EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT

Transkript

1 Särtryck ur EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT NUMMER ÅRGÅNG 4

2 Ulf Öberg SURA SVENSKA KRUSBÄR Ulf Öberg* På den internationella pressfrihetsdagen den 3 maj 2001 godkände Europaparlamentet det svenska ordförandeskapets kompromissförslag om en ny europeisk öppenhetsakt. Allt talar nu för att öppenhetsakten träder ikraft till årsskiftet. Gemenskapslagstiftaren riskerar därmed att undergräva den nuvarande europeiska offentlighetsprincipen och begrava delar av den svenska offentlighetsprincipen. Trots det hyllas förslaget i media som det svenska ordförandeskapets största framgång hitintills. I vissa läger påstås det till och med ta Europeiska unionen till nya höjder i öppenhetsvänlig riktning. Det fåtal kritiker i Europaparlamentet som försökte värna om den europeiska offentlighetsprincipen och som samtidigt försvarade nationella offentlighetslagstiftningar har utmålats som högflygare i svensk press. Det bästa inte får vara det godas fiende, hävdar andra i tron om att invändningarna gått ut på att de kommande reglerna inte når upp till den svenska offentlighetsprincipens standard. Det svenska kompromissförslaget har dock framför allt kritiserats för att det på centrala punkter utgör ett steg tillbaka i förhållande till den nuvarande europeiska offentlighetsprincipen. Därmed hotas också tillämpningen av en mer liberal nationell offentlighetslagstiftning. Utöver EU-medborgarna framstår Europaparlamentet som den store förloraren i de senaste månadernas triangeldrama mellan EU:s institutioner. Parlamentet lyckades inte förvalta det ökade inflytande i medbeslutandeprocessen som det erhållit genom Amsterdamfördraget. Europaparlamentets utskott för medborgarnas grundläggande rättigheter la sig platt för rådet och EG-kommissionen och antog det svenska ordförandeskapets slutgiltiga kompromissförslag utan att ens debattera det. Europaparlamentets chefsförhandlare, den brittiske liberalen Graham Watson, motiverar uppgörelsen med att den tillförsäkrar parlamentarisk insyn i hemliga handlingar. Med andra ord offrade Europaparlamentarikerna medvetet medborgarnas rätt att ta del av EU-dokument för att stärka sina egna möj- * Doktorand i Europarätt vid Stockholms universitet. 234

3 Sura svenska krusbär ligheter att granska hemligstämplade handlingar. Ett interinstitutionellt avtal i denna fråga, som diskret förhandlats fram parallellt med den europeiska öppenhetsakten, ligger färdigt för påskrift. Även den konservativa partigruppens motivering att förslaget är godtagbart eftersom öppenhetsakten kan komma att revideras år 2004 förbryllar. Alla ändringar i den europeiska öppenhetsakten kommer att ske om och när Nicefördraget väl trätt ikraft. Då har de stora medlemsstaternas inflytande inom EU ökat och två stora stater, som till exempel Frankrike och Spanien, kommer tillsammans att kunna blockera alla öppenhetsvänliga reformer. Om något så har detta lagstiftningsärende med all önskvärd tydlighet visat att öppenheten inom EU inte är en historisk nödvändighet. Genom att kortsluta lagstiftningsförfarande med informella och slutna trepartssamtal har det svenska ordförandeskapet bidragit till att öka rådets och därmed medlemsstaternas relativa inflytande i EG:s lagstiftningsprocess. Regeringens mellanstatliga vision för Europeiska unionen har för första gången konkret omvandlats till praktik, vilket möjligtvis något ofrivilligt var det svenska ordförandeskapets största bedrift. Underskatta inte risken för att denna lagstiftningsmetod kommer att stå som modell för ett effektivt sätt att lagstifta inom EU! Vidare öppen eller demokratisk är den inte och motsvarar inte de minimikrav man bör ställa på ett lagstiftningsärende om EU-medborgarnas grundläggande rättigheter. I sak utgör dock öppenhetsakten ett bakslag för regeringen. Det svenska ordförandeskapet förhandlingsstrategi att försöka rädda den svenska offentlighetsprincipen genom att kompromissa med den nuvarande europeiska offentlighetsprincipen speglar tydligt det svenska dilemmat i öppenhetsfrågan. Visst finns det inslag i förslaget som innebär ett steg framåt i öppenhetsvänlig riktning. Det gäller framför allt att ett ökat antal tillåtna sekretessgrunder skall vägas mot allmänhetens intresse att få ta del av en handling. Likaså blir institutionerna skyldiga att införa offentliga register, diarieföra sina handlingar och korta ned sina handläggningstider. På andra punkter är det inte uteslutet att det svenska kompromissförslaget endast bekräftar vad som redan gäller i dagsläget. Frågan om medborgarna får ta del av inkommande handlingar och om institutionerna är skyldiga att ge tillgång till delar av en handling prövas för närvarande av EG-domstolen. 1 De främsta invändningarna mot förslaget rör behandlingen av så kallat känsliga handlingar och frågan om nationell bundenhet. Enligt kompromissen kan tillgång till känsliga handlingar endast ges efter det att handlingen avklassificerats. Detta skall ske i enlighet med de regler som gäller för den institution som upprättat handlingen. Med andra ord åligger det upphovsmannen till 1 Mål C-41/00 P. Interporc mot kommissionen och mål C-393/99 P, rådet mot Hautala; generaladvokat Léger har annonserat sitt yttrande i Hautalamålet till den 10 juli

4 Ulf Öberg en handling att besluta om hemligstämpeln skall hävas. Inkomna känsliga dokument kan endast diarieföras eller lämnas ut med ingivarens godkännande. Medlemsstaterna har uttryckligen åtagit sig att se till att dessa principer respekteras när en nationell myndighet tar ställning till en begäran om att få ta del av känsliga handlingar. Likaså skall Sverige som medlemsstat se till att principerna som kommer till uttryck i de tillåtna sekretessgrunderna i öppenhetsakten respekteras vid tillämpningen av Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Det är en gåta hur den svenska offentlighetsprincipen skall kunna förenas med dessa mycket restriktiva regler och principer. Bestämmelsen om att svenska myndigheters beslut om utlämnande av handlingar skulle fattas i enlighet med nationell rätt eller enligt nationella arrangemang ströks i förhandlingarnas slutskede. Det verkar som om rådets och kommissionens rättstjänst utmanövrerade det svenska ordförandeskapet i denna fråga genom att övertyga EG-kommissionen om att skrivningarna hotade den europeiska öppenhetsaktens företräde framför nationella offentlighetslagstiftningar. Detta skedde trots att Sveriges EU-ambassadör Gunnar Lund offentligt hävdat att han sannolikt rott iland en kompromiss i denna svenska hjärtefråga. Demokratiminister Britta Lejon och ledande tjänstemän inom regeringskansliet och hävdar bestämt att ingenting förändrats trots detta bakslag. De nya EU-reglerna har varken till syfte eller till effekt att ändra den svenska offentlighetsprincipen, upprepar de envist. Till stöd för denna ståndpunkt hänvisas numera till en luddig formulering i ingressen i öppenhetsakten. För egen del har jag mycket svårt att dela regeringens tvärsäkerhet i denna fråga. Enligt öppenhetsaktens ingress skall medlemsstaterna även se till att varken tillämpningen av den europeiska öppenhetsakten eller institutionernas säkerhetsföreskrifter hindras. Enligt EG-rättens lojalitetsförpliktelse skall svenska myndigheter och domstolar därför i så stor utsträckning som möjligt ge Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen en tolkning som överensstämmer med EU:s kommande krav om offentlighet och sekretess. Knäckfrågan är vad svenska tjänstemän och domstolar skall göra om de finner det omöjligt att tillämpa den svenska offentlighetsprincipen gemenskapskonformt. En nyskapande praxis från EG-domstolen från det senaste året 2 pekar på att nationella domstolar i så fall skyldiga att tillämpa gemenskapsrätten i dess helhet. De förväntas då skydda de rättigheter som denna ger enskilda eller, för den delen, andra medlemsstater och EG-institutioner. Det kan därför inte uteslutas 2 Se dom av den 26 september 2000 i mål C-262/97, Engelbrecht, REG 2000 s. I-7321, punkterna Se även domar av den 27 juni 2000 i förenade målen C-240/98 till 244/98, Océano Groupo, REG 2000 s. I-4941 och av den 26 september 2000 i mål C-443/98, Unilever, REG 2000 I-7535 om direktivens spärreffekt. 236

5 Sura svenska krusbär att svenska tjänstemän och domare måste låta bli att tillämpa den svenska offentlighetsprincipen om det skulle leda till ett resultat som strider mot EG-rättten. 3 Denna praxis om EG-rättens spärreffekt utgör ett långt större hot mot den svenska offentlighetsprincipen än förslaget om nationella myndigheters konsultationsskyldighet med Bryssel i tveksamma fall. Förvisso innebär en sådan konsultationsskyldighet ett ingrepp i svenska myndigheters självständiga sekretessprövning. Ett stort mått av självständighet och integritet kommer därför att krävas från svenska tjänstemän och domare i framtiden. Kommer de att kunna och i så fall våga frångå ett rådgivande ställningstagande från EG-institutionerna eller en anhållan från en annan medlemsstat om att inte lämna ut en EU-handling? Dessutom innebär konsultationsskyldigheten att Tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet vid utlämnande av EU-handlingar blir svårt att tillgodose. Men ett sådant bondeoffer hade kunnat försvaras politiskt. Förutsättningen var att regeringen öppet kunnat påvisa att det är ett pris värt att betala för att skapa någonting större, i form av en förbättrad europeisk offentlighetsprincip. Konstitutionellt bakbunden, pressad av media och av den svenska offentlighetslobbyn och med EU-kritikerna i bakhåll väljer regeringen i stället att förneka det uppenbara. Den europeiska öppenhetsakten kommer att påverka den svenska offentlighetsprincipen i negativ riktning, utan att regeringen för den sakens skull uppnått ett verkligt genombrott för ökad offentlighet inom EU. Svenska myndigheter och domstolar kommer därför i framtiden att tvingas välja om de skall tillämpa våra grundlagar eller lojalt följa EG-rätten. Denna lojalitetskonflikt finns ju redan idag, kan någon invända. Det är i och för sig delvis sant. Men när öppenhetsakten träder i kraft och med mindre än att rådets säkerhetsföreskrifter 4 angrips inför EG-domstolen ökar glappet mellan den svenska och den europeiska offentlighetsprincipen. Därmed ökar också risken för en normkonflikt och att den svenska offentlighetsprincipens öde förseglas av EG-domstolen i Luxemburg. Det är hög tid att sluta förneka att vi gått med i den Europeiska unionen även i offentlighets- och sekretessfrågor. Den bästa garantin för vår svenska offentlighetsprincip är en förbättrad europeisk offentlighetslagstiftning. 3 Detta resonemang förutsätter att den svenska regeringen har rätt i att öppenhetsakten, som antagits i form av en förordning, inte är direkt lämplig vid nationella myndigheters sekretessprövning. 4 Rådets beslut av den 19 mars 2001 om antagande av rådets säkerhetsbestämmelser (EGT L 101, s. 1). 237

6 Detta är ett särtryck ur Europarättslig Tidskrift. Är Du prenumerant? Om inte, så använd gärna nedanstående talong. Jag önskar prenumerera på Europarättslig Tidskrift enl följande Helårsprenumeration (600 kr), Helårsprenumeration med inbunden årgång (1000 kr), Forskarprenumeration (300 kr, intyg skall bifogas). Priser exkl moms. Namn Företag Adress Postadress Sänds till Europarättslig Tidskrift, c/o eddy.se ab, Norra kyrkogatan 3, Visby. Du kan också teckna prenumeration på