Humanekologiska perspektiv på hållbar produktion och konsumtion

Transkript

1 Humanekologiska perspektiv på hållbar produktion och konsumtion Rapport 5354 april 2004

2 Humanekologiska perspektiv på hållbar produktion och konsumtion Sabina Andrén Madeleine Arderup Red. Alf Hornborg Humanekologiska avdelningen Lunds universitet NATURVÅRDSVERKET

3 BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen Box Bromma Internet: Tel: Internet: Postadress: NATURVÅRDSVERKET (växel) Naturvårdsverket, Stockholm ISBN X.pdf ISSN Omslagsfoto: Elisabeth Vogelia Arderup Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2004

4 Förord För att uppnå en hållbar utveckling på global nivå är det nödvändigt att åstadkomma genomgripande förändringar av samhällets produktions- och konsumtionsmönster. Bland annat måste sambanden mellan ekonomisk utveckling och miljöförstöring brytas. Strävan efter ökad livskvalitet, som tillfaller alla människor, måste möjliggöras samtidigt som konsumtionsmönstren ändras. Ett samhälle med en hållbar konsumtion och produktion ska främja både social och ekonomisk utveckling inom ramen för ekosystemens bärkraft. För att åstadkomma detta krävs deltagande av beslutsfattare i såväl offentlig som privat verksamhet och enskilda medborgare. Det krävs också att våra normer och värderingar förändras och att effektivare styrmedel utvecklas. Naturvårdsverket deltar sedan flera år i arbetet med en hållbar produktion och konsumtion och med att utveckla IPP, den integrerade produktpolitiken. Den senare är en förebyggande strategi som med produktens livscykel som bas från vaggan till graven ska leda till minskad miljöbelastning för varor och tjänster som marknaden erbjuder. Med produktens livscykel avses alla förädlingsled från råvaruutvinning, materialförädling och tillverkning till handel, användning och sluthantering, inklusive transporter mellan alla led. I syfte att bredda perspektiven och tillföra ny kunskap inbjöd Naturvårdsverket företrädare för ett humanekologiskt perspektiv att belysa och diskutera hållbar produktion och konsumtion och IPP. Denna rapport ger ett humanekologiskt perspektiv på hållbar produktion och konsumtion. Utgångspunkt för arbetet är begreppsbildningen kring och förutsättningarna för den integrerade produktpolitiken (IPP). Rapporten innehåller dels en sammanställning av befintlig kunskap på området, dels en kritisk granskning av dess premisser och möjligheter. Bland frågor som diskuteras är hur policyresonemangen överensstämmer med kunskaper om produktionsprocessernas fysiska och ekologiska dimensioner, globala fördelningsaspekter och drivkrafterna bakom den moderna människans konsumtionsmönster. Humanekologi är ett tvärvetenskapligt forskningsfält som bland annat studerar det ömsesidiga samspelet mellan natur, samhälle och person i relation till frågor om en hållbar utveckling. Inbjudan att diskutera ämnet riktades till Humanekologiska avdelningen vid Lunds universitet. Författare till rapporten är agronom Sabina Andrén och fil. mag. Madeleine Arderup. För projektledning och det övergripande redaktionella ansvaret står professor Alf Hornborg. Författarna och redaktören svarar själva för rapportens innehåll, varför detta inte kan åberopas som Naturvårdsverkets ståndpunkt. Stockholm i april 2004 Naturvårdsverket 3

5 Författarnas tackord Det har varit en intensiv men spännande process att ta fram denna rapport och vi är tacksamma för det stöd och den hjälp vi fått längs vägen av våra kollegor och vänner, varav några vi här speciellt vill framföra ett tack till. Först och främst vill vi tacka Alf Hornborg för tålmodig och god korrekturläsning samt handledning. För värdefulla språkliga och innehållsliga synpunkter på texterna tackar vi även Bo Ljungqvist, Martin Jacobson, Folke Günther och Bo Arderup. Vi vill också tacka vår kollega Göran Sjögård som sett till att bilder och figurer blivit fina och som varit god hjälp vid problem med datorerna. Vidare tackar vi Inger Schörling för granskning av kapitel 1 innehållande fakta och historik av den integrerade produktpolitiken (IPP). Tack också till våra kontaktpersoner vid Naturvårdsverket Bengt Davidsson och Kristina Erikson som har varit mycket behjälpliga under rapportframställningens gång. Ett stort tack även till Elisabeth Vogelia Arderup för upplåtelsen av bilder till såväl omslag som inuti rapporten och tack Bo och Elisabeth Arderup för det otvetydiga och ständiga stöd ni ger. För Jacquelines, Johannas och alla världens barns skull hoppas vi att rapporten kommer att läsas med öppet sinneslag och med en önskan om att söka och finna en väg mot hållbar utveckling. Madeleine Arderup Fil.mag Sabina Andrén Agronom 4

6 Innehållsförteckning Förord... 3 Författarnas tackord... 4 Sammanfattning... 7 Summary... 9 Introduktion...11 DEL I IPP sedd "inifrån": Förespråkarnas perspektiv 1. Integrerad produktpolicy (IPP) en sammanfattning IPP Bakgrund Miljön på dagordningen Miljöfrågor i ett internationellt perspektiv Framväxten av EU:s miljöpolitik Miljöpolitiken i Sverige IPP Faktainventering Utvecklingen av IPP inom EU IPP i ett svenskt och nordiskt perspektiv Motiven till införande av IPP Syfte och mål med IPP Definition och avgränsning av IPP Generell strategi Roller och aktörer Modeller för genomförande Verktyg och styrmedel Integrerad produktpolicy (IPP) lägesbeskrivning och utvecklingstendenser DEL II IPP sedd "utifrån": En kritisk granskning 2. Naturvetenskapliga utgångspunkter Systemteoretiska utgångspunkter Systemekologins grunder Hållbarhet i ett ekologiskt perspektiv Hållbar produktion och konsumtion ur ett systemteoretiskt och systemekologiskt perspektiv Samhällsvetenskapliga utgångspunkter En människokris Nya begrepp inom miljödebatten Ymnighetshorn kontra nollsummespel Hållbar produktion och konsumtion i det globala världssystemet Miljöekonomi kontra ekologisk ekonomi

7 3.6 Avmaterialisering eller miljöbelastningsförskjutning? De industrialiserade länderna som förebild en problematisk lösning Etiska och sociala aspekter IPP och den globala miljöproblematiken - en sammanfattning Personen som utgångspunkt Personen och miljön Människosyn Det moderna paradigmet Den moderna människans värld Postmodernitet och en hållbar utveckling Förändringsprocesser för en hållbar utveckling IPP som strategi för hållbar produktion och konsumtion Slutord Referenser

8 Sammanfattning Helhetssyn på hållbar produktion och konsumtion Denna rapport ger ett humanekologiskt perspektiv på hållbar produktion och konsumtion, med speciell uppmärksamhet på begreppsbildningen kring och förutsättningarna för den integrerade produktpolitiken (IPP). Rapporten summerar några kritiska perspektiv som är fundamentala för det tvärvetenskapliga forskningsfältet humanekologi. Utgångspunkten för arbetet är den så kallade humanekologiska triangeln : övertygelsen att förhållandet mellan miljö och människa bäst kan förstås genom att beakta det ömsesidiga samspelet mellan de tre verklighetsnivåerna natur, samhälle och person. Detta tvärvetenskapliga perspektiv inrymmer begrepp och resonemang från såväl naturvetenskap som samhällsvetenskap och humaniora, t.ex. fysisk resursteori, systemekologi, ekologisk ekonomi, världssystemteori, sociologi, antropologi, psykologi och vetenskapsteori. De humanekologiska perspektiven på hållbar produktion och konsumtion presenteras i tre kapitel (2 till 4) som kritiskt granskar IPP från ett naturvetenskapligt, ett samhällsvetenskapligt respektive ett personfokuserat perspektiv. I kapitel 1 presenteras IPP-förespråkarnas egen världsbild, präglad av en stark tilltro till marknadsekonomins och teknikens möjligheter att förverkliga en hållbar utveckling. Författarna noterar att dessa policyresonemang uppvisar påfallande litet av den tvekan vare sig inför hur målsättningen skall definieras eller inför hur den skall förverkligas som präglar såväl den allmänna debatten som den akademiska forskningen på området. I första delen av kapitel 3 föreslås att detta kan förstås utifrån ett vetenskapsteoretiskt och vetenskapssociologiskt perspektiv. IPP-förespråkarna har utkristalliserat en egen diskurs med specifika avnämarintressen och därför också specifika gränser för vad som får/kan sägas/tänkas. Ett diskursanalytiskt perspektiv innebär att det analyserade språkbruket betraktas som en form av disciplinering eller maktutövning, vars främsta grund är uteslutandet av kritiska invändningar. Makt handlar i stor utsträckning om undermedvetna försanthållanden. Denna tolkning skall inte ses som en konspirationsteori, utan som en saklig iakttagelse av hur politik och kunskapsproduktion är sammanvävda i vår tid, som i alla mänskliga samhällen. I kapitlen 2 till 4 utforskas flera möjliga invändningar mot IPP-förespråkarnas grundantaganden om marknadsekonomins och teknikens möjligheter. Utifrån resursteoretiska och systemekologiska principer visas i kapitel 2 att hållbarhetsproblematiken är betydligt allvarligare, mera djupgående och mera svårlöst än vad IPP-resonemangen ger sken av. Den miljöekonomiska begreppsapparaten ger ofta intryck av att uppfatta de ekologiska systemen som underordnade ekonomin, snarare än tvärtom, och ekonomiska processer som generativa och cirkulära snarare än dissipativa, linjära och irreversibla. I den senare delen av kapitel 3 vidareutvecklas det maktanalytiska perspektivet genom att tolka IPP:s världsbild som ett lokalt perspektiv, som liksom miljöekonomin och nationalekonomin i stort utgår från det enskilda företagets eller den enskilda nationens intressen. Endast genom att utesluta världssystemets periferi ur blickfånget är det möjligt att dra slutsatsen att IPP-förespråkarnas recept kan förverkliga en hållbar utveckling. Utifrån en 7

9 kombination av argument från fysisk resursteori, världssystemteori och ekologisk ekonomi föreslås att ekonomisk tillväxt och teknikutveckling inom en sektor av världssystemet torde implicera ökad resursutarmning och miljöbelastning i andra. Vad som lokalt i världssystemets centrum kan uppfattas som avmaterialisering av ekonomin kan i själva verket vara uttryck för en global miljöbelastningsförskjutning. I kapitel 4, slutligen, kontrasteras IPP-strategins implicita och i författarnas ögon förenklade människosyn med den betydligt mera komplexa bild som sociologi och psykologi kan erbjuda. Med hänvisning till de många olika faktorer som påverkar moderna människors val av livsstil och konsumtionsmönster är det svårt att tro att information och förnuftsargument i någon nämnvärd utsträckning skall lyckas förändra grunderna för dessa val. Det moderna samhället erbjuder varje ny individ ett existentiellt tomrum och imperativet att fylla det; så länge konsumtion förblir den främsta strategin för att fylla livet med mening kommer köpkraft och resursförbrukning att gå hand i hand. Dessa synpunkter kan verka nedslående och pessimistiska, men kan betraktas som mera förenliga med intellektuell hederlighet än de grundantaganden som genomsyrar befintliga dokument om en integrerad produktpolitik. Den fria akademiska grundforskningen kan inte annat än prioritera sådan intellektuell ärlighet, oavsett konsekvenserna för samtida samhällsdebatt. Det måste vara möjligt att kunna presentera en analys av ett omfattande samhällsproblem utan att omedelbart avkrävas en lösning. Den mänskliga historien ger oss hittills faktiskt inget större hopp vad gäller vår förmåga att med samhällelig eller ekologisk ingenjörskonst lösa civilisationernas återkommande hållbarhetsproblem. För att till slut ändå anslå en mera optimistisk ton hänvisar författarna till den globala informationsspridningens långsiktiga möjligheter. För första gången i historien föreligger nu möjligheter för en majoritet av världsbefolkningen att hålla sig underrättad om världens tillstånd, såväl vad gäller miljöproblem som globala fördelningsfrågor. Den politiska viljan att förverkliga en reellt långsiktig och rättvis hållbar utveckling kommer att utkristalliseras i dessa breda lager av världens befolkning, snarare än hos EU:s ekonomiska och teknologiska rådgivare. Hur denna framtida, globala hållbarhetsdiskurs kommer att gestalta sig kan vi endast spekulera kring, men det är ju inte omöjligt att delar av EU:s integrerade produktpolitik kan visa sig överleva och kunna användas även i ett globalt perspektiv. I så fall bör ju inte arbetet med IPP sina diskursiva begränsningar till trots betraktas som förgäves, utan som en idébank bland vars komponenter framtidens miljöpolitik kan hitta några frön till en hållbar utveckling. 8

10 Summary An integrated perspective on sustainable production and consumption This report has attempted to summarize the implications of some critical perspectives, which are fundamental to the trans-disciplinary field of Human Ecology, for the presently burgeoning discourse on Integrated Product Policy (IPP). The point of departure is the so-called human ecological triangle : the conviction that human-environmental relations can be comprehensively understood only if the three analytically distinct levels of Nature, Society and Person are all taken into account. This conviction has led the authors to range freely across the academic landscape, testing a wide spectrum of perspectives from e.g. physical resource theory, systems ecology, ecological economics, world system theory, sociology, anthropology, psychology, and the sociology of science. These perspectives have been organized into three chapters (2 to 4) which critically scrutinize the IPP strategy from a natural science, a social science, and a person-focused perspective, respectively. Chapter 1 presents the world view of the proponents of IPP in their own terms, characterized by a strong confidence in the capacity of the market and new technologies to achieve a sustainable development. The authors note that these policy discussions show little sign of the doubts both with regard to how sustainable development is to be defined and to how it is to be implemented that are so widespread in both public debate and academic research on the topic. In the first part of chapter 3, it is suggested that this omission can be understood from the perspective of the sociology of science. The proponents of IPP have delineated a discourse of their own, oriented toward specific interests and thus also constrained by specific limits as to what can be said or thought. The perspective of discourse analysis implies that the terminology in question is viewed as a form of control or power, the basic rationale of which is the exclusion of critical objections. Power is largely a matter of subconscious assumptions codified in language. This interpretation should not be perceived as a conspiration theory, but as a reasonable observation on how politics and knowledge production are interwoven in our society, as in any other. Chapters 2 to 4 outline several well-founded objections to the basic assumptions of IPP proponents on the problem-solving potential of the market and technology. Using arguments from physical resource theory and systems ecology, chapter 2 shows that the problem of sustainability is considerably more serious, complex and difficult to solve than is suggested by the IPP strategy. The conceptual tool kit of environmental economics, on which IPP rests, often give the impression that ecological systems are subservient to the economy, rather than vice versa, and that economic processes are generative and circular, rather than dissipative, linear, and irreversible. The bulk of chapter 3 elaborates on the power dimension by interpreting the IPP cosmology as a local perspective, which like environmental economics and economics in general takes the interests of the individual corporation or nation as its point of departure. Only by excluding the periphery of the world system from the field of vision is it possible 9

11 to draw the conclusion that the IPP recipe can achieve a sustainable development. Using a combination of arguments from physical resource theory, world system theory, and ecological economics, the chapter observes that economic and technological growth within one sector of the world system may imply increasing resource exhaustion and environmental loads in others. What is locally perceived as a dematerialization of the economy in the center of the system may actually only represent a global environmental load displacement. Chapter 4, finally, contrasts IPP:s implicit and simplified image of human behavior with the vastly more complex picture provided by sociology and psychology. In consideration of the many different factors that influence modern people s choices of lifestyle and consumption patterns, it is difficult to believe that information and rational arguments alone will have a noticeable effect on these choices. Modern society offers each new individual an existential vacuum and the imperative to fill it with meanings; as long as consumption remains the primary strategy to do this, purchasing power and resource depletion will go hand in hand. These conclusions may seem disappointing and pessimistic, but I believe that they are indeed more compatible with intellectual honesty than the assumptions which lie at the foundation of the documents on Integrated Product Policy. It is incumbent on academic research to prioritize such intellectual honesty, irrespective of the consequences for contemporary debate. It must remain feasible to present an analysis of an extensive, societal problem, without immediately being requested to come up with a solution. Human history, in fact, does not give us much hope regarding our capacity to apply social or ecological engineering to solve the recurrent problems of sustainability in the development and decline of civilizations. If, finally, we would prefer to end on a more optimistic note, we would choose to refer to the possibilities inherent in the new technologies for global communication. For the first time in history, it is now technically possible for a majority of the world s population to keep itself informed about the state of the world, with respect to both environmental problems and global inequalities. The political determination to achieve a really longterm and just sustainable development will no doubt materialize at this global scale, rather than at the level of economic and technical advisors to the European Union. We can only speculate about the thrust of this future, global discourse on sustainability, but it is not impossible that part of the EU:s Integrated Product Policy may be able to survive and remain applicable even in a global context. If so, the contemporary work with IPP its discursive limitations notwithstanding is not being conducted in vain, but is in the process of generating a store of ideas that may include some seeds for future policies for sustainable development. 10

12 Introduktion Helhetssyn och den humanekologiska triangeln I november 2002 kontaktade Naturvårdsverket mig och uttryckte intresse för en utredning kring humanekologiska perspektiv på hållbar produktion och konsumtion, med utgångspunkt särskilt i arbetet med en s.k. integrerad produktpolicy (IPP). Då en av humanekologins hörnstenar är ambitionen att erbjuda en tvärvetenskaplig helhetssyn på miljöproblematiken tvekade vi inte att åta oss uppdraget. Jag bad således två av mina medarbetare, agronom Sabina Andrén och fil. mag. Madeleine Arderup, att försöka sammanfatta några av de perspektiv på ämnet som humanekologin har att erbjuda. Föreliggande rapport är resultatet av deras arbete. Själv har jag bidragit med en del inledande förslag och med det övergripande redaktionella ansvaret. Humanekologi är enligt UHÄ:s ämnesdefinition från 1991 ett tvärvetenskapligt forskningsfält som tillämpar metoder från flera discipliner för att nå en mera integrerad kunskap om förhållandet mellan människan och hennes miljö. Utgångspunkten för vårt arbete har varit att försöka belysa förutsättningarna för hållbar produktion och konsumtion utifrån flera olika vetenskapliga begreppsapparater. Denna tematiska snarare än metodologiska ämnesavgränsning fordrar naturligtvis att vi inte låtit oss avskräckas av akademiska revirgränser. I kapitel 2 4 kommer läsaren således att stifta bekantskap med grundläggande begrepp och synsätt från så skilda vetenskapsområden som termodynamik (fysisk resursteori), systemekologi, ekologisk ekonomi, världssystemteori, sociologi, antropologi, psykologi och vetenskapsteori. Om tvärvetenskapens förtjänster och begränsningar har ordats mycket, men helhetssyn har i alla händelser förblivit ett honnörsord för de flesta. För att så långt det är möjligt försöka förverkliga UHÄ:s ambitioner med ämnet har vi på Humanekologiska avdelningen vid Lunds universitet sedan starten 1994 byggt upp ett tvärvetenskapligt lärarlag och ett omfattande samarbete med andra institutioner. Även våra forskningsprojekt bygger utan undantag på tvärvetenskapligt samarbete. Jag brukar åberopa Gregory Bateson, en av 1900-talets främste tvärvetare, som noterade att anledningen till att vi har två ögon i stället för ett är att två perspektiv är bättre än ett. Genom att sammanställa information från höger- resp. vänsterögats perspektiv kan vi utveckla en kvalitativt ny kunskap, nämligen djupseende. På samma sätt är jag övertygad om att den tvärvetenskapliga integrationen av olika inomvetenskapliga perspektiv kan erbjuda ny - och djupare - kunskap. Efter att ha beklagat sig över den vetenskapliga specialiseringens fragmenterade världsbild konstaterade Bateson på 70-talet att det ännu inte existerade någon vetenskap som specialiserat sig just på att föra samman perspektiv från andra vetenskaper. Det vore trevligt att tänka sig att humanekologin i någon liten mån skulle kunna lyckas fylla det tomrummet. En i sin enkelhet användbar modell för humanekologisk kunskapsuppbyggnad är vad Dieter Steiner (1993) kallar den humanekologiska triangeln. Han föreslår att vi människor lever i spänningsfältet mellan tre olika men ömsesidigt samspelande verklighetsnivåer, nämligen natur, samhälle respektive person. De mönster och företeelser som utvecklas på någon av dessa tre nivåer kan aldrig reduceras till enkla 11

13 avspeglingar av mönster eller företeelser på någon annan nivå, men däremot kan man alltid hitta strukturella kopplingar mellan vad som sker på de olika nivåerna. Förhållandet mellan processer hos natur, samhälle och person är rekursivt ömsesidigt förstärkande och en uttömmande, humanekologisk förklaring måste således alltid rymma komponenter från alla tre. Det är själva samspelet mellan de tre typerna av processer som har drivit människans historia och som numera också kan sägas driva hela biosfärens utveckling. Det är med denna enkla modell som bakgrund som vi har organiserat resonemangen i denna rapport. Efter ett inledande kapitel som sammanfattar tankarna kring en integrerad produktpolicy sedda ur dess förespråkares perspektiv följer tre kapitel som kritiskt granskar dessa tankar ur ett naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt respektive personfokuserat perspektiv. Bland de frågor som diskuteras kan nämnas: Hur stämmer IPP:s ekonomiska och tekniska policyresonemang överens med grundläggande kunskaper om produktionsprocessernas fysiska och ekologiska dimensioner? Hur sker systemavgränsningen i förhållande dels till övriga biosfären, dels till övriga delar av världssamhället? Hur kan IPP värderas utifrån de senaste decenniernas internationella teori- och metodutveckling inom ekologisk ekonomi? Hur har vetenskapsteoretiska och vetenskapssociologiska faktorer och begränsningar bidragit till IPP:s specifika formuleringar och grundantaganden? Hur beaktar IPP de sociologiska, kulturella och psykologiska drivkrafterna bakom olika konsumtionsmönster? Med tanke på att författarna har haft en begränsad tid på sig att genomföra uppgiften närmare bestämt endast tre heltidsmånadsekvivalenter har de lyckats inkludera en imponerande mängd aspekter ur ett humanekologiskt idéförråd som givetvis rymmer ytterligare infallsvinklar. Utan att föregripa de mångfacetterade resonemang och slutsatser som Andrén och Arderup erbjuder som svar på ovannämnda frågor överlämnar jag nu ordet till dem, men återkommer längre fram med ett kort slutord för att försöka sammanfatta vad vi menar med en humanekologisk helhetssyn på hållbar produktion och konsumtion. Alf Hornborg Professor Humanekologiska avdelningen Lunds universitet 12

14 DEL I IPP sedd inifrån : Förespråkarnas perspektiv 13

15 14

16 Källa: EU-parlamentets Sverigekontor Kapitel 1 Integrerad produktpolicy (IPP) en sammanfattning Sabina Andrén och Madeleine Arderup 15

17 IPP Bakgrund 1.1 Miljön på dagordningen Under efterkrigstiden har många länder upplevt en stark ekonomisk tillväxt och välståndsutveckling. Denna har dock ackompanjerats av en miljö- och naturresursexploatering som alltmer problematiserats. En allmänt stärkt miljöopinion och ökad miljömedvetenhet har givit sig tillkänna. Näringslivet har påbörjat en miljöanpassning med integrering av miljöhänsyn i produktion och företagande. Miljöfrågorna har tagits upp i den politiska sfären och en miljöpolitik och offentlig miljöförvaltning har utvecklats. Miljö- och naturresursproblematiken har alltmer ändrat karaktär, från en relativt enkel till en komplex problem- och åtgärdsbild. Utvecklingen av miljöproblematiken och dess åtgärder speglar såväl problemens reella karaktär som samhällets uppfattningar om dem. Figur 1:1 sammanfattar denna förändring. Förändringen av miljöproblemens karaktär och åtgärder Förr PROBLEM Lokala Närliggande Enkla Synliga - Punktproblem Akuta ÅTGÄRDER Enkla Specifika punktinsatser Omedelbar effekt Individuell nytta Billiga Figur 1:1. Efter: Nitsch Nu Globala Fjärran Diffusa Komplexa Kroniska Komplexa Långsiktig effekt Kollektiv nytta Dyrbara Det står klart att samhällsutvecklingen inneburit en reellt ökad resursförbrukning och miljöbelastning. Med ökad produktion, konsumtion och ökade transporter följer miljöproblem av såväl kvantitativ som kvalitativ karaktär. Som exempel kan nämnas att med nuvarande trend beräknas den totala energianvändningen i Sverige att öka med 35% och råvaruanvändningen med 20-40% till år Transporter av gods förväntas inom Europa öka med hela 50% de kommande tio åren. Förbrukningen av ändliga resurser ökar och takten i uttaget av förnyelsebara resurser riskerar att överskrida ekosystemens kapacitet att återskapa dem. Även kvalitativa miljöaspekter uppmärksammas alltmer. Dagens produktion och konsumtion ingår i sammansatta och komplexa system av insatsvaror, produktionsenheter, handel och slutanvändare. En stor mängd främmande och farliga kemikalier är exempelvis i omlopp och riskerar att ge negativa miljö- och 1 Naturvårdsverket Rapport 5225:

18 hälsoeffekter. Antalet kemiska produkter på marknaden uppskattas idag till mellan st och trenden är ökande. 2 Nyckelorden i figur 1:1 beskriver även hur samhällets uppfattning om miljöproblemen förändrats, vilket återspeglas i hur miljöpolitik och miljöförvaltning utvecklats. Miljöpolitik kan ofta anta formen av ett kollektivt dilemma, där ingen enskild aktör har möjlighet till överblick eller incitament att ta ansvar för åtgärdsbehoven. Åtgärderna måste med nödvändighet vara kollektiva och samordnade för att dels ge önskad effekt, dels vara ekonomiskt och praktiskt genomförbara. Incitamenten för de enskilda aktörerna är inte självklara, eftersom åtgärderna är komplexa, ofta dyrbara och inte alltid ger mer än en osäker och långsiktig effekt. Förändringen i miljöpolitiska synsätt och metoder sammanfattas i figur 1:2. Den traditionella miljöpolitiken kallas här processorienterad policy, eftersom den främst fokuserade på produktionsenheterna och produktionsprocesserna; på end-of-pipe lösningar och middle-of-pipe tekniker såsom utsläppsrening, slutna produktionssystem samt material- och energieffektivisering. Åtgärdsstrategin har kallats command and control, eftersom den med hjälp av hårda styrmedel såsom lagar och kontrollsystem sökte övervaka och styra aktörerna. 3 Utvecklingen av miljöpolitikens synsätt och metoder PROCESSORIENTERAD POLICY PRODUKT- OCH KONSUMENT- ORIENTERAD POLICY Problemfokus Producentfokus Produktionsenheter Enskilda företag Produktionssystem Livscykelperspektiv Konsumentperspektiv - Livsstil Åtgärdsfokus Policy Punktinsatser Precisa och kända åtgärder End-of-pipe och middle-of-pipe tekniker Myndighetsstyrda åtgärder Command - and - control Hårda styrmedel Avvägning mellan miljö och ekonomi Figur 1:2. Efter: Berkhout och Smith 1999, Charter Marknadsorientering - Efterfrågan Komplexa och delvis osäkra åtgärder Åtgärder som omfattar många aktörer Front-of-pipe lösningar Miljöanpassad produktutveckling Marknadsbaserade åtgärder Frivilliga åtaganden Mjuka styrmedel Synergi mellan miljö och ekonomi Partnerskap och samverkan Delat ansvar Medborgerligt deltagande Konsumentdriven miljöanpassning Vad som skett de senaste åren är en mera integrerad och systemorienterad policyutveckling. Denna produkt- och konsumentorienterade policy yttrar sig i ökat fokus på front-ofpipe lösningar och miljöanpassning hos alla aktörer i alla led av produktions- och konsumtionskedjan. Policyn har vuxit fram dels hos de offentliga aktörerna, politiska organ och myndigheter, dels genom initiativ från andra samhällsaktörer såsom näringslivet och intresseorganisationer. Åtgärdsstrategin för den produkt- och konsumentorienterade policyn karaktäriseras av mjuka styrmedel såsom frivilliga åtaganden, partnerskap 2 Naturvårdsverket Rapport 5225: 6; Azar et al. 2002:46. 3 Berkhout och Smith 1999:177, Charter 2001:

19 och gemensamt ansvar. Även informations- och utbildningsinsatser liksom ekonomiska styrmedel betonas. Riktningen mot en mera produkt- och konsumentorienterad policy har brett stöd hos såväl näringslivet som politiska organ och andra samhällsaktörer. Exempelvis uppger den internationella och näringslivsanknutna WBCSD, World Business Council for Sustainable Development, att det mest effektiva sättet att åstadkomma miljöförbättringar är genom gemensamma ansträngningar och aktörssamverkan. 4 Policyorienteringen är tydlig i svensk och europeisk miljöpolitik, exempelvis i den svenska regeringens skrivelse En miljöorienterad produktpolitik och i EU-kommissionens Grönbok om integrerad produktpolicy. 5 Sammantaget kan denna utveckling karaktäriseras med begreppet ekologisk modernisering. Termen används dels som en sammanfattande beskrivning av västerländsk miljöpolitik och miljöförvaltning sedan 1980-talet, dels är den en beteckning för en samhällsvetenskaplig teoribildning kring dessa processer. Teoribildningen analyserar kritiskt hur miljöfrågorna alltmer integrerats i samhällets allmänna och etablerade diskurser, institutioner och strukturer. Nyckelord för denna utveckling är normalisering, indefiniering, institutionalisering och professionalisering. Miljöfrågorna är inte längre marginaliserade, separata och stridbara frågor, företrädda av gröna, radikala och smala medborgarskikt, utan allmänt accepterade, erkända och integrerade problemområden; en vanlig politisk fråga. (Se vidare avsnitt 3.2) Miljöfrågor i ett internationellt perspektiv Sedan 1970-talet har miljö- och naturresursfrågor intagit en större plats på den internationella politiska arenan. I samband med att enskilda nationer utvecklat en nationell miljöpolitik har behovet av ett internationellt samarbete för att råda bot på problemens gränsöverskridande karaktär uppmärksammats. Under efterkrigstiden har även en allmänt förstärkt utveckling av internationella fora skett, vilka bland annat bevakar och driver på samarbetet kring miljö- och resursproblematiken i ett globalt perspektiv. Det främsta exemplet på området är FN, men även andra internationella organisationer och samarbetsforum såsom OECD, Europarådet, GATT och Nato har tagit upp miljöfrågor. 7 Exempelvis har OECD, med sin Environmental Committee grundad 1970, visat sig på arenan för den internationella miljöpolitiken. Under senare år har OECD bl.a. lagt fram en Hållbarhetsstrategi (2001) och ett underlag för en integrerad produktpolitik: Preliminary Results of Product Policy Survey, Naturvårdsverket Rapport 5225: Regeringens skr 1999/2000:114; EUC Om ekologisk modernisering se bl.a. Duit 2002; Hajer Bennulf och Johnsson 1993:56. 8 Rubik och Scholl 1999:

20 Tidig internationell miljöpolitik Ett tidigt exempel på ett initiativ till internationella miljöpolitiska diskussioner är Romklubben och dess rapport Limits to Growth från 1970-talet. 9 Romklubben var en sammanslutning som initierades och finansierades av främst storindustrins representanter, men dess sammansättning och policyarbete var ett resultat av samverkan mellan näringslivet, vetenskapssektorn och internationella politiska organ. Limits to growth skrevs av experter inom Massachusetts Institute of Technology (MIT) och publicerades Den kan ses som ett tidigt inlägg i debatten om vikten av att beakta begränsningar i resurstillgångar, miljöns bärkraft och därmed möjligheten för befolkning och konsumtion att tillväxa. Men den är även modern i sitt anslag av ett globalt managementperspektiv och genom sin betoning på (natur)vetenskapliga metoder för att modellera problematiken. Exempelvis försökte experterna utveckla en World Model, en dynamisk datormodell över miljö- och resursproblemen i global skala. Lösningarna som förespråkades var av karaktären teknokratisk, storskalig och expertinfluerad global politik. Bland de konkreta åtgärdsförslagen fanns befolkningsprogram, liberaliserad och ökad världshandel samt teknisk utveckling och social ingenjörskonst. FN som drivkraft för internationell miljöpolitik FN spelar en viktig roll som ett samarbets- och förhandlingsforum för internationella miljöfrågor. Sedan 1970-talet har miljö och utveckling fått en allt starkare ställning inom FN, exemplifierat med följande händelser och årtal: Miljökonferensen i Stockholm, Brundtlandrapporten Our Common Future, Riokonferensen UNCED, Johannesburgkonferensen WSSD, FN:s miljöarbete sker inom ramen för ett femtiotal organ och program, mer eller mindre associerade till FN:s generalförsamling och det Ekonomiska och sociala rådet (ECO- SOC). 10 Exempel är FN:s miljöprogram, United Nations Environmental Program (UNEP), grundad vid Stockholmskonferensen år UNEP arbetar bland annat med att följa upp internationella miljökonventioner och att övervaka det globala och regionala miljötillståndet. Sedan Riokonferensen 1992 är FN:s kommission för hållbar utveckling, United Nations Commission on Sustainable Development, UNCSD, ett viktigt organ för uppföljning, övervakning och initiativtagande inom global miljöpolitik Den första större internationella miljökonferensen i FN:s regi, Stockholm 1972, har gått till historien som en viktig startpunkt för en mera samordnad internationell miljöpolitik. Men det var också här som viktiga skiljelinjer och konflikter blev tydliga. Bland annat misstänkte representanter från tredje världen att detta nya fokus på miljöfrågor var ett sätt för den rika världen att undvika ansvaret för rättvis utveckling och fördelningsfrågor Avsnittet om Romklubben hämtat ur Hajer 1995: 80 ff. 10 Avsnittet om FN från Utrikespolitiska Institutet 1999; Lafferty och Meadowcroft 2000: Hajer 1995:79 not

21 Brundtlandrapporten Vår gemensamma framtid Först på 1980-talet kan man tala om den internationella miljöpolitikens definitiva genombrott. Många betraktar den år 1987 publicerade Brundtlandrapporten Vår gemensamma framtid som den moderna miljöpolitikens födelse. 12 Brundtlandrapporten tillkom på initiativ av FN:s generalförsamling, som 1983 tillsatte World Commission on Environment and Development (WCED). Kommissionen bestod av representanter från samhällets olika sektorer och från länder i alla delar av världen och ordförande var norska statsministern Gro Harlem Brundtland. Huvudsyftet med Brundtlandkommissionens uppdrag var att dra fram riktlinjerna för en global agenda inom miljö och utveckling. Följande övergripande mål formulerades: 13 Miljö och utveckling. Att studera globala miljö- och utvecklingsproblem och att formulera realistiska åtgärdsförslag. Internationellt samarbete. Att föreslå nya former för internationell samverkan i syfte att genomföra åtgärderna. Medvetandehöjning. Att bidra till en ökad miljömedvetenhet och handlingsberedskap hos individer, organisationer, näringsliv och politiska organ. Det är genom Brundtlandrapporten som begreppet hållbar utveckling (sustainable development) får sitt allmänna genomslag. Den vid det här laget berömda definitionen av hållbar utveckling lyder: development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs. Därefter anges två nyckelbegrepp, att hållbar utveckling: contains within it two key concepts: the concept of `needs, in particular the essential needs of the world s poor, to which overriding priority should be given; and the idea of limitations imposed by the state of technology and social organization on the environment s ability to meet present and future needs. 14 Ett centralt tema i Brundtlandrapporten är kopplingen mellan miljö, fattigdom och utveckling. Miljöproblematiken ses som både en orsak till, och en effekt av, den ojämna utvecklingsnivån i världen. Det tveeggade problemkomplexet beskrivs sålunda: Todays s environmental challenges arise both from the lack of development and from the unintended consequences of some forms of economic growth. 15 Ett viktigt kännetecken för rapporten, som fått avgörande betydelse för kommande dagordningar, är den i grunden optimistiska hållningen. Speciellt gäller detta hur man ser på kopplingen mellan ekonomi och miljö. Ekonomisk utveckling och ekologisk hållbarhet är inte bara möjlig menar man, utan ger ömsesidigt positiva effekter. Ekonomi och miljö är inte en fråga om avvägning, ett nollsummespel, utan om en win-win-situation, ett plussummespel. Den klassiska konflikten mellan ekonomisk tillväxt och ekologisk hållbarhet ansågs härmed kraftigt avväpnad. Uttryck som hållbar tillväxt och miljödriven affärsutveckling började vinna terräng. 12 Duit 2002: De la Court 1990: Lafferty och Meadowcroft 2000:11 hänvisande till WCED 1987 (Brundtlandrapporten). 15 De la Court 1990:23. 20

22 Brundtlandrapporten föreslår i huvudsak följande övergripande åtgärdsprogram för en hållbar utveckling: 16 Integration av miljö och utveckling i allt beslutsfattande på alla samhällsnivåer. Exempelvis ska nationella och internationella organ, såsom regeringar, FN, WTO och Världsbanken integrera frågorna. Detta innebär bland annat att finansieringsbeslut ska tas med miljöhänsyn. Utveckling av det institutionella ramverket för hållbar utveckling. Det juridiska regelverket på nationell och internationell nivå måste utvecklas. Exempelvis föreslås ett organ för global riskhantering (Global Risk Assessment Programme) samt en universell deklaration, i analogi med deklarationen om mänskliga rättigheter, om rätten till miljöskydd och hållbar utveckling (Universal Declaration on Environmental Protection and Sustainable Development). Ökat finansiellt stöd till organisationer som verkar för en hållbar utveckling, bl.a. NGO:s i tredje världen 17. Sammantaget framställs färdriktningen mot en hållbar utveckling som en kontinuerlig social process under ständig förbättring, en gemensam utmaning med gemensamt men differentierat ansvar för länder på olika utvecklingsnivåer, där speciell prioritet ska ges för de mest utsatta. Och alltsammans under ledstjärnan att integrerad hänsyn ska tas till miljöns bärkraft samt till nuvarande och kommande generationer. 18 Även om Brundtlandrapporten mött mycket kritik, så står det klart att den var en kraftfull injektion i miljödiskursens och miljöpolitikens fortsatta utveckling. En avgörande egenskap var att rapporten lyckades attrahera så många samhällssektorer, beslutsnivåer och medborgargrupper. Som William Lafferty och James Meadowcroft sammanfattar det: 19 It appealed to established notions of progress, equity, prudence and stewardship, but combined and extended these in novel ways. The basic idea that human societies should continue their quest for a better life, but do so in a manner that gave precedence to the needs of the poor while protecting the basic sustenance capabilities of natural systems on which the livelihoods of future generations depended, was intutitively appealing. [...] In short, sustainable development was about dynamic balance; about providing a framework within which to reconcile different sorts of interest and consideration: economy and environment, conservation and progress, efficiency and equity, the pre-occupations of North and South. 16 De la Court 1990: NGO = Non Governmental Organization. Exempel miljö-, solidaritets- och fredsrörelser. 18 Lafferty och Meadowcroft 2000: Lafferty och Meadowcroft 2000:12. 21

23 Riokonferensen och Johannesburg Nästa milstolpe är FN:s konferens om miljö och utveckling, UNCED, i Rio de Janeiro Bakgrunden fanns redan i Brundtlandarbetet, som bland sina åtgärdsförslag hade upprättandet av ett Globalt handlingsprogram för hållbar utveckling, i vilket bland annat ingick anordnandet av en större internationell konferens. Beslutet att anordna UNCED togs formellt av FN:s generalförsamling Konferensens syfte angavs vara: [T]o `elaborate strategies to halt and reverse the effects of environmental degradation in the context of increased national and international efforts to promote sustainable and environmentally sound development in all countries. 20 Riokonferensen kom att gå till historien som en mycket stor och välbevakad miljö- och utvecklingskonferens. Representerade fanns 181 stater, ofta med stats- och regeringschefer, men på plats fanns också en mängd representanter för näringsliv, media, intresseorganisationer, forskarvärlden etc. Resultatet av konferensen blev de fem Riodokumenten, varav två legalt bindande konventioner och tre icke-bindande, s.k. frivilliga överenskommelser : Konventionen om biologisk mångfald Konventionen om globala klimatförändringar Riodeklarationen om miljö och utveckling: 27 övergripande principer och riktlinjer Skogsprinciperna : övergripande principer och riktlinjer för hållbart skogsbruk Agenda 21: Handlingsprogram för hållbar utveckling under det 21:a århundradet Innehållet i Riodokumenten kan i stort sett ses som en fortsättning i Brundtlandrapportens anda. Begreppet hållbar utveckling är exempelvis central i alla dokumenten men definieras ingenstans utan faller tillbaka på WCED-arbetet. Enligt Lafferty och Meadowcroft kan man se Riokonferensen som ett befästande och viss konkretisering av Brundtlandrapportens analys och åtgärdsförslag. Riodokumenten går ibland ett steg längre i detaljnivå och konkretisering av åtgärdsbehov. Dessutom betonas ytterligare vikten av deltagande från alla samhällsgrupper, bland annat kommuner, ungdomar och NGO:s inom miljö och lokal utveckling, fred och solidaritet, jämställdhet, kultur osv. I och med Riokonferensen hade miljö- och utvecklingsfrågor definitivt intagit en central plats på den internationella politiska arenan. Under 90-talet bevakades och utvecklades arbetet genom FN:s kommission för hållbar utveckling, UNCSD. Fem år efter Rio, 1997, anordnades ett uppföljningsmöte i form av ett extra möte med generalförsamlingen, UNGASS Rio + 5. Trots att församlingen slog fast att den fortsatta trenden visar ett allvarligt och försämrat miljötillstånd, kunde inga nya löften eller tidsplaner för gamla åtaganden antas. Istället enades man om ett sex-punkts Statement of commitment till stöd för Riodokumenten, samt granskades det omfattande implementerings- och utvärderingsarbetet efter UNCED. Riktlinjer och prioriteringar för FN:s fortsatta arbete lades upp, där anordnandet av en internationell miljökonferens tio år efter Rio ingick Avsnittet från Lafferty och Meadowcroft 2000:12ff om ej annat anges. Citatet hänvisar till UNGA (General Assembly) Romare

24 Det senaste i raden av internationella toppmöten om miljö och utveckling är sålunda Johannesburgskonferensen (WSSD) år Även denna kan ses som en uppföljning och fortsättning på Brundtlandrapportens och Riokonferensens arbete. Tonvikt läggs på att följa upp och stödja genomförandet av Riodokumenten och övriga större internationella överenskommelser de senaste tio åren, bl.a FN:s Millenniedeklaration om globala utvecklingsmål. Genomförandeplanen från Johannesburg lägger fortsatt tonvikt på integrationen mellan ekonomisk, social och ekologiskt hållbar utveckling. En kombination av god samhällsstyrning i de enskilda länderna och på internationell nivå, demokratiska och öppna institutioner, fred, säkerhet och stabilitet, ökad rättsäkerhet och jämställdhet samt ett dynamiskt och gynnsamt internationellt ekonomiskt klimat är faktorer som ska bidra till att upprätthålla eller öka takten i de globala framstegen mot hållbar utveckling. 22 Principen om gemensamt men differentierat ansvar betonas, där grunden är att varje nation bär det primära ansvaret för sin egen utveckling, men där de utvecklade länderna bör gå i täten på ett sätt som gynnar alla länder. Den pågående globaliseringen innebär såväl möjligheter som utmaningar och på det internationella planet behövs fortsatt utveckling och förstärkning av det institutionella ramverket. Särskild uppmärksamhet ägnas hållbara produktions- och konsumtionsmönster, där en tioårig programram till stöd för genomförande på nationell och regional nivå antogs Framväxten av EU:s miljöpolitik Under de senaste decennierna har europeiska länder utvecklat ett miljöpolitiskt samarbete inom ramen för Europeiska Unionen, EU 24. Detta avsnitt syftar till att kortfattat redogöra för den generella kontext i vilken EU:s miljöpolitik vuxit fram. Sedan tillkomsten av EU i form av Kol- och stålgemenskapen 1951 och Romfördraget 1957 har samarbetet främst präglats av målet att säkerhetsställa fred och stabilitet och en stark ekonomisk utveckling. Den inre marknaden med kraven på fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och arbetskraft har, tillsammans med en gemensam jordbrukspolitik och handelspolitik, varit dominerande arbetsområden. 25 Först i början av 1970-talet kom miljöfrågorna upp på dagordningen, vilket ska ses i ljuset av FN:s miljökonferens i Stockholm och en växande allmän miljöopinion. 26 De första formella stegen mot en miljöpolitik inom EU tas 1972 på ministermötet i Paris och genom upprättandet av det första miljöpolitiska handlingsprogrammet (EAP) Följande händelser kan illustrera EU:s framväxande miljöpolitik: 22 WSSD 2002: art I, punkt WSSD 2002: art III, V, X. 24 Här används beteckningen EU genomgående, trots att det europeiska samarbetet antagit olika beteckningar under åren; EEC, EG, EU. 25 Europaparlamentets Sverigekontor Weale et al. 2000:441 ff. 23

25 Några nedslag i utvecklingen av EU:s miljöpolitik Ministermöte i Paris Formellt erkännande av vikten av en europeisk miljöpolitik. Första miljöpolitiska handlingsprogrammet (1th EAP) Generaldirektorat för miljöfrågor (DG XI) EU-kommissionen inrättar ett generaldirektorat för miljöfrågor, arbetsmiljö och konsumentskydd. Enhetsakten Arbetet med den fria inre marknaden intensifieras på 80-talet och EU-fördragen revideras. Miljöfrågornas rättsliga ställning stärks genom att de skrivs in i fördragen (artikel 130 r-t, 100 a). Förutom allmänna principer om EU:s miljöpolitik, innehåller artiklarna bestämmelser om beslutsformer. En viktig reform är att beslut med kvalificerad majoritet i vissa fall kan tillämpas. Maastrichtfördraget Målet att skapa en ekonomisk och politisk union intensifieras. I fördraget om den Europeiska unionen slås EU:s främsta samarbetsområden fast i form av tre pelare: 1. Tidigare EG-samarbete och regler för den ekonomiska och monetära unionen 2. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik 3. Polisiärt och juridiskt samarbete. Ett antal arbetsområden som ligger utanför pelarna, bland annat konsumentfrågor, hälsovård och miljöskydd, inordnas under området för mellanstatligt samarbete 27. Det överstatliga samarbetet återfinns främst inom första pelaren. Femte miljöpolitiska handlingsprogrammet (5th EAP) Towards Sustainability: A European Programme of Policy and Action in relation to the Environment and Sustainable Development utarbetades i anslutning till FN:s miljökonferens i Rio Programmet är ambitiöst och integrerar miljöpolitiken med det övergripande målet om hållbar utveckling. Programmets principer och riktlinjer har många likheter med Riodokumenten. Exempelvis betonas integrationen av miljöfrågor i övriga politikområden, hållbara produktions- och konsumtionsmönster, delat ansvar och samverkan samt vikten av internationellt samarbete. European Environment Agency (EEA)1993. Inrättandet av ett oberoende organ för information och beslutsunderlag i miljöfrågor riktade till såväl politiska organ som andra samhällssektorer och allmänhet. Amsterdamfördraget Miljöfrågorna lyfts fram som en väsentlig ambition för det europeiska samarbetet. Målet om en hållbar utveckling genom en hög nivå av miljöskydd slås fast (Artikel 2). Principen om integrering av miljöfrågorna i alla EU:s politiska beslut (Artikel 6). Försiktighetsprincipen, principen om förebyggande åtgärder samt principen att förorenaren ska betala uppkomna miljöskador (Artikel 130). EU-kommissionens strategi för att förbättra den inre marknadens funktion Förutom de klassiska målen om de fria rörligheterna, tillförs fyra strategiska mål som ska säkerställa att den inre marknaden är till nytta för samtliga medborgare, bl.a. genom att ge konsumenter större valfrihet samt ett starkt skydd för hälsa, säkerhet och miljö. EU:s strategi för hållbar utveckling Framarbetas Ministerrådet enas om ett gemensamt ställningstagande för hållbar utveckling, Common position towards sustainability, I en deklaration från ministermötet på Rhodos 1998 slås 27 Mellanstatligt samarbete innebär att beslutsmakten stannar hos medlemslandet, medan överstatligt samarbete innebär att de enskilda länderna är skyldiga att följa beslut tagna av gemensamma organ. 24

26 fast att hållbar utveckling måste vara ett övergripande och prioriterat mål för gemenskapens politik. Cardiffprocessen Vid Europeiska rådets toppmöte fastslås betydelsen av integration av hänsyn till miljö och hållbar utveckling i alla samhällssektorer. Uppdrag ges till viktiga aktörer inom EU:s politikområden (transport, jordbruk, energi) att utarbeta program för hur integrationen ska implementeras. Lissabonstrategin Antas vid Europeiska rådets toppmöten i Lissabon år 2000 samt under det svenska ordförandeskapet i Stockholm och Göteborg Strategin innebär en tioårig ambition och handlingsplan för att integrera ekonomiska, sociala och ekologiska dimensioner för en hållbar utveckling i Europa. Målet är att EU inom tio år ska vara världsbäst på att kombinera hållbar tillväxt och full sysselsättning med sociala välfärdssystem och miljöhänsyn. Från början var strategin endast inriktad mot integrationen av den ekonomiska och sociala dimensionen. Under svenskt inflytande vid ordförandeskapet våren 2001 tillades dock miljödimensionen i strategin. Metoden för att genomföra Lissabonstrategin går under namnet Öppna samordningsmetoden, eftersom den inte omfattar några bindande avtal. EU:s strategi för hållbar utveckling antas slutligen vid toppmötet i Göteborg juni Strategin syftar till att anpassa EU:s politik till en långsiktigt ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling. Förutom de ekonomiska och sociala mål som tidigare antogs inom Lissabonstrategin, innehåller den prioriterade arbetsområden, mål och tidsplaner för miljövård, hälsa och naturresurshushållning. Strategin låg bland annat till grund för EU:s förberedelser inför Johannesburgskonferensen Sjätte miljöpolitiska handlingsprogrammet Den övergripande inriktningen från det femte programmet, hållbar utveckling och sektorintegrering, fortsätter. Fyra prioriterade områden anges: 1. Klimatförändringar 2. Natur och biologisk mångfald 3. Miljö och hälsa 4. Naturresurser Viktiga tematiska arbetsområden är bland annat resurseffektivisering, kemikalie- och avfallsfrågor. En integrerad produktpolicy anges som ett viktigt redskap för att uppnå hållbara produktions- och konsumtionsmönster. Allmänt understryks i programmet vikten av att involvera aktörer inom alla samhällssektorer bl.a. genom informationsspridning, utbildning och partssamverkan. Fakta hämtad från: Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225; Regeringens skr. 1999/2000:114; EUC 2003; Lafferty och Meadowcroft 2000; Rubik och Scholl 1999; Finandsdepartementet 2002; Rubik och Scholl 2002; Ministerrrådet 2001; Bennulf och Johnsson Informationsmaterial från: Europaparlamentets Sverigekontor 2002; EU-kommissionen 2002; Europainformation Utrikesdepartementet 1993; EU-upplysningen Sveriges Riksdag En grundläggande förutsättning för den europeiska miljöpolitiken är medlemsstaternas egna ambitioner inom den nationella miljöpolitiken samt i vilken mån de är beredda till samarbete. Enligt Weale m.fl. karaktäriseras EU:s miljöpolitik i hög grad av instabilitet och diskontinuitet. Detta förhållande hänför sig delvis till medlemsnationernas balansgång mellan behovet av att inordna sig i överstatlig politik och viljan att agera nationellt 25

27 självständigt. Samarbetsklimatet kan även sättas i samband med andra omvärldsfaktorer såsom den ekonomiska konjunkturen och det säkerhetspolitiska läget. 28 En annan viktig gemensam karaktär för EU:s miljöpolitik är, att frågorna om den inre marknadens funktion och rörlighet ofta i praktiken har fått företräde. Weale m.fl. menar dock att det finns en spillover-effect, som innebär att EU:s primära samarbetsområden indirekt har skapat förutsättningar för utvidgade arbetsområden, bl.a. miljöfrågorna. Ett närliggande synsätt som beskriver EU:s integration går under namnet the Monnet method of integration, efter en nyckelperson i grundandet av det europeiska samarbetet. 29 Monnetmetoden innebär en integration i smyg, integration by stealth, att från konkreta, ofta tekniska och ekonomiskt motiverade samarbetsförslag, stegvis och underifrån utvidga integrationsramen till att slutligen omfatta övergripande och konstituerande policyområden och institutionella organ. 30 Sammantaget beskriver Weale m.fl. hur den europeiska miljöpolitiken kan karaktäriseras med begreppen multilevel, complex, incomplete and evolving. Miljöpolitiken är ett resultat av såväl vertikala som horisontella, parallella och samtidiga beslutsprocesser, exempelvis inom EU-organ, nationella regeringar, regionala och lokala beslutsnivåer. Miljöpolitiken blir därmed både komplex och inkomplett. På vissa områden finns tydliga regelverk, medan andra är diffust påbörjade eller helt lyser med sin frånvaro. Ett exempel är att EU de senaste åren framträtt som en ambitiös aktör på miljöområdet i internationella sammanhang, men likväl har svårigheter att genomföra en internt effektiv implementeringspolitik. Trots detta, menar författarna, sker en utveckling med potential att utgöra grunden för en enhetlig och övergripande, ambitiös och effektiv europeisk miljöpolitik Miljöpolitiken i Sverige I Sverige har de senaste decennierna en modern miljöpolitik och miljöförvaltning utvecklats och detta avsnitt syftar till att kortfattat redogöra för dess bakgrund och framväxt. Rötterna till den svenska miljöpolitiken kan spåras i den allmänna svenska traditionen av en stark offentlig politik och blandekonomi: den svenska modellen. Skyddet av miljön inkorporerades från och med 1960-talet som ett av statens politikområden i en allmän modernisering av landet och skapandet av en välfärdsstat. 32 Exempelvis inrättas under slutet av 1960-talet ett antal viktiga institutioner och regelverk, bl.a. Naturvårdsverket (1967) och Miljöskyddslagen med tillhörande koncessionsnämnd (1969). Utvecklingen av den svenska miljöpolitiken och miljöförvaltningen kan sammanfattas med nyckelorden i figur 1:3: 28 Weale et al. 2000: 3, 437, 462 ff. 29 Jean Monnet, fransk handelsresande, aktiv under europasamarbetets uppbyggnad efter andra världskriget och bland annat en av drivkrafterna bakom Kol- och stålunionen 1951 och Euroatom-fördraget Weale et al. 2000:3, 441 ff, 462 ff, 488 ff. 31 Weale et al. 2000:437, 492 ff; Baker 2000:303 ff. 32 Eckerberg 2000: 209 ff, Duit 2002:124 ff. 26

28 Utvecklingen av svensk miljöpolitik TIDIG KARAKTÄR (1960-tal till mitten av 1980-tal) Rätlinjig stabil utveckling: Rationell Avvägningspolitik Praktiskt lösningsorienterad Professionell Lågt brukarinflytande Korporativa inslag SENARE KARAKTÄR (från mitten av 1980-tal) Ekologisk modernisering: Integration Sektorisering Homogenisering Decentralisering Diffusering Ekonomisering Internationalisering Figur 1:3. Efter: Duit 2002; Eckerberg Den tidiga svenska miljöpolitiken och miljöförvaltningen präglades av den keynesianska, blandekonomiska och allmänt starka svenska förvaltningstraditionen. Den sökte genom ett rationellt angreppssätt avväga nytta mot kostnader och därmed finna den objektivt bästa lösningen. Den kan även beskrivas som en blandtyp mellan en professionell och korporativ förvaltningsmodell. Dels ansågs miljöförvaltningen representera den vetenskapliga sakkunskapen, dels beredde man plats för stora intressenter, främst industrin, i beslutsprocessen. Dock kännetecknas den svenska traditionen av ett i övrigt lågt brukarinflytande, exempelvis när det gäller att engagera konsumenter och boende i miljöpolitiska åtgärder. Här spelar även den jämförelsevis låga organiseringsgraden hos svenska konsumenter en roll. 33 Den ekologiska moderniseringen får alltmer genomslag i Sverige från och med mitten av 1980-talet (Jfr avsnitt 1.1 och 3.2). Ett exempel är hur det socialdemokratiska partiet tar till sig miljöfrågorna och inkorporerar dem som centrala för välfärdsstatens politik. Redan partiets 90-talsprogram från 1989 innehöll jämförelsevis tidiga tankar om modernisering av miljöpolitiken. Men det var framför allt från och med mitten av 1990-talet som det svenska folket fick höra talas om det gröna folkhemmet, framför allt förknippat med statsminister Göran Persson och dennes miljörådgivare Stefan Edman. Intressant är hur den traditionella svenska modellen fortfarande fanns representerad i tankegångarna. Exempelvis skulle en stark miljöpolitik gå hand i hand med fler arbetstillfällen och en miljöinnovativ och konkurrenskraftig industri. 34 Den svenska ekologiska moderniseringen som sker under 1990-talet har beskrivits med begreppen sektorisering, integration, homogenisering, decentralisering, diffusering, ekonomisering och internationalisering. 35 Ambitionen är att vara representerad och integrerad inom alla samhällssektorer, vilket innebär att miljöhänsyn ska genomsyra alla beslutsnivåer och samhällsområden. Samtidigt som miljödebatten och miljöpolitiken beskrivs som alltmer homogen, har en allmän decentralisering av såväl miljöpolitiska beslut som förvaltning skett. Alltmer av miljöfrågorna behandlas nu på lokal och regional 33 Duit 2002:136 ff. 34 Duit 2002:124 ff. 35 Duit 2002:124 ff; Eckerberg 2000:212 ff. 27

29 nivå. Diffusering innebär att problemen ses som orsakade inte så mycket av specifika punktkällor utan mera som generella livsstilsproblem. Synen på åtgärder förändras i riktning mot ekonomiska, informativa och frivilliga mjuka styrmedel, där ekonomisering står för en betoning av marknadskrafterna och ekonomiska incitament. En stark internationalisering kännetecknar även miljöpolitiken. Följande händelser och årtal belyser och exemplifierar den moderna svenska miljöpolitikens utveckling: Några nedslag i utvecklingen av modern svensk miljöpolitik Miljö- och energidepartementet inrättas Miljöfrågorna som tidigare låg under jordbruksdepartementet lyfts fram. En offensiv, koordinerande och sektorsövergripande inriktning betonas. Miljöpartiet kommer in i riksdagen Valrörelsen präglas av miljöfrågor. Riokonferensen och Agenda Åtskilliga initiativ och uppföljningar på svensk nivå. Exempel: Guiden Vår uppgift efter Rio av Miljödepartementet Rapporten Ett hållbart Sverige publicerad av Naturvårdsverket Lokala och regionala Agenda 21-planer i stor omfattning. Nationell Agenda 21-kommitté Fond för lokala Agenda 21 projekt. Proposition om genomförandet av hållbar utveckling utifrån Riodokumenten 1993/94. Kretsloppspropositionen 1992/93. Riktlinjer för ett kretsloppssamhälle och hållbar utveckling. Genom myndigheters samhällsplanering samt åtgärder från producenter och konsumenter såsom återvinning och återanvändning ska kretsloppen slutas. Producentansvar introduceras. Sverige går med i EU I debatten förekommer bland annat argumentet att miljöpolitiken kan vinna på att samordnas på europeisk nivå. Kommissionen för hållbar utveckling lägger fram en handlingsplan för Sverige Uppdraget härrörde från den socialdemokratiska regeringsdeklarationen Lokalt investeringsprogram (LIP) Drygt 6 mldr kr avsätts för ekologiskt hållbara investeringsprogram Sysselsättningsaspekten, gröna jobb, betonas. Miljöbalken En paraplylag som syftar till breddning och samordning av tidigare miljölagar och undvikande av luckor i lagstiftningen. Allmänna hänsynsregler. Förtydligande och viss skärpning av ansvarsfrågor, övervakning och straff. Nya regionala miljödomstolar. Femton nationella miljökvalitetsmål Beslut av riksdagen om samordning av ett större antal miljömål och indikatorer till femton övergripande miljökvalitetsmål. Miljömålskommittén fortsätter arbetet med en strategi för att nå flertalet av miljömålen inom en generation. Svenska ordförandeskapet i EU våren Lissabonstrategin fastslås. Miljödimensionen ska, tillsammans med den ekonomiska och sociala, ingå i en integrerad strategi för hållbar utveckling i Europa. 28

30 Nationell strategi för hållbar utveckling Regeringens skrivelse 2001/02:172. Svenskt inlägg inför Johannesburgskonferensen om implementeringen av en hållbar utveckling i Sverige. Beskriver en långsiktig viljeinriktning samt anger ett antal kärnområden. Betonar den sektorsövergripande karaktären för hållbar utveckling: ekonomiska, ekologiska och sociala dimensioner. Källor: Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225; Regeringens skr. 1999/2000:114; Eckerberg 2000; Finansdepartementet 2002; Miljödepartementet

31 IPP Faktainventering 1.5 Utvecklingen av IPP inom EU Produktrelaterade miljöfrågor är inget nytt policyområde, utan har utvecklats inom nationell miljöpolitik sedan 1970-talet. 36 Den integrerade produktpolicyn, IPP, uppkommer som begrepp och strategi i europeiska miljöpolicysammanhang under 1990-talet. Det sker genom bidrag från forskarhåll, politisk policyutveckling samt under inflytande av aktörer från näringsliv, intresseorganisationer och miljövårdssektorn. 37 Vad gäller den politiska sfären sker utvecklingen dels på EU-nivå, dels utvecklas liknande begrepp och policyer inom enskilda länder som ligger långt framme inom miljöpolitiken, däribland Danmark, Nederländerna och Sverige. Ett antal konsult- och forskarbidrag har även inflytande på begreppets utveckling och innehåll. Dessa studier inriktar sig dels mot en generell och begreppslig policyutveckling, dels mot specifika och avgränsade delområden inom IPP, t.ex. effektiviteten av olika styrmedel, vissa produktgrupper etc. 38 Karaktäristiskt för IPP-utvecklingen är även en samrådsprocess mellan berörda aktörer, stakeholder participation, såsom nätverk och konferenser eller de svenska IPPdialogerna. Exempelvis följs kommissionens grönbok om IPP för närvarande upp av ett omfattande samråd i form av möten och möjlighet att lämna in synpunkter. 39 I tabellen nedan sammanfattas några nedslag i IPP-begreppets utveckling och etablering: Kortfattad redogörelse för utvecklingen av IPP som begrepp och strategi EU:s femte miljöhandlingsprogram (5th EAP) från 1992 inbegriper implicit delar av IPP-strategin. Begreppet produktpolicy introduceras dock först i en uppföljningsrapport till femte EAP från EU-kommissionen Inledande utredningar. Ett tidigt initiativ till utredning av europeisk produktpolitik sker inom ramen för miljö- och klimatprogrammet vid kommissionens generaldirektorat för miljöfrågor i mitten på 90-talet. Detta var en inledande inventering av produktorienterade policyer inom EU:s medlemsländer samt på en övergripande EU-nivå. Ett antal delstudier gjordes även gällande miljömärkning, offentlig upphandling, batterier och färger. 40 Under 1997 initeras ännu en övergripande studie kring IPP av EUkommissionens generaldirektorat för miljöfrågor. 36 Rubik och Scholl 2002: Rubik och Scholl 1999: Rubik och Scholl 2002: Se t.ex. EUC:s och NV:s hemsidor om IPP: Resultatet av studien finns publicerat i Oosterhuis, F. Rubik, F. Scholl, G Product Policy in Europe. New Environmental Perspectives. Dordrecht: Kluwer. 30

32 Uppdraget ges till konsultfirman Ernst & Young i samarbete med enheten SPRU (Science and Technology Policy Research) vid universitetet i Sussex, Brighton. Rapporten Integrated Product Policy publicerades Utredningen fokuserar bl.a. fem grundläggande strategiska initiativ: innovation, information, marknader, ansvar och avfall. Utredningen tar även upp EU:s roll för IPP och föreslår att inriktningen bör vara att skapa en gemensam IPP-strategi, förankra och implementera denna på EU-nivå, samt att stödja spridningen av bästa praxis. Fortsatt och fördjupad utredning. Uppdraget ovan resulterar i en uppföljningsrapport från år 2000 med rubriken Developing the Foundation for Integrated Product Policy in the EU. Denna följer upp nationella och internationella IPP-strategier och konstaterar en splittrad bild av varierande nationella ambitioner och i många fall bristande eller icke-existerande sådana. Det påpekas att IPP-begreppet lider brist på gemensamma definitioner och samordnade implementeringsstrategier. Vikten av att EU tar ledningen och sätter ramar liksom stödjer utvecklingen betonas. Parallellt med en generell policyutveckling sker specifika utredningar och projekt kring delområden av IPP såsom utveckling av verktyg och styrmedel. Exempel är miljömärkning, ekonomiska styrmedel, miljöanpassad offentlig upphandling, livscykelanalyser och producentansvar. Informellt miljöministermöte i Weimar Under det tyska ordförandeskapet våren 1999 förs IPP upp på gemenskapens politiska dagordning. Bakgrundsdokumentet till ministermötet blir ett av underlagen för fortsatt IPP-utveckling inom EU. EU-kommissionens Grönbok om Integrerad Produktpolicy februari Kommissionens första större inventering och diskussionsdokument kring IPP. Grönboken beskriver bakgrund och sammanhang, föreslår principer och riktlinjer samt strategier för genomförandet av en europeisk IPP. Bland annat betonas öppenhet och samråd som fortsatt viktiga principer för genomförandet. Ministerrådets slutsatser om kommissionens IPP-arbete juni Grönboken välkomnas i huvudsak. Uppmaning om fortsatt utveckling av IPP, bland annat genom att tydliggöra en gemensam vision med särskilda och prioriterade åtgärdsområden, samt beskrivning av vilka mervärden som förväntas. Anger kommissionen som en viktig instans för att utveckla, genomföra och övervaka IPP på europeisk nivå. EU-parlamentets synpunkter på kommissionens IPP-arbete januari En resolution som är försiktigt positiv men relativt kritisk. Bland annat efterlyses en mer sammanhållen och precis IPP-strategi och en bättre konkretisering av policyn mot specifika sektorer, branscher och produkter. Vidare efterlyses bättre koppling till konkreta miljömål, klargörande och utveckling av IPP:s verktyg och metoder för bl.a. mätning och uppföljning samt tydligare tidsplaner. 41 Rapporterna från Ernst & Young / SPRU 1998 resp 2000 finns sammanfattade på EU-kommissionens hemsida: 42 En grönbok är en beteckning för hur EU-kommissionen kan formulera och diskutera ett relevant men kontroversiellt problemområde. En eventuell senare vitbok innebär att analysen och lösningarna konkretiseras, såsom förslag till nya regler eller åtgärdsprogram. 31

33 Sjätte miljöhandlingsprogrammet (6 th EAP) IPP finns upptagen som ett av redskapen för hållbara produktions- och konsumtionsmönster, vilket är en av förutsättningarna för att nå målsättningarna i programmets prioriterade arbetsområden klimat, naturskydd och biologisk mångfald, hälsa och livskvalitet samt naturresurshushållning och avfall. Uppföljning till Grönboken Meddelande från kommissionen. Under sommaren 2003 släpptes ett nytt meddelande från kommissionen om utvecklingen av IPP. Denna bygger på grönboken, men är reviderad efter bl.a. inkomna synpunkter under samrådet. I dokumentet betonas fortsatt IPP:s grundläggande principer såsom livscykelperspektivet, partssamverkan och den stegvisa förbättringsprocessen. Kommissionen anger att dess fortsatta strategi för att implementera IPP ska koncentrera sig på att dels utveckla och stärka ett generellt ramverk, dels identifiera och prioritera ett antal specifika miljöproblem och produktområden, bl.a. genom att initiera konkreta pilotprojekt. Betydelsen av EU-baserade politiska prioriteringar och beslut för att förverkliga en kraftfull integrerad produktpolitik framhålles, liksom betydelsen av att driva frågorna på global nivå. Fakta hämtad från: Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225; Regeringens skr. 1999/2000:114; EUC 2003; Lafferty och Meadowcroft 2000; Rubik och Scholl 1999; Finandsdepartementet 2002; Rubik och Scholl 2002; Ministerrrådet 2001; Bennulf och Johnsson Informationsmaterial från: Europaparlamentets Sverigekontor 2002; EU-kommissionen 2002; Europainformation Utrikesdepartementet 1993; EU-upplysningen Sveriges Riksdag IPP i ett svenskt och nordiskt perspektiv Begreppet integrerad produktpolicy (IPP), i Sverige även kallat miljöorienterad produktpolitik, lanserades bland annat genom regeringens skrivelse 1999/2000:114. Naturvårdsverket fick därefter i uppdrag att under 2001 ta fram underlag för utvecklingen av en integrerad produktpolitik. Underlaget skulle fokusera på styrmedel och verktyg, hur de kan samverka och effektiviseras, lokalisera eventuella motverkande tendenser hos styrmedlen samt identifiera kunskapsbehoven på området. Utredningen finns publicerad i Naturvårdsverkets rapport På väg mot miljöanpassade produkter. 43 Utvecklingen av en integrerad produktpolitik på svensk nivå kan ses som en samverkande process mellan å ena sidan en nationell miljöpolitik, å andra sidan influenser från ett internationellt miljöpolitiskt sammanhang framför allt på EU-nivå. Det står klart att Sverige måste betecknas som en pådrivande och aktiv part i den internationella processen. Exempelvis tog Sverige, i samband med EU-ordförandeskapet våren 2001, initiativ till ett informellt IPP-nätverk på europeisk nivå samt drev igenom kompletteringen av miljödimensionen i Lissabonstrategin (Jfr avsnitt 1.3). Även på nationell nivå har IPPnätverk inrättats samt ett flertal s.k. IPP-dialoger anordnats Naturvårdsverket 2002 Rapport För det svenska IPP-arbetet se t.ex NV:s hemsida: 32

34 Utvecklingen av IPP har i Sverige pågått ett antal år, men kan fortfarande inte sägas vara en tydlig och implementerad policy. Detta förhållande sammanhänger delvis med den långsamma politiska processen inom EU. I avvaktan på initiativ från EU-kommissionen sker i Sverige ett antal aktiviteter, varav kan nämnas: 45 Forskningsprogram för utveckling av IPP. Kunskapsutveckling bland annat kring livscykelperspektivet inom IPP. Hållbar konsumtion. Utredning på regeringens uppdrag. Miljödriven näringslivsutveckling. Utvecklingsarbete inom NUTEK. Ekonomiska styrmedel. Utredning om skatt på råvaror. Utvecklingsarbete om miljöanpassad offentlig upphandling och miljöledningssystem. Frivilliga samarbetsformer och nätverk såsom IPP-dialoger och IPP-plattformar. I sammanhanget bör också nämnas det miljöpolitiska samarbete som sker på nordisk nivå, främst inom Nordiska Rådet och Nordiska Ministerrådet. Redan 1998 undertecknade de nordiska statsministrarna en Deklaration om ett hållbart Norden, vilken sedan följts av en Strategi för ett hållbart Norden från En produktorienterad miljöstrategi är ett av samarbetsområdena, vilket bl.a. skett inom ramen för den tvärsektoriella POMSgruppen (Product Oriented Environmental Strategy) 47. Denna grupp representerar tre sektorer - näringslivet, konsument- och miljösektorn - samt fem länder (Sverige, Norge, Finland, Danmark, Island). Sedan 1998 arbetar gruppen med att stödja och koordinera utvecklingen av en integrerad produktpolitik i Norden. 48 Flera möten, bland annat 1998 och 2000, har anordnats för att utveckla och stärka en gemensam nordisk IPP-strategi. Förutsättningarna för det nordiska IPP-samarbetet anses som goda, eftersom länderna har en likartad miljöpolitisk tradition och ett flertal av de i IPP ingående verktygen redan är i användning. Dessutom präglas de nordiska länderna av en allmänpolitisk tradition av samarbete och aktörssamverkan. Exempel på områden där IPP-samarbete diskuteras är: 49 Standardisering och samordning av verktygen inom IPP såsom livscykelanalyser, miljömärkningssystem, miljöinformation. Utveckling av produktpaneler efter bl.a. danska erfarenheter. Miljöanpassad offentlig upphandling. Fortsatt samråd och erfarenhetsutbyte i form av sektorsövergripande nätverk och arbetsgrupper med nyckelaktörer. Även om behovet av samordning med EU:s utveckling av en integrerad produktpolitik betonas, anförs att Norden skulle kunna utgöra en förebild. Genom att ta ledningen internationellt kan Norden statuera exempel samt även ligga i frontlinjen med miljöanpassade, innovativa och konkurrenskraftiga ekonomier Muntlig kommunikation Bengt Davidsson Naturvårdsverket. 46 Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:31; Miljödepartementet 2002: POMS-gruppen kallas numera NMR-IPP (Nordiska Ministerrådets IPP-grupp). 48 Nordiska ministerrådet 2000:5; Lynge Sörenssen 2000: Nordiska ministerrådet 2000:17 ff (del 1). 50 Lynge Sörenssen 2000:

35 1.7 Motiven till införande av IPP Behovet av en integrerad produktpolitik blir alltmer tydlig på såväl nationell som internationell nivå. Motiven som framförs är av både ekologisk, ekonomisk och politisk karaktär och gör gällande, att en integrerad produktpolicy inte bara bör ses som nödvändig, utan även som önskvärd. Följande motiv och argument märks: Ekologiska argument Miljöproblemen sammanhänger alltmer med globala och komplexa produktionssystem och konsumtionsmönster, vilket kräver nya åtgärdsstrategier. Även frågor om produkters farlighet, såsom toxicitet och hälsorisker, blir alltmer aktuella. Inom den övergripande målsättningen om en hållbar utveckling utgör IPP som vi sett en av de viktiga strategierna. Den integrerade produktpolicyn är ur ett miljöperspektiv lämplig genom att vara: 51 - Systemorienterad. Anlägger en helhetssyn genom livscykelperspektivet. - Förebyggande. Pro-aktiv snarare än re-aktiv policy. - Långsiktig och flexibel strategi. Stegvis och kontinuerlig förbättring. - Delat ansvar och brett deltagande. Bred aktörsamverkan och ömsesidigt lärande. - Marknadsorienterad. Involverar producenter och konsumenter inom ramen för marknadsekonomins etablerade spelregler. Näringslivstillvänd. Ekonomiska och politiska argument Dagens produktionssystem och konsumtionsmönster har global omfattning. Nationella policyer är i det sammanhanget ineffektiva, otillräckliga och kan utgöra handelshinder. Det finns därför ett starkt behov av samordning och harmonisering på internationell nivå. Harmonisering framförs ofta som närmast en nödvändighet, och detta på grund av den pågående harmoniseringen av EU:s inre marknad samt de internationella förhandlingarna inom WTO och med dem ingångna handelsavtal. 52 Men det argumenteras även att införandet av IPP innebär stora möjligheter till value-added benefits och win-win solutions. En harmonisering bidrar till utvecklingen av en väl fungerande inre marknad, minskade handelshinder samt på sikt ett innovativt och miljöanpassat näringsliv som ger konkurrensmässiga fördelar för Europa. Diverse positiva externa effekter av huvudsakligen ekonomisk karaktär är sannolika, exempelvis samordningsvinster och synergieffekter av förenklade och effektiviserade system. Det påpekas även att processen visserligen nu inriktar sig på integrationen mellan nationella system och EU-nivå, men att ambitionen i förlängningen bör vara en globalt samordnad policy. 53 Ytterligare ett vanligt argument till förmån för IPP är dess förmåga att interagera med existerande ekonomiska och politiska system och traditioner. Exempelvis skriver EU-kommissionen i grönboken att IPP ger aktörerna möjlighet att utgående från sina erfarenheter främja en företagsinriktad strategi för miljövänligare marknader som samtidigt främjar nyskapande och ekonomisk tillväxt. 54 Även styrmedlen som presenteras i avsnitt 1.13 visar på intentionen att katalysera och främja en miljöanpassning inom ramen för rådande blandekonomiska system. 51 EUC 2001 (konferens); Berkhout och Smith 1999; Charter 2001: Regeringens skr. 1999/2000:114 sid: EUC 2001:4-7, Berkhout och Smith 1999: EUC 2001:7. 34

36 1.8 Syfte och mål med IPP På ett övergripande plan kan IPP ses som en del i begrepps- och policybildningen inom arbetet för en hållbar utveckling. En integrerad produktpolicy syftar till miljöanpassning av produktions- och konsumtionsmönster, vilket interagerar med samtliga dimensioner av hållbarhetsbegreppet. Denna egenskap hos IPP utgör, enligt den nordiska POMSgruppen, en nödvändig förutsättning för en verklig hållbarhetsstrategi: 55 IPP is a true sustainable development strategy as the lifecycle perspective constitutes the environmental dimension, the market orientation the economic dimension and the coordination/integration and participation of stakeholders the social dimension, as long as the stakeholders represent all three dimensions. Kopplingen till begreppet hållbar utveckling med dess ekologiska, ekonomiska och sociala dimensioner kan även illustreras såsom i figur 1:4. Inom ramen för den övergripande målsättningen om en hållbar utveckling utgör IPP en av åtgärdsstrategierna. Kompletterande åtgärdsstrategier är exempelvis globala miljökonventioner, ekonomiska styrmedel, naturskyddsprojekt och fattigdomsbekämpning. Samband mellan hållbar utveckling och IPP Exempel Övergripande mål Dimensioner Strategier HÅLLBAR UTVECKLING Ekologiska Miljövård, landskapsplanering och resurshushållning Biologisk mångfald och naturskydd Ekonomiska Ekonomisk utveckling och tillväxt Konkurrenskraftigt näringsliv och frihandel Sociala Hälsa, livskvalitet, boende och utbildning Sysselsättning och jämställdhet Strategi A Globala konventioner om t.ex. klimatpåverkan Strategi B Ekonomiska styrmedel t.ex. miljöskatter Strategi C Handelsavtal Strategi D Biståndspolitik Strategi E Integrerad produktpolicy - IPP osv. Figur 1:4. Efter: Ernst & Young 2000:7; Nordiska Ministerrådet 2000:9 (del 1) Även det svenska naturvårdsverkets hållning är att den integrerade produktpolicyn (IPP) utgör en del i arbetet för en långsiktigt hållbar utveckling: 56 Det långsiktiga övergripande målet med IPP kan snarare ses som en vision om att uppnå ett samhälle med effektiva och hållbara produktions- och konsumtionsmönster, där förändring av konsumtionen är en kärnfråga för utveckling av strategier för hållbar utveckling. 55 Nordiska Ministerrådet 2000:9 (del 1). 56 Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:

37 Mera konkretiserade och operationella definitioner av syfte och mål med IPP kan utläsas ur EU-kommissionens grönbok respektive den svenska regeringens skrivelse om en miljöorienterad produktpolitik: Integrerad produktpolicy syftar till att minska produkters miljöinverkan genom hela livscykeln, från utvinning av råvaror till tillverkning, distribution, användning och avfallshantering. Idén bakom detta är att miljöaspekterna måste integreras i varje stadium av en produkts liv, och att detta måste ta sig uttryck i alla berörda parters beteende. 57 Målet med en miljöorienterad produktpolitik är att få fram varor och tjänster som leder till minsta möjliga negativa påverkan på människors hälsa eller på miljön i varje led under produkternas livscykel. Produkter bör vara material- och energieffektiva, samtidigt som de inte bör innehålla eller kräva användning av ämnen som kan ge negativa effekter på människors hälsa eller på miljön. 58 Med tanke på den omfattande och komplexa miljöproblematiken kan målsättningen med IPP inte annat är beskrivas som ambitiös. Det handlar om en genomgripande transformation av miljöpolitikens omfattning, roller och räckvidd. Några av konsulterna inom Ernst & Young och SPRU sammanfattar utmaningen såsom: 59 These problems need to be considered in the development of product-oriented environmental policies. They imply a transition from intervening directly in the frequently local environmental impacts of single sites with well known technological and environmental characteristics operated by single industrial firms, to influencing indirectly the imprecisely known frequently regional and global environmental impacts of globally spread productsystems involving many stakeholders distributed across many countries. The full implications of this transition are enormous. IPP-strategin karaktäriseras dock enligt många källor samtidigt av en brist på tydliga och specifika målsättningar. Exempelvis är kopplingen till konkreta miljömål svag och konkretisering till en operationell nivå, till specifika produkter, produktgrupper och branscher, kvarstår EUC 2001:5. 58 Regeringens skr. 1999/2000:114 sid Berkhout och Smith 1999: Rubik och Scholl 2002:509,514-5; EU-parlamentet

38 1.9 Definition och avgränsning av IPP IPP är fortfarande inget entydigt definierat begrepp, men genom bl.a. EU-kommissionens arbete fortskrider en process av formulering och etablering av en gemensam definition. I det inledande utvecklingsarbetet av IPP, bland annat konsultuppdraget från Ernst & Young och SPRU 1998, föreslogs definitionen: 61 Public policy which explicitly aims to modify and improve the environmental performance of product systems. Definitionen omfattade initialt endast produkter i form av fysiska varor samt ett fokus på främst produktionsledet i livscykeln. Inför miljöministermötet i Weimar 1999 breddades dock förslaget till definition såsom: Integrated Product Policy is public policy which aims at or is suitable for continuous improvement in the environmental performance of products and services within a life cycle context. De definitioner som vid denna tidpunkt dominerar följer i stort sett ovanstående formulering. Viktiga fokus och avgränsningar som framkommer av definitionen är: Public policy. IPP är en policy ämnad inte bara för politiska organ och offentlig förvaltning, utan som syftar till att engagera alla berörda aktörer och samhällssektorer. Detta kan jämföras med exempelvis begreppet LCM, Life Cycle Management, som fokuserar på näringslivets strategier för att integrera miljöhänsyn i produktionen i ett livscykelperspektiv. Product Policy. Med produkter avses en bred definition, där såväl alla slags fysiska varor som immateriella tjänster, varor med kort livslängd och långtidsinvesteringar, innefattas. Diskussionen kring denna avgränsningsfråga är livlig, men de flesta tyngre instanser, vari EU-kommissionen och ministerrådet ingår, lutar åt denna bredare definition. Integration och helhetssyn. De återkommande nyckelorden integration och helhetssyn avser flera olika aspekter av IPP:s innebörd och innehåll: 1. Livscykelperspektiv - Integrerad förändringsprocess. IPP har ambitionen att stegvis och kontinuerligt integrera och omfatta miljöaspekter genom en ökad helhetssyn och ett livscykelperspektiv på system av produktion och konsumtion. 2. Samverkan - Plattform. Integrationen avser en samordning mellan aktörer på olika beslutsnivåer och i olika samhällssektorer. Den nordiska POMS-gruppen 62 definierar exempelvis IPP som ett ramverk för samarbete: a framework for co-operation between producers, consumers and authorities across industries and sectors to create cleaner products Charter 2001:674. Källan gäller två följande citaten. 62 POMS-gruppen: Product Oriented Environmental Strategy, numera kallad NMR-IPP. Samarbete inom ramen för Nordiska Ministerrådet. Jfr avsnitt Lynge Sörenssen 2000:9. 37

39 3. Ramverk. Integration avser även intentionen att utgöra en paraplypolicy, ett övergripande ramverk under vilken en mångfald policyer kring produkter och miljö samlas. IPP innebär ingen radikal nyorientering av miljöpolitiken, utan i huvudsak en samordning och harmonisering av redan existerande begrepp och metoder. Syftet är att reducera den fragmenterade karaktären på nuvarande miljörelaterad produktpolitik samt att erhålla effektiviserings- och synergieffekter. Detta synsätt framförs såväl från konsulthåll som i ministerrådets slutsatser angående IPP-utvecklingen Generell strategi Den integrerade produktpolitiken är ingen smal och entydig policy, utan ett brett orienterat policytänkande kring miljöanpassning av produktion och konsumtion. Det följer naturligt att den generella strategin för genomförande därför får samma karaktär. I svenska sammanhang finns följande förslag till beskrivning av IPP-strategins grundelement: 65 Helhetssyn Genom information, kunskap och samordning ska förutsättningar för en helhetssyn stärkas. Åtgärder som rekommenderas är exempelvis förbättrade och standardiserade system för miljöinformation, märkning och miljöledning samt insatser inom miljöutbildning och forskning. Förutsättningar för marknadens aktörer Tydliga spelregler på marknaden och ekonomiska styrmedel som stärker utbudet och efterfrågan på miljöanpassade produkter. Exempel på åtgärder som strategin syftar till: - Internationellt harmoniserad produktlagstiftning och samordning med handelsavtal. - Miljölagstiftning som innefattar IPP:s grundtankar såsom livscykelperspektivet. - Ekonomiska styrmedel t.ex skatter och avgifter som internaliserar miljökostnader. Aktörssamverkan Förutsättningarna för kommunikation och samordning längs produktkedjan behöver stärkas. Utvecklingsarbetet bör präglas av frivilligt deltagande och hög grad av involvering av berörda aktörer. Plattformar för dialog, erfarenhetsutbyte, kunskapsöverföring och samarbete behöver utvecklas. Staten kan här spela en viktig roll genom att initiera och stödja branschanknutna och sektorsövergripande nätverk och arbetsgrupper. Konkreta förslag som lagts fram är finansiellt stöd till utvecklingsorgan för miljömärkningssystem, miljöinformation och verktyg för offentlig upphandling samt inrättandet av ett nationellt övergripande IPP-samordningsorgan. En offentlig utredning och en handlingsplan för hållbar konsumtion föreslås även. 64 Ernst & Young 2000:4 ff; Rubik och Scholl 2002:514; Ministerrådet Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:8-15,

40 Ett annat sätt att karaktärisera IPP:s generella strategi är att utgå från perspektivet marknaden och dess aktörer. Inom EU-sammanhang kallas det IPP:s tre pelare : 66 Marknaden. Marknadsekonomins funktion och mekanismer fokuseras, speciellt prisbildningsmekanismen. Centralt för IPP blir att verka för internalisering av miljökostnader i marknadens prissättning, att priserna är korrekta med avseende på miljöbelastning. Exempel på styrmedel är differentierade skatter, producentansvar och överlåtelsebara utsläppsrättigheter. Konsumtion - Efterfrågan. En stark betoning av konsumenternas betydelse för omställningen mot miljöanpassade produktions- och konsumtionsmönster. Stärkt efterfrågan av miljöanpassade produkter är en avgörande drivkraft för producenterna. Exempel på åtgärder är pedagogisk och kvalitetssäkrad miljöinformation och miljömärkning. Även miljöanpassad offentlig upphandling betonas. Produktion - Utbud. En miljöanpassad produktion skapas dels genom förstärkt efterfrågan, dels genom hårda och mjuka styrmedel från myndigheters sida. Förutom en utvecklad lagstiftning, lägger IPP stor vikt vid mjuka styrmedel såsom stöd till utvecklingen av livscykelanalyser, produktpaneler och förbättrade miljöledningssystem. En miljöanpassad produktutveckling bör stödjas exempelvis genom Ecodesign guidelines i EU:s standarder och rekommendationer. Betoningen på marknadens aktörer och mekanismer är ett återkommande inslag. Exempelvis skriver Rubik m.fl. att IPP:s strategi går ut på att styra och stödja en allmän transformation av marknaden mot miljöanpassning: 67 The strategy of an IPP is to stimulate an environmental market transformation; but this market transformation is not restricted to some niches but to the whole market. Ett annat sätt att beskriva grundstrategin för IPP är att ta fasta på begreppet integration. Konsulter inom Ernst & Young anger IPP:s guiding principles såsom: 68 - Analytisk integration - Integration vid implementering - Vertikal integration - Horisontell integration En integrerad produktpolicy handlar om att såväl i analys som implementering integrera begrepp och metoder så att samordning och effektivitet erhålls. Exempelvis betonas behovet av att integrera IPP med övriga miljöpolicyer och strategier för hållbar utveckling. Vinsten av att kombinera instrument och verktyg för optimalt resultat framhålls. Ytterligare ett viktigt integrationsområde är det stora behov av harmonisering mellan en mängd system inom exempelvis miljöinformation, standarder och produktlagstiftning. En vertikal respektive horisontell integration avser enligt Ernst & Young hur IPP:s strategi syftar till kommunikation och samordning mellan vertikala strukturer såsom politiska nivåer inom EU, samt horisontella såsom branscher och samhällssektorer. 66 EUC 2001 (konferens), EUC 2001:10 ff. 67 Rubik och Scholl 2002: Ernst & Young 2000:

41 Att beskriva IPP:s strategi som ett sätt att underlätta och fördela ansvar förekommer även. Återkommande nyckelord är shared responsibility och stakeholder participation, vilka kan ställas i kontrast till begrepp och strategier såsom producer responsibility och command-and-control. Med ansvarsbegreppet kan avses såväl praktiskt och fysiskt som ekonomiskt ansvar samt skyldighet att inhämta och avlämna information Roller och aktörer En av de grundläggande tankarna med IPP är att alla har en roll, ett ansvar och en egenskap som aktör. Vi tillhör alla mer eller mindre kategorierna konsumenter, boende, medborgare med rösträtt, arbetstagare eller företagare, föreningsmedlemmar, kapitalinnehavare etc. IPP har ambitionen att omfatta alla dessa roller och deras relation till en miljöanpassad produktion och konsumtion. Regeringens skrivelse slår fast detta grundläggande delade ansvar: 70 Ansvaret för att förbättra miljön vilar på var och en av oss. Alla delar av samhället, den offentliga sektorn, näringslivet, ideella organisationer och enskilda medborgare måste därför medverka. [ ] Det är således ett gemensamt ansvar för alla och envar att söka uppnå målen för en ekologiskt hållbar utveckling, de övergripande miljöpolitiska målen samt de nya miljökvalitetsmålen. I figur 1:5 och avsnittet som följer sammanfattas de roller och aktörer som IPP omfattar: 71 Roller och aktörer för genomförandet av IPP Staten Myndigheter Offentlig sektor Forskning Utbildning Producenter Tillverkare Utbud Handeln importörer, exportörer, distributörer, försäljare Konsumenter Efterfrågan Avfallsaktörer Finanssektorn Media Allmänhet Medborgare Organisationer Figur 1:5. Källa: Regeringens skr.1999/2000:114 sid Staten, myndigheter, offentlig sektor De politiska organen, myndigheterna och den offentliga sektorn tillmäts en stor betydelse. Politiska beslut och myndighetsutövande utgör viktiga förutsättningar för implementeringen av IPP. En integrerad och flexibel strategi av såväl hårda som mjuka 69 EUC 2001 (konferens); Charter 2001: Regeringens skr. 1999/2000:114: Avsnittets fakta hämtade ur Regeringens skr. 1999/2000:114:33-41 om ej annat anges. 40

42 styrmedel ingår, varav lagstiftning, ekonomiska styrmedel, informationsinsatser, forsknings- och utbildningspolitik är viktiga exempel. Den svenska regeringen anger att: 72 Samhällsorganens uppgift är att skapa ett gynnsamt ramverk för omställningen till en ekologiskt hållbar utveckling. Detta kan ske genom utformning av strategier, lagstiftning och andra styrmedel. Inom ramen för en miljöorienterad produktpolitik avser regeringen att fortsätta att stimulera utvecklingen av frivilliga och marknadsdrivna verktyg och i övrigt att skapa tydliga spelregler och goda förutsättningar för aktörer att bedriva ett aktivt miljöarbete. Den offentliga sektorn har en särskild möjlighet att bidra genom att miljöanpassa den stora offentliga upphandlingen som sker inom statliga, regionala och kommunala verksamheter. Denna utgör en stor andel av total konsumtion i många av Europas länder, för Sverige ca 15% av BNP. Staten spelar även en viktig roll som ägare och förvaltare av egendomar såsom skog, fastigheter, företag och som kapitalförvaltare. Förutom att ett generellt miljöansvar slagits fast för myndighetsutövning inom olika samhällssektorer, har riksdagen tilldelat ett särskilt sektorsansvar för ett antal myndigheter och offentliga organ. Detta innebär ett förtydligat ansvar för att bevaka och utveckla miljöanpassningen i sina respektive sektorer och gäller bland andra verk för trafik, areella näringar samt forskning och utveckling. Exempel är Vägverket, Luftfartsverket, Jordbruksverket och NUTEK. 73 Forskning och utbildning Kunskap är en avgörande förutsättning för omställningen mot miljöanpassade produktions- och konsumtionsmönster. IPP betonar i hög grad information, utbildning och forskning som grundbultar i genomförandestrategin. Utbildning och forskning sker i en mängd sammanhang och former och i såväl offentlig som privat regi. Miljöaspekter bör integreras inom all form av utbildning, från förskola och grundskola, universitet och högskola till specialsektorer såsom upphandling, företagsledning och politiska organ. En innovationspolitik som integrerar miljöaspekter kan katalysera övergången till miljöanpassad produktutveckling. 74 Producenter och tillverkare - Utbud Producenterna har en avgörande betydelse för miljöanpassningen både i sitt eget livscykelled och för möjligheterna i konsument- och avfallsled. Det är producenterna som i huvudsak beslutar om val av produktdesign, insatsvaror, tillverkningsmetoder, materialoch energiförbrukning samt om transporter och försäljningsvägar. De utgör också en viktig länk vad gäller insamling och förmedling av information och kunskap om produkten. Samtidigt sker produktion som ett svar på marknadens efterfrågan och inom ramar för det regelverk som politiska organ och myndigheter sätter. Idag möter producenterna en konkurrensutsatt och global arena. Det finns en positiv möjlighet i att producenterna 72 Regeringens skr. 1999/2000:114 sid Miljödepartementet 1996:7 ff. 74 Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:

43 genom en miljöanpassning av produktionen skaffar sig en stark och konkurrenskraftig marknadsposition. Likväl kan det i många fall uppfattas som en grundläggande konflikt mellan krävande miljöanpassningar och att överleva och utvecklas som affärsverksamhet. IPP:s strategi syftar till att involvera och påverka producenter med olika förutsättningar och ambitioner. Det sker genom att producenterna möter omvärldsaktörer vars krav och intressen utgör en kombination av hårda och mjuka styrmedel. Exempel är kundernas efterfrågan, myndigheters lagstiftning, produktstandarder samt frivilliga åtaganden såsom miljömärkning och miljöledningssystem. Handeln Importörer, exportörer, distributörer, försäljare Aktörer inom handel och distribution har en viktig roll att spela genom att de utgör en länk mellan producenter och konsumenter. De kan aktivt påverka producenterna genom sin efterfrågan och på samma sätt konsumenter genom hur utbud och marknadsföring utformas. Framför allt betonas i IPP den informationsbärande och förmedlande funktionen. Försäljare och distributörer bör förmedla information i dubbla riktningar: miljöinformation till slutanvändarna, konsumenterna, samt krav och önskemål till producenterna. Transporter är en annan viktig verksamhet inom sektorn som behöver miljöanpassas. Konsumenter - Efterfrågan Konsumenternas efterfrågan av miljöanpassade produkter är en avgörande länk i kedjan. Det finns redan i dag en stigande efterfrågan på miljömärkta varor, men fortfarande är volymen relativt liten, i Sverige drygt 2% av den privata konsumtionen. 75 Det finns många hinder för att konsumenter ska miljöanpassa sin konsumtion, såsom pris och tillgång, brist på information och kunskap samt svagt intresse och motivation. Inom IPP betonas starkt hur miljöanpassade konsumtionsmönster är avgörande för om omställningen lyckas. Det läggs således ett stort ansvar på konsumenterna, men samtidigt betonas att det måste utvecklas stödjande förutsättningar. I Sverige har regeringen slagit fast att dess avsikt är att verka för att konsumenterna ges goda förutsättningar för och stimuleras att agera miljöanpassat inom ramen för en miljöorienterad produktpolitik. 76 Exempel på sådana åtgärder är utveckling av lättillgänglig miljöinformation av god kvalitet samt marknadsdrivna styrmedel som gör miljöanpassad konsumtion till ett realistiskt och ekonomiskt attraktivt val. Avfallsaktörer I dag återanvänds eller återvinns endast en mindre del av samhällets totala avfallsmängder. En annan viktig aspekt är avfallets farlighet, som utgör ett växande problem i samband med en alltmer sammansatt och global produktion. Enligt den svenska avfallspolitiken är det övergripande målet att varje avfallsslag bör behandlas utifrån dess 75 Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:106. Avser konsumtion av varor märkta med de största miljömärkena: Svanen, Bra Miljöval, KRAV, EU-blomman. Ur: Sustainable Development Indicators for Sweden a first set Naturvårdsverket / SCB. 76 Regeringens skr. 1999/2000:114 sid

44 inneboende egenskaper och användningsmöjligheter. Det pågår också en uppbyggnad av miljöanpassade avfallshanteringssystem. Samtidigt är avfallsledet i hög grad beroende av hur tidigare led har agerat. Den svenska strategin är en kombination av att sätta tydliga spelregler och att skapa förutsättningar och incitament för samtliga aktörer. Exempel är ett utvidgat producentansvar, avfallsskatter och informationskampanjer. Finanssektorn Den finansiella sektorn utgör en blandning av aktörer såsom statlig och offentlig kapitalförvaltning, storföretag och övrigt näringsliv, banker och försäkringsbolag där mycket av allmänhetens kapitalplacering sker. Många anser att det finns en potential för finanssektorn att styra finansiella strömmar i en riktning som gynnar miljö och etiska hänsyn. Placeringar med sådana hänsyn kan dels vara attraktiva ur traditionell ekonomisk synpunkt, dels kan de motiveras utifrån krav från kunder och politisk styrning. Det finns ett ökat intresse för miljö- och etiska hänsyn i finanssektorn men volymen är ännu relativt liten. Exempelvis motsvarar de s.k. miljöfonderna ca 0,4% av det totala svenska fondsparandet. Media Media har ett stort inflytande över förutsättningar och arenor för det offentliga samtalet och den allmänna opinionen. Mediaaktörer är såväl offentliga som privata aktörer, t.ex. TV, radio, tidningar, bokförlag osv. Det finns både möjligheter och begränsningar i hur media kan bidra till att frågor kring hållbar utveckling behandlas och ges utrymme. Exempel på balanserande faktorer är marknadens efterfrågan, ägarkrav och ekonomiska krav samt vad mediakulturen sätter för normer och trender, men dock även en stor del individuell och journalistisk frihet. Allmänhet - Medborgare - Organisationer Liksom i Agenda 21 betonar IPP-strategin betydelsen av gräsrotsnivån : av medborgerligt deltagande, ideella organisationer och allmänhetens opinionsyttringar. EUkommissionens grönbok beskriver lokala initiativ som en av grundstenarna i gemenskapens politik, eftersom de medför praktikinriktade insatser, utgående från initiativ från gräsrötterna. Man framför betydelsen av att koppla samman lokala initiativ så att en effektiv kommunikation, ett erfarenhetsutbyte och spridning av goda exempel möjliggörs. Grönboken slår vidare fast att NGO:s kommer att få tillträde till de samarbetsformer och organ som IPP-processen innefattar EUC 2001:6 ff, citat s 8. 43

45 1.12 Modeller för genomförande Utifrån den allmänna beskrivningen av IPP:s syfte och generella strategi, har ett antal modeller för implementeringen framlagts. Modellerna gäller två nivåer: - Makronivå. Implementeringen på nationell och internationell policynivå. - Mikronivå. Implementeringen för enskilda aktörer såsom organisationer och företag. Makronivå Utvecklingen av en integrerad produktpolitik sker som en gradvis och parallell process inom och mellan olika politiska organ och myndigheter. Rubik m.fl. beskriver en utvecklingsmodell för denna process som sammanfattas i figur 1:6. 78 Genomförandemodell på makronivå Utvecklingsmodell för implementeringen av IPP Fas 1. Produktpolitik utan direkt uttalad miljöpolitisk koppling. Fas 2. Produktpolitik med direkt uttalad miljöpolitisk koppling. Fas 3. Det generella ramverket för en integrerad produktpolitik utformas. Fas 4. En integrerad produktpolitik implementeras. Fas 5.? Figur 1:6. Källa: Rubik och Scholl Fas 1 karaktäriserar de inledande förhållanden under vilken en miljöpolitik och en produktpolitik utvecklas. Sedan åtminstone 70-talet har flertalet av Europas länder ägnat sig åt såväl miljöpolitik som produktpolitik, men detta har skett relativt separat och kopplingen har varit av tillfällig och indirekt karaktär. Produktpolitiska åtgärder har inte haft någon systematisk eller uttalad miljöpolicy utan har endast tillfälligtvis haft en implicit eller indirekt miljökoppling. Ett andra steg i modellen karaktäriseras av att kopplingen mellan miljö- och produktpolitik uppmärksammas och uttalas. Fas 2 innebär att produktrelaterade politiska åtgärder sker med en explicit referens till miljöfrågor. Dessa fortfarande relativt separata åtgärder leder i sin tur till en växande medvetenhet om behovet av en samordnad syn på produktoch miljöpolitik. Fas 3 innebär första utvecklingsfasen för en generell och miljöorienterad produktpolicy, en integrerad produktpolitik. Här börjar processen med att formulera det övergripande ramverket för IPP: definitioner, syfte och målsättningar, roller och aktörer, strategier och metoder etc. Det viktiga med denna fas är det systematiska och integrerade synsättet som nu anläggs, samt att problematiken konceptualiseras och blir möjlig att kommunicera; den blir officiell. Under denna fas läggs grunderna för IPP, men det sker fortfarande på ett mycket generellt och abstrakt plan. Ofta är policydokumenten vaga och allmänna, varför den reella och konkreta implementeringen brister. 78 Rubik och Scholl 2002:

46 Fas 4 kännetecknas av att den integrerade produktpolitiken förmår omvandla ett generellt och övergripande ramverk till konkret och effektiv implementering. Områden inom IPP tolkas och anpassas här för specifika branscher, produkter, aktörer och samhällssektorer osv. Det är egentligen först i fas 4 som man kan tala om en reellt existerande integrerad produktpolitik. Ingen av Europas länder har enligt Rubik m.fl. nått längre är till fas tre, och han anger dessa som Nederländerna, Danmark, Finland, Storbritannien och Sverige. De flesta av EU:s medlemsländer befinner sig i fas 2 eller i en övergång till fas 3, medan bland andra Portugal, Irland och Spanien, samt inte minst de nu medlemsansökande länderna, befinner sig i fas 1. Det finns ingen anledning att tro att utvecklingen avstannar i och med fas 4, menar Rubik m.fl., men vad fas 5 kan innehålla är osäkert. De spekulerar bl.a. kring möjligheten att IPP på ett tydligare sätt kan kopplas till strategier för en hållbar utveckling, att integrationen av ekonomiska, sociala och ekologiska dimensioner förbättras. Likaså diskuteras en förstärkning av processen mot avmaterialisering och utvecklingen av funktionsorienterade synsätt och produktservicesystem (Se avsnitt 1.13 under Produktutveckling och innovationspolitik ). Mikronivå Genomförandet av en miljöorienterad produktpolitik kommer att innebära en omfattande omställningsprocess för många aktörer och organisationer t.ex. företag, myndigheter och offentlig förvaltning. Implementeringsmodellen för IPP, som bland andra Ernst & Young presenterar, faller tillbaka på en allmän modell för utvecklingsprocesser som återfinns inom managementteori och organisationslära. 79 (Se även avsnitt 1.13 under Miljöledningssystem ). Genomförandemodell på mikronivå - Implementeringsmodell för IPP ANALYS KONSULTATION POLICY HANDLINGSPROGRAM IMPLEMENTERING UPPFÖLJNING Utredning - Inhämtning av information och kunskap Problemformulering Definitioner Avgränsningar Samråd Förankring Policyer på övergripande nivå och detaljnivå Mål Syfte Strategier Resursbehov Ansvar Arbetsfördelning Tidsplaner Genomförande med kontinuerlig avstämning mot policy och handlingsprogram Systematisk utvärdering och uppföljning Stegvis och kontinuerlig förbättring Figur 1:7. Källa: Ernst & Young 2000:12-21; Miljödepartementet 1996: Ernst & Young 2000:

47 Införande av miljörelaterade policys inom en organisation sker enligt modellen i en stegvis och cyklisk utvecklingsprocess, vilket framgår av figur 1:7. Faserna ska inte ses som enstaka och separata arbetsmoment, utan som interdependenta och kontinuerliga aspekter i en förändringsprocess: Analys och utredning. Inledande sondering och formulering av problemområden, definitioner och avgränsningar, inhämtning av information och kunskap. Denna fas är nödvändig för att utveckla kompetensen, kunna göra rätt bedömningar och prioriteringar samt för att kunna motivera och kommunicera miljöarbetet. Konsultation. Förankring och samråd med berörda aktörer inom organisationen såsom anställda, företagsledning, ägare samt omvärldsintressenter. Genom denna process skapas förutsättningar för konsensus, ansvarstagande och aktivt deltagande från olika berörda parter. Policy och genomförandeprogram. Formulering av övergripande policy, målsättningar, genomförandestrategi, resursbehov, ansvarsfördelning och utvärderingsmetoder etc. Såväl övergripande principer och riktlinjer som konkretiserade och detaljerade mål och tidsplaner ska utarbetas. Enligt principen om kontinuerlig förbättring utvecklas efterhand förnyade målsättningar och program. Implementering. Genomförande av programmen på olika nivåer och i olika sektorer av verksamheten med kontinuerlig avstämning mot policy och målsättningar i ovanstående fas. Utvärdering och uppföljning. Systematisk utvärdering av implementeringen i förhållande till policy och program, varefter processen fortgår med förbättring och utveckling av tidigare faser och i form av nya cykler. Principen om uppföljning och kontinuerlig förbättring sluter cirkeln och ger förutsättningar för processens dynamiska karaktär av lärande och utveckling. Kopplingen mellan makro- och mikronivå Naturligtvis är det i verkligheten svårt att dra några definitiva gränser mellan implementeringen på makro- respektive mikronivå. Processen sker som en ömsesidigt påverkande process mellan aktörer inom olika vertikala och horisontella positioner, t.ex. politiska nivåer, myndighetssektorer, produktbranscher och enskilda företag. Frans Berkhout och Derek Smith, från SPRU respektive Ernst & Young 80, tar fasta på detta ömsesidiga samspel genom att istället fokusera implementeringen av IPP utifrån ett livscykelperspektiv. Modellen, som kallas Reverse chain management model, visar hur policyer och strategier ofta visat sig utvecklas baklänges sett ur ett produktsystem- och livscykelperspektiv (Figur 1:8) Samarbete mellan konsultfirman Ernst & Young i London och enheten SPRU (Science and Technology Policy Research) vid universitetet i Sussex, Brighton. 81 Berkhout och Smith 1999:

48 Utvecklingen av IPP i ett produktsystemperspektiv Reverse chain management model Tidig fas Mellanfas Avfallsled: Avfallshantering, retursystem, producentansvar Konsumentled och försäljningsled: Produktmärkning och miljöinformation. Stimulering av marknadens efterfrågan. Producentled och tillverkarled: Miljöanpassad produktutveckling. Insatsvaror och råvaruindustri. Materialval samt material- och energieffektivitet. Mogen fas Integrerad produktpolicy: Alla faser beaktas så att miljöhänsyn är integrerat med hela produktsystem och livscykler. Figur 1:8. Källa: Berkhout och Smith 1999:179. Produktpolitiska åtgärder tenderar att börja med de mest synliga och lättåtkomliga problemen, ofta i systemens slutled, såsom källsortering, retursystem och återvinningstekniker. Vanliga tidiga åtgärder är även informations- och utbildningsinsatser gentemot konsumenter eller inom producentleden, exempelvis miljömärkning och produktinformation. Först senare utvecklas policyer som tar sig an tidigare och ofta viktiga led i produktkedjan. Exempel är ekonomiska styrmedel som skapar incitament för miljöanpassad produktutveckling och val av insatsvaror, material- och energieffektivitet etc. Först i denna slutfas kan man enligt författarna börja tala om en integrerad produktpolitik, vilken förmår omfatta en helhetssyn och integrera strategier för livscykelns alla faser. 47

49 1.13 Verktyg och styrmedel För att genomföra den integrerade produktpolitiken föreslås olika former av styrmedel, verktyg och instrument. Skillnaden mellan begreppet styrmedel och verktyg är, att det förstnämnda i första hand avser en styrande effekt medan det sistnämnda har en hjälpande och underlättande karaktär. Här väljer vi att beskriva och exemplifiera styrmedel och verktyg enligt figur 1:9 i följande övergripande kategorier: 82 Administrativa styrmedel Ekonomiska styrmedel Informativa styrmedel Övriga styrmedel IPP- Styrmedel och verktyg Administrativa Obligatoriska: Juridiska styrmedel Lagstiftning Standarder Frivilliga: Standarder Styr- och ledningssystem Managementsystem Ekonomiska Styrning av marknaden Ekonomiska incitament Informativa Obligatoriska: Krav på information Standarder Frivilliga: Märkning och rekommendationer Miljöinformation Övriga Frivilliga samarbetsformer och överenskommelser Stöd till miljöanpassad forskning och utveckling Innovationspolitik Miljöaspekter inom utbildningsväsendet Exempel Producentansvar Tillståndsgivning Förbud Rapporteringsansvar Produktstandarder Organisationsorienterade standarder: Miljöledningssystem Livscykelanalyser Life Cycle Management Miljöskatter och avgifter Överlåtelsebara utsläppsrättigheter Pantsystem Offentlig upphandling Subventioner och bidrag Krav på olika typer av miljöinformation såsom - Miljöaspekter i innehållsdeklaration t.ex. energiförbrukning, miljöbelastning, giftighet. - Miljörapportering och miljöräkenskaper. Miljömärkning Miljöuttalanden Miljövarudeklarationer Rekommendationer för miljöanpassad konsumtion, offentlig upphandling etc. Miljööverenskommelser Produktpaneler, nätverk inom olika arbetsområden Pilotprojekt och spridning av goda exempel Miljöanpassad produktutveckling och innovation Miljöutbildning på grundskolenivå och högskolenivå. Figur 1:9. Efter: Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:64-121; Nordiska Ministerrådet 2000:15 (del 1). Ernst & Young 2000:9. 82 Efter Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:64 ff. 48

50 Administrativa styrmedel innebär att politiska eller andra styrande organ formulerar regler eller rekommendationer för agerandet. Ekonomiska incitament och marknadsstyrning mot en miljöanpassning kan skapas genom ekonomiska styrmedel. Informationsoch utbildningsinsatser är tänkta att höja kunskapsnivån och handlingsberedskapen samt att påverka attityder. Till övriga styrmedel kan man räkna en mängd frivilliga arbetsformer t.ex. producentsamverkan, nätverk och miljööverenskommelser. Dessa övergripande kategorier kan i sin tur delas upp i obligatoriska respektive frivilliga styrmedel. Gränsdragningen är i samtliga fall diffus. Exempelvis ingår ofta informativa inslag i såväl ekonomiska som juridiska styrmedel. Frivilliga styrmedel kan innehålla en miniminivå som är av obligatorisk karaktär. Standardisering är ett exempel på styrmedel som utgör en blandning av i stort sett alla kategorierna. Frågan infinner sig om det egentligen finns några avgränsningar för vad som inte kan utgöra ett verktyg inom IPP. Enligt den nordiska POMS-gruppen finns det inte någon sådan definitiv gräns: A specific initiative becomes an IPP component as soon as it is implemented on the basis of lifecycle considerations, market orientation and coordination with other policies via stakeholder involvement. 83 Följande avsnitt under 1.13 syftar till att översiktligt beskriva, exemplifiera och diskutera olika styrmedel och verktyg inom IPP. Redogörelsen fokuserar främst den svenska IPPutvecklingen. Kapitlet avslutas därefter med en sammanfattande lägesbeskrivning och diskussion kring IPP:s utvecklingstendenser (Avsnitt 1.14). Administrativa styrmedel Juridiska styrmedel Även om IPP kännetecknas av strävan att bygga på frivilliga åtaganden och arbetsformer, så spelar ändå traditionella juridiska styrmedel en grundläggande roll. Det ömsesidigt förstärkande samspelet mellan tvingande och frivilliga styrmedel betonas. Exempelvis kan lagstiftningens roll vara att sätta minimigränser, medan frivilliga verktyg såsom miljömärkning och miljöledning kan stimulera ytterligare åtgärder. Det finns enligt studier ett antal faktorer som pekar på behovet av lagstiftning för att genomföra en miljöanpassad produktpolitik: 84 Efterfrågan på marknaden förändras endast långsamt, samt innebär stora osäkerhetsmoment och variationer. Lagstiftning behövs för att skapa stabilitet och en grund för den ständiga förbättringsprocess som IPP innefattar. Lagstiftning behövs för att klargöra miniminivån och driva på aktörer och branscher som saknar incitament, har dåligt innovationsklimat eller på annat sätt är obenägna att utvecklas. Även små och medelstora företag behöver lagstiftningen som stöd. Lagstiftning har visat sig vara en viktig drivkraft för produktutveckling. Samtidigt påpekas att juridiska styrmedel har begränsningar såsom att ibland vara ineffektiva och svåra att kontrollera efterlevnaden av. Regleringar kan innebära ökade kostnader för någon part och påverka branschers lönsamhet och konkurrensförmåga. 83 Nordiska Ministerrrådet 2000:14 (del 1). 84 Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:78ff. 49

51 Traditionellt anses även att lagstiftningen inte ska ingripa för mycket i vissa av marknadsekonomins friheter och grundprinciper såsom frågor om vilka produkter som utvecklas och efterfrågas. 85 En växande begränsning för nationell lagstiftning är att dagens produktionssystem, handel och konsumtionsmönster i så hög grad har en internationell prägel. Exempelvis är det svårt att kontrollera och ställa livscykelrelaterade miljökrav på importerade produkter. Betydelsen av internationella förhandlingar och avtal inom t.ex. EU och WTO ökar. 86 I Sverige har studier genomförts om hur lagstiftningen kan användas för att förbättra varors miljöprestanda ur ett livscykelperspektiv, samt hur lagstiftningen kan samverka med andra styrmedel och verktyg inom IPP. 87 Det föreslås bland annat att miljöbalkens mål klarare ska relateras till produkters miljöpåverkan. Exempelvis föreslås att miljöbalkens portalparagraf ska kompletteras för att förtydliga att produkters miljöpåverkan ska minimeras med beaktande av hela livscykeln. Utvecklingen av ett utökat producentansvar som bättre omfattar produkters miljöbelastning under hela livscykeln diskuteras även. Standardisering Standardisering innebär att det utarbetas detaljerade regler för egenskaper hos produkter eller hur procedurer ska utformas inom organisationer och företag. 88 Exempel är produktstandarder med regler och rekommendationer för exempelvis design, materialval, energiförbrukning, säkerhet och återvinning. Även procedur- och organisationsrelaterade standarder finns, såsom kvalitetssäkringssystem, miljöledningssystem och livscykelanalyser. Miljömärkning och miljöinformation utgör andra exempel på områden som ingår i standardiseringsarbetet. (Se följande avsnitt). Standardisering är i princip frivilligt, men oftast finns starka och närmast tvingande argument eftersom de inbegriper gällande lagstiftning, följer forskning och teknisk utveckling samt tar hänsyn till marknadskrav och den allmänna opinionen. Bland de mera frivilliga standardformerna kan nämnas miljöledningssystem och miljömärkning, medan standarder med stora inslag av juridiskt bindande regler återfinns inom produktstandarder, framför allt vad gäller säkerhet och hälsofarlighet. Standardisering innebär även att certifiering, revision och kontroll av produkten eller verksamheten systematiseras. Beroende på standard sker denna kontroll internt och under eget ansvar eller av oberoende och offentligt godkända s.k. ackrediterade organ. Ett omfattande standardiseringsarbete pågår idag på nationell, europeisk och internationell nivå. Även om varje nation har egna standardiseringsorgan går riktningen mot allt starkare internationella standarder. Exempelvis sker ca 95% av all ny svensk standardisering inom ramen för europeiska eller internationella organ. 89 De viktigare standardiseringsorganen anges i figur 1: Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:68,72; Berkhout och Smith 1999:175 ff. 86 Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225: Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:67 ff hänvisande till Dalhammar, C Lagstiftningens roll inom ramen för en integrerad produktpolitik. IIIEE, Lunds Universitet. 88 Avsnittet om standardisering från SIS Hemsida om standardisering: om ej annat anges. 89 Regeringens skr. 1999/2000:114 sid

52 Standardisering i Sverige, Europa och internationellt Sverige SSR Sveriges Standardiseringsråd. Huvudman för standardiseringsverksamheten i Sverige. SIS - Swedish Standards Institute. Det största svenska organet för utveckling och samordning av standardiseringsarbetet. Ingår i det europeiska och globala nätverk som utarbetar internationella standarder. Europa CEN European Committe for Standardization. Det europeiska standardiseringsarbetet sker för inom ramen för CEN, utom för telekommunikation och elektronik som omfattas av CENELEC och ETSI. EN Sammanfattande benämning för ovanstående Europastandarder. Globalt ISO International Organization for Standardization, grundad Även anknuten till FN:s organisation. Utarbetar globala standarder på alla områden utom telekommunikation och elektronik, vilka ligger under den elektrotekniska kommissionen IEC. Figur 1:10. Källor: SIS Hemsida om standardisering: I ett försök att effektivisera harmoniseringsarbetet inom den inre marknaden, har EU lanserat den sk Nya metoden ( New approach ). Denna innebär att endast väsentliga grundkrav beslutas politiskt i form av juridiskt bindande direktiv, medan de detaljerade och tekniska specifikationerna överlåts till fristående standardiseringsorgan. 90 Den nya metoden har inneburit att antalet standarder ökat kraftigt. Vid slutet av 1999 fanns över 8000 standarder inom EU och varje år tillkommer ca 1000 st. 91 Det pågår en diskussion och ett utvecklingsarbete kring hur miljöaspekter bättre ska kunna integreras och etableras i standardiseringsarbetet inom Sverige och EU. Bland annat har CEN upprättat en servicefunktion, Environmental Help Desk (EHD), som ger stöd och råd till tekniska kommittéer och arbetsgrupper. 92 Miljöledningssystem Bland frivilliga administrativa styrmedel inom IPP märks olika former av miljöstyrningsoch ledningssystem. De tar ofta sin utgångspunkt i generell managementteori och syftar till att integrera ett systematiskt och standardiserat miljöarbete i organisationer. Systemen utgör en organisatorisk mall som underlättar kontroll över miljöaspekter i verksamheten, samt förbättrar möjligheter till intern och extern miljökommunikation. Miljöledningssystemen har utvecklats under 1990-talet som ett svar på såväl interna som externa krav på ett förbättrat miljöarbete inom organisationer och företag. 93 Viktiga drivkrafter är marknadens efterfrågan, myndigheters krav, engagemang hos anställda samt en allmän opinion i media och samhällsdebatt. Det fanns även ett behov av standardiserade system för miljöarbete, system vilka är jämförbara, offentliga, kommunicerbara och uppfattas som legitima samt inger förtroende. Det ansågs även fördelaktigt att utforma dem efter redan existerande system för kvalitetssäkring och organisationsutveckling, t.ex ISO Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:76 ff. 91 Lynge Sörenssen 2000: Regeringens skr. 1999/2000:114 sid Allmänna fakta om miljöledningssystem ur Andersson 1998:35ff. 51

53 På initiativ av den internationella standardiseringsorganisationen ISO, samt inom ramen för EU:s femte miljöhandlingsprogram, har två dominerande standarder utvecklats (figurer 1:11 1:12): EMAS Eco Management and Audit Scheme. EU:s miljöstyrnings- och revisionsordning. Ingår som en frivillig förordning inom EU-kommissionens aktionsprogram Mot en bärkraftig utveckling från ISO Internationella standardiseringsorganisationens miljöledningssystem. Standarden ingår i ISO serien, i vilken även ingår produktorienterade standarder för bl.a. miljömärkning och livscykelanalys. Figur 1:11. EMAS Eco Management and Audit Scheme Källa: Miljöstyrningsrådet. Miljöledning Miljörevision Miljöprestanda Livscykelanalys Miljömärkning Organisationsrelaterade standarder Figur 1:12. ISO serien. Miljöledningssystemet heter ISO Källa: Allmänna Standardiseringsgruppen, Material och mekanstandardiseringen Produktrelaterade standarder 52

54 Figur 1:13. Miljöledningssystemens grundstruktur Källa: Andersson 1998:21. Systemen är mycket lika till sin grundstruktur (figur 1:13). De kan i stort karaktäriseras som en verktygslåda som syftar till ett systematiskt, integrerat och kontinuerligt miljöarbete i organisationen. De bygger på principen om målstyrning där mål och ambitionsnivå sätts av organisationen, men där krav på ständig förbättring ingår. Införandet av systemen är frivilligt, men tillämpningen måste följa respektive standard. Oberoende certifieringsorgan utför revisioner av verksamheterna enligt en viss standard och revisionscykel. Standarden utgör en beskrivning av hur miljöarbetet ska planeras, genomföras, kontrolleras och följas upp. Som figur 1:13 visar, är viktiga moment miljöutredning, miljöpolicy, miljömål, handlingsprogram och metoder för redovisning och uppföljning. Modellen följer den allmänna och traditionella modell för organisationsutveckling och kvalitetsarbete som känns igen från IPP-genomförandemodellen på mikronivå (Jfr avsnitt 1.12). 53

55 EMAS är något mer omfattande än ISO på bland annat följande områden: - Certifieringsorganet måste vara ackrediterat. - Krav på offentlig och godkänd miljöredovisning - Större betoning på kontinuerlig förbättring av miljöprestanda, att miljöledningssystemen ska ge verkliga förbättringar i den yttre miljön. - Betoning av de anställdas aktiva deltagande. I den reviderade förordningen för EMAS läggs också större vikt vid den miljöpåverkan som varor och tjänster ger upphov till samt ges större möjlighet att använda logotypen i information och marknadsföring. För närvarande sker en revidering och samordning av miljöledningsstandarder, varefter ISO ska utgöra den grundstandard som systemen utgår ifrån. 94 Miljöledningssystem används såväl i privat som offentlig regi, i stora som mindre organisationer och företag. I Sverige var år 2002 antalet enligt ISO certifierade organisationer ca 2200 st och enligt EMAS 200 st. Antalet har varit under stark tillväxt sedan mitten av 90-talet och bland annat pågår införande av miljöledningssystem inom statsförvaltningen, varav ingår regeringskansliet och ca 240 statliga myndigheter. 95 Miljöledningssystemen har fått gehör och genomslagskraft eftersom de passar väl in i organisationers traditionella ledningssystem och utvecklingsarbete. Företag uppger i studier att de genom ett standardiserat och offentligt miljöarbete fått förstärkta marknadspositioner. 96 Kritiken mot miljöledningssystemen gäller främst följande: Leder miljöledningssystem till yttre och reella miljöförbättringar? Eftersom ambitionsnivå och mål sätts av organisationen själv, förutom krav på lagefterlevnad, finns inga absoluta kravnivåer för miljöförbättringar. Enligt en svensk studie med namnet Miljöledningssystem papperstiger eller kraftfullt verktyg påvisas dock positiva samband mellan miljöledning och miljöprestanda. Andra studier har konstaterat att det åtminstone på kort sikt råder osäkerhet om detta. 97 Variationer i tillämpning och svårigheter att jämföra. Förutom att systemen i sin uppbyggnad tillåter variation i tillämpningen, förstärks denna effekt av att miniminivån på miljölagstiftningen varierar från land till land. Även variationer i certifieringsorganens och de enskilda revisionsledarnas arbetssätt spelar in. Detta leder till svårigheter att göra jämförelser mellan företag, branscher och länder. I värsta fall kan det även leda till konkurrensfördelar för certifierade företag i länder med bristande miljölagstiftning och svaga revisionsorgan Regeringens skr. 1999/2000:114 sid Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225: Regeringens skr. 1999/2000:114 sid Regeringens skr. 1999/2000:114 sid 23 hänvisande till IVF skriften 99830: Miljöledningssystem papperstiger eller kraftfullt verktyg ; Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:98 hänvisande bl.a. till Ryding S ISO ingen bra miljöindikator. Se även Gillberg, M From green image to green practice Normative action and self-regulation. Sociologiska Institutionen, Lunds Universitet. 98 Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:99, Regeringens skr. 1999/2000:114 sid

56 Svag koppling till produktpolitik och livscykelperspektiv samt till kärnverksamhet och affärsnytta. Val av fokus inom miljöledningssystemen har visat sig bli knutna främst till organisationens interna aktiviteter och produktionsprocesser såsom utsläpp, avfall och energifrågor. Frågor om produktval, produktutveckling, tjänsters miljöpåverkan samt ett livscykelperspektiv saknas ofta. Likaså gäller detta integrationen av miljöarbetet till organisationens kärnverksamhet och affärsstrategier. Trots att miljöledningssystemen syftar till integrering av miljöaspekter inom organisationers totala verksamhet, är detta något som visat sig vara svårgenomförbart i praktiken. 99 Införande att miljöledningssystem kräver ekonomiska och administrativa resurser som bland annat små och medelstora företag har svårt att klara. 100 Sammantaget finns ett behov av samordning och utveckling av systemen. Det behövs en starkare koppling till organisationernas kärnverksamhet och affärsstrategier, så att miljöanpassningen integreras i hela organisationen och i ett livscykelperspektiv. Exempelvis gäller detta områden som produktutveckling, marknadsföring och miljöeffekter vid konsumtion och omhändertagande. Modeller för värdering och jämförelse behöver stärkas, exempelvis gällande yttre miljöprestanda och offentlig redovisning. En ökad spridning och förbättrad implementering av systemen behöver stimuleras. 101 Livscykelanalyser Livscykelperspektivet är som vi sett ett så centralt begrepp inom IPP att det ingår i själva definitionen (Se avsnitt 1.9). Den integrerade produktpolitiken syftar till att minimera negativa miljö- och hälsoeffekter under produktens hela livscykel. Figur 1:14 sammanfattar livscykelperspektivet och de viktigaste momenten i en produkts livscykel. 102 Figur 1:15 illustrerar hur EU-kommissionen ser på produkters livscykelschema enligt grönboken om IPP. Livscykelperspektivet Produktutveckling Innovation Råvaror och insatsmaterial Produktens tillverkningsprocess Försäljning - Distribution - Marknadsföring Transporter Produktens användning - Konsumtion Omhändertagande Återvinning - Avfallshantering Figur 1:14 Källa: Regeringens skr. 1999/2000:114 sid Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:99 ff. 100 Regeringens skr. 1999/2000:114 sid Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225: Avsnittets fakta från Regeringens skr. 1999/2000:114 sid om ej annat anges. 55

57 Figur 1:15. Livscykelschema för produkter enligt EU-kommissionens grönbok om IPP. Källa: EUC I fokus för traditionell miljöpolitik har främst varit de mellersta leden av livscykeln, framför allt miljöeffekterna vid produktionsenheten. Även avfallshantering har varit ett viktigt arbetsområde, men det har i regel bedrivits utan närmare koppling till produkternas tidigare livscykelmoment. Genom IPP sker en orientering mot att integrera miljöaspekterna över produkternas hela livscykel, vilket även inbegriper led såsom produktutveckling, försäljning och konsumtion. En återkommande och viktig aspekt längs hela produktionskedjan är transporter. För att hantera det komplexa systemtänkande som livscykelperspektivet innebär, har livscykelanalysen (LCA Life Cycle Assessment) utvecklats. Den finns liksom miljöledningssystemen beskriven som standarder i ISO-serien under Internationella standardiseringsorganisationen samt som tekniska rapporter och specifikationer (ISO , samt SIO 14047,49) (Jfr avsnitt om standardisering). Livscykelanalysen är en procedurstandard som anger en modell för hur miljöaspekter ska identifieras, struktureras och beskrivas för en produkt i dess hela livscykel. Den kan sedan utgöra stöd för beslutsfattande, miljöåtgärder eller för informationssyften såsom miljörapportering och miljömärkning Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:

58 Det pågår en diskussion om livscykelanalysen och dess utveckling. De viktigaste kritiska synpunkterna som framförs om LCA är: 104 Ambitionen att anlägga ett totalt helhetsperspektiv brister. Exempelvis gäller det förmågan att hantera kemiska ämnen och toxicitet eller att väga in värdet av en allmän resurshushållning. LCA garanterar inte heller att perspektiven vidgas kring frågor om mänskliga behov, produkters funktionalitet och motiv eller kopplingen till ekonomiska aspekter såsom affärsstrategier, konkurrensaspekter och internationell handel. Brist på data och stora osäkerheter. Analysmetoden inbegriper ett mycket komplext problemområde och avvägningar av systemgränser och innehåll måste göras. Följden är att LCA blir svåra att ta till sig för icke-specialister, svåra att kommunicera och jämföra. Det har visat sig att dagens användning av LCA, exempelvis som underlag för upphandling, i praktiken är relativt begränsad. Livscykelanalysen behöver samordnas med övriga styrmedel och verktyg inom IPP såsom miljöledningssystem och miljömärkning. Tillgängligheten på offentliga livscykeldata och LCA-metodiken behöver stärkas. Övriga miljömanagement system Det förekommer en mängd begrepp, system och verktyg inom miljömanagementlitteraturen. Förutom miljöledningssystem och livscykelanalys märks följande: Life Cycle Management (LCM) Life Cycle Management innebär integration av miljöfrågor och livscykelperspektivet i företagens strategiska ledning och affärsstrategi. LCM betonar möjligheten till affärsnytta i kombination med miljöarbete, exempelvis genom samarbete längs produktkedjan, miljöinformationssystem och strategisk produktutveckling. 105 Product Chain Management och Systematic Tool Environmental Progress (STEP) är exempel på liknande managementbegrepp. 106 Eco Efficiency och Faktor 4/10 Begreppet eko-effektivitet har utvecklats av det internationella näringslivet och presenterades av World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) inför Riokonferensen Begreppet eko-effektivitet innefattar en strategi för utvecklingen mot en hållbar produktion och konsumtion. Strategin går ut på att naturresurser ska användas så effektivt som möjligt och med hänsyn till ekosystemens bärkraft: Eco-efficiency is reached by the delivery of competitively priced products and services that satisfy human needs and bring quality of life, while progressively reducing ecological impacts and the resource intensity throughout the life cycle, to a level at least in line with the earth s estimated carrying capacity. 104 Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:102-4; EUC 2001 (konferens). 105 Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225: Lynge Sörenssen 2000: Om eko-effektivitet från Honkasalo 2001:110 ff. Citat sid 110 från WBCSD

59 Eko-effektivitet innebär att kraftigt effektivisera produktionsprocesserna, så att materialoch energiförbrukning optimeras med hänsyn till miljö och mänskliga behov. Här ingår metoder som material- och energiflödesanalyser (Material Flow Analyses) och en stark betoning på miljöstrategisk produktutveckling, såsom anläggandet av ett funktionsorienterat synsätt och utveckling mot immateriella produkter. Men det anläggs även ett bredare ekonomiskt och socialt perspektiv. Eko-effektivitet kan endast förverkligas i kombination med förändrade attityder, livsstilar och konsumtionsmönster samt sociala innovationer och ett stödjande juridiskt regelverk. Eko-effektivitet ligger nära begreppen faktor 4 och 10 som utvecklades under 1990-talet av aktörer från näringsliv, forskarvärlden och internationella politiska organ såsom FN och OECD. 108 Faktor 4 och faktor 10 anger den grad av resurseffektivisering som har bedömts som nödvändig för en hållbar utveckling. För att täcka mänsklighetens framtida behov inom ramen för ekosystemens bärkraft behöver effektiviteten i naturresursanvändningen öka med 4 respektive 10 gånger ur ett femton-tjugo respektive fyrtiofemtioårsperspektiv. Faktorbegreppen syftar inte till att ange specifika eller detaljerade målsättningar, utan ska ses som sammanfattande riktmärken för magnituden av förändringsbehoven. Ekonomiska styrmedel Ekonomiska och marknadsorienterade styrmedel är ett centralt inslag inom IPP. 109 Produktion och konsumtion av varor och tjänster sker ofta utan att priset avspeglar alla samhällets kostnader för miljöförstöring och resursutnyttjande. Detta anses kunna korrigeras genom införandet av ekonomiska styrmedel såsom skatter, avgifter, subventioner och överlåtelsebara utsläppsrättigheter. Aktörerna i ekonomin, både producenter och konsumenter, får på så sätt själva bära kostnaderna för den miljöbelastning de förorsakar. Incitament skapas härmed för miljöanpassade produktions- och konsumtionsmönster. En allmänt viktig förutsättning för att ekonomiska styrmedel ska fungera är att det finns en acceptans och en legitimitet för dem. Därför bör de kombineras med andra styrmedel såsom miljöinformation och utbildningsinsatser. Fördelar med ekonomiska styrmedel som brukar framföras är att de är effektiva, flexibla och att de administrativa kostnaderna är låga. Nackdelar är att det är förenat med svårigheter att fastställa nivåer på styrmedlen för att nå vissa miljömål. Dessutom finns en grundläggande svårighet att värdera miljö och naturvärden monetärt. Kritiker har framfört att ekonomiska styrmedel innebär stora kostnader och konkurrensnackdelar för utsatta aktörer, såsom exportindustrin, men detta är omtvistat. Dessutom är det möjligt att återföra intäkter till utsatta branscher och sektorer och samtidigt styra dem mot miljöanpassande åtgärder. 108 Kretsloppsdelegationen 1998: Om ekonomiska styrmedel ur Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225:

60 Subventioner definieras oftast som ett politiskt styrt marknadspåverkande ingrepp som reducerar kostnaden eller ökar priset som tas ut för en produkt eller tjänst. Exempel är skattelättnader och skattebefrielse samt direkta bidrag till miljöprojekt eller produktutveckling. Subventioner anses ha fördelen att de ger en direkt stimulans till berörda aktörer. Svagheten är att de inte bidrar till internalisering av externa kostnader och att de strider mot principen att föreorenaren betalar. De har mött mycket kritik för att snedvrida konkurrensen och att de innebär höga kostnader för staten. Dessutom förekommer idag i hög grad subventioner som snarare kan kallas miljöskadliga, exempelvis delar av EU:s jordbruksstöd, kol- och fiskesubventioner. Miljöanpassad offentlig upphandling kan ses som ett kraftfullt ekonomiskt styrmedel eftersom den står för en relativt stor andel av den totala konsumtionen, inom EU ca 15% av BNP. 110 Den innebär såväl en direkt kravbild till leverantörerna, som en mera indirekt och långsiktig påverkan på producenternas produktutveckling och val av utbud samt konsumenters attityder och efterfrågan. För att den offentliga upphandlingen ska kunna miljöanpassas behövs idag enligt studier tydligare upphandlingsdirektiv samt allmänt ökade miljökunskaper hos berörda aktörer. Informativa styrmedel Inom IPP finns en stark betoning av information, kommunikation och kunskap för omställningen till hållbara produktions- och konsumtionsmönster. Eftersom IPP i hög grad syftar till frivilligt deltagande, öppenhet och aktiv dialog mellan många berörda parter är information av god kvalitet samt stöd till konstruktiva kommunikationsformer viktiga förutsättningar. Viktiga styrmedel för ökad miljökunskap och miljömedvetenhet är olika former av miljömärknings- och miljöinformationssystem samt integrering av miljöaspekter inom forskning, produktutveckling och utbildningsväsendet. Gränsdragningen mellan informativa och andra styrmedel är ofta diffus. Här väljer vi att lägga in forskning, utveckling och utbildning under avsnittet övriga styrmedel. Obligatoriska informativa styrmedel finns presenterade under administrativa styrmedel ovan. Detta avsnitt fokuserar på frivilliga system för miljöinformation. Inom den svenska diskussionen om styrmedel framkommer en medvetenhet om att information och utbildning i sig inte garanterar vare sig förändrade attityder, värderingar eller handlingsmönster. 111 Men det dominerande synsättet inom IPP-diskursen är ändå att miljöinformation och miljöutbildning är kraftfulla bidrag till en höjd kunskapsnivå, förändrade attityder och en ökad miljömedvetenhet, vilket anses bädda för miljöriktiga beslut och handlingsmönster. 110 Om offentlig upphandling ur Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225: Se t.ex. Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225 och Rapport Se även kapitel 4. 59

61 Miljöinformation och miljömärkning Det förekommer en mängd olika typer av miljöinformation på marknaden. 112 Ett exempel är den rika flora av miljömärken, varav några finns illustrerade i figur 1:16. Enligt en rapport till EU-kommissionens generaldirektorat för miljöfrågor, karaktäriseras den nuvarande situationen vad gäller miljökommunikation på marknaden av heterogenitet och polarisering. Å ena sidan finns ett antal formella och kontrollerade miljömärken såsom EU-blomman och Nordiska Svanen medan det å den andra finns en uppsjö ickekontrollerade och självutnämnda miljölogotyper och miljöuttalanden. Exempel på miljömärken Överst från vänster: Bra miljöval Svenska Naturskyddsföreningen. Den nordiska svanen Nordiska ministerrådet. TCO-märkning TCO. Märkning av kontorsmaskiner. EU-blomman - SIS miljömärkning leder det svenska arbetet. KRAV Kontrollföreningen för ekologisk odling. FSC Forest Stewardship Council. Märkning av skogsbruk. Demeter Demeterförbundet. Biodynamisk odling. Figur 1:16. Exempel på miljömärken. Källa: Svenska Naturskyddsföreningen. Den internationella standardiseringsorganisationen ISO har utvecklat tre typer av standarder för miljömärkning och produktrelaterade miljöuttalanden: Miljömärkning för konsumentprodukter. Typ I (ISO ). Den mest välkända typen av miljömärkning. Tredje part, som kan vara en offentlig eller en icke-statlig organisation, kontrollerar och godkänner produkter utifrån ett antal uppsatta miljökriteria. Exempel är EU-blomman, Nordiska svanen, KRAV och Naturskyddsföreningens Bra Miljöval. Egna miljöuttalanden. Typ II (ISO ). Självdeklarerad miljörelaterad produktinformation från producenten eller försäljaren. Inga krav på oberoende kontroll och certifiering, utan avsändaren är själv ansvarig för informationen. Generella rekommendationer inom standarden anger bland annat att uttalanden inte får vara allmänt 112 Avsnittet främst från Allison och Carter 2000; Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225: