hur de ser på förändringarna, både sådant som upplevts vara positivt och det som har uppfattats som negativt. I vår undersökning har vi naturligtvis stött på olika åsikter. Nedan belyses uppfattningar och några citat från intervjuerna som vi anser har relevans för det fortsatta arbetet för att utveckla regeringens resultatstyrning. Genomgående har de myndigheter som har intervjuats i stort varit nöjda med utvecklingen av regeringens styrning under de senaste åren. Många av de intervjuade tycker att förändringarna främjar ett starkare ansvarstagande för en väl fungerande styrning inom myndigheten och även utvecklingen av myndighetens resultatredovisningar. Vissa av dem som inte har fått några märkbara förändringar har dock uttryckt en besvikelse över att inte mer har hänt för just deras myndighet. Vi har fått större en större frihet att själva utforma vad vi ska återrapportera. Det för med sig en större frihet att själva välja var vi lägger tyngdpunkten i verksamheten. Detta främjar långsiktigheten i verksamheten. Att många mål har tagits bort från regleringsbreven och att regeringen främst styr långsiktigt genom instruktionen uppfattas som både mer logiskt, tydligare och mer långsiktigt. I flera fall har det dock inte ansetts vara någon reell förändring. Att flytta över mål till instruktionen är något av en kosmetisk förändring och betyder inte särskilt mycket i praktiken. Något som har kommit fram i intervjuerna är att det finns ett visst glapp mellan kortsiktig och långsiktig styrning och att det i vissa fall kan finnas behov av styrning på medellång sikt. 28 resultatstyrning i rätt riktning