Del ett: Tillämpning av de nuvarande reglerna om allmänhetens tillgång till handlingar

Transkript

1 Finlands svar beträffande kommissionens grönbok: översyn av förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar från Europeiska gemenskapens institutioner Allmänt Finland ser översynen av öppenhetsförordningen (1049/2001/EG) som ett utmärkt tillfälle att främja öppenhet och god förvaltning samt förbättra allmänhetens möjligheter att få tillgång till information och delta i beslutsfattandet inom EU. Finland anser att kommissionen har lyckats lyfta fram många viktiga frågor som uppstått vid tillämpningen av öppenhetsförordningen. Enligt Finlands åsikt kan öppenhetsförordningen utgående från kommissionens frågeställningar utvecklas i en riktning, som främjar öppenhet inom EU:s förvaltning och beslutsfattande. Av grönboken framgår dock inte alltid tydligt på vilket sätt kommissionens synpunkter kommer att formuleras i förslaget till ändring av förordningen. Finland anser det vara viktigt att ändringarna som föreslås genomförs på ett sådant sätt att dessa i sin helhet bidrar till EU:s öppenhet. I del ett av grönboken tar kommissionen upp vissa allmänna ändringsbehov som hänför sig till gemenskapsdomstolarnas rättspraxis, men ställer inga egentliga frågor beträffande detta. Frågorna som kommissionen ställer i del två gäller för det mesta tekniska detaljer. I sitt svar behandlar Finland ändringsbehoven ur ett vidare perspektiv och lyfter fram de utgångspunkter och förutsättningar som enligt Finland måste beaktas vid bedömningen av förslagen till ändringar. Del ett: Tillämpning av de nuvarande reglerna om allmänhetens tillgång till handlingar Finland instämmer med kommissionens allmänna bedömning om att öppenhetsförordningen har fungerat på ett tillfredsställande sätt. Finland anser att många av lösningarna i förordningen har visat sig fungera väl. Exempel på välfungerande lösningar är institutionernas skyldighet att vid tillämpningen av undantagsbestämmelserna utvärdera om utlämnande av informationen kan skada de intressen som skyddas och skyldigheten att göra en avvägning mellan föreliggande intressen. Finland instämmer också med kommissionens åsikt om att vissa frågor som gäller tillämpningen av undantagsbestämmelserna kunde klargöras. I fråga om detta är balansen mellan olika intressen av stor vikt. Undantagsbestämmelserna är nödvändiga, men deras tillämpningsområde får inte vara för omfattande. Om formuleringen i undantagsbestämmelserna är för allmän, kan detta i praktiken uppmuntra myndigheterna till hemlighållande. Finland anser att strukturen och innehållet i de nuvarande undantagsbestämmelserna inte behöver ändras grundligt, men det kunde vara nyttigt att klargöra vissa frågor som gäller deras tillämpning. Bland annat avvägning av föreliggande intressen mot övervägande allmänintresse har vållat problem och innehållet av denna bestämmelse kunde göras tydligare. Kommissionen anser att införlivande av etablerad rättspraxis i öppenhetsförordningen skulle ge större rättslig tydlighet för medborgarna och bättre vägledning för institutionerna vid hantering av begäran om tillgång. I detta sammanhang tar kommissionen upp vissa frågor som gäller allmän och särskild rätt till tillgång, skyddet för juridisk rådgivning, medlemsstaternas vetorätt och kopplingen 1

2 mellan förordningen och de särskilda bestämmelserna om sekretess. Finland kommenterar detta kort enligt följande. I grönboken konstaterar kommissionen att de flesta begäran om tillgång kommer från specialister på EU-frågor, t.ex. advokatbyråer. Finland anser att det egentliga problemet är att det i gemenskapslagstiftningen i nuvarande situation inte finns tillräckliga bestämmelser om en parts rätt att få tillgång till handlingar. På grund av att detta har parterna ingen annan möjlighet än att hänvisa till öppenhetsförordningen för att få tillgång till de handlingar de behöver. Enligt Finland finns det inte anledning att begränsa allmänhetens tillgång till handlingar och inte heller att försätta parter i ett sämre läge än allmänheten i övrigt. Finland anser att skyldigheten att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna inte kan uppfyllas genom att hänvisa till dokumentets art eller behandlingsfasen eller till den särskilda karaktären av informationen som ingår i dokumentet. Till exempel behovet att skydda oberoendet av rådgivningen från en institutions rättstjänst utgör inte en tillräcklig grund för att hemlighålla den juridiska rådgivningen i rättstjänstens utlåtande. Kommissionen konstaterar korrekt att skyldigheten att göra en konkret och individuell prövning gäller också handlingar som innehåller juridisk rådgivning. När det gäller handlingar som härrör från en medlemsstat och som förvaras hos institutionerna, anser Finland att medlemsstaterna inte bör ha någon absolut vetorätt. Om en medlemsstat begär att en handling inte lämnas ut, bör den motivera denna begäran på vederbörligt sätt. Finland anser att öppenhetsförordningen definierar miniminivån för tillgången till handlingar från Europeiska gemenskapens institutioner. Därmed bör rätten till tillgång inte begränsas genom särskilda bestämmelser. Särskilda bestämmelser bör användas enbart när det finns behov att specificera öppenhetsförordningens bestämmelser inom ett särskilt område. Finland ser fram emot Europeiska gemenskapernas domstols avgöranden i anhängiga ärenden, men det är dock skäl att komma ihåg att avgörandena ibland är otillfredsställande på grund av att bestämmelserna som avgörandena baserar sig på är otillräckliga eller för allmänna. Finland vill fästa uppmärksamhet vid gemenskapens lagstiftares möjligheter att avvika från domstolarnas rättspraxis och utveckla bestämmelserna som rättspraxisen baserar sig på, om detta kan anses vara nödvändigt för korrekt tolkning av bestämmelserna. Del två: Möjligheterna att förbättra tillgångsreglerna En aktivare politik för informationsspridning Öppenhet i lagstiftningsprocessen Finland välkomnar kommissionens aktiva strävan att garantera lagstiftningsprocessens öppenhet. Finland instämmer med kommissionens åsikt om att lagstiftningsprocessen bör vara öppen och lätt tillgänglig för allmänheten. Under sitt EU-ordförandeskap 2006 strävade Finland efter att främja öppenheten av rådets möten genom att tillämpa den reviderade arbetsordningen för Europeiska unionens råd, bl.a. genom att ge största möjliga tillgång till handlingarna som behandlats vid mötena. 2

3 Enligt Finland bör det utgås från att största möjliga tillgång ges till lagstiftningshandlingar. Begreppet lagstiftningshandlingar bör omfatta alla handlingar som är en del av lagstiftningsprocessen inom samtliga områden som ingår i EU:s tre pelare. Utgående från förslaget i kommissionens grönbok är det svårt att säga om preciseringen av definitionen för begreppet lagstiftningshandlingar i själva verket skulle öka eller minska öppenheten. Om ändringen syftar till att öka öppenheten, t.ex. genom att vissa handlingar som är en del av lagstiftningsprocessen blir automatiskt offentliga, stöder Finland denna ändring. En mer detaljerad definition av begreppet lagstiftningshandlingar får dock inte begränsa tillgången till sådana handlingar som inte omfattas av definitionen, men som ändå är en del av lagstiftningsprocessen. Definitionen måste formuleras så att det framgår tydligt att dessa handlingar omfattas av de allmänna bestämmelserna om handlingsoffentlighet, t.ex. huvudregeln om handlingsoffentlighet och skyldigheten att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna. Aktiv informationsspridning inom andra områden Finland anser att det är positivt att kommissionen betonar behovet av en mer aktiv informationsspridning och att kommissionen hänvisar till Århuskonventionen 1 i detta sammanhang. Enligt Århuskonventionen är institutionerna skyldiga att aktivt och systematiskt sprida miljöinformation till allmänheten. Finland anser att en liknande skyldighet kunde ingå i öppenhetsförordningen också beträffande andra områden som är viktiga för medborgarna. Finland förhåller sig positivt till de åtgärder som föreslås i grönboken för att förbättra informationsspridningen så att allmänheten får tillgång till information om unionens och dess institutioners verksamhet på ett mer användarvänligt sätt. Finland anser att databaserna bör göras mer användarvänliga och registren göras mer omfattande. Fråga 1: Alternativ B är närmast Finlands åsikt. Omfattningen av informationen på webbplatserna och i registren samt tillgången till denna information bör förbättras och webbplatserna och registren bör göras mer användarvänliga. Fråga 2: Ja. Utöver miljöfrågor kunde aktiv informationsspridning främjas även på andra områden, såsom konsumentskydd och skydd av människors och djurs säkerhet, utan att informationsspridningen inom andra områden samtidigt försämras. God informationshantering är en viktig del av god förvaltning. God informationshantering förutsätter att myndigheterna gör det lätt för medborgarna att hitta information, bl.a. genom att organisera informationen så att den är lättillgänglig och i ett format som enkelt kan reproduceras på elektronisk väg. 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ 3

4 Införande av reglerna om tillgång till miljöinformation i det allmänna systemet för tillgång till handlingar Finland anser att kommissionens förslag om att klargöra förhållandet mellan Århuskonventionen och öppenhetsförordningen är ett steg i rätt riktning. I många avseenden är Århuskonventionen mycket modern och progressiv och ger allmänheten omfattande rätt till tillgång till information. Finland anser att det skulle vara en bra idé att utreda om öppenhetsförordningen kunde revideras till att motsvara Århuskonventionen också ur ett vidare perspektiv än enbart avseende de förslag som kommissionen lägger fram i grönboken. Enligt Århuskonventionen är institutionerna skyldiga att aktivt och systematiskt sprida information och den innehåller också bestämmelser som gäller hantering av information, bl.a. skyldigheten att uppdatera informationen. När det gäller kommissionens förslag välkomnar Finland i synnerhet möjligheten att i öppenhetsförordningen ge innehåll till begreppet övervägande allmänintresse, som nämns i öppenhetsförordningens undantagsbestämmelser. Finland anser att begreppet övervägande allmänintresse kunde göras mer konkret genom att utöver utsläpp nämna andra betydande intressen, såsom konsumentskydd och skydd av människors och djurs säkerhet. Århuskonventionen innehåller en bestämmelse om att undantagen som gäller tillgång till miljöinformation bör tolkas restriktivt. Finland anser att en liknande bestämmelse kunde tas in i öppenhetsförordningen. Fråga 3: Inget av alternativen motsvarar Finlands åsikt i detta skede. I princip anser Finland att om öppenhetsförordningen revideras till att motsvara Århuskonventionens tankesätt, skulle detta bidra till tillgodoseendet av medborgarnas grundläggande intressen. Århuskonventionen innehåller bestämmelser om skyldigheten att aktivt sprida information samt bestämmelser om god informationshantering och konventionens utgångspunkt är tydligt medborgarnas rätt till information. Begreppet övervägande allmänintresse ges innehåll i Århuskonventionen och detta kunde göras även i öppenhetsförordningen. Århuskonventionen ger dock medborgarna bättre tillgång till handlingar som innehåller miljöinformation än öppenhetsförordningen och vilken nytta allmänheten har av integreringen av dessa två författningar skulle bero på vilket sätt integreringen genomförs. Dessutom bör det noteras att Århuskonventionen inte tillämpas före juli 2007 och därmed saknas erfarenheter av hur dessa två författningar fungerar. Avvägning av intressena Allmänhetens tillgång till handlingar och skydd av personuppgifter Finland stöder kommissionens förslag om möjligheten att lämna ut handlingar med personuppgifter för personer som företräder det allmänna, om informationen som utlämnas endast kan relateras till de uppgifter som ingår i tjänsten. Finland anser dock att informationen som kan utlämnas inte bör begränsas enbart till personer som företräder det allmänna och skötseln av de uppgifter som ingår i tjänsten. Rätten till tillgång till information bör också på ett mer omfattande sätt gälla information om personer som sköter offentliga uppgifter, såvida informationen är relevant för skötseln av dessa uppgifter. När det gäller det rättsliga instrumentet som bör användas, kunde det vara mest effektivt att klargöra detta i samband med revideringen av öppenhetsförordningen och inte bara genom institutionernas regler. 4

5 Finland vill fästa uppmärksamhet vid Europeiska datatillsynsmannens (EDPS) synpunkter på tolkningen av undantagsbestämmelsen om dataskydd i den gällande öppenhetsförordningen. EDPS har framhävt att handlingar inte automatiskt kan anses vara konfidentiella enbart för att de innehåller personuppgifter. Tillämpningen av undantagsbestämmelsen om dataskydd förutsätter att följande tre kriterier uppfylls: den registrerades privatliv måste äventyras, offentlig tillgång måste i väsentlig grad påverka den registrerade och offentlig tillgång är inte tillåten enligt lagstiftningen om dataskydd. EDPS har också påpekat att institutionerna är skyldiga att göra en konkret och individuell prövning av på vilket sätt utlämningen av handlingen skulle skada den registrerades skydd av privatliv. 2 Finland stöder EDPS tolkning, men vill dock fästa uppmärksamhet vid institutionernas nuvarande praxis vid tillämpningen av undantagsbestämmelsen om dataskydd. I praktiken lägger institutionerna ofta för stor vikt vid behovet att skydda tjänstemännens personuppgifter utan att göra en konkret och individuell prövning av på vilket sätt utlämningen av informationen skulle skada personens skydd för privatliv. Till exempel namnen på tjänstemännen som deltagit i officiella möten har dolts i möteshandlingarna, om personen i fråga inte har gett, eller i praktiken kunnat ge, sitt samtycke till att namnet kan utlämnas. Av denna anledning kunde det vara nyttigt att klargöra de rättsligt bindande bestämmelserna. Finland framhäver att när förhållandet mellan öppenhet och dataskydd definieras bör syftena av författningarna som gäller dessa två rättigheter beaktas. Syftet med dataskyddsförordningen 45/2001 (EG) är att skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras rätt till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter. I enlighet med detta är öppenhetsförordningens syfte att fastställa principer, villkor och gränser för rätten till tillgång till handlingar på ett sätt som garanterar största möjliga tillgång till handlingar och fastställa bestämmelser som garanterar att det blir så enkelt som möjligt att utöva denna rätt samt att främja goda förvaltningsrutiner när det gäller tillgång till handlingar. Finland anser att principen av god förvaltning förutsätter att medborgarna lätt får tillgång till information om vem som sköter en officiell uppgift och vad som ingår i skötseln av den offentliga uppgiften. Detta skulle betydligt öka förtroendet för utövandet av offentlig makt, hindra korruption och annat missbruk av offentlig makt. Fråga 4: Alternativ C är närmast Finlands åsikt. Enligt Finland skulle det vara möjligt att klargöra att information som inte påverkar en persons privatliv eller integritet undantas från tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen som gäller dataskydd i öppenhetsförordningen. Detta skulle gälla bl.a. namnen på personerna som sköter offentliga uppgifter. Detta förtydligande skulle stöda EDPS tolkning av förhållandet mellan undantagsbestämmelsen om dataskydd i öppenhetsförordningen och dataskyddsförordningen samt skapa rätt balans mellan dem. Allmänhetens tillgång och kommersiella eller ekonomiska intressen Finland instämmer med kommissionen om att förtroligheten av information som hänför sig till kommersiella eller ekonomiska intressen måste skyddas. Finland vill emellertid påpeka att bestämmelserna i öppenhetsförordningen skall tillämpas på begäran om tillgång till handlingar 2 EDPS årsberättelser från åren 2005 och 2006 samt EDPS bakgrundsdokument om allmänhetens tillgång till handlingar samt uppgiftsskydd från juli

6 som innehåller förtrolig information, t.ex. gällande kommersiella eller ekonomiska intressen. Detta innebär att en begäran inte kan avslås genom att hänvisa till skyddet av affärshemligheter enligt artikel 287 i EG-fördraget. Enligt denna artikel skall medlemmarna av gemenskapens institutioner, medlemmarna av kommittéer samt tjänstemän och övriga anställda i gemenskapen vara förpliktade att inte lämna ut upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, särskilt uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsförhållanden. Däremot skall undantagsbestämmelsen som gäller kommersiella intressen i öppenhetsförordningen tillämpas vid behov. Fråga 5: A. Finland anser att den nuvarande bestämmelsen garanterar är tillräcklig skyddsnivå och den rätta balansen kan åstadkommas utgående från den. Allmänhetens tillgång och god förvaltning Orimliga ansökningar Finland förstår att behandlingen av omfattande begäran kan vara betungande. Det är dock viktigt att inse att öppenhet kräver resurser. Finland vill framhäva myndigheternas uppgift att betjäna medborgarna och anser att problemen som hänför sig till omfattande begäran i första hand bör lösas genom att främja god förvaltning. Detta betyder att institutionerna bör utveckla sina system för registrering av dokument och sökfunktioner samt sin informationsspridningsverksamhet och rådgivningstjänst. Detta kan dessutom ha en positiv inverkan på resursanvändningen. Finland vill också fästa uppmärksamhet vid begreppet olämpliga ansökningar, som kan tolkas så att det inte bara syftar till ansökningens omfattning utan också till den begärda handlingens innehåll eller sökandens motiv. Att en ansökning kan avslås på denna grund ger institutionerna en betydlig prövningsrätt. Finland anser att ändringen av öppenhetsförordningen på det sätt som kommissionen föreslår förutsätter en mer detaljerad utredning om problemets omfattning samt proportionaliteten av förslagen och deras möjliga effekter på tillgången till handlingar. Det bör noteras att i fråga om omfattande ansökningar ingår det redan i den gällande öppenhetsförordningen bestämmelser som ger möjlighet att förhandla med sökanden. Det bör uppmärksammas att kommissionens förslag skulle betyda en avvikelse från den etablerade förfaranderegeln enligt vilken det i varje enskilt fall bör företas en konkret granskning innan en handling utlämnas. I fråga om detta anser Finland att det i stället bör utredas om denna enligt gemenskapsdomstolarnas rättspraxis etablerade regel kunde intas i öppenhetsförordningen. Slutligen vill Finland ännu påpeka att kraven på god förvaltning och öppenhet inte bör leda i olika riktningar. God förvaltning får inte betyda att tillgång till handlingar begränsas. Öppenhet bör snarare ses som en viktig del av god förvaltning. Fråga 6: Nej. Finland anser att det inte är nödvändigt att ta in särskilda bestämmelser i öppenhetsförordningen. Nuvarande bestämmelser är tillräckliga för behandling av omfattande begäran och grönboken innehåller inga sådana grunder som skulle ge anledning att dra någon annan slutsats. Problemen som kommissionen hänvisar till 6

7 kan åtgärdas genom att främja god förvaltning: institutionerna bör utveckla sina system för registrering av dokument och sökfunktioner samt sin informationsspridningsverksamhet och rådgivningstjänst. Konceptet handlingar som finns hos institutionerna Finland ser det som positivt att kommissionen anser att en handling kan bestå av information som finns i databaser. Finland stöder tanken om att en handling kan bestå av data som finns i flera databaser. Finland är emellertid nöjd med den nuvarande öppna definitionen av begreppet handling som finns i artikel 3(a) i öppenhetsförordningen och anser att denna definition inte skall begränsas. Eftersom teknologin som hänför sig till lagring av information och sökverktyg utvecklas i snabb takt anser Finland att definitionen av begreppet handling bör vara tillräckligt öppen. På grund av den snabba utvecklingen inom informationssamhället är det tvivelaktigt om det lönar sig att ändra den nuvarande öppna definitionen av handling. Finland reserverar sig mot kommissionens förslag om att definiera begreppet handling som särskild och begränsad information som enkelt kan hämtas från en databas genom att använda de sökverktyg som finns. Finland anser att det i öppenhetsförordningen inte bör intas bestämmelser som begränsar tillgången till handlingar på grund av handlingens kategori, dvs. informationens form. Det är inte heller motiverat att begränsa tillgången på basis av existerande sökverktyg eller - funktioner. På grund av detta stöder Finland inte kommissionens förslag om att definiera databaser skilt från handlingar och reserverar sig när det gäller förslaget att utelämna databaser ur begreppet handling. I fråga om registreringsreglerna anser Finland att begreppet handling inte bör definieras så att handlingens offentlighet är beroende av på vilket sätt den registreras. Fråga 7: Nej. Finland stöder inte förslaget om att ändra den tekniska definitionen av begreppet handling. Den nuvarande definitionen är tillräckligt öppen för att svara på den snabba tekniska utvecklingen och uppmuntra till utveckling av goda informationshanteringssystem. Tillgång till handlingar och tidsaspekten Finland anser att det i princip kunde vara möjligt att fastställa de tidpunkter efter vilka vissa handlingar, t.ex. handlingar som är en del av lagstiftningsprocessen, automatiskt blir offentliga. I fråga om detta hänvisar Finland till sin motivering under rubriken Öppenhet i lagstiftningsprocessen ovan. Finland motsätter sig dock kommissionens förslag om att i förordningen ange de tidpunkter före vilka undantagsbestämmelserna kan tillämpas på vissa kategorier av handlingar. I praktiken skulle detta betyda att undantagsbestämmelserna automatiskt tillämpas på vissa kategorier av handlingar. Finland anser att alla handlingar bör omfattas av de allmänna bestämmelserna om handlingsoffentlighet, dvs. huvudregeln om handlingsoffentlighet och skyldigheten att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna. 7

8 Finland anser att om det i förordningen anges de tidpunkter efter vilka vissa handlingar automatiskt blir offentliga bör detta göras på ett sådant sätt, att det inte leder till att vissa kategorier av handlingar automatiskt hemlighålls före denna tidpunkt. Fråga 8: Nej. Rätten till tillgång till handlingar bör inte begränsas genom att i förordningen ange de tidpunkter före vilka vissa kategorier av handlingar automatiskt hemlighålls. Det bör däremot utredas om det skulle vara möjligt att ange de tidpunkter efter vilka vissa handlingar senast blir offentliga. Detta bör dock inte leda till att det i fråga om dessa handlingar inte görs en konkret och individuell prövning av om det är möjligt att utlämna handlingen. Ändringen i öppenhetsförordningen får inte heller försämra tillgången till handlingar som inte hör till dessa kategorier av handlingar. 8