EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT

Transkript

1 Särtryck ur EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT NUMMER ÅRGÅNG 4

2 Ulf Öberg SLUTREPLIK FRÅN STENBROTTET Svar på Olle Abrahamssons artikel Obefogad ängslan för den svenska offentlighetsprincipen Ulf Öberg* Franska krigsförklaringar kan som bekant bemötas på mer än ett sätt. Antingen väljer man att ta strid eller så tvingas man till eftergifter som sedan måste rättfärdigas inför hemmaopinionen. Rättschefen Olle Abrahamsson raskar över tunn is i sitt försök att med stöd av en kör av svenska och utländska röster övertyga om att förhandlingsresultatet i öppenhetsfrågan var en oerhörd framgång för det svenska ordförandeskapet, jämförlig med det vid toppmötet i Göteborg genomtrumfade måldatumet för EU:s utvidgning. 1 Abrahamssons försvar för den svenska kompromisslinjen kan sammanfattas med att slutresultatet blev bättre än ett förslag som det franska ordförandeskapet lagt fram vid ett COREPER-möte den 20 december Det är det heller ingen som har ifrågasatt. För en utomstående bedömare i det akademiska stenbrottet framstår dock detta franska skrämselskott som en synnerligen framgångsrik förhandlingstaktik. Uppenbarligen innehöll det alla ingredienser för att motsvara det svenska mardrömsscenariot, vilket också satte ramen för förhandlingen. Frågan är dock om det franska förslaget kan betraktas som mer än sedvanlig förpostfäktning i COREPER? Hade det några som helst utsikter att godtas av Europaparlamentet? Den grundläggande svagheten med Abrahamssons resonemang är att den rättsliga måttstocken på den svenska insatsen utgörs av gemenskapsrätten som * Doktorand i europarätt vid Stockholms universitet. 1 Det torde inte vara okänt för Abrahamsson att det genomtrumfade måldatumet betecknas som en pyrrhusseger av initierade bedömare i Bryssel, se Peter Ludlow, The Swedish Presidency and the European Council at Gothemburg, A view from Brussels, July 2001, Centre for European Policy Studies, s. 10 ff. I sin analys av det svenska ordförandeskapet framhåller Ludlow öppenhetsfrågan som den svenske EU-ambassadörens Gunnar Lunds största personliga framgång. Givet de svåra politiska förutsättningarna som Abrahamsson beskrivit finns det ingen anledning att ägna sig åt att misstänkliggöra denna bedömning. Förutsättningen är dock att man lägger juridiken åt sidan och uteslutande ser på hanteringen av öppenhetsfrågan från en diplomatisk utgångspunkt. 396

3 Slutreplik från stenbrottet den står idag inte av franska skambud i COREPER. Under lagstiftningsprocessen utreddes aldrig hur kommissionens och de olika ordförandeskapens förslag förhöll sig till nu gällande rätt. Ironiskt nog har EG-kommissionen enligt artikel 17.3 i förordningen fått i uppdrag att i efterhand undersöka hur de befintliga bestämmelserna om tillgång till handlingar överensstämmer med förordningen. Detta skall ske senast sex månader efter det att förordningen trätt i kraft. Ett mer bakvänt lagstiftningsförfarande får man leta efter, vilket tyvärr belyser problemen med gemenskapsrättens och dess förarbetens dåliga kvalitet. Till skillnad från Abrahamsson sätter jag inte den EG-rättsliga offentlighetsprincipen inom citattecken. I syfte att framhäva den egna insatsen försöker Abrahamsson reducera denna till att uteslutande handla om rådets och kommissionens interna föreskrifter. Den europeiske ombudsmannens granskning, gemenskapsdomstolarnas praxis och Amsterdamfördraget har emellertid givit den EG-rättsliga offentlighetsprincipen både stadga och tänder. 2 Det är dessa landvinningar som offentlighetsmotståndarna i rådet och kommissionen sökt underminera. Kritiken att de nya reglerna trots en hel del positiva inslag även innehåller försämringar i förhållande till gällande rätt står fast. 3 Ett alternativ till den förhastade svenska förhandlingslösningen hade varit att EU-medborgarna under en övergångsperiod grundat rätten att ta del av EUhandlingar på artikel 255 EG och på gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper. Tolkad i ljuset av artikel 1 EU och den progressiva bekräftelsen av en EGrättslig offentlighetsprincip kan det inte uteslutas att artikel 255 EG har direkt effekt. Det svenska ordförandeskapet valde dock att bakom stängda dörrar tjäna som djävulens advokat åt öppenhetsmotståndarna i de tekniska och t.o.m. för de inblandade parterna svårbegripliga förhandlingarna med Europaparlamentet. 4 2 Huruvida klassificerade handlingar och inkommande handlingar verkligen kan undandras från den nuvarande EG-rättsliga offentlighetsprincipens tillämpningsområde är föremål för domstolsprövning, vilket Abrahamsson förbigår med tystnad. 3 Steve Peers, Reader in Law, Human Rights Centre, University of Essex har gjort en snabbanalys av hur de nya reglerna förhåller sig till den nuvarande EG-rättsliga offentlighetsprincipen, se Do the proposed common text agreed by the Council and the EP delegation lower current standards?, För ett remissyttrande i samma riktning till Europaparlamentets LIBE-utskott, se Amendments by Michael Cashman and Hanji Maij-Weggen to the draft report on the new code of access to documents being considered by the European Parliament's Committee for Freedoms and Rights on April The Position of Statewatch, European Federation of Journalists (EFJ), European Citizens Action Service(ECAS), European Environmental Bureau (EEB) and Deirdre Curtin, Professor of the Law of International Organisations, University of Utrecht and member of the Standing Committee of Experts on International Immigration, Asylum and Criminal Law, Utrecht and Ulf Öberg, Doctoral Candidate on Public Access to Documents in European Law, Stockholm University, Sweden, 4 Enligt Ludlow var [t]he most unconventional episode (..) undoubtedly [Lunds] negotiation with Parliament, which he conducted single handed, without the support of either Coreper, the Council Secretariat or the Commission. ( ) Quite apart from anything else, it was a nice touch 397

4 Ulf Öberg Visst finns det anledning att under mer nyanserade och reflekterande former återkomma till frågan huruvida den europeiska öppenhetsakten och rådets säkerhetsföreskrifter är förenliga med den svenska offentlighetsprincipen. Det torde dock redan i dagsläget vara svårt att förneka att upphovsmannen till en s.k. känslig handling erhållit en vetorätt i fråga om registrering och ansökningar om att få ta del av sådana handlingar när de kommer in till svenska myndigheter. Enligt artikel 9.3 i förordningen skall nämligen känsliga handlingar registreras eller lämnas ut endast om den varifrån handlingen härrör givit sitt samtycke. Artikel 9.5 i förordningen föreskriver att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att se till att principerna i [artikel 9] och i artikel 4 [i förordningen] respekteras vid behandling av ansökningar om tillgång till känsliga handlingar. Därmed har en för svenska förhållanden systemfrämmande upphovsmannaprincip i kraft av EG-rättens företräde förts in i de nationella offentlighetslagstiftningarna. Svenska myndigheters utrymme att företa en självständig sekretessprövning av känsliga EU-handlingar utan upphovsmannens samtycke kan därför betraktas som lika med noll. Mot denna bakgrund kan jag inte komma till en annan slutsats än att den svenska offentlighetsprincipen urholkats av förordningen. För tydlighetens skull borde sekretesslagens 2 kap. 1 om utrikessekretess ändras för att tillgodose kraven i artiklarna 9.3 och 9.5 i förordningen. Abrahamsson tycks istället förorda att svenska myndigheter lämnas i sticket med tillämpningen av det raka skaderekvisit som infördes i samband med EUmedlemskapet. Hans kategoriska och illa underbyggda påstående att artikel 9.3 i förordningen inte skulle vara direktverkande i medlemsstaterna förbryllar. Så länge som svenska myndigheter av en händelse eller genom en gemenskapskonform tillämpning av SekrL 2 kap. 1 kommer till det slut som föreskrivs i förordningen kan regeringen för all del fortsätta att låtsas att den inte gjort några eftergifter gentemot EU. Än är inte den politiska och rättsliga striden om hur känsliga handlingar skall hanteras inom EU-institutionerna och i medlemsstaterna över. En förutsättning för att förordningens bestämmelser om hanteringen av känsliga handlingar skall ha någon verkan är nämligen att det finns gemensamma regler för klassificering av EU-handlingar. 5 I vad som närmast får betraktas som ett svenskt självmål i öppenhetsfrågan fattades även det s.k. Lindh-beslutet om rådets säkerhetsföreskrifter 6 under det svenska ordförandeskapet. Enligt regeringen var dessa mycket restriktiva säker- to advance the cause of open government by keeping everybody else in government in the dark, op. cit., not 1, sid Se Öberg, EU Citizen s Right to Know: The Improbable Adoption of a European Freedom of Information Act, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Vol. 2, 1999, s. 317 ff. 6 Rådets beslut av den 19 mars 2001 om antagande av rådets säkerhetsbestämmelser, EGT L 101, s

5 Slutreplik från stenbrottet hetsbestämmelser en nödvändig förutsättning för att utveckla arbetet med krishantering inom EU. Beslutet vilar dock på en synnerligen bräcklig EG-rättslig grund. Av svensk tryckfrihetsrättslig expertis har det bedömts medföra en klar risk för normkonflikt med det svenska meddelarskyddet. 7 Intresset riktas därför mot Europaparlamentets talan om ogiltigförklaring av Lindh-beslutet. 8 Europaparlamentet hävdar inför EG-domstolen att det framgår av föremålet för och innehållet i det ifrågasatta beslutet att detta inte är begränsat till aspekter som gäller rådets inre funktion. Det ifrågasatta beslutet skapar nämligen rättsliga skyldigheter för medlemsstaterna och för decentraliserade myndigheter. För att uppnå sådana mål skulle rådet emellertid ha använt sig av en annan rättslig grund än artikel EG och artikel 24 i rådets beslut 2000/96 av den 5 juni 2000, en grund som föreskriver att kommissionen skall ta initiativet och att Europaparlamentet skall delta i lagstiftningsprocessen, såsom artikel 255 och/eller artikel 308 i EG-fördraget. 9 Är det för mycket begärt att regeringen sväljer sin stolthet, intervenerar på Europaparlamentets sida och tar strid för både den svenska och den EG-rättsliga offentlighetsprincipen? Eller är regeringens sannolika passivitet i detta mål ett uttryck för att den svenska offentlighetsprincipen offrats på krishanteringens och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens altare? Abrahamsson får själv stå för sin slutsats att den logiska konsekvensen av mitt resonemang är att riksdagens konstitutionsutskott och dess EU-nämnd låtit sig föras bakom ljuset av det svenska ordförandeskapet. Det står under alla omständigheter klart att den inrikespolitiska enighet som tidigare rått i öppenhetsfrågan fått sig en rejäl törn. 10 Förhoppningsvis inser även Olle Abrahamsson att det är hög tid att lägga dogmerna från 1994 års folkomröstning om det svenska EU-medlemskapet på hyllan. 7 Se citat av Gunnar Persson i artikeln Svensk öppenhet hotas av krisregel i EU, DNet den 12 mars 2001, 8 Mål C-260/01, Parlamentet mot rådet. 9 Se EGT C 245, s Vid EU-nämndens sammanträde den 2 mars 2001 reserverade sig vänsterpartiets ledamöter mot regeringens planer att föra upp Lindh-beslutet på rådets dagordning. Vänsterpartiet hänvisade till beslutets förhållande till meddelarfriheten och svenska myndigheters rätt att göra självständiga sekretessprövningar. Centerpartiets och folkpartiets ledamöter, som utan framgång begärt att frågan skulle hänskjutas till KU, avstod från att delta i beslutet. Abrahamsson har tidigare anfört den partipolitiska enigheten i öppenhetsfrågan som argument för att avfärda kritik mot regeringens förhandlingsupplägg, se Abrahamsson, Öppenheten i EU ett arbete med nationella komplikationer, ERT 2000 nr 3, s. 462, not

6 Ulf Öberg 400