Utvärderingars värde för regeringen. En fallstudie.

Transkript

1 Åsa Sohlman Hornsgatan Stockholm mobil e-post September 2015 Utvärderingars värde för regeringen. En fallstudie. Papper presenterat vid SVUF:s konferens i Stockholm oktober 2015 av Åsa Sohlman Sohlman Senior Consultants 1

2 Innehållsförteckning 1. Inledning, avgränsningar och frågeställningar 2. Sammanfattning av resultat 2.1 Finansplanerna och Finanspolitiska rådet Finansplanerna Finanspolitiska rådet 2.2 Arbetsmarknadspolitik Budgetpropositionerna Utvärderingar jämfört med tidigare 2.3 Oppositionens budgetmotion hösten Diskussion och slutsatser 3.1 Finansplanerna 3.2 Finanspolitiska rådet 3.3 Arbetsmarknadspolitiken Bilaga 1. Regeringen och utvärderingar Budgetpropositionen för 2013 jämfört med budgetpropositionerna för 2011 och 2012 och tidigare Bilaga 2. Utvärdering i Budgetpropositionen för 2014, finansplanen och arbetsmarknadspolitiken Bilaga 3. Utvärdering i Budgetpropositionen för 2015, finansplanen och arbetsmarknadspolitiken, samt oppositionens budgetmotion 2

3 1. Inledning, avgränsningar och frågeställningar Budgetpropositionen är ett av regeringens viktigaste dokument, kanske det viktigaste. I finansplanen går regeringen igenom det ekonomiska läget i stort och politikens allmänna inriktning. I anslutning till finansplanen kommenterar regeringen Finanspolitiska rådets årliga rapport med en granskning och utvärdering av stabiliseringspolitiken och sysselsättningen 1. Fackdepartementen går i varje budgetproposition för respektive utgiftsområde igenom utvecklingen under rubriker som Mål, Resultatredovisning, Analys och slutsatser och Politikens inriktning. Så sker även sker för arbetsmarknadspolitiken. Sedan ett antal år har jag undersökt regeringens hantering av utvärderingar i budgetpropositioner begränsat till finansplanen, kommentarerna till finanspolitiska rådets årliga rapport samt den konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiken inom utgiftsområde 14. Nu vill jag återanvända detta material för att försöka besvara frågan vilket värde utvärderingar har för regeringen. I vilken utsträckning de kommer till synlig och spårbar användning i dessa viktiga dokument. Vad avslöjar regeringens detta utnyttjande och hänvisningarna till granskningar och utvärderingar om de värden de tillför regeringen? Det handlar om budgetpropositionerna för 2011, 2012, 2013, 2014 och regeringens förslag till budgetproposition för Den senare röstades som bekant ner i riksdagen hösten Regeringen fick i stället regera på alliansens budgetmotion. Jag har därför i denna studie som ett komplement tagit med denna oppositionens budgetmotion för att se om där finns några referenser till utvärderingar. För arbetsmarknadspolitiken kan jag också översiktigt jämföra resultaten med vissa tematiska studier som jag tidigare genomfört. Det handlar om den socialdemokratiska regeringstiden på 1990-talet och fram till regeringsskiftet 2006, den nya alliansregeringen 2006 och åren närmast därefter. Allt detta material finns sammanfattat med referenser i bilagorna 1, 2 och 3. Följande frågor studeras: Hur ofta refererar regeringen till utvärderingar i de aktuella avsnitten i propositionerna/motionen? På vilket sätt utnyttjas utvärderingarna? Mitt material är fylligast när det gäller arbetsmarknadspolitiken. På det området finns också en väletablerad utvärderingstradition. IFAU (Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering) har löpande utvärderat arbetsmarknadspolitiken sedan tillkomsten Riksrevisionen, Konjunkturinstitutet, Arbetsförmedlingen, forskare, utredare och konsulter har också utvärderat olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I dagsläget finns mer eller mindre aktuella utvärderingar av i stort sett alla upptänkliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Min undersökning av regeringens nytta av utvärderingar blir därför av mer klassiskt slag av användning av utvärderingar: utnyttjande icke utnyttjande; kunskapsuppbyggande icke kunskapsuppbyggande användning; 1 Tidigare diskuterades i samma avsnitt även Riksrevisionens granskningar av regeringens politik men de går numera direkt till riksdagen dit regeringen sedan ska rikta sina svar. Att diskutera dessa utvärderingar ligger därför utanför ramen för denna uppsats. 3

4 instrumentell användning legitimerande användning. Till detta kommer dock att kontexten varierar. Det fyra första analyserade budgetpropositionerna för kommer från en regering som hunnit vara vid makten några år, som kommit igång med sin politik och ställs inför frågan om hur den politik man bedrivit fungerar. Mina tidigare studier kompletterar med motsvarande resultat för det socialdemokratiska regeringsinnehavet före regimskiftet Förslaget till budgetproposition för 2015 är en programförklaring från en opposition som just kommit till makten. Är utvärderingar ett viktigt inslag i dess argumentation för sin politik? På motsvarande sätt, hur såg det ut vid regimskiftet 2006? Alliansens budgetmotion hösten 2014 skulle kunna vara utformad som en fortsättning på dess tidigare politik men eventuellt förstärkt med en polemik mot den nya regeringens politiska förslag. Utvärderingar skulle kunna vara ett inslag i den åsiktsstriden. Hypotetiskt skulle användningen av utvärderingar kunna utvecklas enligt följande. För en nytillträdande regering kan utvärderingar vara av värde som kunskapsunderlag för att kritisera den tidigare regeringens politik och underbygga de egna alternativa förslagen. Alternativt inte användas alls i kunskapsuppbyggande syfte eller i legitimerande syfte. För en regering, som suttit några år vid makten skulle utvärderingar med tiden kunna bli allt viktigare för att bekräfta att politikförändringarna i det stora hela var välmotiverade men eventuellt på marginalen behöva korrigeras. Om utvärderingarna visar att de politiska åtgärderna inte fungerat som tänkt skulle de kunna motivera en förändring i politiken. Alternativt om detta inte är politiskt acceptabelt skulle utvärderingsresultaten kunna behöva förtigas, förnekas eller styras så att de kan användas legitimerande. Att regeringen i finansplanerna i detalj skulle underbygger budgetförslagen med hänvisning till utvärderingar är inte att vänta. Det skulle föra mycket långt. I ett första steg har jag därför velat undersöka om regeringen överhuvudtaget refererar till utvärderingar i finansplanerna. I samband med större reformer? Vid regimskiften? Materialet i detta fall berör dock endast budgetpropositionerna/motionen för , dvs. en del av alliansregerings senare tid vid makten och regimskiftet Finanspolitiska rådets första rapport publicerades 2008 inför budgetpropositionen Det är regeringens kommentarer till rapporterna år som finns med i mitt material. Även beträffande dessa granskningar har jag anlagt ett mer explorativt synsätt. Har regeringens och rådets förhållningssätt till varandra stabiliserats i budgetpropositionen för 2011 eller sker det någon utveckling över tiden i? Vid regimskiftet 2006? Beträffande stora och små reformer, politiska sakfrågor och teknikaliteter? 2. Sammanfattning av resultat 4

5 2.1 Finansplanerna och Finanspolitiska rådet 2.1.1Finansplanerna I finansplanerna i BP för 2011, 2012, 2013, 2014 och 2015 talas det främst om planerade utvärderingar. I BP för 2011 nämns kommande utvärderingar i två sammanhang. Det första handlar om reformerna på utbildningsområdet och utvärderingar av elevernas kunskaper med hjälp av tidigare betyg och fler nationella prov och en ny utvärderingsfunktion som ska inrättas 2012 för att förbättra utvärderingarna på utbildningsområdet. Det andra är knutet till de energi- och klimatpolitiska målen där man vid kontrollstationen 2015 ska utvärdera den faktiska utvecklingen mot målen för Det finns två anspelningar på planerad utvärdering i BP för Den kommande utvärderingen av Jobbskatteavdraget som riksdagen beställt av regeringen och utvidgningen av IFAU:s utvärderingsuppdrag till att även täcka utbildningsområdet. Till detta kan läggas ett erkännande att granskningarna från Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen lett till förändringar i regeringens sätt att redovisa överskottsmålet. Regeringens diskussion om utvärdering av Jobbskatteavdraget är dock något motsägelsefull i finansplanen. Å ena sidan sägs att regeringen ska återkomma till riksdagen i denna fråga. Å andra sidan räknas en rad metodproblem upp som gör det svårt att utvärdera Jobbskatteavdraget. Detta skulle kunna tolkas som en förvarning om att det kan ta tid att effektuera rikdagens beställning och/eller att resultatet kanske inte kommer att motsvara förväntningarna. Trots att varken Långtidsutredningen eller IFAU lyckades genomföra någon utvärdering av Jobbskatteavdraget på utfallsdata vidhåller Finansdepartementet sin uppskattning utifrån simuleringsstudier att Jobbskatteavdraget gett ca årsarbetskrafter. Fyra planerade utvärderingar nämns i BP för 2013, en av de statliga aktörerna på riskkapitalområdet, en av universitetens och högskolornas försöksverksamhet med studentbostäder och två beträffande energianvändningen. Regeringen påpekar också att kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en bedömning av huruvida balanskravet har uppfyllts och en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Detta är ett inslag som återfinns i alla budgetpropositionernas inledande delar men inte nödvändigtvis i finansplanen. Inga svenska utvärderingar används för att direkt motivera den ekonomiska politiken men i ett antal fall hänvisas till "forskning" och "vetenskapliga studier". Exempel är studier om skatter och tillväxt och OECD-bedömningen att bolagsskatten är den skatt som är mest skadlig för tillväxten. Tänkbara orsaker till den höga ungdomsarbetslösheten, som diskuterats i forskningslitteraturen, presenteras. Till dem hör att utbildningssystemet, övergången mellan skola och arbetsliv, ingångslönerna och arbetsrättslagstiftningen inte är anpassade till dagens ekonomiska förhållanden. 5

6 Till detta kan läggas att regeringen för ett längre resonemang om reformeffekter på produktion och sysselsättning. Grunderna för dessa (ex ante) bedömningar anges vara baserad på den forskning som finns kring effekterna av de olika åtgärderna men kunskapen om effekternas storlek, och särskilt i vilken takt de slår igenom, är dock enligt regeringen långt ifrån fullständig. Finansdepartementet har redovisat resultaten i en särskild skrift. Jobbskatteavdraget (JSA) är den reform som beräknas ge störst effekt. Trots det nämner regeringen inte med ett ord att man i finansplanen året innan lovat riksdagen att återkomma till faktiskt utvärderade effekter av Jobbskatteavdraget eller att IFAU misslyckades med att utvärdera JSA. För gruppen äldre arbetstagare visade en utvärdering av de kombinerade effekterna av förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter att åtgärderna tillsammans ökade sysselsättningen med 1,5 procentenheter. Om JSA antas stå för hälften av denna effekt var åtgärdens självförsörjningsgrad 2 låg, endast 13 procent. I finansplanen i BP för 2014 nämns ett antal utvärderingar inom fem områden som regeringen planerar att genomföra, av nystartzoner, yrkesintroduktion, förhöjda studiebidrag för ungdomar som återupptar gymnasiestudier, reformerna som vidtagits för att skapa studiero i klassrummen och internprissättningsreglerna som syftar till att företagen ska betala rätt skatt i rätt land. En utvärdering som genomförts anmäls också, den av Bolånetaket. I finansplanen i BP för 2015 nämns endast en, en kommande, utvärdering. Det är den planerade utvärderingen av skattereduktionen för mikroproduktion av förnybar el som ska genomföras när reformen tillämpats under minst två kalenderår. Sammanfattningsvis, är det ett relativt genomgående mönster att i finansplanerna görs relativt få referenser till utvärderingar. I de fall de förekommer avser de främst planerade utvärderingar av nya regeringsinitiativ. I budgetpropositionerna för 2011 och 2012 handlar det om politiska kärnområden som utbildning, energipolitik och Jobbskatteavdrag. I de därpå följande budgetpropositionerna är det mer eller mindre perifera områden som ska utvärderas. Inte ens den nya regeringen anför några behov av utvärdering av de stora reformerna i budgetpropositionen för Till undantagen hör finansplanerna i budgetpropositionerna för 2012 och Där har regeringen känt sig manad att gå till försvar av JSA och presenterar de (ex ante) utvärderingar av JSA som finansdepartementet gjort. Annars verkar inte utvärderingar ha något värde som underlag för att motivera de stora dragen i den ekonomiska politiken. De hänvisningar till forskningen och utvärdering som förekommer fyller närmast funktionen att inge förtroende och peka på att ett vetenskapligt angreppssätt ligger bakom arbetet med budgeten och att nya åtgärder ska utvärderas. Finansplanens referenser till utvärdering och forskning är snarast legitimerande. Politikutvecklingen understöds av forskning och utvärderingar och åtgärder ska följas upp även om det ibland, som i fallet med Jobbskatteavdraget, kan vara kontroversiellt. 2 Den del av skattesänkningen som finansierar sig själv genom att fler betalar skatt. 6

7 Några allmänna deklarationer om regeringens syn på värdet och användning av utvärderingar finns inte i finansplanerna. Förutom att kommunerna ska utvärdera om kravet på god ekonomisk hushållning tillgodosetts Finanspolitiska rådet Regeringens ställningstaganden till finanspolitiska rådets utvärderingar och rekommendationer har jag delat in i instämmande, delvis olika synpunkter och tydlig oenighet. Dels beskriver jag ställningstaganden i substans och dels i redovisningstekniska frågor. Vidare noterar jag vilka av rådets rekommendationer som regeringen förbigår med tystnad. Med denna beskrivning får man ett perspektiv på hur regeringen tillgodogör sig rådets granskning och utvärdering. Avsnittet med kommentarer till rådets senaste rapport är i ganska korta, fem sidor ner mot fyra i BP för Ändå diskuteras de flesta av rådets slutsatser. I BP för 2011 är instämmandena få och meningsmotsättningarna i sakfrågor desto fler. De stabiliseringspolitiska åtgärder som regeringen genomfört anser dock rådet vara välavvägda och regeringen kan naturligtvis inte göra annat än att instämma i detta. Meningsmotsättningarna gäller främst arbetsmarknadspolitiken. Den arbetsmarknadspolitik som bedrivits under nuvarande kris har enligt rådet visserligen varit betydligt mer välanpassad än under 90-talskrisen men regeringen har låtit pendeln svänga allt för långt på flera områden. Regeringen får försvara sin arbetsmarknadspolitik mot det rådet bedömer vara överbetoning av sökaktiviteter i lågkonjunktur, fördelar med yrkesutbildning/yrkesvux jämfört med arbetsmarknadsutbildning och förhoppningar på kompletterande aktörer. Kvaliteten i Jobb- och utvecklingsgarantin kommer enligt rådet att bli svår att upprätthålla utan extra resurser. I övrigt gör regeringen och rådet även olika bedömningar av reformutrymmet, permanenta ROT-avdrag och expansion av reguljär utbildning i lågkonjunktur. Rådet kritiserar också genomförandet av sjukförsäkringsreformen och takten i införandet av reformen och anmärker på att regeringen inte redovisar några kalkyler över vad det förväntade resultatet av vidtagna åtgärder för finansieringen av välfärdstjänster vid ökande livslängd och högre kvalitetskrav skulle bli. Även i andra redovisnings- och statistikfrågor görs olika bedömningar t.ex. beträffande behov av enkelhet och tydlighet, som rådet betonar, kontra önskemål om mångfacetterade beskrivningar och ovilja att ändra redovisningsrutinerna (i samförstånd med närmast berörda), som är regeringens utgångspunkt. Det gäller redovisning i allmänhet och redovisning av överskottsmål och långtidsarbetslöshet i synnerhet. Regeringen kommenterar inte rekommendationen att Jobbskatteavdragets funktionssätt borde ha förklarats, att JSA inte bara verkar genom att stimulera till ökat utbud av arbete utan även genom sänkta löner och att JSA omfördelar mellan unga och pensionärer. 7

8 Regeringen har för avvägningen mellan ökad sysselsättning genom sänkta ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen och försäkringsskydd hänvisat till kompletterande avtals- och fackliga försäkringar men kommenterar inte att det är oklart i vilken utsträckning kompletterande arbetslöshetsförsäkringar kompenserar för sänkta ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen. I BP för 2012 gör regeringen i ett stort antal fall mer eller mindre samma bedömningar som rådet beträffande: Orsakerna till de starka offentliga finanserna. Reformutrymmet. Arbetsmarknadsutvecklingen. Ett nytt ramverk för finansiell stabilitet. Att arbetslöshetsförsäkringen bör göras om. Att utbildningsreformerna är otillräckliga. I vissa andra fall säger dock regeringen nej till de förslag som Finanspolitiska rådet kommer med och gör andra bedömningar än rådet. Det gäller: Bättre beräkningarna av det strukturella sparandet. Tydligare förklaringar av hur reformutrymmet uppstår. Starkare utgiftstak. Fortsatta Jobbskatteavdrag. Ny skattereform. Borttagande av värnskatten. I redovisningsfrågor är samstämmigheten nu också större bl.a. beträffande behovet av öppenhet om att Jobbskatteavdragets effekter uppstår via lönesänkningar, att resurserna för hållbarhetsanalyser varit otillräckliga och att redovisningen av de offentliga investeringarna haft brister. Endast ett av rådets förslag lämnas okommenterat: att konjunkturanalysen bör utvecklas. På ett antal punkter i BP för 2013 delar regeringen och FPR i stort sett uppfattning. Det gäller substansen i finanspolitiken som båda anser ha varit välavvägd givet de svårigheter som drabbat den svenska ekonomin. Det är också både enligt rådet och enligt regeringen viktigt för Sverige att förtroendet för hållbarheten i de offentliga finanserna inom euroområdet återupprättas och därför positivt att Sverige avser att ansluta sig till EU:s finanspakt dock utan att förändra det svenska finansiella ramverket. Till detta kommer ett antal frågor av mer utrednings- och redovisningskaraktär där rådet och regeringen gör likartade bedömningar: att den makrofinansiella regleringen snabbt bör lösas och att för de offentliga finanserna får en nedgång av den inhemska efterfrågan större återverkningar än ett fall i exportefterfrågan och att de svenska offentliga finanserna inte allvarligt skulle påverkas vid en temporär minskning av exporten. Regeringen delar också rådets uppfattning att nuvarande metod för att beräkna det strukturella sparandet har brister. Regeringen instämmer även i rådets uppfattning att det är viktigt att noggrant undersöka finanspolitikens långsiktiga konsekvenser. Under 2011 och 2012 bedömde både Europeiska 8

9 kommissionen och Konjunkturinstitutet att den svenska finanspolitiken var långsiktigt hållbar vilket också framgår av rådets generationsräkenskapsanalys där pensionssystemets utformning framhålls som en bidragande faktor. I övrigt riktar rådet frågor till regeringen och begär förtydliganden i stället för att explicit uttrycka kritik. Det handlar om den offentliga nettoförmögenheten (där rådet noterar att ett förtjänstfullt första steg tagits mot en bättre analys av de offentliga investeringarna), att ha en nyanserad och inte en överoptimistisk bild av utvecklingen på arbetsmarknaden men framför allt om det finansiella ramverket. En tydligare förklaring av reformutrymmet och av sambanden mellan utgiftstak, överskottsmål och skatteuttag skulle förbättra transparensen kring finanspolitiken. De skattesänkningar som aviserades våren 2011 borde också enligt FPR ha genomförts. Om det finanspolitiska ramverket fungerar så att detta inte var möjligt påpekar FPR att politiken riskerar att bli procyklisk och oklarheter uppstå om hur regeringen ser på ramverket. Även om rådet inte riktar någon direkt kritik mot regeringen på dessa punkter som rör det finanspolitiska ramverket är de ändå av stort politisk vikt. Är ramverket till för att staga upp politikutformningen eller kan det tillämpas tämligen godtyckligt? Endast på en punkt råder uppenbar oenighet mellan regeringen och Finanspolitiska rådet och det gäller restaurangmomsen. Rådet gör utifrån existerande utvärderingar bedömningen att de beräknade effekterna av reformen på arbetslösheten och sysselsättningen är överskattade, att den reducerade skattesatsen är ett ineffektivt sätt att minska branschens administrativa kostnader och att den snarast har karaktären av ett branschstöd. Rådet menar att regeringen bör överväga att införa en enhetlig mervärdesskattesats. Regeringen försvarar sig med att effekterna av den sänkta mervärdesskatten i första hand ska ses i ett långsiktigt perspektiv. Reformen kommer att följas upp. Men redan nu har priserna sänkts vilket förbättrat förutsättningarna att minska ungdomsarbetslösheten. Sverige har sedan tidigare flera olika mervärdesskattesatser. Sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster innebär att samma skattesats nu tillämpas för såväl restaurangtjänster som livsmedel. Regeringens bedömning är att den sänkta mervärdesskatten kan leda till högre samhällsekonomisk effektivitet. Även i BP för 2014 råder på många punkter i stort sett enighet mellan finanspolitiska rådet och regeringen. Det gäller sakfrågor som: Bedömningen att finanspolitiken är långsiktig hållbar. Att utvecklingen av bostadspriserna inte inger farhågor. Att bolagsskattesänkningen är motiverad även om beräkningen av intäkterna är osäkra. Konsekvenserna för Sverige av klimatförändringarna föranleder inte några justeringar av det finanspolitiska ramverket i nuläget. Att spridningen i disponibla inkomster har ökat sedan 1990-talskrisen men inte efter Att indexeringsmetoden i budgetprocessen inte har lett till ökad inkomstspridning. I vissa fall finns något större nyanser i bedömningarna: 9

10 Finanspolitiken är i huvudsak välavvägd. En plan för återgång till överskott bör dock presenteras enligt Finanspolitiska rådet. Men någon riktig plan för återgång till ett överskott om 1 procent av BNP vid ett balanserat resursutnyttjande redovisas dock inte. Finanspolitikens inriktning. Regeringen har svårt att förklara att ramverket och regeringens politik ger en bra kombination av kort- och långsiktiga åtgärder. Rådet anser att regeringen bör ta ett helhetsgrepp vad gäller bostadsmarknadens funktionssätt men regeringen inskränker sig till att redogöra för vissa delreformer som genomförts. När det gäller Jobbskatteavdraget kommer rådet fram till att det har en betydande sysselsättningseffekt på marginalen men att det inte har minskat spridningen i disponibla inkomster bland hushållen. Här påpekar regeringen att det JSA som rådet analyserar är förslaget från 2011 om en utökning av JSA. Det har en annan profil än de fyra första stegen. Regeringen gör bedömningen att JSA generellt har stora effekter på sysselsättningen och stärker inkomsterna för dem med lägre inkomster. I ett antal analys och redovisningsfrågor äger liksom tidigare ett slags underhandsdialog rum där rådet och regeringen gör likartade bedömningar i detta fall beträffande tydligare redovisning av potentiell BNP, avvikelser mellan makrobedömningar, metoderna för beräkning av det strukturella sparandet och budgetrisker liksom vidareutveckling av FASIT-modellen. Endast på en punkt finns en uppenbar oenighet och det gäller förmögenhetsstatistiken. Rådet menar att de behövs förmögenhetsstatisktik och uppmanar regeringen att undersöka möjligheterna att ta fram en sådan på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen förklarar att man inte avser att utreda frågan med hänvisning till integritetsproblemen förknippade med dylik statistik. Mellan Finanspolitiska rådet och regeringen råder i BP för 2015 på många punkter enighet i sakfrågor. Enigheten uppstår dels genom att regeringen instämmer i rådets kritik mot alliansregeringen dels genom att regeringen endast partiellt redovisar rådets utvärderingar och slutsatser. Att det var välavvägt att bedriva en aktiv finanspolitik för att dämpa finanskrisens effekter på tillväxten och arbetslösheten men att den förra regeringen i större utsträckning borde ha använt temporära insatser för att möta konjunkturnedgången. Att ofinansierade åtgärder i den förra regeringens budgetproposition för 2014 försvårar en återgång till den målsatta nivån för överskottsmålet. Att nuvarande nivå på överskottsmålet tills vidare bör behållas. Att överskottmålet inte nås för närvarande varför regeringen, till skillnad från den tidigare regeringen, redogör för att en tydlig avvikelse från överskottsmålet föreligger och hur en återgång till målet så småningom ska ske. Att rådet bedömt att den tidigare regeringens åtagande att nå detta sparande 2018 innebar ett värdefullt bidrag till att upprätthålla förtroendet för det finanspolitiska ramverket förbigås med tystnad. 10

11 Att arbetslösheten är högre än före krisen och att det är oroande att andelen långtidsarbetslösa och andelen arbetslösa som tillhör utsatta grupper har ökat. Enligt regeringen krävs därför en ny politik för att stärka sysselsättningen och minska den omfattande arbetslösheten. Att enligt rådet arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet arbetade timmar utvecklat sig väl under lågkonjunkturen och att den tidigare regeringens stabiliseringspolitik och reformer, i synnerhet jobbskatteavdragen, troligen har bidragit till detta, nämns inte. Beträffande ungdomsarbetslösheten anser rådet att den bör mätas med ett mått som inkluderar unga som varken är i sysselsättning eller utbildning och anger att andelen inaktiva ungdomar år har minskat något sedan Inaktivitet är vanligast bland åringar vilket tyder på att övergången mellan skola och arbetsliv fungerar dåligt. Det talat enligt rådet för att regeringens stöd till yrkesintroduktion för ungdomar är ett steg i rätt riktning. Regeringen tar inte explicit upp frågan om ungdomsarbetslöshet i sina kommentarer till rådets rapport. Att det sammanfattande måttet på inkomstspridning, Ginikoefficienten, ökade marginellt mellan 2006 och 2012 och att den relativa fattigdomen ökat sedan Rådet skriver också att den tidigare regeringen borde ha angett att Jobbskatteavdragen bidragit till den senare effekten. I redovisnings- och mer beräkningstekniska fall finns både enighet (och indirekt kritik mot den tidigare regeringen) och liksom tidigare exempel på en viss diskussion om förändringspotential: Att avvikelser från andra bedömares syn på ekonomins utvecklingspotential bör redovisas och motiveras i de ekonomiska propositionerna. Att det i tillämpningen av utgiftstaket ingår att lämna ett obudgeterat utrymme under utgiftstaket, en s.k. säkerhetsmarginal. Att den nuvarande metoden för beräkningen av det strukturella sparandet har brister. Det finns inga entydiga belägg för att alternativa metoder ger bättre bedömningar men regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra den ekonomiska analysen. Utgifterna för sjukpenningen har sedan ett par år tillbaka underskattats. Försäkringskassan bör förbättra sina prognosmetoder och regeringen bör redovisa vad som ligger till grund för dess bedömning av utgifterna för sjukpenningen. Regeringen framhåller att det är mycket svårt att prognostisera kostnaderna för sjukpenningen och konstaterar att Försäkringskassan bedriver ett utvecklingsarbete i syfte att öka träffsäkerheten i sina prognoser. Till de av rådets frågor som kan sägas tala till den tidigare regeringens fördel och som regeringen inte behandlar hör också: Att rådet ser positivt på regeringens initiativ att förbättra bostadsmarknaden även om allvarliga problem kvarstår som bruksvärdessystemet, ränteavdragen, fastighetsskatten och reavinstbeskattningen. Att den oenighet, som riksdagens behandling av budgetpropositionen för 2014 tydliggjorde, har försvagat rambeslutsmodellen och försvårat för minoritetsregeringar att bedriva en sammanhållen ekonomisk politik och att det är 11

12 angeläget att det finns ett brett politiskt samförstånd kring hur beslutsregler för budgeten ska tillämpas. Sammanfattningsvis skulle förändringarna i regeringens sätt att tillgodogöra sig rådets utvärderingar såsom de avspeglas i budgetpropositionerna för kunna sammanfattas på följande vis. I sakfrågor sker en utveckling från diskussion och konfrontation i BP för 2011 Med oenighet på många punkter Och viktiga frågor okommenterade Över ett mer och mer balanserat anammande av medhåll och kritik och färre och färre direkta oenigheter i BP för 2012, 2013 och 2014 I BP för 2012 fortfarande ett antal meningsmotsättningar I BP för 2013 och 2014 större enighet om än med vissa nyanser och snarare frågor och krav på förtydliganden än kritik. Endast uppenbar oenighet på en punkt i respektive proposition: restaurangmomsen (2013), förmögenhetsstatistiken (2014) I BP för 2015 tillkommer ett nytt moment i och med att regeringen kan använda rådets kommentarer för att kritisera den tidigare regeringens politik och använda den till stöd för den egna politiken. På ytan ser enigheten ut att vara stor men den uppstår genom att regeringen instämmer i rådets kritik mot alliansregeringen och endast partiellt redovisar rådets utvärderingar och slutsatser som stödjer den tidigare förda politiken. Någon diskussion i rådets rapport om den nya regeringens reformer förekommer av naturliga skäl inte. I BP för 2011 handlade oenigheterna mycket om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. I senare rapporter går inte rådet in så i detalj på arbetsmarknadspolitiska åtgärder utan diskuterar sysselsättningsutvecklingen mer i allmänna termer. Jobbskatteavdragen hamnar i fokus i BP för 2012 och Det finanspolitiska ramverket diskuterades i BP för 2014 och Beträffande de mindre kontroversiella frågorna av mer utrednings- och redovisningskaraktär tycks ett slags underhandsdialog ha etablerat sig efter budgetpropositionen för 2011 där rådet och regeringen gör likartade bedömningar. För regeringen är rådets utvärderingar värdefulla som underlag och leder indirekt och över tid kunskapsuppbyggande. 2.2 Arbetsmarknadspolitik Budgetpropositionerna 12

13 Avsnittet om arbetsmarknadspolitiken i budgetpropositionerna är relativt långt i BP för 2011 (74 sidor). Sedan minskar omfattningen och blir som kortast i BP för 2013 (40 sidor). I BP för 2014 är den uppe på 58 sidor men faller något i BP för 2015, till 46 sidor. Ett kvantitativt mått på värdet av utvärderingar för regeringen är hur många utvärderingar som överhuvudtaget omnämns i respektive budgetproposition. Utvecklingen av omnämnandet ser i det avseendet ut på följande sätt: 2011inom sju områden (styrning av arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen, Externa aktörer, Jobbsökaraktiviteter, Jobbgarantin, nedsättningen av socialavgifter för ungdomar, Arbetspraktik och Stöd till start av näringsverksamhet) 2012 av en utvärdering (Jobbgarantin) 2013 av en utvärdering (Nystartsjobb) 2014 inom fyra områden (Externa aktörer, Arbetspraktik, Nystartsjobb och Stöd till start av näringsverksamhet) I BP för 2015 inom sex områden (Externa aktörer, Arbetspraktik, Arbetsmarknadsutbildning, Nystartsjobb, Instegsjobb och Strukturfonden) En annan dimension är vad de omnämnda utvärderingarna används till. Inte i något fall har jag funnit att utvärderingarna används på ett instrumentell/direkt kunskapsuppbyggande sätt. Den indelningen jag använder mig av består därför av två huvudkategorier icke kunskapsuppbyggande användning nämligen icke-användande och förstärkande användning. Beträffande icke-användandet skiljer jag på tre slag: ignorerande, nämnande/avvaktande respektive nämnande/bortförklarande hållning till utvärderingar. I kategorin förstärkande användning tillkommer i och med BP för 2015 kritik av den tidigare regeringens åtgärder som motiv för förändringar av politiken. Beträffande ignorerande av utvärderingar bör tilläggas att för alla de aktuella arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har det funnits utvärderingar att tillgå, nyligen genomförda eller äldre utvärderingar, utvärderingar som fokuserar åtgärden ifråga eller åtminstone delar av den. För en detaljerad redovisning av dessa existerande men ignorerade hänvisas till bilagorna och referenserna till min tidigare forskning. Förstärkande användning skulle i vissa fall kunna fungera internt kunskapsuppbyggande. För de prov på förstärkande användning jag funnit finns dock i budgetpropositionerna inga uttryckliga tecken på att någon intern kunskapsuppbyggande användning av utvärderingarna skulle förekomma. I vissa fall är det dock inte uteslutet. Dessa fall av beslutsfattande i linje med utvärderingsresultat utan explicita hänvisningar till utvärderingar har markerats med en asterisk i tabellen nedan. Klassificeringen i tabellen utgår från BP för All användning av utvärderingar i BP för 2011 har, med undantag för utvärderingen av Stöd till näringsverksamhet, fått klassificeras som icke-användande. Utvärderingen av Stöd till näringsverksamhet används förstärkande. När det gäller BP för 2012 återfinns, den enda utvärderingen som regeringen refererar till, den av Jobbgarantin för ungdomar, i tabellen i rutan nämnande/bortförklarande användning. Alla andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder i BP för 2012 hamnar i rutan ignorerande av 13

14 utvärderingar. Diskussionen kring behov av att förstärka Jobb- och utvecklingsgarantin i BP för 2012 skulle eventuellt kunna tolkas som ett exempel på en internt kunskapsuppbyggande användning av utvärderingar men i så fall ett indirekt dylikt användningssätt eftersom överhuvud taget inga hänvisningar görs till några utvärderingar. Det handlar om att den resursförstärkning regeringen kom med efter att ett antal utvärderingar påpekat att den låga aktivitetsnivån riskerade att urholka garantin. Regeringen kan ha tagit intryck av utvärderingarna utan att vilja erkänna detta. Den enda utvärderingsanvändning som förekommer i BP för 2013, den av Nystartsjobben, har jag klassificerat som förstärkande. Regeringen tar endast fasta på de positiva i utvärderingsresultaten utan att diskutera eventuella komplikationer om inte den allmänna uppmaningen till Arbetsförmedlingen att se upp med undanträningseffekter ska ses som en sådan. Den kan antyda att regeringen tagit till sig utvärderingen av Nystartsjobb. Vidare hade LU i sin utvärdering av arbetsmarknadspolitiken kommit fram till att man borde ta sig an personer med ekonomiskt bistånd och tillåta en tidigare övergång till garantierna för utlandsfödda i Etableringsreformen, frågor regeringen tar upp i BP för 2013 dock utan hänvisning till LU. Detsamma gäller Statskontorets förslag om krav på utrikes födda att acceptera jobb i hela landet. I BP för 2014 använder regeringen utvärderingarna av Externa aktörer, Arbetspraktik och Nystartsjobb på ett förstärkande sätt såtillvida att det är de, ur regeringens synvinkel, positiva resultaten som nämns. De kontroversiella eller negativa diskuteras inte. Istället för att fördjupa sig i utvärderingarna och förbättra politiken utifrån deras resultat ägnar sig regeringen åt ett antal nya initiativ utan hänvisningar till utvärderingar. Tabell 1. Användning av utvärderingar i budgetpropositionen för Icke-användande Ignorerande av existerande utvärderingar Arbetsmarknadspolitik, volym, mix (2011) Mål, styrning, organisation, avgränsning, kostnadseffektivitet Garantier (2011) Förberedande insatser (2011) Arbetsmarknadsutbildning (2011) Alla åtgärder 2012 utom garantierna Alla åtgärder 2013 utom Nystartsjobb Alla åtgärder 2014 (inklusive Stöd till start av näringsverksamhet) utom Externa aktörer, Arbetspraktik, Nystartsjobb Alla åtgärder 2015 (inklusive Strukturfonden) utom Kompletterande aktörer, Arbetspraktik, Arbetsmarknadsutbildning, Nystartsjobb, Instegsjobb Nämnande, avvaktande hållning till utvärderingsresultat Nämnande, bortförklarande av utvärderingsresultat Socialavgifter för ungdomar (2011) Förmedlingsinsatser (2011) Kompletterande aktörer (2011) Jobb- och utvecklingsgarantin (2011) 14

15 Ungdomar (2011) Åtgärder för invandrare (2011) Arbetspraktik (2011) Jobbgarantin för ungdomar (2012) Förstärkande användning/(ev. internt kunskapsuppbyggande) Stöd till start av näringsverksamhet (2011) Jobb- och utvecklingsgarantin (2012)* Nystartsjobb (2013)/ Undanträngning (2013)* Arbetsförmedlingens ansvar för personer med ekonomiskt bistånd (2013)* Etableringsreform (tidig övergång till garantier för utrikes födda och krav på att acceptera jobb i hela landet) 2013* Externa aktörer (2014) Arbetspraktik (2014) Nystartsjobb (2014) *Utan direkt refererande till utvärderingsresultat. Kompletterande aktörer (2015) Arbetspraktik (2015) Arbetsmarknadsutbildning (2015) Nystartsjobb (2015)* Instegsjobb (2015) * I BP för 2015 fördjupar sig regeringen inte heller i de utvärderingar som citeras eller använder utvärderingar för att motivera sin politik utan hänvisar mer svepande till dem för att döma ut den tidigare regeringens åtgärder. Till detta kommer lanseringen av ett antal reformer utan hänvisningar till utvärderingar. Asterisken för Instegsjobb och Nystartsjobb syftar på en eventuell indirekt koppling mellan dessa utvärderingar och förslaget om ett tak på den bidragsgrundande lönekostnaden i Nystartsjobb. Icke-användandet av utvärderingar drabbar både arbetsmarknadspolitiska reformer och mer löpande frågor som förändringar av pågående program. Till de förra hör arbetsmarknadspolitikens inriktning, volym, programmix, kompletterande aktörer, yrkesintroduktionsavtal och i BP för 2015 exempelvis Utbildningskontrakt, Traineejobb och dialog med Sveriges kommuner. Arbetsmarknadsavsnittet i BP för 2011 var relativt ambitiöst i termer av antal sidor, många diskuterade utvärderingar och sina försök att få politiken och utvärderingarna att passa ihop. I BP för 2012 och 2013 verkar regeringen ha tappat intresset för utvärderingsdimensionen i politiken. Sedan sker en viss uppryckning i antalet hänvisningarna till utvärderingar i BP för 2014 och 2015 men då främst för att förstärka försvaret av den egna politiken. 15

16 2.2.2 Utvärderingar jämfört med tidigare När det gäller den tidigare socialdemokratiska regeringens utvärderingsanvändning var mina tidigare slutsatser att det för större reformer handlade om taktiskt eller inte något användande alls. För marginella förändringar av politiken rörde det sig i viss utsträckning sig om ett instrumentellt användande. Vid regeringsskiftet 2006 lades politiken och i synnerhet arbetsmarknadspolitiken kraftigt om. På ett övergripande plan kan dessa förändringar knappast sägas ha varit utvärderingsdrivna exempelvis när det handlade om att övergå till att arbeta med ekonomiska styrmedel (för arbetslösa att söka jobb och arbetsgivare att anställa) i stället för med direkta arbetsmarknadspolitiska åtgärder (som arbetsmarknadsutbildning och anställningsstöd). Däremot fanns det på ett underordnat plan allmänt forskningsstöd för att t.ex. avskaffa de existerande ungdomsprogrammen och att införa mer av jobbsökande och förstärkta förmedlingsinsatser i arbetsmarknadspolitiken. När den nya arbetsmarknadspolitiken väl hade introducerats förefaller både de påföljande större förändringarna i arbetsmarknadspolitiken (t.ex. införandet av externa aktörer i arbetsförmedlingen) och valet av medel (t.ex. jobbsökande och sänkta socialavgifter för ungdomar) ha politiserats. Såväl reformer som styrmedel blev ideologidrivna snarare än utvärderingsbaserade. Undersökningen av utvärderingsanvändningen i budgetpropositionerna för 2011, 2012, 2013 och 2014 stöder dessa tidigare, preliminära slutsatser beträffande alliansregeringens arbetsmarknadspolitik. Den övergripande inriktningen av arbetsmarknadspolitiken är fortfarande ideologidriven och inte instrumentellt utvärderingsbaserad. Men inte bara de större reformerna utan också de marginella förändringarna. Icke-användandet av utvärderingar drabbar såväl större arbetsmarknadspolitiska frågor, som arbetsmarknadspolitikens inriktning, volym, programmix och avgränsning, och mer löpande frågor, som förändringar av pågående program typ Arbetspraktik och Arbetsmarknadsutbildning. Några nya, stora reformer introducerades varken i BP för 2011, 2012, 2013 eller Regeringen går vidare med reformerna garantier och kompletterande aktörer och introducerar Etableringsreformen, som kan ses som en variant av garantierna för nyanlända utrikes födda, med privata etableringslotsar och valfrihetssystem Ingen av dessa reformer diskuteras från grunden. I den nya regeringens budgetproposition för 2015 motiveras inte politikomläggningen med utvärderingar. Regeringen hänvisar mer svepande till utvärderingar för att döma ut den tidigare regeringens åtgärder. 2.3 Oppositionens budgetmotion hösten 2014 Att döma av oppositionens budgetmotion är inte utvärderingar av något särskilt värde för den. I hela budgetmotionen nämns utvärdering endast ett fåtal gånger. Det handlar om några tidigare (om regionala skillnader inom cancervården och primärvården), pågående 16

17 (om företagens undantag från revisionsplikt) och förslag till en kommande utvärdering (om effekterna av straffskärpningen avseende grov kvinnofridskränkning). I motsvarigheten till finansplanen och arbetsmarknadspolitiken förekommer inte utvärderingar. Finanspolitiska rådets rapport 2014 kommenteras inte av oppositionen. Däremot återges ett uttalade från rådet: En planering som innebär att det finansiella sparandet klart understiger en procent vid ett balanserat konjunkturläge innebär ett brott mot det finanspolitiska ramverket. I presentationen av oppositionens arbetsmarknadspolitik används inte utvärderingar som ett explicit argument. Regeringens politik döms ut i svepande termer. T.ex. sägs att regeringens 90-dagarsgaranti inte skapar några nya varaktig jobb utan endast av temporära platser som riskerar att låsa in ungdomar och att liknande system har provats under tidigare socialdemokratiska regeringar med bristfälliga resultat. Oppositionens mål är att över fem miljoner människor ska ha ett jobb till år Den viktigaste åtgärden för fler jobb är Jobbskatteavdraget vars effekter anses vara väldokumenterade i forskning. För alla de ytterligare insatser som ändå anses behöva görs inte referenser till utvärderingar. Sammanfattningsvis, i oppositionens budgetmotion återfinns inga konkreta hänvisningar till utvärderingar i finansplanen, ingen diskussion om finanspolitiska rådets granskning eller någon explicit referens till utvärderingar i arbetsmarknadspolitiken. 3. Diskussion Ger genomgången av budgetpropositionerna och mitt tidigare material om arbetsmarknadspolitiken några belägg för de hypoteser jag startade med 3? 3.1 Finansplanerna Att regeringen i finansplanerna i detalj skulle underbygger budgetförslagen med hänvisning till utvärderingar är inte att vänta. I ett första steg har jag därför velat undersöka om regeringen överhuvudtaget refererar till utvärderingar i finansplanerna. I samband med större reformer? Vid regimskiften? Mitt material berör i detta fall endast budgetpropositionerna för , dvs. en del av alliansregerings senare tid vid makten och regimskiftet Oppositionens budgetmotion hösten 2014 kan uteslutas ur den fortsatta diskussionen om nyttan och användningen av utvärderingar eftersom inga konkreta hänvisningar till utvärderingar finns i de avsnitt jag studerat dvs. motsvarigheterna till finansplanen, kommentarerna till finanspolitiska rådets granskning och arbetsmarknadspolitiken. Alliansens budgetmotion är utformad som en fortsättning på dess tidigare politik men varken den eller polemiken mot den nya regeringens politik underbyggs med utvärderingar. 17

18 Det är ett relativt genomgående mönster att i finansplanerna görs vissa men relativt få konkreta referenser till utvärderingar. I de fall dylika hänvisningar förekommer avser de främst planerade utvärderingar av nya regeringsinitiativ. I budgetpropositionerna för 2011 och 2012 handlar det om politiska kärnområden som utbildning, energipolitik och Jobbskatteavdrag. I alliansregeringens därpå följande två budgetpropositioner är det mer eller mindre perifera områden som ska utvärderas. Den nya regeringen anför i sin första budgetproposition, den för 2015, inte några behov av att utvärdera de större reformerna. Endast en utvärdering av en mer obetydlig politisk förändring nämns, skattereduktionen för mikroproduktion av förnybar el. En möjlig tolkning skulle kunna vara att regeringen inte anser sig göra några större reformer som behöver utvärderas. Det finns inte samma ideologiska vision och nytänkande bakom denna budgetpropositions om den vid regimskiftet I de tidigare finansplanerna finns det ett undantag där det hettar till kring utvärdering och det är i anslutning till Jobbskatteavdragen i budgetpropositionerna för 2012 och Riksdagen har krävt utvärderingar på svenska utfallsdata. Regeringen tvingas diskutera utvärdering och menar att det kan vara svårt att få till effektutvärderingar men att JSA ändå är välmotiverat. Regeringen presenterar de (ex ante) utvärderingar av JSA som finansdepartementet gjort men undviker att tala om IFAU:s försök till effektutvärdering. För alliansregeringen har inte utvärderingar något värde som underlag för att motivera de stora dragen i den ekonomiska politiken. De hänvisningar till forskningen och utvärdering som förekommer fyller närmast funktionen att inge förtroende och peka på att ett vetenskapligt angreppssätt ligger bakom arbetet med budgeten. Finansplanens referenser till utvärdering och forskning är snarast legitimerande. De stärker regeringens trovärdighet. Politikutvecklingen understöds av forskning och utvärderingar. Få referenser görs till konkreta utvärderingar och i de fall de förekommer avser de främst planerade utvärderingar av nya regeringsinitiativ. Åtgärder ska följas upp. Utnyttjande av utvärderingar är framåtsyftande och till intet förpliktigande. Utgångspunkten är inte att utvärderingar har ett värde i att på olika sätt motivera de politiska åtgärder som regeringen driver. Utvärderingars värde ligger främst i legitimerande och försvar av regeringens politik. Inte i att underbygga ny politik eller korrigera tidigare genomförda åtgärder. Några allmänna deklarationer om alliansregeringens syn på värdet och användning av utvärderingar finns inte i finansplanerna. Den regering som tillträdde 2014 har endast presenterat en budgetproposition. Referenser till forskning och utvärdering lyser i stort sett med sin frånvaro. Återstår att se om detta blir ett bestående mönster eller inte. 3.2 Finanspolitiska rådet Finanspolitiska rådets första rapport publicerades 2008 inför budgetpropositionen Det är regeringens kommentarer till rapporterna år som finns med i mitt material. 18

19 Alliansregeringen får diskutera en granskning av den egna politiken medan den nya regeringen 2014 får kommentera rådets granskning av alliansregeringens politik året före regimskiftet. Även beträffande dessa granskningar har jag anlagt ett mer explorativt synsätt. Har regeringens och rådets förhållningssätt till varandra stabiliserats i budgetpropositionen för 2011 eller sker det någon utveckling över tiden i? Vid regimskiftet 2006? Beträffande stora och små reformer, politiska sakfrågor och teknikaliteter? I sakfrågor sker stora förändringar i relationerna mellan regeringen och finanspolitiska såsom de avspeglas i budgetpropositionerna för En utveckling från diskussion och konfrontation i BP för 2011 Med oenighet på många punkter Och många viktiga frågor okommenterade. Över ett mer och mer balanserat anammande av medhåll och kritik och färre och färre direkta oenigheter i BP för 2012, 2013 och 2014 I BP för 2012 fortfarande med ett antal meningsmotsättningar I BP för 2013 och 2014 med större enighet om än med vissa nyanser och snarare frågor och krav på förtydliganden än kritik. Uppenbar oenighet råder endast på en punkt i respektive proposition: restaurangmomsen (2013), förmögenhetsstatistiken (2014). I BP för 2015 tillkommer ett nytt moment i och med att regeringen kan använda rådets kommentarer för att kritisera den tidigare regeringens politik och använda den till stöd för att politiken behöver förändras. På ytan ser enigheten ut att vara ännu större än tidigare men den uppstår genom att regeringen instämmer i rådets kritik mot alliansregeringen och endast partiellt redovisar rådets utvärderingar och slutsatser som stödjer den tidigare förda politiken. Någon diskussion om den nya regeringens reformer förekommer av naturliga skäl inte i rådets rapport I BP för 2011 handlade oenigheterna mycket om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. I senare rapporter går inte rådet in så i detalj på arbetsmarknadspolitiska insatser utan diskuterar sysselsättningsutvecklingen mer i allmänna termer. Jobbskatteavdragen hamnar i fokus i BP för 2012 och Det finanspolitiska ramverket diskuterades i BP för 2014 och I BP för 2011 förefaller regeringen använda rådet som en sparringpartner. Regeringen försvarar sin politik och granskningsresultaten används förstärkande eller inte alls. I det senare ingår också att ett antal av rådets rekommendationer inte kommenteras över huvud taget. I BP för handlar det mer om diskussion och närmast om en förstärkande eller icke-användande typ av utvärderingsanvändning. I BP för 2015 kan regeringen och rådet enas kring kritik av olika moment i den tidigare regeringens politik. Till detta kommer att regeringen hoppar över rådets synpunkter som talar till den tidigare regeringens fördel. Sammanfattningsvis ett förstärkande eller ickeanvändande av granskningsresultaten. 19

20 Beträffande de mindre kontroversiella frågorna av mer utrednings- och redovisningskaraktär tycks ett slags underhandsdialog ha etablerat sig efter budgetpropositionen för 2011 där rådet och regeringen gör likartade bedömningar. För regeringen är rådets utvärderingar värdefulla som underlag och leder indirekt och över tid kunskapsuppbyggande. I BP för 2015 fortsätter dialogen mellan regeringen och rådet ungefär på samma sätt som tidigare bortsett från den indirekta kritik mot den tidigare regeringen som dyker upp även här. Rådets utvärderingar och slutsatser förefaller godtas som ett värdefullt diskussionsunderlag beträffande förändringspotential. 3.3 Arbetsmarknadspolitiken I arbetsmarknadspolitiken kan man se mer av att regeringar genomgår vissa av de olika hypotetiska faser jag skissade på i det inledande avsnittet. För en nytillträdande regering kan utvärderingar vara av värde som kunskapsunderlag för att kritisera den tidigare regeringens politik och underbygga de egna alternativa förslagen. Ju mer aggressivt ideologidriven inledningsfasen blir desto mer kan dock utvärderingar komma att användas i legitimerande syfte eller inte användas alls. För en regering, som suttit några år vid makten skulle utvärderingar med tiden kunna bli allt viktigare för att bekräfta att politikförändringarna i det stora hela varit välmotiverade men eventuellt på marginalen behöva korrigeras. Utvärderingar skulle då på vissa punkter kunna användas instrumentellt av regeringen. Alternativt om detta inte är politiskt acceptabelt skulle utvärderingsresultaten kunna behöva förtigas, förnekas eller styras så att de kan användas legitimerande. Till inledningsfaser hör regimskiftet 2006 och förslaget till budgetproposition för 2015 som är en programförklaring från en ny regering. Är utvärderingar i dessa fall ett viktigt inslag i argumentationen för politiken? Vid regeringsskiftet 2006 lades politiken och i synnerhet arbetsmarknadspolitiken kraftigt om. På ett övergripande plan kan dessa förändringar knappast sägas ha varit utvärderingsdrivna exempelvis när det handlade om att övergå till att arbeta med ekonomiska styrmedel i stället för med direkta arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Däremot fanns det på ett underordnat plan allmänt forskningsstöd för att t.ex. avskaffa de existerande ungdomsprogrammen och att införa mer av jobbsökande och förstärkta förmedlingsinsatser i arbetsmarknadspolitiken. I den nya regeringens budgetproposition för 2015 motiveras inte politikomläggningen med utvärderingar. Regeringen hänvisar endast mer svepande till utvärderingar för att döma ut den tidigare regeringens åtgärder. Beträffande regeringar som suttit ett tag vid makten var mina tidigare slutsatser att den socialdemokratiska regeringens utvärderingsanvändning handlade för större reformer om 20