Framtidens sjuk-, arbetsolycksfallsoch arbetslöshetsförsäkring

Transkript

1 Framtidens sjuk-, arbetsolycksfallsoch arbetslöshetsförsäkring Pär Andersson, Sofia bergström, Alf eckerhall, Anders morin januari, 2007 En diskussion om reformbehov

2 1 Förord Regeringen kommer under våren 2007 att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att utreda och föreslå en reformerad socialförsäkring. Inför detta arbete har en expertgrupp inom fört diskussioner med utgångspunkt från nuvarande socialförsäkringsmodell om behov av förändringar för att åstadkomma hållbara, effektiva och rättssäkra socialförsäkringssystem. Expertgruppen har även analyserat och diskuterat förändringar för att åstadkomma en mer effektiv och aktivitetsfrämjande arbetslöshetsförsäkring. Rapporten innehåller några av de förslag som diskuterats och som av arbetsgruppen bedöms som önskvärda förändringar i sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringen. Förslagen kommer förhoppningsvis att tjäna som underlag i diskussionerna om framtida förändringar i dessa trygghetssystem. I expertgruppen har Pär Andersson, Sofia Bergström, Alf Eckerhall, Hans Gidhagen och Eric Jannerfeldt medverkat. Januari, 2007

3 2 Reformerad sjukförsäkring UTGÅNGSPUNKTER Sjukförsäkringen ska främja arbetslinjen. Sjukförsäkringen ska medverka till ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Påtaglig skillnad mellan förvärvsinkomst och försäkringsersättning. Sjukförsäkringen ska innehålla självrisker för både arbetsgivare och arbetstagare. Sjukförsäkringens finansiering ska vara stabil över tiden och kostnader ska i största möjliga utsträckning balanseras med intäkter till systemet. Avgifter ska endast betalas på lönedelar som ger ersättning. Ersättningsnivån i sjukförsäkringssystemet ska trappas av efter tiden. Sjukpenning och sjukersättning ska ersättas av endast en förmån. Sjukförsäkringen ska innehålla nödvändiga kontrollsystem för att minimera överutnyttjande. Försäkringsgivaren ska ges möjlighet till samlat och övergripande ansvar. Inslag av konkurrens i försäkringarna. Premiedifferentiering ska tillåtas. Företagshälsovård eller motsvarande aktör ska kunna överta statens ansvar för bedömning av arbetsförmåga och plan för återgång i arbete. I samband med de diskussioner som förts beträffande de ovan angivna utgångspunkterna för en reformerad sjukförsäkring, har vi funnit några frågeställningar som särskilt angelägna att belysa närmare. ÖKA INCITAMENTEN FÖR ATT ÅTERGÅ TILL ARBETE Incitamenten för den enskilde att bryta sin frånvaroperiod för att återgå till förvärvsarbete bör öka. Det allmänna socialförsäkringssystemet erbjuder idag en hög ersättningsnivå och kompletteras i de flesta fall av arbetsgivarefinansierade tilläggsförsäkringar. Det totala ersättningsskyddet begränsas av en regel i lagen om allmän försäkring innebärande att en avräkning sker mellan ersättningar från det offentliga och arbetsgivarefinansierade systemet. Syftet med regeln är att den totala ersättningen inte ska överstiga 90 procent av förvärvsinkomsten. 1 Den ekonomiska konsekvensen för den enskilde individen att gå från förvärvsinkomst till sjukpenningersättning är i många fall inte påfallande. I en studie om kvinnors sjukskrivning presenterad 2005 framkommer att de ekonomiska incitamenten till yrkesarbete är svaga då skillnaden i nettobehållning mellan inkomst från sjukersättning och yrkesarbete är liten. Om hänsyn tas till de merkostnader, lunch och resor till jobbet, som uppstår i samband med yrkesarbete visar studien att 90 procent av alla kvinnor i studien förlorar på att yrkesarbeta. 2 De svaga ekonomiska incitamenten förstärker med tiden risken för s.k. moral hazard, i detta sammanhang uttryckt som en obenägenhet att medverka till att bryta sjukfrånvaroperioden och aktivt medverka till återgång i förvärvsarbete. 1 Avser den del av förvärvsinkomsten som ligger till grund för beräkning för sjukpenning. 2 Kvinnors sjukskrivning En studie om riskfaktorer för långtidssjukskrivning, Monika Renstig, Hélène Sandmark, Konjunkturinstitutet har visat att utbytesgraden (det ekonomiska utbytet för individen) av att gå från bidrag genom arbetslöshetsförsäkringen, som har en lägre ersättningsnivå än den som normalt gäller vid sjukdom, till arbete endast är 12,6 procent av den samlade arbetskraftskostnaden för individen. Konjunkturinstitutet. Konjunkturläget, December 2005.

4 3 De flesta arbetsgivare betalar enligt kollektivavtal tilläggsförsäkringar både under sjukpenningoch sjukersättningstid. De kollektivavtalade försäkringarna utbetalas på grundval av försäkringskassans bedömning av arbetsoförmågan och det görs ingen självständig prövning av rätten till ersättning. De kollektivavtalade försäkringarna kan även ge ersättning för lönedelar utöver de som täcks av den allmänna försäkringen. Den kollektivavtalade tilläggsersättningen bidrar till att den ekonomiska skillnaden mellan att förvärvsarbeta och inte, blir lägre. Ersättning motsvarande 90 procent av förlorad förvärvsinkomst gör att drivkraften att gå tillbaka till arbete blir för låg. Den samlade ersättningsnivån av statlig och arbetsgivarefinansierade försäkringar bör därför sänkas markant. SAMLAT ANSVAR HOS VALFRI FÖRSÄKRINGSGIVARE Incitamenten för en kompletterande försäkringsgivare att vidta tillräckliga åtgärder kan bli svaga, eftersom en stor del av kostnadsminskning i form av lägre sjukfrånvaro tillfaller den allmänna försäkringen. För att uppnå effektivitet och samordning bör en försäkringsgivare därför ha ett samlat ansvar för försäkringens olika beståndsdelar. Lösningar bör eftersträvas där det är möjligt för den enskilda arbetsgivaren att överta det samlade försäkringsansvaret för sjukoch arbetsskadeförsäkringen 3. Arbetsgivaren måste då istället försäkra sig hos privat försäkringsgivare. FÖRETAGEN KAN LÄMNA DET STATLIGA ANSVARET Ett möjligt tillvägagångssätt är att de företag som önskar, under vissa givna förutsättningar, får lämna det statliga ansvaret för försäkringen. I och med detta sänks arbetsgivaravgiften. Företagen måste sluta avtal med privat försäkringsbolag samt erbjuda en ersättningsnivå för arbetstagaren som motsvarar den allmänna ersättningsnivån. Premiesättningen för försäkringsgivaren kan sedan bli fri. Genom fri premiesättning i kombination med det fullständiga försäkringsansvaret för försäkringsgivaren öppnas möjligheter till kraftfulla incitament. Förebyggande insatser samt effektiv skadereglering och rehabilitering blir nödvändigt, eftersom det bidrar till lägre kostnader och lägre premie. BÖRJA MED ARBETSFÖRMÅGEBEDÖMNINGEN Ett första steg till möjlighet att överta ett samlat försäkringsansvar är att erbjuda företagen möjlighet att överta ansvaret för arbetsförmågebedömning och plan för återgång i arbete. Företaget sluter i stället ett avtal med annan aktör i form av privat försäkringsbolag eller företagshälsovård som övertar det ansvaret. I gengäld sänks arbetsgivaravgiften till en del. Större arbetsgivare kan också själva åta sig att bära ansvaret, givet att företaget uppvisar en sådan organisation som motsvarar kraven för auktorisation. Prissättningen för de aktörer som övertar ansvaret i denna del bör i princip vara fri vilket skapar incitament för alla parter att medverka till en korrekt arbetsförmågebedömning och effektiv rehabilitering. STABIL FINANSIERING I STATLIG REGI Frågan om arbetsmarknadens parters övertagande av stora delar av sjukförsäkringens villkor, administration och finansiering har varit föremål för diskussion under senare tid. Den skiss som presenteras i Socialförsäkringsutredningens betänkande SOU 2006:86 Mera försäkring, mera arbete innebär att staten fastställer ersättningsnivån medan parterna får ansvaret för premienivå, administration och skadereglering. menar att det finns en övertro på vad parterna genom kollektivavtal kan bidra med vad gäller skadereglering och försäkringsadministration. Det finns också viktiga principiella betänkligheter mot en partsgemensam förvaltning av sjukförsäkringen. Modellen bygger på ett samförstånd mellan parterna i en rad frågor av betydelse för försäkringen. Detta kan leda till att konkurrenselementet riskerar att bli svagt och att oenighet 3 Avser arbetssjukdomar, då arbetsolycksfallen föreslås brytas ur den allmänna försäkringen.

5 4 omöjliggör nödvändiga förändringar, vilket i sin tur medför att innovation och utveckling av försäkringen hämmas. När det gäller Socialförsäkringsutredningens förslag anges att staten ska bestämma ersättningsnivån och parterna premien. Förändringar i premien bedöms komma att avräknas mot utrymmet för löneökningar så att höjda premier medför lägre löner, vilket anses ge drivkraft för effektiv försäkringsadministration. Mot denna konstruktion och detta resonemang kan flera invändningar resas: - Parterna täcker inte hela arbetsmarknaden. - Det är osäkert huruvida premiehöjningar i framtiden kommer att räknas av mot löneutrymmet. - Det kan råda oenighet om storleken på befintligt löneutrymme. - De fackliga organisationernas långtgående möjligheter att vidta stridsåtgärder kan leda till inte önskvärda regler eller att nödvändiga förändringar inte kan komma till stånd - Lägre samlade arbetskraftskostnader ger fler i arbete, vilket är viktigt för framtida samhällsekonomi och välfärd. 4 ÖKAD VALFRIHET OCH KONKURRENS MOTSÄGS INTE AV STATLIGT ANSVAR Det finns inga skäl att anta att ett privat försäkringsmonopol har bättre förutsättningar att administrera sjukförsäkringen än ett statligt. Starka skäl talar i stället för att sjukförsäkringen ska ligga kvar inom staten men med de möjligheter till ökad valfrihet och konkurrens som angetts i det föregående. Kostnader och intäkter i det statliga sjukförsäkringssystemet bör dock i största möjliga mån balanseras och vara urskiljbara. Orsaken är att det ger en ökad transparens i försäkringens ekonomi och bör sätta större tryck på Försäkringskassan att hålla sjukfrånvaronivån låg. Huruvida sjukförsäkringssystemet redovisas i den allmänna statliga budgeten eller separat är en fråga av mindre betydelse. Den totala kostnaden för sjukförsäkringen är så hög att det måste finnas möjlighet att ställa dessa medel i förhållande till andra samhälleliga behov, t.ex. vård, skola, omsorg, inte minst mot bakgrund av den kommande demografiska utvecklingen. NEDTRAPPAD ERSÄTTNINGSNIVÅ I ETT OCH SAMMA ERSÄTTNINGSSLAG En svårighet i det nuvarande försäkringssystemet är att många individer befinner sig i gränslandet mellan flera olika ersättningsslag: sjukpenning, sjukersättning och/eller arbetslöshetsersättning. Försäkringen bör därför utformas med syftet att så få som möjligt hamnar i marginalen och där incitament finns att aktivt tillvarata resterande arbetsförmåga. Inledningsvis bör sjukpenning och sjukersättning slås samman till en enhetlig inkomstbortfallsförsäkring mot ohälsa. 5 Sjukpenningsersättningen bör utformas med en fallande ersättningsnivå, med samma utgångsersättning och avtrappning som i arbetslöshetsförsäkringen. För att undvika marginaleffekter mellan sjukpenning- och sjukersättningsperiod bör dessa ersättningsformer slås samman till ett och samma ersättningsslag: Sjukpenning vid arbetsoförmåga till följd av ohälsa. Detta medför inte någon absolut bortre ersättningsgräns, utan systemet utformas genom att stegvis minska kompensationsnivån utifrån en strikt, på förhand fastställd tidsram. För att motverka att individer rör sig mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen till följd av skillnader i ersättningsnivåer är det viktigt att dessa system följs åt. Sjukförsäkringen måste alltid innehålla en karensperiod för individen och bör innehålla en arbetsgivareperiod. 4 Jämför Konjunkturinstitutet: Lönebildningsrapporten Förslag i linje med Välfärdsrådets rapport 2005, En hållbar sjukpenningförsäkring

6 5 TÄNKBAR KONSTRUKTION Sjukperioden inleds alltid med ett inkomstavdrag motsvarande en frånvarodag. För de följande dagarna till och med den 14:e sjukfrånvarodagen betalas sjuklön av arbetsgivaren. Från och med dag 15 i sjukfrånvaroperioden betalas sjukpenning. Ersättningsnivån under dag uppgår till i arbetslöshetsförsäkringen motsvarande nivå av förvärvsinkomsten. Efter 200 dagar sänks ersättningen i ett första steg för att efter 300 dagar sänkas ytterligare. Ersättningsnivåerna i arbetslöshets- och sjukförsäkringen ska följas åt. En sjukskriven anställd som endast bedöms ha arbetsförmåga hos annan arbetsgivare ska föras över till arbetslöshetsförsäkringen. Tydliga regler om vid vilken tidpunkt och på vilket sätt detta ska fastställas måste utarbetas. För att incitament ska finnas för en överflyttning till arbetslöshetsförsäkringen, går den försäkrade in i arbetslöshetsförsäkringens första ersättningsperiod, vilket innebär den högsta ersättningsnivån under de första 200 dagarna i arbetslöshetsförsäkringen. Detta ska ställas till alternativet att stå kvar i sjukförsäkringen där nästa ersättningssänkning äger rum efter 200 dagar. För att personer som aldrig har varit helt arbetsföra, bör ett skattefinansierat system konstrueras som ger ersättning till denna grupp. ANSTÄLLNINGSSKYDDET Enligt dagens regler ges arbetsgivaren möjlighet att avbryta anställningsförhållandet med en sjukfrånvarande person som beviljas sjukersättning. I en försäkringsmodell som ger ersättning för både varaktig och temporär arbetsoförmåga, måste reglerna om anställningsskydd kompletteras med en reglering som anger vid vilken tidpunkt anställningsförhållandet kan upphöra i samband med varaktig arbetsoförmåga. En regel måste också utformas som reglerar anställningsförhållandet vid den tidpunkt en sjukskriven bedöms ha arbetsförmåga hos annan arbetsgivare och förs över till arbetslöshetsförsäkringen. SAMMANFATTNING Det finns stora behov av en reformering av sjukförsäkringen. En sådan reformering bör kännetecknas av tydliga ekonomiska drivkrafter för alla aktörer att främja arbetslinjen. För arbetsgivare betyder det bl a att sjukförsäkringen bör innehålla en arbetsgivareperiod och att lösningar som innebär att en arbetsgivare har möjlighet att bryta sig ur den allmänna sjukförsäkringen och försäkra sig privat bör eftersträvas. Arbetsolycksfallen separeras från den allmänna försäkringen och konkurrensutsätts. För arbetstagare betyder tydliga ekonomiska drivkrafter att skillnaden mellan lön och ersättning från den allmänna sjukförsäkringen och arbetsgivarefinansierade försäkringar måste öka och vara påtaglig. Ersättningen vid sjukdom bör trappas av med tiden. Ersättningsslagen sjukpenning och sjukersättning bör slås samman och arbetsprövning bör kunna ske kontinuerligt. För att så långt möjligt undvika att det finns ekonomiska incitament att röra sig mellan sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring i spekulativt syfte, bör ersättningsnivåerna så långt möjligt följas åt. Sjukförsäkringens intäkter och kostnader ska tydligt redovisas, i kombination med ett uttalat krav att dessa i så stor utsträckning som möjligt ska balansera varandra över tiden. Incitamenten för försäkringsgivare att medverka till effektiv prevention, skadereglering och rehabilitering stärks genom ett ökat konkurrensinslag. Starkast drivkrafter uppnås om en

7 6 försäkringsgivare erhåller ett samlat ansvar och om företagen ges möjlighet att lämna det statliga försäkringsansvaret för att istället välja annan försäkringsgivare i konkurrens. Starka skäl talar för att ansvaret för sjukförsäkringens villkor, administration och finansiering ska ligga kvar inom staten. Det finns inga skäl att anta att ett privat försäkringsmonopol har bättre förutsättningar än ett statligt att administrera sjukförsäkringen. En lösning där parterna övertar stora delar av ansvaret för sjukförsäkringen avvisas.

8 7 Arbetsolycksfallsförsäkring Arbetsolycksfallen i arbetsskadeförsäkringen bör brytas ut från socialförsäkringssystemet och konkurrensutsättas. Försäkringen ska vara obligatorisk och ersättningsnivåerna regleras i lag. Premiedifferentiering beroende på skaderisken ska vara tillåten. Även arbetsgivarens rehabiliteringsåtgärder, liksom på sikt sjukvården, bör ingå i en utbruten arbetsolycksfallsförsäkring. På en konkurrensutsatt försäkringsmarknad finns incitament för försäkringsgivarens att se till att de som drabbas av en arbetsskada får snabb och effektiv hjälp för att så snart som möjligt få sitt ärende hanterat och kunna komma tillbaka till arbete. Det finns goda belägg för att en konkurrensutsatt försäkring leder till effektivare hantering av ärendena och därmed kortare handläggningstider och mindre lidande för den enskilda individen. Snabb och effektiv skadereglering kommer att vara en faktor som kan avgöra hur framgångsrik ett försäkringsbolag är. Det leder till att aktörer på marknaden ser över sin skadereglering och kontinuerligt eftersträvar förbättringar. Premiedifferentiering bidrar till att arbetsgivarna kan påverka sina kostnader för arbetsskador vilket antas leda till intensifierat förebyggande arbete i syfte att hålla skadefrekvensen så låg som möjligt. Arbetsolycksfallsförsäkringens finansiella omfattning är i dagens statsbudget c:a 14 miljarder kronor. Vid en utbrytning arbetsolycksfallen tar privata försäkringsgivare över de nya skador som uppkommer medan gamla hanteras i det statliga systemet till dess att inga skador längre finns kvar. Övergångsregler kan behöva övervägas så att företagen får möjlighet att intensifiera sitt skadeförebyggande arbete och investera i ny utrustning i syfte att undvika alltför kraftiga höjningar av premierna.

9 8 En reformerad arbetslöshetsförsäkring UTGÅNGSPUNKTER Ett anställningsförhållande är en fördelning av risker mellan företag och medarbetare. Företagets ägare bär risken att förlora sitt eget och lånat kapital och i många fall även sin försörjning. Medarbetarna bär risken att förlora sin anställning och därmed bli utan försörjning. Den grundläggande principen måste vara att vardera parten ska bära och hantera sin risk. Med ett sådant synsätt följer att arbetslöshetsförsäkringen och eventuella kompletterande inkomstförsäkringar i första hand ska vara en angelägenhet för medarbetarna. Detsamma gäller företagare som bär en risk att förlora sin försörjning. Detta hindrar inte att medarbetarna tar hjälp av sina fackföreningar och att företagare tar hjälp av sina organisationer för att få fram lämpliga försäkringar och försäkringsgivare. Det finns skäl för staten att stimulera medarbetare och företagare att teckna en arbetslöshetsförsäkring. Detta kan ske genom att avgiften till en arbetslöshetsförsäkring medför en rätt till skattereduktion. Något som i sin tur innebär att omfattningen på den försäkring som ger rätt till skattereduktion måste bestämmas i lag eller förordning. En arbetslöshetsförsäkring i vilken staten är inblandad i ska liksom idag vara frivillig. Utformningen av arbetslöshetsförsäkringen är avgörande för den försäkrades drivkraft att undvika arbetslöshet och den arbetssökandes sökaktivitet för att få ett nytt arbete. Försäkringens utformning påverkar i hög grad hur arbetsmarknaden fungerar och därmed arbetslöshetens omfattning. Utformningen av en arbetslöshetsförsäkring påverkar också om det kommer att erbjudas kompletterande inkomstförsäkringar och hur dessa försäkringar kommer att vara utformade. Vid en översyn av arbetslöshetsförsäkringen är det därför viktigt att kopplingen till övriga inkomstförsäkringar blir belyst. Det finns en stark koppling mellan utformning av en arbetslöshetsförsäkring och utformning av arbetsrätt och arbetsmarknadspolitik inklusive arbetsförmedling. Det förslag på utformning av arbetslöshetsförsäkring som redovisas i detta dokument har nuvarande arbetsrätt och arbetsmarknadspolitik som utgångspunkt. KONKURRENSUTSÄTTNING Det är viktigt att en arbetslöshetsförsäkring konkurrensutsätts. De inkomstförsäkringar som redan idag meddelas av privata försäkringsbolag visar att försäkringar kopplade till arbetslöshet är en produkt som kan hanteras på en försäkringsmarknad. För att uppnå positiva samhällsekonomiska effekter måste de aktörer som erbjuder försäkringen ha möjlighet att differentiera avgiften och därmed konkurrera med avgiftsnivån. En förutsättning för att åstadkomma en fungerande konkurrens är att avgiften fastställs på individnivå. Det är dock rimligt att tro att försäkringsgivarna vid bestämmande av avgift kommer att använda schablonmetoder med utgångspunkt från exempelvis region, yrke, bransch etc. Detta kan innebära att individer inom samma bransch kan få olika avgifter. Men även individer på samma arbetsplats kan få betala olika avgifter. Konkurrensen kommer dessutom att sätta press på administrationskostnaderna som i sin tur leder till lägre avgifter för försäkringstagarna. EN FRI AVGIFTSDIFFERENTIERING Försäkringsavgiften ska fullt ut betalas av den försäkrade vilken får en skattereduktion motsvarande en andel av avgiften. Försäkringsgivarna ska ha möjlighet att fritt differentiera avgiften utifrån risken att bli arbetslös. Det innebär att den som är i arbete får ekonomisk signal om risken för framtida arbetslöshet inom det yrke han eller hon befinner sig. Dessutom

10 9 medverkar det till att den försäkrade avstår från att söka sig till branscher och sektorer med mindre gynnsamma framtidsutsikter. Ett tydligt signalsystem skulle etableras för den försäkrade och en ökad rörlighet på arbetsmarknaden mot arbeten med goda framtidsutsikter skulle kunna etableras. En fri avgiftssättning behöver inte innehålla ett tvång för försäkringsgivarna att differentiera avgiften. Men konkurrensen mellan försäkringsgivarna, där avgiftssättningen utgör ett konkurrensmedel, kommer sannolikt att leda till att avgiften kommer att variera med hänsyn till risken för arbetslöshet. Genom att försäkringen betalas med avgifter från de försäkrade kan man dessutom till viss del komma tillrätta med moral hazard -problemet i lönebildningen 3. Med detta menas att arbetslöshetskostnader orsakade av höga lönekrav i form av högre arbetslöshet drabbar andra än det egna kollektivet. Därmed tar parterna inte tillräcklig hänsyn till dessa kostnader i löneförhandlingar. En fri avgiftsdifferentiering innebär att försäkringsgivaren kan bestämma avgiften utifrån både kriterier som är kopplade till individen och kriterier som är kopplade till bransch eller typ av arbete. För de grupper som exempelvis befinner sig i en bransch eller tillhör en grupp anställda med hög risk för arbetslöshet kan det med fri avgiftssättning bli fråga om relativt höga avgifter. Den föreslagna skattereduktionen kommer dock att minska den faktiska kostnaden för de försäkrade. I detta sammanhang är det dessutom viktigt att komma ihåg att en arbetslöshetsförsäkring som är utformad för att stimulera ett aktivt sökbeteende och ett undvikande av arbetslöshet kommer att innebära en lägre arbetslöshet. En lägre arbetslöshet ger lägre avgifter än vad som skulle vara fallet med en högre arbetslöshet. ERSÄTTNINGSNIVÅ OCH ERSÄTTNINGSPERIODENS LÄNGD Två viktiga beståndsdelar i ett försäkringssystem vid arbetslöshet är ersättningens nivå och ersättningsperiodens längd. Dessa båda har en stark påverkan på arbetslösheten 4. En högre ersättningsnivå innebär att de arbetslösa dels höjer den lägsta lön de är beredda att arbeta för, dels söker arbete mindre energiskt (eftersom inkomstskillnaden mellan att ha och inte ha arbete minskar). Följden blir längre arbetslöshetsperioder. En längre ersättningsperiod har samma effekt som en högre ersättningsnivå. Den lägsta lön som en arbetssökande är beredd att arbeta för sjunker när utförsäkringstidpunkten närmar sig. En arbetssökande blir alltså mer benägen att acceptera ett arbetserbjudande i slutet av en ersättningsperiod. Dessa s.k. moral-hazard - problem med koppling till sökbeteendet måste beaktas vid utformningen av en ny arbetslöshetsförsäkring. Ersättningsvillkoren i en arbetslöshetsförsäkring ska vara beteendestyrande mot nytt arbete. Det måste alltid löna sig att arbeta även om man är tvungen att åka flera mil. Inkomsten från arbete måste därför ligga en bra bit över ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen bör ha en fallande ersättningsnivå. Ersättningsperioden får inte vara för lång och den bortre gränsen för perioden måste vara tydligt angiven. En övre gräns för vilken inkomst kan försäkras bör fastställas. En arbetslöshetsförsäkring som innehåller ekonomiska drivkrafter för aktivt 3 Holmlund B (1989), Wages and Employment in Unionized Economies: Theory and Evidence, i Holmlund B, Löfgren K-G & Engström L, Trade Unions, Employment and Unemployment Duration, Oxford University Press; Forslund A (1992), Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik, bilaga 7 till Långtidsutredningen 1992, Allmänna Förlaget 4 Carling K, Holmlund B & Vejsiu A (2001), Do Benefit Cuts Boost Job Findings? Swedish Evidence from the 1990s, Economic Journal, vol 111, s , Layard R, Nickell S & Jackman R (1991), Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford University Press, Forslund A, Gottfries N & Westmark A (2005), Real and Nominal wage adjustment in open economies, Working Paper 2005:23 IFAU samt Calmfors L & Holmlund B (2000) Unemployment and economic growth: a partial survey, Swedish Economic Policy Review 7 (2000)

11 10 jobbsökande är dessutom billigare att administrera eftersom den inte kräver en alltför omfattande kontrollapparat. Om ersättningsnivån i en arbetslöshetsförsäkring är hög i förhållande till tidigare inkomst är de ekonomiska drivkrafterna för att undvika arbetslöshet små. Detta innebär också att de ekonomiska drivkrafterna för den arbetssökande att snabbt finna ett nytt arbete är svaga. Till detta kommer också behovsprövade bidrag och inkomstrelaterade avgifter som kan medverka till att den ekonomiska skillnaden mellan att vara arbetslös och att ta ett arbete blir mycket liten. För att stimulera ytterligare till arbete, inte minst för grupper som får bidrag i olika former, krävs att man samlat analyserar bidragsnivåer och beskattning vid arbete jämfört med när arbete inte utförs. KOMPLETTERANDE INKOMSTFÖRSÄKRINGAR En arbetslöshetsförsäkring med ersättningsvillkor som ger ett tydligt avgränsat inkomstskydd kan komma att skapa ett utrymme för privata kompletterande arbetslöshetsförsäkringar utformade på marknadens villkor. Redan idag har fackföreningar har tagit fram kompletterande försäkringar när deras medlemmars löneutveckling innebär att en allt lägre andel av medlemmarnas inkomst är försäkrad genom den statliga försäkringen. Det är sannolikt att ännu fler fackföreningar, men även företagarorganisationer, framgent kommer att engagera sig för att kunna erbjuda kompletterande gruppförsäkringar för sina medlemmar. OMSTÄLLNINGSPROGRAM En arbetslöshetsförsäkring med höga ersättningsnivåer och långa ersättningsperioder förutsätter en effektiv kontroll av att de arbetslösa aktivt söker nytt arbete. Både Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring (IAF) och Riksrevisionen har pekat på brister i arbetsförmedlingens kontroll inom dagens system 5. Ökade ekonomiska drivkrafter att arbeta, jämfört med att vara arbetslös, minskar emellertid behovet av kontroll. Om dessutom arbetslöshetsförsäkringen kan erbjudas av försäkringsgivare i konkurrens finns ett starkt intresse hos dessa att ordna system så att de försäkrade inte missbrukar försäkringen. Staten kan dock inte avstå från att i viss mån reglera detta så länge det handlar om en försäkring som finansieras med en skattereduktion. Krav på att den arbetssökande aktivt skall söka arbete måste därför finnas, men den statliga kontrollen kan sannolikt begränsas till ett minimum om de ekonomiska drivkrafterna ökar. För att förskjuta tyngdpunkten från passivt stöd till aktiva åtgärder bör försäkringen utöver inkomstersättning även innehålla en hjälp att finna nytt arbete. Aktiva omställningsåtgärder i en försäkring kan exempelvis vara individfokuserad hjälp att söka arbete eller starta eget. Det finns stora fördelar med att samma organisation som utbetalar arbetslöshetsersättning också erbjuder aktiv hjälp som syftar till att finna nytt arbete. En försäkringsgivare som normalt inte tillhandahåller sådana tjänster skulle troligtvis upphandla dessa från leverantörer av omställningstjänster. Försäkringsgivare som har ansvar för och hanterar båda dessa komponenter har starka ekonomiska drivkrafter att bli framgångsrika när det gäller att finna nytt arbete till arbetssökande. Det borde finnas ekonomiska drivkrafter hos försäkringsgivarna att hålla nere antalet ersättningsdagar i försäkringen genom att självmant erbjuda aktiva åtgärder och därmed minska sina kostnader Omställningsprogram i försäkringen blir ett konkurrensmedel. Det är inte orimligt att tänka sig att försäkringsgivarna t o m förbinder de försäkrade att vid arbetslöshet påbörja ett omställningsprogram, bl a för att pröva den arbetssökandes 5 IAF har under 2004 och 2005 i ett flertal rapporter berört olika aspekter av AMS handläggning vad gäller arbetslöshetsförsäkringen. Rapporterna finns på IAFs hemsida Riksrevisionens rapporter Arbetslöshetsförsäkringens hantering på arbetsförmedlingen (RiR 2004:3) och Arbetslöshetsförsäkringen kontroll och effektivitet (RiR 2005:3).

12 11 benägenhet att söka arbete. Om försäkringsgivarna inte på eget initiativ erbjuder omställningsprogram måste en sådan skyldighet fastställas i de lagreglerade villkoren. Om ett omställningsprogram finns med i en arbetslöshetsförsäkring bör dessutom den statliga arbetsförmedlingen minska i omfattning. Ett ytterligare skäl för att minska den statliga arbetsförmedlingen är dess otillräckliga effektivitet. Därför måste även den kvarvarande statligt finansierad arbetsförmedlingen öppnas upp för andra leverantörer än AMS. SAMMANFATTNING Arbetslöshetsförsäkringen ska vara frivillig Försäkringen finansieras med avgifter från de försäkrade. Avgiften ska kunna differentieras på individnivå med avseende på arbetslöshetsrisk. Den försäkrade får en skattereduktion motsvarande en andel av avgiften. Försäkringen ska kunna meddelas och administreras av försäkringsgivare i konkurrens. Den försäkrade väljer försäkringsgivare. Arbetslöshetsersättningen bör utformas med en fallande ersättningsnivå. För att motverka att individer rör sig mellan arbetslöshets- och sjukförsäkringen till följd av skillnader i ersättningsnivåer bör ersättningarna i dessa system följas åt. Skillnaden mellan ersättning för arbete och ersättning vid arbetslöshet från den statliga försäkringen ska motivera den försäkrade att aktivt undvika arbetslöshet. Ersättningsperioden bör inte vara för lång och ska ha en tydlig bortre gräns. Försäkringsbolag ska ha möjlighet att erbjuda kompletterande inkomstförsäkring som ger ett skydd utöver ersättningsnivå och ersättningsperiod i den statliga försäkringen. Försäkringsgivare som meddelar arbetslöshetsförsäkring kommer troligtvis på eget initiativ att tillhandahålla omställningsprogram som innehåller en hjälp för den arbetssökande att hitta nytt arbete. Om försäkringsgivarna inte på eget initiativ erbjuder omställningsprogram måste en sådan skyldighet fastställas i de lagreglerade villkoren. Om arbetslöshetsförsäkringen, den kompletterande inkomstförsäkringen och omställningsprogrammet tillhandahålls av samma försäkringsgivare uppnås en samordning som innebär ett samlat ansvar för en försäkringsgivare i förhållande till den försäkrade.