Indikatorer för uppföljning av ungdomars levnadsvillkor

Transkript

1 Indikatorer för uppföljning av ungdomars levnadsvillkor På väg mot ett uppföljningssystem för den nationella ungdomspolitiken UNGDOMSSTYRELSENS SKRIFTER 2005:6

2

3 Indikatorer för uppföljning av ungdomars levnadsvillkor På väg mot ett uppföljningssystem för den nationella ungdomspolitiken

4 2

5 Förord Ungdomsstyrelsen har haft i uppdrag att i samverkan med andra myndigheter ta fram förslag på indikatorer som kan utgöra en grund för ett regelbundet uppföljningssystem kring ungas levnadsvillkor. Ungdomsstyrelsen har arbetat med uppdraget sedan årets början och redovisar i denna rapport sin analys och slutsatser. Då ungdomspolitiken är sektorsövergripande har en rad olika myndigheter deltagit i utvecklingsarbetet. Denna rapport utgår från de cirka 190 identifierade indikatorer som redovisades till Ungdomsstyrelsen den 1 juni På grund av den korta tid myndigheten har haft till sitt förfogande gör Ungdomsstyrelsen inte anspråk på att ha kvalitetssäkrat redovisade indikatorer rent uppföljningstekniskt. Däremot har ett omfattande resonemang förts kring de föreslagna indikatorerna. Vissa har bedömts kunna utgöra ett bra underlag för uppföljning och andra inte. Vad som har varit möjligt att göra är att ge en samlad bild av i vilken utsträckning föreslagna indikatorer täcker in de viktigaste områdena i ungas liv och huruvida systemet kan ge en övergripande bild av utvecklingen av ungas levnadsvillkor inom olika områden. En utmaning i arbetet med att utveckla indikatorer på nationell nivå är att många insatser som rör ungdomars vardag sker i kommunernas regi och även följs upp av kommunerna själva. Det medför en del begränsningar i vad som kan fångas i ett nationellt uppföljningssystem. I denna rapport redovisar Ungdomsstyrelsen sin syn på möjligheter och begränsningar med föreslaget system för uppföljning och de av myndigheterna föreslagna indikatorerna samt lyfter aktuella utvecklingsområden. Vid Ungdomsstyrelsen har utredare Rikard Ambumsgård varit samordnare för uppdraget och tillsammans med verksamhetsområdeschef Inger Ashing författat föreliggande rapport. Ungdomsstyrelsen vill tacka de myndigheter som deltagit i utvecklingsarbetet. Ett särskilt tack till Integrationsverket och Statistiska centralbyrån för deras omfattande insatser. Per Nilsson Generaldirektör Ungdomsstyrelsen 3

6 4

7 INNEHÅLLSFÖRTECKNING UPPDRAGET OCH DESS GENOMFÖRANDE 7 Rapportens uppläggning 7 Bakgrund 7 En ny ungdomspolitik 8 Ungdomsstyrelsens uppdrag 8 Vad menar Ungdomsstyrelsen med indikatorer? 8 Ungdomsstyrelsens samverkan med och stöd till myndigheterna 10 Erfarenheter av processen 10 UNGDOMSSTYRELSENS ANALYS OCH BEDÖMNING 13 Urval, datakällor och statistik 13 Variabler för bakgrundsbeskrivning 14 Politikområden 16 Ungdomspolitikens fyra perspektiv 24 SLUTSATSER OCH UTVECKLINGSOMRÅDEN 27 Genomgående årlig uppföljning problematisk 27 Målgruppens yngsta 27 Olika åldersgrupper 28 Marginaliserade grupper osynliga 28 Svårigheter med regionala och internationella jämförelser 29 Problematiskt att belysa de ungdomspolitiska perspektiven 29 Uppföljning av ungas fritid 30 Den årliga redovisningen 30 Tydliga uppdrag 31 Fortsatt utveckling 31 Kostnadsbedömning i förhållande till förslaget 31 AVSLUTANDE KOMMENTARER VÄLFÄRD OCH MAKT 33 BILAGOR Bilaga 1 Politikområdesmål, myndigheter och identifierade indikatorer Bilaga 2 Myndigheter och identifierade indikatorer Bilaga 3 Synpunkter på föreslagna indikatorer för uppföljning av ungdomars uppväxtvillkor Integrationsverket Bilaga 4 Ungdomsstyrelsens uppdragsbeskrivning Bilaga 5 Ungdomsstyrelsens redovisningsmall Bilaga 6 Redovisning av personer med utländsk bakgrund - Integrationsverket 5

8 6

9 Uppdraget och dess genomförande Rapportens uppläggning Rapporten inleds med en sammanfattande beskrivning av uppdraget och samverkansprocessen tillsammans med berörda myndigheter. Därefter presenteras Ungdomsstyrelsens samlade bedömning och analys som grundar sig på berörda myndigheters redovisade underlag. Rapporten avslutas med slutsatser och identifierade utvecklingsområden. Som bilaga finns en sammanställning av indikatorerna uppdelade på respektive huvudområde, politikområdesmål samt berörda myndigheter. Där återfinns de indikatorer som Ungdomsstyrelsen bedömer vara relevanta för uppföljning av den nationella ungdomspolitiken. Dessutom biläggs en sammanställning av aktuella indikatorer kopplade till berörda myndigheter samt ett antal dokument som har tagits fram under utvecklingsarbetets gång. Bakgrund Riksdagen antog i december 1999 regeringens andra ungdomspolitiska proposition, På ungdomars villkor ungdomspolitik för demokrati, rättvisa och framtidstro. 1 I propositionen föreslogs en tydligare målstyrning av ungdomspolitiken genom ett nytt system för styrning, uppföljning och analys. För att följa inriktningsmålens utveckling beslutade regeringen om ett antal specifika delmål. Målen skulle följas upp av 15 statliga myndigheter och Ungdomsstyrelsen fick i uppdrag att samordna uppföljningen av delmål och varje år redovisa delmålens uppfyllelsegrad. Den första samlade uppföljningen redovisades 2001 i UNG 2001 Första årets uppföljning av den nationella ungdomspolitiken. 2 Ungdomsstyrelsen fick också i uppdrag att vart fjärde år, med start 2003, redovisa en fördjupad analys av utvecklingen av ungas levnadsförhållanden i förhållande till målen för den nationella ungdomspolitiken och vid behov föreslå åtgärder. I UNG 2003 Fördjupad analys av den nationella ungdomspolitiken 3 presenterades resultatet av uppföljningen av delmålen, en analys av den nationella ungdomspolitiken samt förslag på utveckling av ett nytt målstyrningssystem och en ny modell för uppföljning av ungdomspolitiken. Den främsta kritiken som Ungdomsstyrelsen framförde i UNG 2003 var att målstyrningen av ungdomspolitiken med särskilda delmål låg utanför den ordinarie mål- och resultatstyrningen. Relationen mellan den sektorsspecifika mål- och resultatstyrningen och målstyrningen av ungdomspolitiken var oklar. Uppföljningen genererade inte heller ny kunskap i den utsträckning som önskades. De av regeringen beslutade delmålen varierade till sin karaktär och hade inte utformats efter en enhetlig modell. En del fokuserade på ungas villkor, andra på myndigheters verksamheter. Möjligheterna till kvantifiering av delmålen varierade kraftigt. I flera fall var det tveksamt om målen kunde sägas utgöra indikatorer på graden av måluppfyllelse av de övergripande målen eller ej. 1 Prop. 1998/99:115 2 Ungdomsstyrelsens utredningar 26 3 Ungdomsstyrelsens skrifter 2003:6 7

10 Ungdomsstyrelsen presenterade den fördjupade analysen av ungdomspolitiken Samma år fick Statskontoret i uppdrag att göra en studie av det ungdomspolitiska målstyrningssystemets funktion som styrmedel i förhållande till de övergripande ungdomspolitiska målen. Resultaten redovisades i studien Målstyrningssystemet för Ungdomspolitiken. 4 Statskontoret fann det svårt att påvisa vilka effekterna var av målstyrningssystemet. Styrsystemets svagheter försvårade möjligheterna att skapa en helhetsbild av ungdomars situation. Även brister i målformuleringar och mätbarhet lyftes fram, liksom i samarbete och ansvarsfördelning mellan de myndigheter som har haft ansvar för att följa upp målen. En ny ungdomspolitik I den ungdomspolitiska proposition som följde på utvärderingarna, Makt att bestämma rätt till välfärd, 5 lyfter regeringen flera av de punkter som Ungdomsstyrelsen och Statskontoret uppmärksammat och drar upp riktlinjerna för ett reviderat uppföljningssystem för den nationella ungdomspolitiken. Riksdagen beslutade i december 2004 om två nya övergripande mål för den nationella ungdomspolitiken. Fem huvudområden för samordning och analys inrättades; lärande och personlig utveckling, hälsa och utsatthet, inflytande och representation, egen försörjning samt kultur och fritid. Ungdomspolitiska insatser ska integreras i verksamheten hos de politikområden som är av relevans för ungdomars levnadsvillkor. Ungdomspolitiken ska utgå från befintliga mål inom dessa politikområden och uppföljning ska ske inom respektive område. Utgångspunkt för uppföljningen av den nationella ungdomspolitiken är den ordinarie mål- och resultatstyrningsstrukturen i staten. Uppföljningssystemet består av tre delar; årlig redovisning av indikatorer inom berörda politikområden, regelbundna tematiska fördjupningar inom ett eller flera utvalda huvudområden samt en utvärdering av den nationella ungdomspolitiken vart fjärde år. Dessutom föreslår regeringen regelbundna attityd- och värderingsstudier kring ungas välfärd och makt. Ungdomsstyrelsens uppdrag I myndighetens regleringsbrev för budgetåret 2005 anges det att Ungdomsstyrelsen ska stödja och samverka med berörda myndigheter i arbetet att identifiera eller utforma indikatorer för de mål som omfattas av ungdomspolitiken. Myndigheterna skall till Ungdomsstyrelsen och berörda departement redovisa förslag till indikatorer senast den 1 juni Ungdomsstyrelsen skall samlat analysera och bedöma de av myndigheterna redovisade indikatorerna, kvalitetssäkra indikatorerna och vid behov föreslå utveckling av ytterligare indikatorer. Uppdraget skall redovisas till Utbildnings- och kulturdepartementet senast den 15 september Ungdomsstyrelsen anser att uppdraget är genomfört med denna redovisning. Vad menar Ungdomsstyrelsen med indikatorer? Uppföljningen av ungdomspolitiken ska bygga på indikatorer som ger information om utvecklingen och graden av måluppfyllelse för de olika politikområdena. En indikator är en mätbar företeelse som visar på eller indikerar tillståndet i ett större system. Det är viktigt att poängtera att det handlar om just indikationer och inte någon obestridbar sanning. Men genom att följa indikatorns utveckling får man en uppfattning om i vilken riktning det större systemet utvecklas. 4 Statskontorets rapport 2003:24 5 Prop. 2004/05:2 6 Ungdomsstyrelsens regleringsbrev för budgetåret

11 Det vi mäter måste således vara relevant för den aktuella målgruppen. Urvalet av individer ska inte bara vara rätt utan också vara en så stor andel av den aktuella målgruppen att sannolika antaganden kan göras. Med så kallade registerdata eller populationsundersökningar (totalundersökningar) är detta oftast inte ett problem. Däremot bör man vara noga med att urvalsundersökningar omfattar alla grupper som man vill belysa och i tillräckligt stor andel för att kunna dra sannolika slutsatser. En indikator är ett i viss mån trubbigt instrument. Den mäter en specifik företeelse och ska förenkla verkligheten. Däremot kan flera så kallade enkla indikatorer belysa en förhållandevis komplex verklighet. Poängen med ett uppföljningssystem som bygger på indikatorer är att regelbundet kunna belysa de företeelser man är intresserad av för att se utvecklingstendenser. Mätinstrumentet, indikatorn, måste således vara möjlig att upprepa kontinuerligt. Att en indikator visar på det man vill belysa är av fundamental betydelse. Indikatorns tekniska genomförbarhet måste vara sådan att det dataunderlag som produceras är sannolikt. Data, eller den statistik som ligger till grund för beslut, måste vara tillförlitlig för att riktiga beslut om eventuella insatser ska kunna tas. En indikator ska vara känslig för förändringar, det vill säga att eventuella förändringar i det tillstånd indikatorn är tänkt att följa upp måste ge utslag vid kommande mätningar. Det är därför viktigt att uppföljningar görs med en periodicitet som är väl avvägd mellan för täta uppföljningar som inte indikerar utvecklingstendenser tillräckligt precist och för glesa uppföljningar där insatser och effekter inte kan kopplas samman. Ungdomsstyrelsen strävar efter att uppföljningssystemet ska bygga på kvantitativa indikatorer som belyser ungas faktiska villkor. Attityder och attitydundersökningar eller tycker-du-att-undersökningar är känsliga för omvärldsfaktorer. Politiska och mediala utspel och inte minst den egna livssituationen spelar en avgörande roll för den egna attityden gentemot något eller någon. Svaren ska tolkas i ljuset av det specifika mättillfället. Det är särskilt viktigt att inte dra för långtgående slutsatser om faktiska villkor. Välkända exempel på detta är frågorna tycker du att du har för lite pengar för att kunna göra det du vill på fritiden? Eller tycker du att du har för låg lön i förhållande till det arbete du utför? Ett sannolikt antagande är att de flesta skulle svara jakande på de här frågorna? Det säger dock inte så mycket om de faktiska villkoren. Därmed inte sagt att data som bygger på attitydundersökningar inte kan användas som indikatorer. Vid upprepade undersökningar kring attityder minskar risken för tillfälliga toppar och dalar i statistiken orsakade av tillfälliga faktorer i omvärlden eller den egna livssituationen. Uppföljningssystemet är inte avsett att omfatta samhällets insatser för unga. Det avser att mäta målgruppens faktiska villkor. Genom det kan eventuella brister eller icke önskvärda utvecklingstendenser identifieras och insatser göras. Effekterna av insatserna kan eventuellt fångas vid en senare mätning. 9

12 Ungdomsstyrelsens samverkan med och stöd till myndigheterna Inför budgetåret 2005 fick 15 myndigheter i uppdrag i sina regleringsbrev att identifiera och föreslå indikatorer kring ungdomars villkor i samverkan med Ungdomsstyrelsen. Dessa var Arbetsmarknadsverket, Arbetsmiljöverket, Boverket, Brottsförebyggande rådet, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Integrationsverket, Konsumentverket, Skolverket, Socialstyrelsen, Statens folkhälsoinstitut, Statens kulturråd, Ungdomsstyrelsen, Valmyndigheten samt Verket för näringslivsutveckling. 7 I december 2004 kontaktade Ungdomsstyrelsen de myndigheter som identifierats och bjöd in till ett upptaktsmöte. Mötet genomfördes i januari 2005 och samlade de myndigheter som hade fått i uppdrag att delta i utvecklingsarbetet i sina regleringsbrev. Dessutom deltog representanter från Landsrådet för Sveriges ungdomsorganisationer (LSU). Under februari och mars genomfördes individuella möten med samtliga 15 myndigheter. Syftet var att diskutera myndigheternas pågående arbete med att identifiera indikatorer kring ungas levnadsvillkor. Dessa möten har i flera fall följts upp med kontakter via e-post och telefon. Ett andra möte där myndigheterna samlades arrangerades under en heldag i mars Experter från Statistiska centralbyrån var inbjudna för att fördjupa kunskaperna kring indikatorer. Syftet med mötet var att informera om processen dittills samt att skapa möjligheter till erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna. Förutom samtliga berörda myndigheter deltog representanter från Utbildnings- och kulturdepartementet, Migrationsverket och Kronofogdemyndigheten vid detta möte. I april 2005 distribuerades ett rapporteringsunderlag som Ungdomsstyrelsen och Integrationsverket tagit fram (se bilagorna 4-6) till berörda myndigheter. Underlaget bestod av ett antal dokument en beskrivning av uppdraget, en mall för redovisning indikatorerna samt ett underlag som tagits fram av Integrationsverket och som innehöll regelverket för rapportering av levnadsvillkor för personer med utländsk bakgrund. De myndigheter som inte fick uppdrag i regleringsbrevet har valt att inte medverka aktivt i utvecklingsarbetet. Skälet till detta har enligt egen utsago varit att utrymme inte har bedömts finnas då de inte har ett uttalat uppdrag. Erfarenheter av processen I den process som genomförts, bland annat gemensamma och individuella möten med myndigheterna, har ett antal problemområden berörts. Flera har återkommit och bekräftats i samband med myndigheternas redovisningar. Ett av de främsta problemen i processen har varit att inte samtliga av de myndigheter som först identifierades som relevanta aktörer har fått uppdrag i sina regleringsbrev att delta i utvecklingsarbetet. De myndigheter som inte har haft något formellt uppdrag har inte haft möjlighet att delta aktivt. Flera av de myndigheter vars verksamhet är av central betydelse för ungas levnadsvillkor är i dagsläget inte är med i arbetet vilket leder till svårigheter att få en helhetsbild. Det är därför viktigt att fler myndigheter får i uppdrag att delta i det fortsatta utvecklingsarbetet. 7 Ytterligare fyra myndigheter hade tidigare identifierats som viktiga aktörer av Utbildnings- och Kulturdepartementet. Dessa var Arbetslivsinstitutet, Högskoleverket, Migrationsverket samt Rikspolisstyrelsen. 10

13 För de myndigheter som har fått uppdrag i sina regleringsbrev är uppdragen olika formulerade. Utbildnings- och kulturdepartementet utarbetade en generell uppdragsformulering som skulle skrivas in i regleringsbreven men denna formulering kom senare att revideras och resultatet blev att det inte finns två myndigheter med identiska uppdrag. Ungdomsstyrelsens arbete med att uppnå de ambitioner som uttrycks i den ungdomspolitiska propositionen har blivit mer problematiskt till följd av detta. Ungdomsstyrelsen utarbetade därför en uppdragsbeskrivning för att underlätta redovisningen. Beskrivningen innehöll ramar och förutsättningar för uppdraget, samt klargjorde vilken typ av information som Ungdomsstyrelsen förväntade sig i redovisningarna från myndigheterna. Dessutom utarbetades mallar som skulle användas vid redovisningen av identifierade indikatorer. (se bilaga 5) Trots dessa insatser kom underlagen att variera i form och innehåll tid har därför lagts på att få tydliggörande från aktuella myndigheter. Ungdomsstyrelsen vill understryka att utvecklingen av ett uppföljningssystem med indikatorer för den nationella ungdomspolitiken är en process som inte är färdig i och med denna översyn. Det som har gjorts är ett första steg i ett utvecklingsarbete som behöver fortsättas under de närmast kommande åren. Uppföljning och redovisning under 2006 kommer att ge nya och viktiga insikter kring det fortsatta arbetet. Det är Ungdomsstyrelsens bedömning att ett fungerande uppföljningssystem kan vara en realitet först under 2007 och då under förutsättning att Ungdomsstyrelsens slutsatser kring utvecklingsområden beaktas och åtgärdas. Kvalitetssäkring Ungdomsstyrelsen samverkar med andra aktörer i kvalitetssäkringen av myndighetens utredningsuppdrag och har därför löpande under utvecklingsarbetet bjudit in till diskussioner. Som ett sätt att kvalitetssäkra uppdraget samt för att ta tillvara unga som resurs har Ungdomsstyrelsen uppmuntrat övriga myndigheter att ha dialog med ungdomsorganisationer. Vid träffen med myndigheter i januari 2005 deltog representanter från Landsrådet för Sveriges ungdomsorganisationer (LSU). Dessa identifierade lämpliga ungdomsorganisationer och kontaktpersoner och uppmanade myndigheterna att föra en dialog kring identifierade indikatorer med dessa. Förhoppningen var att kontakter skulle knytas och viss samverkan ske i indikatorarbetet. LSU uppgav att man skulle informera ungdomsorganisationerna om strategin. Det är att få insatser har gjorts för att dialog mellan myndigheter och ungdomsorganisationer ska komma till stånd. I juni träffade Ungdomsstyrelsen representanter från ett urval av ungdomsorganisationerna som fick en beskrivning av Ungdomsstyrelsens uppdrag och gavs möjlighet att komma med synpunkter på föreslagna indikatorer och systemet för uppföljning av ungas villkor. Organisationerna uttryckte oro över svårigheterna att visa på skillnader mellan olika grupper av unga. Framför allt ville organisationerna lyfta fram unga med sämre förutsättningar i samhället. De ansåg också generellt att det finns för lite kunskap om ungas livssituation och att det var önskvärt att utveckla och förbättra den kunskapen. De ämnen som organisationerna själva lyfte mest tydligt var inflytande och ungas möjligheter att engagera sig i samhället. 11

14 Representanter från Ombudsmännen bjöds in till ett möte i augusti. Mötets syfte var att diskutera Ungdomsstyrelsens uppdrag utifrån Ombudsmännens respektive fokus. Vid mötet deltog en representant från Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). Barn- och ungdomsfrågor är ett prioriterat område men verktyg för kontinuerlig uppföljning av villkoren för gruppen är bristfälliga och HomO välkomnar därför ett system för uppföljning där situationen för homo- och bisexuella synliggörs. Då många av myndigheterna redovisar att de i sina kommande årliga uppföljningar till stor del kommer att göra analyser utifrån data framtagna av Statistiska centralbyrån (SCB) har Ungdomsstyrelsen valt att involvera SCB i arbetet. SCB har i kvalitetssäkrande syfte tagit del av ett urval av myndigheternas redovisningar av identifierade indikatorer och lämnat kommentarer kring föreslagna indikatorer. För att garantera att redovisningen av livssituationen för unga med utländsk bakgrund rapporteras på ett korrekt och likartat sett har Integrationsverket bidragit med ett underlag som distribuerats till samtliga berörda myndigheter. Integrationsverket har inom ramen för sin samverkan kring uppdraget lämnat kommentarer och synpunkter på inkomna redovisningar från berörda myndigheter till Ungdomsstyrelsen. Dessa finns i sin helhet redovisade i bilaga 3. Ungdomsstyrelsen har på grund av de strama tidsramarna haft begränsade möjligheter att tekniskt kvalitetssäkra berörda myndigheters redovisningar och alla antaganden grundar sig på de till Ungdomsstyrelsen redovisade underlagen. 12

15 Ungdomsstyrelsens analys och bedömning Urval, datakällor och statistik De myndigheter som har ingått i uppdraget har i många fall en målgrupp som omfattar ett betydligt större åldersspann än enbart ungdomar. Andelen individer i åldersgruppen 13 till 25 år är därför ofta liten i de undersökningar myndigheterna genomför. Detta innebär att möjligheterna till nyanserade och sannolika antaganden blir starkt begränsade. I dialogen med berörda myndigheter har det underlag som Statistiska centralbyråns undersökningar om levnadsförhållanden (ULF) ger ansetts vara för begränsat. ULFundersökningarna anses inte ge tillräckligt underlag för nyanserade analyser av ungdomsgruppen utifrån de variabler som regeringen avser ska belysa ungas levnadsvillkor. Variablerna är kön, etnicitet, kulturell eller socioekonomisk bakgrund, ålder, bostadsort, sexuell läggning och eventuella funktionshinder 8. Unga är helt enkelt för få för få i urvalet. Många av de urvalsundersökningar som ligger till grund för uppföljning av ungas villkor möjliggör inte alls eller endast i begränsad utsträckning belysning av olika åldergrupper, socioekonomisk bakgrund och geografisk hemvist. Urvalen anges vara för begränsade. För att möjliggöra mer precisa och säkrare analyser, synliggörande av alla grupper, yngre unga såväl som äldre unga, unga från olika delar av Sverige, unga från olika hemförhållande, unga med olika position på arbets- och bostadsmarknaden etcetera, är det viktigt att statistik finns att tillgå som belyser eventuella skillnader i villkor. ULF-undersökningen är ett av det viktigaste verktygen för en återkommande uppföljning av ungas villkor. Ungdomsstyrelsen har vid flera tillfällen betonat att ULF- och den så kallade Barn ULF-undersökningen bör vidareutvecklas för att ge bättre underlag om ungdomars faktiska levnadsförhållanden. Urvalet av unga är alltför begränsat för att möjliggöra de analyser som regering och riksdag idag efterlyser. Det finns i princip inga möjligheter att belysa gruppen åringar och för att få data om 25-åringar krävs specialbeställningar vilket innebär ytterligare kostnader för myndigheterna. Identifierade indikatorer bygger ofta på datakällor som inte uppdateras årligen. Detta innebär att det inte är möjligt att årligen kunna presentera uppdaterad data kring ungas levnadsvillkor. Flera undersökningar har hittills genomförts vartannat eller vart tredje år. Integrationsverket har särskilt reagerat på det faktum att flera av myndigheterna uppger att aktuella datakällor inte tillåter redovisning av levnadsvillkor för ungdomar med utländsk bakgrund utan tillskott av extra resurser för utökade ungdomsurval, separata körningar eller specialbeställningar hos SCB. Med de statistikkällor som vi har tillgång till idag riskerar levnadsvillkoren för ungdomar med utländsk bakgrund att förbli osynliga inom en rad politikområden. Majoriteten av de berörda myndigheterna säger sig antingen inte kunna göra internationella jämförelser eller berör inte frågan över huvudtaget i det underlag som lämnats till Ungdomsstyrelsen. 8 Prop. 2004/05:2 13

16 Det är Ungdomsstyrelsens uppfattning att det är nödvändigt med en översyn av tillgänglig statistik och att en utveckling av de datakällor som kommer att användas sker, för att återkommande uppföljningar och analyser av ungas villkor ska vara möjliga. I den ungdomspolitiska propositionen anges också att behoven och möjligheterna för att skapa en samlad statistik för bättre uppföljningar och internationella jämförelser av utvecklingen av ungdomars levnadsvillkor bör ses över. Ungdomsstyrelsen vill understryka detta behov. Ett sätt att göra uppföljningar av ungas villkor mer nyanserade är att utveckla befintliga datakällor så att dessa kan komma att omfatta ett större antal ungdomar, ett större åldersspann och att säkerställa att urvalen omfattar personer med funktionshinder, utländsk bakgrund samt homo- och bisexuella i sådan utsträckning att villkoren för dessa grupper kan följas. Variabler för bakgrundsbeskrivning I den ungdomspolitiska propositionen beskrivs ett antal faktorer som bör ligga till grund för belysning av ungas villkor: Levnadsvillkoren för ungdomar kan skilja sig beroende på kön, etnicitet, kulturell eller socioekonomisk bakgrund, ålder, bostadsort, sexuell läggning eller eventuella funktionshinder. Därför anser regeringen att uppföljningssystemet skall belysa skillnader i utvecklingen av ungdomars levnadsvillkor med utgångspunkt i dessa faktorer. Urvalet av indikatorer skall också i möjligaste mån tillåta internationella jämförelser av ungdomars levnadsvillkor. Vidare anges att uppföljning och analys ska ge relevant kunskap för kommuner och regioner. Det kommer att vara möjligt att belysa både pojkars och flickors respektive mäns och kvinnors situation, det vill säga variabeln kön. Problemet är dock svårigheterna inom flera politikområden att redovisa skillnader mellan pojkar/män och flickor/kvinnor på annan nivå än nationell. Beträffande variablerna etnicitet och sexuell läggning är det enlig svensk lag (PUL 1998:204) förbjudet att behandla personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös övertygelse eller medlemskap i fackförening. Det är också förbjudet att behandla sådana personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Ungdomsstyrelsen har därför valt att inte använda dessa variabler. Undersökningar som efterfrågar variablerna ovan men som inte faller under Personuppgiftslagen har visat sig vara begränsade och ger inte någon generell bild av ungas villkor. Konsekvensen av detta blir att en kontinuerlig belysning av unga där det går att särskilja villkoren för olika grupper baserad på etnisk bakgrund eller sexuell läggning inte kan göras, oavsett hur goda intentionerna än är. Personuppgiftslagen begränsar möjligheterna att behandla sådana uppgifter i register. I undersökningar av typen anonyma urvals- eller totalundersökningar är det möjligt att fråga respondenter kring dessa uppgifter. Det är dock Ungdomsstyrelsens bedömning att detta inte görs i någon större utsträckning. Istället för etnicitet har vi valt variabeln utländsk bakgrund. Integrationsverkets erfarenhet är att olika definitioner av centrala begrepp kring invandrade och personer med utländsk bakgrund ofta gör att statistik från olika instanser och aktörer blir svår att förstå, använda eller jämföra. Därför har Ungdomsstyrelsen skickat ut anvisningar framtagna av Integrationsverket om hur denna grupp bör beskrivas. (se bilaga 6) Dessvärre återfinns variabeln endast i begränsad utsträckning i underlagen. Integrationsverket påpekar att ett flertal myndigheter uppger att aktuella datakällor endast tillåter redovisning av uppväxtvillkoren för ungdomar med utländsk bakgrund om de får extra resurser för detta. Risken är därför överhängande att uppväxtvillkoren för ungdomar med utländsk bakgrund förblir oredovisade inom en rad olika politikområden. 14

17 Enligt riksdag och regering ska den generella politiken planeras samt genomföras på alla nivåer med hänsyn till samhällets etniska mångfald. Integrationspropositionen 9 lägger ett särskilt ansvar på de statliga myndigheterna att vara pådrivande i sammanhanget. Det finns dessutom förordningar som ställer tydliga krav på statliga myndigheter att beakta integrations- och/eller mångfaldsfrågorna i den ordinarie verksamheten. 10 En trygg och säker sexualitet är en viktig förutsättning för hälsa och välfärd. Unga homo- och bisexuella befinner sig i en särskilt utsatt hälsosituation, bland annat på grund av diskriminering och fördomar. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) efterlyser en kontinuerlig uppföljning som belyser villkoren för unga homo- och bisexuella. Av särskilt intresse för myndigheten är ungas villkor inom områdena hälsa och möjligheter till personlig utveckling och att stärka sin identitet inom skolan. Ungdomsstyrelsen instämmer med HomO om att ett metodarbete som syftar till att sexuell läggning som variabel integreras i samhällspolitiska urvalsundersökningar är önskvärt. Däremot bör det inte finnas någon ambition att sexuell läggning ska vara en bakgrundsvariabel inom samtliga politikområden. Det är inte Ungdomsstyrelsens uppfattning att registrering av enskilda individers sexuella läggning ska göras. Det är dock viktigt att variabeln sexuell läggning integreras i återkommande urvalsundersökningar kring ungas levnadsvillkor. Med kulturell och socioekonomisk bakgrund avser vi föräldrarnas utbildningsnivå och/eller föräldrarnas yrkesmässiga befattning eller position på arbetsmarknaden. Ungdomsstyrelsen är medveten om att denna definition placerar den socioekonomiska bakgrunden i fokus snarare än den kulturella. Då socioekonomisk bakgrund är ett allmänt vedertaget begrepp medan kulturell bakgrund inte så lätt låter sig fångas har Ungdomsstyrelsen valt att fokusera på den förra. För variabeln ålder är möjligheterna att genomgående belysa hela målgruppen åringar också begränsad. Det finns inte mindre än sex olika uttalade åldersgrupper i uppdragen som är formulerade till myndigheterna. Flertalet formuleringar i regleringsbreven uttalar att ungdomar ska vara målgrupp för uppföljning utan att närmare specificera åldersintervallen vilket lämnat utrymme för myndigheterna att själva definiera gruppen unga. Det finns en mängd datakällor angivna i underlagen. Det är dock sällan som hela målgruppen blir belyst. Ungdomsstyrelsen ser det som olyckligt att framför allt det yngsta ålderssegmentet i målgruppen, åringar, inte genomgående blir belyst med identifierade indikatorer. Även 25-åringar riskerar att tappas bort då flera uppdrag omfattar unga upp till och med 24 år. Ungdomsstyrelsen har tolkat faktorn bostadsort som geografisk hemvist på nationell, regional, läns- och kommunnivå. Möjligheterna att redovisa data och därmed belysa villkoren för unga på dessa nivåer varierar men är genomgående begränsade. På nationell nivå finns det tillgång till data men på andra nivåer varierar tillgången. Inkommet underlag ger tyvärr väldigt begränsad information om huruvida internationella jämförelser är möjliga eller inte. Internationella jämförelser är ofta inte möjliga idag då regelverk och definitioner skiljer sig åt mellan länder. I flera fall saknas helt enkelt information om möjligheterna att göra internationella jämförelser inom politikområdena. Detta är ett område som kräver mer utveckling. 9 Prop. 1997/98:16, Sverige, framtiden och mångfalden från invandrarpolitik till integrationspolitik 10 Till exempel förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken (1986:856) 15

18 Bakgrundsvariabeln funktionshinder låter sig inte fångas helt oproblematiskt. De myndigheter som anger att de har möjlighet att identifiera gruppen unga med funktionshinder är begränsad. Ungdomsstyrelsen bedömer det som väsentligt att unga med funktionshinder synliggörs i förhållande till andra grupper inom ramen för uppföljningen av den nationella ungdomspolitiken. Politikområden Den nationella ungdomspolitikens övergripande mål omfattar verksamheter inom ett stort antal politikområden. 11 Nedan redovisas de politikområden som regeringen bedömer vara av betydelse för att ungdomspolitikens övergripande mål ska uppnås. Ungdomsstyrelsen avser inte att ge en heltäckande bild av respektive politikområde utan lyfter enbart huvuddragen i redovisningarna i relation till aktuellt politikområde. Arbetslivspolitiken Arbetslivspolitiken ska medverka till bra arbetsmiljö, flexibel arbetsorganisation, delaktighet och inflytande för arbetstagarna, trygghet i anställningen och livslångt lärande. De indikatorer som identifierats för uppföljning av målet ger möjligheter att belysa utvecklingen av ungas levnadsvillkor inom arbetslivspolitiken, delvis vartannat år, delvis varje år. Arbetsmiljöverkets (AV) arbetsmiljöundersökning genomförs vartannat år och AV anger att det finns risk för brister i analysmöjligheterna av ungdomars villkor då urvalet anses vara för begränsat. Statistik kring arbetsskador och arbetssjukdomar presenteras årligen. Genomgående råder dock en viss eftersläpning av statistiken då data för undersökningsåret inte uppges vara färdiganalyserade förrän tidigast till sommaren året efter det aktuella uppföljningsåret. Ungdomsstyrelsen bedömer att det finns förutsättningar för belysning av arbetslivspolitiken ur ett ungdomspolitiskt perspektiv. Önskvärda utvecklingsområden är dock ett utökat urval för möjligheter att mer nyanserat kunna belysa ungas villkor. Särskilt bör diskriminering i arbetslivet samt funktionshindrades och homo- och bisexuellas situation uppmärksammas. Arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknadspolitikens övergripande mål är att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad och viktiga uppgifter i denna strävan är platsförmedling, insatser för att motverka brist på arbetskraft, arbetslöshetsförsäkring samt åtgärder för personer som har särskilda svårigheter att få ett arbete. Tre politikområdesmål anges i den ungdomspolitiska propositionen som särskilt relevanta för den nationella ungdomspolitiken. bidra till att arbetslöshetstiden för de arbetssökande förkortas de arbetsmarknadspolitiska programmen ska öka möjligheten för arbetssökande att få ett arbete öka kunskaperna om de samlade effekterna av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Några indikatorer för uppföljning av det sistnämnda målet har inte inkommit till Ungdomsstyrelsen. Målet fokuserar på offentliga insatser snarare än ungas faktiska villkor. I den mån målet fortsättningsvis utgör en del av den nationella ungdomspolitiken bör Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) involveras i uppföljning och redovisning. 11 Prop. 2004/05:2, bilaga 13 16

19 Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) har i regleringsbrevet ålagts att särskilt analysera gruppen ungdomar med ej avslutad gymnasieutbildning som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och dess omfattning av den totala ungdomsarbetslösheten. Då det i AMS statistik inte går att särskilja ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning från ungdomar med fullföljd gymnasieutbildning kan denna variabel inte användas för att analysera den aktuella gruppen. I uppdraget till AMS anges också att målgruppen ska vara åringar. Genomgående hänvisar dock AMS till statistik som belyser villkoren för åringar med hänvisning till jämförelser inom den internationella arbetsmarknadsstatistiken. Ungdomsstyrelsen bedömer att det finns goda förutsättningar för årlig belysning av arbetsmarknadspolitiken ur ett ungdomspolitiskt perspektiv. Det är dock önskvärt att målgruppen utökas till att även omfatta gruppen år. Dessutom bör verktyg utvecklas som möjliggör belysning av gruppen ungdomar med ej avslutad gymnasieutbildning som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och dess omfattning av den totala ungdomsarbetslösheten i enlighet med uppdraget i AMS regleringsbrev för Bostadspolitiken Målen för bostadspolitiken är att alla ska leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar, boende- och bebyggelsemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar, samt att vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologisk, ekonomisk och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. Ett omfattande underlag från Boverket har inkommit till Ungdomsstyrelsen och redovisade indikatorer ger förutsättningar att årligen ge en förhållandevis grov belysning av ungas villkor. Samtliga identifierade indikatorer hämtas från eller uppges skulle kunna hämtas från Statistiska centralbyråns undersökningar om levnadsförhållanden. Ungdomsstyrelsen bedömer att det finns förutsättningar för årlig belysning av bostadspolitiken ur ett ungdomspolitiskt perspektiv men att ungdomsurvalet i refererad datakälla bör utvecklas för att ge bättre möjligheter att belysa ungas villkor. Särskilt bör möjligheterna att belysa unga funktionshindrades situation beaktas. Demokratipolitiken En väsentlig del i demokratiarbetet är att verka för ett högt valdeltagande och öka medborgarnas inflytande och deltagande mellan valen. som belyser ungas deltagande i kommunala, landstingskommunala och nationella val möjliggör inte redovisning förrän tidigast två år efter valår för att sedan uppdateras efter fyra år. Europaparlamentet med val vart femte år får liknande konsekvenser. Indikatorerna ger en god bild av antal och andel unga som nomineras till ledamöter i val till riksdagen, kommun- och landstingsfullmäktige, samt i val till Europaparlamentet. Indikatorerna ger dessutom en bild av avgångna ledamöter under mandatperioden i riksdag, kommun- och landstingsfullmäktige. 17

20 Det finns en ambition att belysa andel unga som har eller har haft ett politiskt förtroendeuppdrag och poster i politiska partier, organisationer, ungdomsförbund och fackföreningar. I dagsläget görs denna datainsamling vart åttonde år i och med Statistiska centralbyråns tematiska fördjupningar kring sociala relationer. Demokratiarbetet handlar även om att stärka demokratin utanför den strikta parlamentariska arenan. Indikatorer som belyser ungas engagemang och ungas deltagande i politiska organisationer kan följas upp varje år medan ungas deltagande i politiska aktioner, möjligheter att påverka myndighetsbeslut och möjligheter att föra fram idéer till beslutsfattare endast kan följas upp vartannat år. ger sammantaget goda förutsättningar att belysa utvecklingen av demokratimålen inom ramen för det ungdomspolitiska uppföljningssystemet. Begränsningen är den varierade tillgången till uppdaterad statistik. Ungdomsstyrelsen bedömer att Statistiska centralbyråns undersökning om levnadsförhållanden bör utvecklas med ett större ungdomsurval för att möjliggöra mer nyanserade analyser av ungas villkor. Ekonomisk familjepolitik Målet för den ekonomiska familjepolitiken är att skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan familjer med och utan barn ska minska inom ramen för den generella välfärden. Indikatorer som belyser detta saknas i det underlag som Ungdomsstyrelsen har tagit del av. Orsaken till detta är att Försäkringskassan, som är ansvarig myndighet, inte har som uppdrag i sitt regleringsbrev att följa upp målet. Regeringen gav i regleringsbrevet för 2002 dåvarande Riksförsäkringsverket i uppdrag att utveckla resultatindikatorer och resultatmått för att mäta måluppfyllelsen inom den ekonomiska familjepolitiken. Enligt uppdraget skulle indikatorerna och måtten kunna visa i vilken utsträckning respektive förmån verkar för att utjämna de ekonomiska skillnaderna mellan familjer med och utan barn. 12 Försäkringskassan presenterade fyra resultatindikatorer som skulle kunna användas även inom detta uppföljningssystem. Det är att Försäkringskassan med samtliga eller med ett urval av dessa indikatorer har förutsättningar att belysa ungas villkor inom den ekonomiska familjepolitiken under förutsättning att önskvärda bakgrundsvariabler beaktas. Ersättning vid arbetsoförmåga Att kunna delta i arbetslivet och därmed klara sin egen försörjning är avgörande för att kunna leva ett bra liv. Det förutsätter ett arbetsliv där människor inte slås ut eller drabbas av skador och ohälsa. 13 Uppgifter från Försäkringskassan visar på att andelen personer under 30 år som beviljats aktivitets- eller sjukersättning ökade från 4 till 6 procent mellan 1998 och Ökningen har skett samtidigt som ungdomsarbetslösheten har ökat relativt kraftigt. ger årligen en bred belysning av ungas villkor inom politikområdet. Det är att förutsättningar för årlig uppföljning av ungas villkor inom politikområdet ekonomisk ersättning vid arbetsoförmåga är goda. Ungdomsstyrelsen efterlyser dock data som möjliggör belysning av skilda målgrupper som unga med olika socioekonomisk bakgrund och utländsk bakgrund. 12 Resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken, RSV 2003:11 13 Socialdepartementet 18