ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN. Följedokument till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den SEK(2011) 1479 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om inrättande av ett finansieringsinstrument för främjande av demokrati och mänskliga rättigheter i hela världen {KOM(2011) 844 slutlig} {SEK(2011) 1478 slutlig}

2 1. PROBLEMFORMULERING De mänskliga rättigheterna är universella och odelbara. Europeiska unionen främjar och försvarar dem aktivt både innanför sina gränser och i förhållande till tredjeländer och fullgör därigenom sina skyldigheter enligt EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna samt enligt mandaten i artiklarna 2 och 21 i EU-fördraget. De ligger också till grund för allt arbete för att reellt minska fattigdomen samt förebygga och lösa konflikter. Det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDMR) är det konkreta uttrycket för EU:s åtagande på detta område världen över och ett centralt element bland EU:s många policyinstrument med inriktning på dessa frågor. Helt avgörande är att ett autonomt, särskilt instrument för demokrati och mänskliga rättigheter kan bibehållas under åren , eftersom EU:s förmåga att världen över främja och stödja dessa värden på ett konkret och påtagligt sätt annars allvarligt skulle äventyras och EU:s internationella framtoning påverkas negativt. Den nuvarande situationen med många länder där grundläggande rättigheter och friheter fortsatt överträds och undertrycks, parallellt med behovet och intresset för att stötta framväxande demokratier och utvecklingen mot större respekt för mänskliga rättigheter inte minst i kölvattnet av den arabiska våren gör det dessutom ännu viktigare att EU kan behålla sin särskilda handlingsförmåga med förbättrade biståndsmekanismer för att stödja demokrati och mänskliga rättigheter världen över. Instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter som trädde i kraft 2007 med en årsbudget på omkring 157 miljoner euro finansierar för närvarande över projekt i mer än 100 länder. Trots svåra operativa sammanhang och problem på grund av instrumentets utformning och de ofta besvärliga miljöer som det verkar i, finns ändå talrika konkreta resultat och lyckade projekt som dokumenterats i ett stort antal rapporter och utvärderingar. EIDMR:s komparativa fördel förefaller som sådan inte vara omtvistad inom EU och det är mycket viktigt att basera ett framtida instrument på tidigare erfarenheter. Detta innebär dels att behålla det mervärde som påvisats och EIDMR:s erkända arbetsprinciper och särdrag. Det innebär också att ändra instrumentets mekanismer för hur biståndet tillhandahålls för att ytterligare förbättra snabbheten, flexibiliteten och verkan ute på fältet. 2. SUBSIDIARITETSANALYS Med tanke på sina egna prestationer när det gäller konfliktlösning, fred och välstånd förefaller EU ha goda förutsättningar att nå framgång med sina yttre åtgärder, å sina medlemsstaters vägnar och tillsammans med dem, eftersom unionen i allmänhet åtnjuter hög trovärdighet i de berörda länderna. Med 27 medlemsstater som agerar med gemensamma politiska mål och strategier, har EU den tyngd som krävs för att bemöta SV 2 SV

3 globala utmaningar. EU är väl positionerad att ta på sig rollen som global ledare å sina medborgare vägnar, särskilt när stödet och uppmuntran gäller demokrati och mänskliga rättigheter. 3. SYFTET MED EU:S INITIATIV EIDMR:s mål är att inom EU:s övergripande politiska ram för utvecklingssamarbete och ekonomiskt, finansiellt och tekniskt samarbete med tredjeländer bidra till utvecklingen och konsolideringen av demokratin och rättsstaten och att främja respekten för grundläggande friheter och alla mänskliga rättigheter. En överensstämmelse måste också finnas med EU:s utrikespolitik och yttre åtgärder som helhet. Detta mål ska bibehållas. Det anses viktigt att behålla det mervärde som EIDMR ger i form av komplementaritet: dess oberoende vid insatser möjliggör ingripanden i de svåraste situationerna (över hela världen) utan samtyckte från myndigheterna i landet, vilket skapar synergier och komplementaritet då geografiska instrument inte skulle kunna användas. Det medger unika insatser som inte innefattas i andra instrument, exempelvis vid allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter eller akut skyddsbehov, tematisk verksamhet där man t.ex. propagerar mot tortyr, dödsstraff eller diskriminering och för valobservationsuppdrag och stöd till Internationella brottmålsdomstolen etc. Sin ekonomiska begränsning till trots har de flexibla verktygen fungerat mycket väl och är mycket viktiga (t.ex. direkt stöd till människorättsförsvarare, direkta smärre bidrag, arbete med informella partner, re-granting ). En pragmatisk kombination av målinriktade projekt och förslagsomgångar, både vid huvudkontoret och ute i delegationerna samt globala, regionala och lokala insatser, har gjort det möjligt att bibehålla ett i stort sett heltäckande och enhetligt genomförande under medverkan av alla aktörer: civilsamhället (huvudmål) samt internationella och regionala organisationer. Det reviderade instrumentet bör även användas för att motverka följande problem som inringats med utgångspunkt i erfarenheterna samt ges större flexibilitet: Brett definierade mål och strategier har gjort instrumentet delvis fragmenterat och svårbegripligt, vilket skapat risk för dubbleringar, svårigheter att mäta verkan och en viss försvagning av komplementariteten. Därför har behovet uppstått att göra instrumentet mer processorienterat. Snäva budgetramar i förhållande till det stora geografiska och tematiska tillämpningsområdet, vilket leder till att de kvalitativt godtagbara ansökningar som ändå avslås är 2-3 gånger fler än de som kan finansieras, något som visar på en hög absorptionskapacitet. SV 3 SV

4 Behov av att ännu mer öka instrumentets flexibilitet för att förbättra snabbheten vid allvarliga och akuta situationer med kränkningar av mänskliga rättigheter eller hot, med hjälp av liknande metoder för en liten del av budgeten som används i stabilitetsinstrumentet och de förordningar som rör humanitärt bistånd och civilskydd. 4. ALTERNATIV Alternativet att avskaffa EIDMR (alternativ 0) och även att behålla EIDMR utan ändringar (alternativ 1) övervägdes först. Alternativ 2 skulle bestå av att skapa en bättre bemyndigandeförordning som innefattar följande fem delar: Att inrätta ett processorienterat verktyg som koncentreras på fyra olika områden: i) tematiska kampanjer och aktioner vid allvarliga kränkningar av rättigheter samt centralt stöd till nyckelaktörer och relaterad medborgarutbildning, ii) målinriktat stöd för att utveckla blomstrande civila samhällen, iii) stärkt kapacitet för EU att kunna reagera snabbt vid akuta människorättskränkningar och inrättande av en heltäckande EU-mekanism för människorättsförsvarare, iv) en förstärkt och mer integrerad hållning till demokratiska cykler via valobservatörsuppdrag och andra typer av stöd till demokratiska processer och valprocesser. Att bibehålla EU:s valobservatörsuppdrag. Att bibehålla utestängandet av politiska parter. Ytterligare avbindning av bistånd. Tillägg av nya flexibla lösningar för de svåraste länderna/situationerna. 5. KONSEKVENSBEDÖMNING Många berörda parter skulle tolka alternativ 0 (ingen förordning) som att EU avstår från att främja sina egna grundvärderingar och övriga relevanta internationella normer. Inverkan på EU:s image skulle helt klart bli mycket negativ både här hemma och ute i världen. Alternativ 1 (ingen ändring) skulle visserligen bevara alla stordriftsfördelar i ett autonomt instrument, men skulle sakna den föreslagna rationaliseringen och ökade snabbheten som kommer av mer flexibilitet, vilket skulle bli möjligt med alternativ 2 (bemyndigandeförordning). En snabbare och mer reaktiv mekanism kan verkligen få stor betydelse när räddandet av liv är en fråga om dagar eller till och med timmar. Alternativ 2 skulle också få större inverkan inom andra politikområden och minska transaktionskostnaderna eftersom det nya EIDMR skulle åtnjuta större flexibilitet. SV 4 SV

5 6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN Med alternativ 0 (ingen förordning) skulle människorättsaktiviteterna ingå i andra instrument, vilket är ett positivt tecken på integrering. Men tar man bort det autonoma instrumentet, tar man också bort de speciella arbetsprinciperna, exempelvis att värdlandet inte behöver lämna samtycke, vilket hindrar den mesta verksamheten och reducerar insatserna till de lättaste fallen eller insatser för syns skull. Det skulle sänka effektiviteten i det operativa arbetet med att tillhandahålla bistånd och skapa ett stort synlighetsproblem. Med alternativ 1 (ingen ändring) skulle man behålla det centrala mervärde som EIDMR skapar, nämligen arbetsprinciperna. Det skulle bygga på tidigare erfarenheter och vara lätt igenkännligt för dem som är väl förtrogna med det tidigare instrumentet. Kostnader för reformer skulle undvikas och fokus skulle ligga på dagliga förbättringar. Å andra sidan saknas möjligheten att på ett strukturerat sätt ta itu med drivkrafterna bakom problemen. Alternativ 2 (bemyndigandeförordning) skulle bibehålla nuvarande mervärde, och därtill snabba på agerandet, särskilt vid fall av allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och vid akuta fall. Det är dock viktigt att instrumentet fortsatt ger långsiktigt stöd och medverkar i fördjupade aktiviteter som lämnar avtryck på gräsrotsnivå och får bestående effekter och inte bara fokuserar på den dagliga krishanteringen. Ökad samordning med det humanitära biståndet och civilskyddet och stabilitetsinstrumentet måste skapas. Detta alternativ skulle således väljas om man vet att EIDMR skulle få en utökad budget. 7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING EIDMR skulle struktureras kring de fyra arbetsområden som nämns i punkt 4. Följande indikatorer skulle användas: i) Antalet inledda kampanjer, däribland antal demokratiförespråkande kampanjer, antal ratificerade internationella konventioner, antal särskilda fältinsatser. ii) iii) iv) Antal medborgare, yrkesverksamma och studenter som utbildats. Antal understödda centrala nyckelaktörer. Antal projekt som rör civilsamhället, på global och lokal nivå. v) Antal fall gällande människorättsförsvarare som följs upp. vi) vii) Antal projekt i de svåraste länderna och situationerna. Antal valprocesser och demokratiska cykler som stöds, övervakas och följs upp. SV 5 SV