EN ÖVERSYN AV PÅFÖLJDSSYSTEMET (Dir. 2009:60) Hanns von Hofer

Transkript

1 EN ÖVERSYN AV PÅFÖLJDSSYSTEMET (Dir. 2009:60) Hanns von Hofer Utredningsdirektiv är normativa till sin natur. De ger anvisningar om vilka mål en tilltänkt reform ska uppnå. Själva vägbygget överlåts i regel till utredningen. Byggmaterialet och byggverktygen utgörs av juridisk doktrin, juridisk logik, politisk lyhördhet och en portion påhittighet. Vilken principiell riktning anger då direktiven En översyn av påföljdssystemet? Jag inskränker mig här på att sammanfatta avsnittet Kriminalpolitiska utgångspunkter för en översyn (Dir. 2009:60, s. 7-9). Originaltexten är på drygt 750 ord; jag krymper den till ungefär 175 ord. Utsagornas ordning följer den i direktiven. 1. Straffsystemet har en central roll att förebygga brott. 2. Straff och andra påföljder syftar till att på olika sätt motverka brottslighet i samhället. 3. En förutsättning är att rättsväsendet fungerar på ett sätt som uppfattas som rimligt och rättvist. 4. Påföljdssystemet måste innebära snabba, tydliga och konsekventa reaktioner på brott. Inte minst viktigt är detta med hänsyn till brottsoffrens situation. 5. Den grundläggande utgångspunkten för påföljdsbestämningen måste vara brottslighetens svårhet. Påföljdssystemet bör tillgodose krav på proportionalitet och konsekvens. 6. Det finns också ett intresse av att påföljdssystemet tillgodoser samhällsskyddet. 7. Vid grova brott eller vid återfall i brott måste samhället kunna reagera med stränga sanktioner. 8. Systemet måste även präglas av humanitet och respekt för individen. 9. Fängelsestraffet är en nödvändig och central del av påföljdssystemet för att detta ska vara trovärdigt. 10. Även om fängelse inte kan undvaras i systemet är det viktigt att använda fängelsestraffet endast i de fall då det är särskilt påkallat. 11. Vid vissa typer av brottslighet kan dock krävas ett kortare fängelsestraff av trovärdighetsskäl. Professor em. i kriminologi, Stockholms universitet.

2 12. Det är angeläget att systemet i sina grundläggande drag är klart och överskådligt uppbyggt. Precis som förväntat är de flesta utsagorna normativa (nr. 4-8, 10-12), medan utsagorna nr. 2, 3 och 9 är blandformer. Utsaga nr.1 är ett empiriskt påstående. I denna komprimerade läsning framstår direktiven som något sårbara, eftersom de kan tolkas så att de innehåller ett empiriskt påstående om att brott/brottslighet faktiskt kan förebyggas med hjälp av straffrättsliga sanktioner. Den empiriska kopplingen mellan straff och brott när det gäller påföljdssystemets s.k. marginaleffekter, 1 är dock måttlig eller oklar (Grevholm & Andersson, 2010:470, utifrån ett tvärsnittsperspektiv) eller i regel obefintlig (von Hofer, 2008:xi, utifrån ett longitudinellt perspektiv). Kanske hade det därför varit klokare att inskränka direktiven till ett rent normativt företag. Oavsett vilka effekter ett påföljdssystem kan tänkas ha på brottsligheten, bör det vara utformat på det sätt som direktiven skisserar, nämligen att påföljdssystemet ska bestå av sanktioner (dvs. straff, påföljder och andra särskilda rättsverkningar) som uppfattas som trovärdiga, rimliga och rättvisa som är proportionella, snabba, tydliga, konsekventa, som tillgodoser samhällsskyddet (i vissa fall), som är stränga (i vissa fall) som tar hänsyn till brottsoffret och som är humana och respektfulla gentemot gärningspersonen och som i sina grundläggande drag bildar ett klart och överskådligt uppbyggt system. Om det är så att det bara finns svaga eller mycket svaga kopplingar mellan påföljdssystemets konkreta utformning och brottsligheten, kan man naturligtvis ställa frågan varför en översyn av påföljdssystemet inte på allvar borde försöka att förenkla påföljdssystemet. Mycket talar för att ett enkelt hellre än ett komplicerat system kommer att uppfattas som trovärdigt, rimligt och rättvist. Just när det gäller kravet på rättvisa är det svårt att föreställa sig att komplicerade system är rättvisare än enkla system. Ett straffrättssystem som hypotetiskt bara kände till en enda sanktion fängelse i en dag till livstid skulle naturligtvis inte vara mindre rättvist än dagens system med ett stort antal olika sanktioner och minst lika många sanktionskombinationer samt 1 Dvs. de effekter ( gränsnytta ) som uppnås genom att göra ändringar i systemet.

3 ytterligare ett antal särskilda rättsverkningar. 2 Tvärtom: ju fler sanktioner och sanktionskombinationer ett system innehåller, desto större blir risken för avsteg från förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Komplicerade system riktar fokus på undantag, skapar gränsdragningsproblem och underlättar kreativ lagtillämpning. Eller med Per Ole Träskmans (2003: ) ord: Det nuvarande systemet är inte koherent på grund av de beslut som skall tas vid straffmätningen och påföljdsvalet inte kan refereras till ett enhetligt ideologiskt system. Den dialektiska process som teoretiskt sett förutsätts bli följd är alltför invecklad för att resultaten i praktiken alltid skulle leva upp till målsättningen som gäller en enhetlig rättspraxis. Det nuvarande systemet innehåller alltför många straff och påföljder för straff, samt olika kombinationer av straff och påföljder, för att vara överskådligt. Bristen på en klar rangordning mellan straffen och påföljderna medför problem både då det gäller att uppnå ett system med hög förutsebarhet och med säkra garantier för att ekvivalenskravet och jämlikhetskravet uppfylls. Straff och påföljder som är alternativa i ett konkret fall är inte lika stränga och uppfattas inte heller vara lika stränga, varför kravet på proportionalitet mellan brott och straff inte uppfylls. Bristen kan inte heller alltid rättfärdigas med hänvisning till alternativa, medvetet önskade, verkningarna av påföljderna, eller med hänvisning till andra godtagbara skäl som kravet på humanitet. Korta fängelsestraff används i praktiken i alltför många fall då alternativa påföljder borde prioriteras på grund av att brottets straffvärde inte är särskilt högt och inte heller andra skäl kan anföras för att just fängelse skall väljas. Att alternativen till fängelse väljs bort beror då vanligen på att dessa straff inte uppfattas vara tillräckligt ingripande. Hur kunde det bli så här? En kort historisk exposé kan kanske ge viss vägledning års strafflag löste ekvationen mellan brott och straff på ett enkelt sätt. Något uttalat syfte hade straffsystemet inte. Att straffa var fortfarande en självklarhet. Sanktionssystemet framstod kanske som en konsekvens härav som klart och överskådligt. Det omfattade i princip (bortsett från avsättning/suspension) tre sanktioner: böter, fängelse/straffarbete och dödsstraff. Straffmätningen var proportionell. Systemet höll i drygt 40 år fram till 1907, då den villkorliga domen efter norsk och dansk förebild infördes i svensk lag. Enligt domstolsstatistiken var brottsligheten under denna period låg och stabil. De följande 80 åren fram till straffvärdesreformen år 1989 kan förenklat beskrivas som en period där preventionsaspekten i form av individualpreventionen sköts i föregrunden samtidigt som systemet förlorade sin klarhet och överskådlighet. Antagandet var att brott kan förebyggas genom specifika individinriktade åtgärder en grundsyn som för övrigt delas av Dir. 2009:60. Antalet påföljder mångfaldigades liksom påföljdskombinationerna och de 2 För enkelhetens skull bortses här från frågan hur psykiskt störda lagöverträdare ska hanteras. I Appendix finns en lista över påföljder och påföljdskombinationer som tillämpats under 2009.

4 särskilda rättsverkningarna. Detta föranledde redan i början av 1970-talet kritiken från bland andra Inkeri Anttila och Partik Törnudd att anhopningen av olika formella och informella sanktioner (sanktionskumulation) hotade förutsägbarheten och minskade möjligheterna att styra kontrollpolitiken på ett rationellt sätt (Anttila & Törnudd, 1973:190). Samtidigt upplevde Sverige efter andra världskriget de kraftigaste brottsökningarna i modern historia (vilket dock inte bör tolkas så att det skulle ha funnits ett kausalt samband mellan brottsökningen och påföljdssystemet förändring i individualpreventiv riktning brottsökningar inträffade i hela västvärlden oavsett straffsystemens utformning). De sista 20 åren fram till idag kan betecknas som förvirringens tid: preventionsaspekten bibehölls och allmänpreventionen uppvärderades, samtidigt som straffvärdesaspekten sköts i förgrunden. En ny stakeholder tilläts beträda arenan: brottsoffret, och krav började ställas på klarhet och överskådlighet dock utan att systemet ändrades i denna riktning. Under perioden tillkom bl.a. elektronisk övervakning (1994/1997/1999 som särskild verkställighetsform), samhällstjänst i samband med villkorlig dom (1999), sluten ungdomsvård (1999), ungdomstjänst (1999) och ungdomsvård (2007). Varför har då straffrättspolitiken efter 1989 inte försökt minska antalet sanktioner för att skapa ett system som är enkelt, begripligt och trovärdigt? Nytt straffsystem, som banade vägen för straffvärdesreformen, uttryckte ju önskemålet om ett enkelt straffsystem med ett begräsat antal, väl definierade strafformer (Nytt straffsystem, 1977:205). En tänkbar förklaring skulle kunna se ut så här. Till skillnad från den vanliga förställningen att straffrättens adressat är allmänheten ( gemene man av allmänpreventiva skäl), är det i praktiken rättsväsendets funktionärer som utgör straffrättens egentliga adressater. Många av dem som tillämpar straffrätten är skolade jurister som är vana vid att hantera komplexa regelverk. Denna vana skapar praxis och denna praxis utgör det smörjmedel som låter rättsmaskineriet snurra. Under 5-årsperioden avkunnades exempelvis i det närmaste brottmålsdomar i tingsrätterna och brottmålsdomar i hovrätterna. Högsta domstolen avkunnade sammanlagt 115 domar i brottmål, dvs domar per år. Förutsatt att svenska straffrättsjurister inte är så konsensusinriktade att de undviker att ta strid för den rätta tolkningen, ger de fåtaliga HD-domarna ett högt betyg åt kvalitén i det svenska straffrättssystemet. Detta skulle i sin tur kunna förklara varför Dir. 2009:60 inte kräver någon grundläggande förenkling av påföljdssystemet. Det finns helt enkelt inget behov av sådana

5 ändringar: systemet uppfattas fungera mer eller mindre smidigt. Det må behövas vissa putsningar i kanten, några avarter (!) bör kanske åtgärdas och några straffskärpningar infogas, men i stort sett fyller systemet sina syften även för en moderat justitieminister. Att kunna välja mellan många påföljdsalternativ har troligen också en palliativ funktion för dem som ska tillämpa straffrätten. Straffrätten är ju till sin natur negativ och som sådan en förlegad styrningsform. Moderna styrningsformer är antingen neutrala (t.ex. tekniska anordningar) eller positiva (t.ex. uppmuntran och belöning) och framför allt är de specifika, dvs. anpassade efter speciella omständigheter. Sjukvården t.ex. använder sig idag av ett otal olika mediciner och behandlingsmetoder. Så är det inte med straffrätten: stöld, våld, mened, rattfylleri och hundratals andra brottstyper ska i princip åtgärdas med precis samma medel (om än inte med samma dos): med straff eller hot om straff. Detta förfaringssätt är onekligen primitivt och den obehagskänslan som eventuellt inställer sig kan då stillas med att straffet splittras upp i en rik flora av olika påföljder och åtgärder som man för säkerhets skull även tillskriver rehabiliterande effekter. Genom att kunna välja mellan många olika påföljder och påföljdskombinationer förmedlas en lugnande känsla av att man i det enskilda fallet inte bara straffar, utan att man också gör någonting positivt, meningsfullt och kanske t.o.m. något humant. Den humana straffrätten är ju den upplysta juristens sanna dröm. Allt detta är tyvärr ganska illusoriskt när man lyfter blicken från det enskilda fallet till helheten. Då visar det sig att påföljdssystemens konkreta utformning och tillämpning i regel inte medför individualpreventiva vinster av betydelse (jfr. Villettaz, Killias & Zoder, 2006:36). Även svensk återfallsstatistik pekar tydligt i riktningen att påföljderna är mer eller mindre utbytbara, vilket i sig är ett starkt empiriskt argument för att förenkla påföljdssystemet. Figuren nedan åskådliggör detta. Figuren bygger på ett stort underlag i det närmaste lagföringar vilket borgar för ett robust utfall. Likartade resultat framkom för övrigt redan i återfallsstatistiken från och 1980-talen (RS PM 1991:2, s ). Figuren bekräftar den gamla sanningen att återfall i brott i allt väsentligt 3 är en funktion av antalet tidigare lagföringar. Inom de enskilda belastningsklasserna (0, 1-2, 3-4, 5-9, 10- tidigare lagföringar; streckad linje) varierar 3 Dvs. att utfallet inte väsentligen kommer att ändra utseende även om man därutöver skulle hålla konstant kön, ålder, brottstyp och andra faktorer.

6 återfallsriskerna mellan olika sanktioner endast i begränsad omfattning, men tre mönster kan urskiljas. 1. I belastningsklasserna 0-4 åtföljs skyddstillsyn av högre återfallsrisker än de övriga påföljderna. 2. Med undantag för belastningsklassen 0 uppvisar villkorlig dom alltid lägre återfallsrisker. 3. Med undantag för belastningsklassen 0 åtföljs fängelse genomsnittligt inte av färre återfall än andra, mindre ingripande påföljder. Figur 1. För brott lagförda personer, , som återfallit (i procent) i brott inom 3 år, fördelade efter ingångspåföljden (fängelse [FÄ], skyddstillsyn [SK], villkorlig dom [VD], böter [BÖ] och strafförelägganden [SF]) och antal tidigare lagföringar. N = Källa: Kriminalstatistik 2005, Tab. 6.7 och motsvarande tabell i senare årgångar. Återfallsstatistiken bör inte tolkas så att det är själva påföljderna som utgör orsaken till de varierande återfallsriskerna. Speciellt är den villkorliga domen inte i sig orsaken till den systematiskt lägre återfallsrisken när det gäller denna påföljd. Snarare ger den brottslighet som ligger till grund för den villkorliga domen domstolen anledning att tro att brottskarriären i dessa fall går mot sitt slut. Liknande resonemang bara med omvända förtecken gäller för skyddstillsyn i belastningsklasserna 0-4, där återfallsriskerna ligger över genomsnittet. Sammantaget är dock variationerna mellan olika påföljder i de olika belastningsklasserna starkt begränsade och återfallen blir alltmer sannolika ju oftare de tilltalade har varit lagförda. I vilken mån detta är en konsekvens av selektion (dvs. lågriskfallen har fallit bort i ett tidigare skede) och/eller negativ individualprevention (dvs. varje ny lagföring bidrar i sig till att

7 försämra möjligheterna till ett laglydigt liv) är oklart. En del modern forskning 4 tyder på att negativ individualprevention är en effekt som kriminalpolitikerna bör räkna med. I så fall verkar det problematiskt att direktiven vill se straffskärpningar när det gäller sluten ungdomsvård, återfall och misskötsamhet. Slutsats Strafflagberedningen (SOU 1956:55, s. 28) intog följande ståndpunkt för mer än 50 år sedan. Det måste [ ] framhållas, att kriminalpolitikens möjligheter att förebygga brott är på många sätt begränsade och att förekomsten av brott icke endast eller ens väsentligen beror av brister i kriminallagstiftningen eller dess tillämpning. Det är en missuppfattning, när många troligen emedan det kriminalrättsliga ingripandet är den enda samhällsverksamhet som enbart har till uppgift att förebygga brott synes mena att man genom reformer därav skulle kunna undertrycka all brottslighet eller åtminstone städse kunna förhindra en ökning av brottens antal. Detta strider mot all erfarenhet. Och det synes uppenbart att den omfattning i vilken människor begår brott är beroende av ett samspel mellan ett stort antal faktorer som inbördes är mycket olikartade. Vissa av dem främjar brottslighet, andra är ägnade att avhålla från brott. Det är därför icke rimligt att antaga att det skulle kunna lyckas att genom en enda faktor, det kriminalrättsliga ingripandet, dirigera människorna till fullständig laglydnad. Utvecklingen sedan 1950-talet har varit den motsatta till Strafflagberedningens analys. Med kriminalpolitikernas goda minne och mycket pengar ur statsbudgeten har polisen, åklagarväsendet och kriminalvården expanderat på ett formidabelt sätt. Idag konsumerar de tillsammans 29 miljarder kronor. 5 Förhoppningen att kunna stävja brottsligheten i samhället har dock inte infriats och brottsproblemet förblir olöst. Visserligen kan man med hjälp av straffrätten definiera vilka oönskade beteenden som ska betraktas som brottsliga, men genom att definiera dessa beteenden som brott försvinner de naturligtvis inte ur verkligheten. Självfallet kan man också hänvisa till kriminaliseringars allmänpreventiva effekter, men brottsproblemet utgörs i huvudsak av de brott som ändå begås trots allmänpreventionens verkningar. När polisen, åklagarväsendet och kriminalvården inte har lyckats att minska dessa brott, varför skulle då påföljdssystemets omformning vara ett bättre och mer framgångsrikt verktyg? Till skillnad från vad direktiven hävdar ( att påföljdssystemet har en central roll att förebygga brott ), är, som visats, påföljdsreformers gränsnytta i praktiken obetydlig. Därför talar mycket för att ge påföljdssystemet ett innehåll som är enkelt. Ett sådant system skulle också vara kostnadseffektivt och någorlunda begripligt för allmänheten. Men direktiven slår 4 För en nordisk sammanfattning Balvig (2006). Se även t.ex. Nilsson (2002), Laub & Sampson (2003), McAra & McVie (2007), Gatti, Tremblay & Vitaro (2009), Petrosino, Turpin-Petrosino & Guckenberg (2010). 5 Dvs. drygt kr per anmält brott (2009).

8 inte in på denna väg tvärtom. Bara på två ställen nuddar texten uttryckligen vid förenklingstanken, när direktiven säger (1) att regleringen om sammanträffande av brott och förändring av påföljd ska förenklas samt (2) att utredaren ska analysera om det är möjligt att avvara påföljden särskild vård för missbrukare. Djärvt! År 2009 tillämpades denna påföljd i 12 fall. REFERENSER Anttila, I. & Törnudd, P. (1973). Kriminologi. I kriminalpolitiskt perspektiv. En lärobok. Stockholm: Norstedts. Balvig, F. (2006). Virkninger af straf. I: B. Kyvsgaard, Hvad virker hvad virker ikke? Kundskabsbaseret kriminalpolitik og praksis. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Dir. 2009:60. En översyn av påföljdssystemet. Kommittédirektiv. Gatti, U., Tremblay, R.E. & Vitaro, F Iatrogenic effect of juvenile justice. Journal of Child Psychology and Psychiatry, 50: Grevholm, E. & Andersson, J. (2010). Vilka preventiva vinster kan förändringar av straffrätten och påföljdssystemet ge? Vilka besked ger forskningen? Svensk Juristtidning, 95(5-6): von Hofer, H. (2008). Brott och straff i Sverige. Historisk kriminalstatistik Rapport 2008:1. Kriminologiska institutionen. Stockholm: Stockholms universitet. Kriminalstatistik Sveriges officiella statistik. Rapport 2006:4. Stockholm. Brottsförebyggande rådet. Laub, J. H. & Sampson, R. J. (2003). Shared Beginnings, Divergent Lives. Delinquent Boys to Age 70. Cambridge, Mass./London: Harvard University Press. McAra, L. & McVie, S. (2007). Youth justice? The impact of system contact on patterns of desistence from offending. European Journal of Criminology, 4(3): Nilsson, A. (2002). Fånge i marginalen. Uppväxtvillkor, levnadsförhållanden och återfall i brott bland fångar. Avhandlingsserie nr. 8. Kriminologiska institutionen. Stockholm. Stockholms universitet. Nytt straffsystem. (1977). Nytt straffsystem. Idéer och förslag. Rapport 1977:7. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.

9 Petrosino, A., Turpin-Petrosino, C. & Guckenberg, S. (2010). Formal System Processing of Juveniles. Effects on Delinquency. Campbell Systematic Reviews 2010:1. The Campbell Collaboration. RS-PM 1991:2. (1991). Återfall i brott, En översikt. Rätts- och socialstatistik. Stockholm: Statistiska centralbyrån. SOU 1956:55. Skyddslag. Strafflagberedningens slutbetänkande. Stockholm: Justitiedepartementet. Träskman, P.O. (2003). Påföljd, proportionalitet och prioritering av samhällsstraff. Svensk Juristtidning, 88(2): Villettaz, P., Killias, M. & Zoder, I. (2006). The Effects of Custodial vs. Non-Custodial Sentences on Re-Offending: A Systematic Review of the State of Knowledge. Campbell Systematic Reviews 2006:13. The Campbell Collaboration.

10 APPENDIX Domslut i tingsrätt efter påföljd, år 2009 Samtliga Fängelse Sluten ungdomsvård 100 Skyddstillsyn Skyddstillsyn förenat med dagsböter (28 kap. 2 BrB) 204 Skyddstillsyn förenat med fängelse (28 kap. 3 BrB) 195 Skyddstillsyn förenat med kontraktsvård (28 kap. 6a BrB) Skyddstillsyn förenat med kontraktsvård och dagsböter 4 Skyddstillsyn förenat med samhällstjänst (28 kap. 2a BrB) Villkorlig dom Villkorlig dom förenat med samhällstjänst (27 kap. 2a BrB) Villkorlig dom förenat med samhällstjänst och dagsböter 2 Villkorlig dom förenat med dagsböter (27 kap. 2 BrB) Ungdomsvård Ungdomsvård och ungdomstjänst 372 Ungdomsvård och dagsböter 29 Ungdomstjänst Dagsböter Normerade böter 8 Penningböter Överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare (31 kap. 2 BrB) 12 Rättspsykiatrisk vård 62 Rättspsykiatrisk vård och skyddstillsyn (31 kap. 3 3 st. BrB) 2 Rättspsykiatrisk vård med utskrivningsprövning (31 kap. 3 2 st. BrB) kap. 1 1 p. BrB tillämpad avseende fängelse kap. 1 1 p. BrB tillämpad avseende sluten ungdomsvård 5 34 kap. 1 1 p. BrB tillämpad avseende skyddstillsyn kap. 1 1 p. BrB tillämpad avseende skyddstillsyn plus fängelse (34 kap. 6 ) kap. 1 1 p. BrB tillämpad avseende skyddstillsyn plus dagsböter (34 kap. 6 ) kap. 1 1 p. BrB tillämpad avseende skyddstillsyn förenat med samhällstjänst kap. 1 1 p. BrB tillämpad avseende skyddstillsyn förenat med kontraktsvård kap. 1 1 p. BrB tillämpad avseende villkorlig dom kap. 1 1 p. BrB tillämpad avseende villkorlig dom plus dagsböter 39 Fri från påföljd (30 kap. 6 BrB) 7 Påföljdseftergift (29 kap. 6 BrB) 25 Övriga fällande domslut med två eller fler påföljder (utan referenser angivna mellan påföljd och brott) 3 därav domar med fängelse 1 Övriga fällande domar med referenser angivna mellan brott och påföljd 54 därav med fängelse 31 Samtliga fällande domslut Källa: Bearbetning av maskintabell 410 från Brottsförebyggande rådet, Not. Uppställningen omfattar inte strafförelägganden avseende villkorlig dom (1 921 fall) och böter ( fall) samt åtalsunderlåtelser (7 lagrum, totalt fall). Andra rättsliga följder av brott kan bl. a. vara skyldighet att genomgå särskild personutredning, rättspsykiatrisk undersökning, registrering, att betala rättegångskostnader och skadestånd samt andra särskilda rättsverkningar (t.ex. uppsägning/avskedande, utvisning, näringsförbud, återkallelser av körkort, legitimation eller tillstånd, förverkanden). Någon samlad statistisk redovisning saknas. Källa: Ulrika Andersson, Christoffer Wong & Helén Örnemark Hansen (red.) (2011) Festskrift till Per Ole Träskman, s Stockholm: Norsteds.