REMISSYTTRANDE 1(15) KST 2016/379 KST 2016/ Ju2016/05296/EMA Ju2016/05297/EMA

Transkript

1 REMISSYTTRANDE 1(15) Datum Diarienr KST 2016/379 KST 2016/388 Ert datum Ert diarienr Ju2016/05296/EMA Ju2016/05297/EMA Justitiedepartementet Enheten för migration och asylpolitik Stockholm EU-kommissionens förslag till asylprocedurförordning och skyddsgrundsförordn Kammarrätten, som har fått tillfälle att yttra sig över förslagen, har följande synpunkter. Allmänna synpunkter Kammarrätten konstaterar inledningsvis att förslagen till en asylprocedurförordning och en skyddsgrundsförordning kommer att innebära en grundläggande förändring av de svenska asylreglerna och den svenska asylprocessen. Utlänningslagen (2005:716) är redan idag mycket svåröverskådlig på grund av att många och omfattande strukturella och tekniska justeringar har gjorts sedan lagen trädde i kraft. Ikraftträdandet av asylprocedurförordningen och skyddsgrundsförordningen kommer att kräva att stora delar av utlänningslagen upphävs och att bestämmelser i lagen ändras. En teknisk översyn av utlänningslagstiftningen är absolut nödvändig. Kammarrätten vill framhålla att förslagen innehåller bestämmelser som väcker Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls Torg Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se Internet:

2 REMISSYTTRANDE 2 frågan om förenligheten med bestämmelserna i regeringsformen. Vilken betydelse detta har måste analyseras. En sådan fråga är asylprocedurförordningens bestämmelser om att säkra tredje länder och säkra ursprungsländer ska fastställas på unionsnivå genom en framtida ändring i förordningen och att en tillämpning av begreppen görs bindande. I nationell rätt skulle fråga uppkomma om en sådan ordning kan anses förenlig med bestämmelserna i 11 kap. 3 och 12 kap. 2 regeringsformen. I preambeln anges vilka länder kommissionen idag bedömer vara säkra ursprungsländer. Preambeln är inte bindande för medlemsstaterna vilket kan leda till förvirring vid tillämpning av begreppen. Ordningen är också byråkratisk och riskerar leda till att uppräkningarna är inaktuella med avseende på aktuell situation i aktuella länder. En tillämpning av sådana bestämmelser riskerar också stå i strid med Genévekonventionen, FN:s tortyrkonvention, Europakonventionen och Sveriges internationella förpliktelser i övrigt. Det framstår vidare som originellt ur ett svenskt perspektiv att en domstol skulle vara bunden av en annan myndighets eller organs bedömning på sätt som anges i asylprocedurförordningen vad avser landinformation. I skyddsgrundsförordningen anges vidare bl.a. att de beslutande myndigheterna är skyldiga att vid bedömningen av asylansökningar beakta den analys och vägledning som tagits fram av den kommande Europeiska unionens asylbyrå (se t.ex. s. 5 om förslagets syfte). Sådana bestämmelser finns också i en rad artiklar i skyddsgrundsförordningen bl.a. artiklarna 8.3, 11.2 b, 15 a, 17.2 b och 21 a. När det gäller bedömningen om en internationell organisation kontrollerar en stat eller en betydande del av dess territorium och ger skydd ska av allt att döma unionsrätten och då särskilt asylbyråns vägledning och analys vara det enda som ska beaktas (se artikel 7.3 skyddsgrundsförordningen). I detta sammanhang måste också 11 kap. 3 och 12 kap. 2 regeringsformen uppmärksammas. Asylprocedurförordningen ger också annan medlemsstats myndighet och den Europeiska unionens asylbyrå möjlighet att bistå en medlemsstat att ta emot,

3 REMISSYTTRANDE 3 registrera och pröva ansökningar om internationellt skydd. I det sammanhanget vill kammarrätten peka på att i nationell rätt skulle fråga uppkomma om en sådan ordning kan anses förenlig med bestämmelsen i 12 kap. 4 regeringsformen. Detta bör beaktas i det fortsatta förhandlingsarbetet. Kammarrätten konstaterar att asylprocedurförordningen spänner över en rad svenska rättsområden och en grundlig analys av annan lagstiftnings överensstämmelse med förordningen måste göras eftersom stor osäkerhet om vilka bestämmelser som ska tillämpas annars kan uppstå hos de rättstillämpande myndigheterna, t.ex. förvaltningslagen (1986:223), förvaltningsprocesslagen (1971:291), lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn, rättshjälpslagen (1996:1619), lagen (1996:1620) om offentligt biträde och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Kammarrätten noterar att bestämmelserna i skyddsgrundsförordningen och asylprocedurförordningen tycks bli tillämpliga även för utlänningar som utvisas på grund av brott men även sökt asyl och utlänningar vars ansökan idag handläggs i särskild ordning på grund av säkerhetsskäl enligt reglerna i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Enligt kammarrätten borde dessa grupper undantas från tillämpningen. Det är vidare främmande ur ett svenskt perspektiv att beslut om avvisning och utvisning inte hålls samman med de materiella och processuella reglerna för asylförfarandet som återfinns i förslagen till skyddsgrundsförordning och asylprocedurförordning. Bestämmelserna i asylprocedurförordningen och skyddsgrundsförordningen har i flera fall inte den precision som svenska förvaltningsmyndigheter och domstolar är vana vid från svensk lagstiftning och som krävs för en enhetlig och förutsägbar tillämpning. Bestämmelserna kan då också bli föremål för olika tolkningar i de olika medlemsstaterna. En särskild svårighet är när

4 REMISSYTTRANDE 4 domstol ska tillämpa vaga och oprecisa begrepp. Eftersom asylprocedurförordningen innebär att den svenska asylprocessen ändras i grunden står det klart att om vaga och oprecisa begrepp används kommer det att krävas att det tas fram omfattande stöd och vägledning för Migrationsverket om hur förordningens artiklar ska tolkas. En ytterligare svårighet vid tolkningen av förordningarna är den förhållandevis omfattande och detaljerade inledningen till förordningarna, vilka till skillnad från artiklarna inte är bindande för medlemsstaterna. I detta sammanhang vill kammarrätten också framhålla vikten av att särskild uppmärksamhet ägnas den svenska översättningen av förordningarna. I de översättningar som nu är tillgängliga används t.ex. helt andra uttryck än de som tillämpas i svensk rätt. Vad gäller Migrationsöverdomstolens prövning noteras särskilt följande. Om de förslagna förordningarna träder i kraft kommer det att innebära att den svenska asylprocessen, vilken ändras i grunden, vilar på förordningarna. Detta kommer att innebära ett ökat behov av vägledning från Migrationsöverdomstolen, men även att betydligt fler mål måste hänskjutas till EU-domstolen. Vidare kan noteras att enligt asylprocedurförordningen medför inte ett överklagande till Migrationsöverdomstolen en suspensiv verkan av avvisningen/utvisningen. Detta innebär en stor förändring av den svenska ordinarie överprövningsprocessen. Migrationsöverdomstolen ska istället inom en månad från det att överklagandet kommit in, på begäran av sökanden eller ex officio, fatta beslut om ett beslut ska inhiberas. Det framstår som uppenbart att detta inte är möjligt med nuvarande resurser. Det är vidare knappast förenligt med Migrationsöverdomstolens roll som prejudikatsinstans, där noggranna överväganden måste göras av om ett mål ska tas upp till prövning eller inte. Asylprocedurförordningen innehåller bestämmelser som innebär avsteg från den i svensk förvaltningsrätt tillämpade principen om den fria bevisföringen och bevisvärderingen, bl.a. de ovan nämnda bestämmelserna om säkra tredje länder och säkra ursprungsländer. Vidare kan nämnas kravet på erkännande av andra medlemsstaters medicinska åldersbedömningar (art i

5 REMISSYTTRANDE 5 asylprocedurförordningen). Även de ovan nämnda artiklarna i skyddsgrundförordningen kan ifrågasättas från denna synvinkel. Också den svenska ordningen avseende myndigheters och domstolars utredningsskyldighet rubbas av reglerna i asylprocedurförordningen och skyddsgrundsförordningen. Bestämmelserna i artikel 24.6 i asylprocedurförordningen torde även kräva en europeisk standard för medicinska åldersbedömningar. Kammarrätten konstaterar att asylprocedurförordningen innehåller ett flertal olika tidsfrister. Det gäller inom vilka tider en ansökan ska anhänggiggöras och inom vilka tidsfrister ett ärende ska prövas och överklagas. De olika tidsfristerna som ska gälla för Migrationsverket respektive för överklagande är knutna till viken typ av beslut som fattas. Detta kommer i många fall att leda till svåra gränsdragningsproblem. Det är inte heller helt klart när tidsfristerna börjar löpa i olika situationer. Kammarrätten förordar istället ett system som uppställer en maximitid inom vilken en ansökan ska avgöras slutligt som inte är knytet till vilken typ av beslut som fattas. Vad som blir följden av att tidsfristerna inte kan hållas framgår inte heller. Såvitt kammarrätten kan bedöma kommer förordningarna att leda till att fler beslut måste fattas och att asylprocessen blir mer komplicerad. Det är svårt att se att detta kan rymmas inom nuvarande anslag. Närmare om asylprocedurförordningen Preambeln punkt 21 Det är oklart om berörd medlemsstat har en skyldighet att ta emot det bistånd som den Europeiska unionens asylbyrån får ge. Artikel 6

6 REMISSYTTRANDE Skyldigheten för myndigheterna att inte röja vissa uppgifter avviker från regleringen i 21 kap 5 och 37 kap. 1 offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen är oklar men torde innebära att offentlighetsprincipen inskränks i förhållande till muntliga förhandlingar, domar och slutliga beslut i asylmål (jfr 43 kap. offentlighets- och sekretesslagen). 6.2 Bestämmelsen försvårar verkställighetsarbetet vid säkerhetsärenden. Artikel 7 och Om en sökande vägrar samarbeta genom att inte lämna de uppgifter som krävs för att pröva ansökan och genom att inte lämna fingeravtryck eller ansiktsbild, ska hans eller hennes ansökan avslås såsom avstådd. Kammarrätten vill här framhålla vikten av att rätten att ansöka om asyl och principen om non-refoulement upprätthålls, även i situationer då den sökande inte samarbetar (jfr Europadomstolens dom F.G. v. Sweden). Myndigheternas skyldighet enligt artikel 39 att avslå en ansökan som avstådd innebär att en ny ansökan i flera fall anses vara en efterföljande ansökan, med de begränsade möjligheter till prövning som detta innebär (se artikel 4.2 [i] och artikel 42.4 i asylprocedurförordningen). Det finns risk att en utlänning inte får sin ansökan om internationellt skydd prövad. Artikel Kammarrätten ifrågasätter lämpligheten av att i förordningen reglera vilket medium som ska användas för upptagning av den personliga intervjun Den beslutande myndigheten får vad gäller ansökningar i enlighet med det påskyndade prövningsförfarandet vägra den sökande tillgång till utredning hos myndigheten innan beslut fattats. En analys krävs av hur denna

7 REMISSYTTRANDE 7 begränsning av partsinsynen och kommunikationsskyldigheten förhåller sig till den svenska förvaltningsprocessen. Artikel Det kan allmänt ifrågasättas när rätt till juridiskt biträde ska föreligga. Artikel Bestämmelser om säkerhetskontroller av ombud och offentliga biträden finns i dag inte i nationell rätt. Artikel Förmyndare ska utses till ensamkommande barn senast fem arbetsdagar från ansökan. Kammarrätten ifrågasätter om detta är praktiskt genomförbart. I synnerhet som det i mottagandedirektivet föreslås att det ska införas ytterligare regler om vilka som kan bli god man. Vidare är frågan om termen förmyndare, som används i den svenska versionen av förslaget till asylprocedurförordning, borde bytas ut mot god man. Artikel En läkarundersökning får användas för att fastställa åldern på ensamkommande barn när det föreligger tvivel om huruvida sökanden är yngre än 18 år. Samtidighet anges att i de fall läkarundersökningen inte leder till några klara slutsatser, eller inkluderar ett åldersintervall under 18 år, ska medlemsstaterna anta att sökanden är underårig. Bestämmelsen medför tolkningssvårigheter i fråga om vad som ska anses vara klara slutsatser. Vidare synes bestämmelsen ge prövningsmyndigheten en rätt men inte en skyldighet att företa en läkarundersökning. För att kunna åtnjuta den presumtion som följer av en läkarundersökning som inte leder till några klara slutsatser bör föreskrivas en rätt för sökanden att kräva att läkarundersökning

8 REMISSYTTRANDE 8 företas. Artikel I förordningen anges olika ganska invecklade steg för att göra en asylansökan. Det framstår som en direkt motsats till strävan att förenkla och påskynda förfarandet. Artikel Den maximala gränsen på tio år för hur länge bl.a. ansökan om internationellt skydd och andra handlingar samt uppgifter som samlats in av beslutande myndighet får sparas, kan medföra problem vid en framtida prövning av bl.a. svenskt medborgarskap. Artikel 34 Det uppställs olika tidsfrister för prövningen hos beslutande myndighet som svårligen kan efterlevas, inte minst med beaktande av att det många gånger inte omedelbart framkommer att det finns ett säkert asylland eller ett säkert tredjeland. Artikel 40 Artikeln lämnar ett stort utrymme för tolkning. I praktiken blir det en fråga för den enskilde beslutsfattaren att avgöra om det finns förutsättningar för ett påskyndat förfarande. En asylsökande har endast rätt att stanna i medlemsstaten om domstolen inhiberar verkställigheten. Artikel 44 och 45 Sökanden kan överklaga tillämpningen av begreppet första asylland och säkert

9 REMISSYTTRANDE 9 tredje land innan sökandens ansökan nekas prövning. Prövningsramen och förfarandet för denna process är oklar. Det är också oklart hur ett senare avslagsbeslut förhåller sig till en sådan första överklagandeprocess. Artikel 51 Bestämmelsen innebär en skyldighet för Migrationsverket att pröva om ett beslut om internationellt skydd ska återkallas. Omprövningsskyldigheten är oklart definierad och kommer att leda till tolkningsproblem. Bestämmelsen hänvisar till artiklar i skyddsgrundsförordningen som i sin tur är oklara. Helt klart är emellertid att skyldigheten att pröva om ett beslut ska återkallas kommer att innebära ökad ärende- och målmängd hos Migrationsverket och domstolarna. Artikel Det är oklart om uppräkningen avses att vara uttömmande Av första stycket framgår att ett effektivt rättsmedel medför full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna. Det är oklart om detta även ska gälla för Migrationsöverdomstolens prövning, vilket skulle innebära att kravet på prövningstillstånd inte kan upprätthållas. I andra stycket i bestämmelsen begränsas prövningsramen vid ett överklagande. Nya omständigheter prekluderas om inte vissa förutsättningar är uppfyllda. Omständigheterna ska bl.a. vara relevanta för prövningen, vilket är svårtolkat och kommer att leda till svåra överväganden. Det strider också mot nuvarande ordning för migrationsprocessen i Sverige och hur saken definieras i migrationsmål (jfr MIG 2007:31). Asylprocedurförordningen reglerar processen när uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov åberopas. Bestämmelserna torde innebära att frågan om uppehållstillstånd på grund av

10 REMISSYTTRANDE 10 skyddsbehov måste hållas isär från frågan om uppehållstillstånd på annan grund. Det medför två parallella prövningsordningar i fråga om uppehållstillstånd Bestämmelsen om vilken landinformation som utgör processmaterial strider mot nuvarande ordning i förvaltningsprocessen. En hänvisning görs till artikel 33.2 b där det bl.a. anges att all relevant, korrekt och aktuell landinformation ska beaktas. Vad detta är framstår som oklart. Det är främmande för svenska domstolar att vara bundna till bedömningar gjorda av utländska myndigheter och organ Olika tider ska gälla för överklagande av olika slags beslut. Detta kommer att leda till tillämpningsproblem. Artikel 55 Bestämmelsen kommer att medföra tolkningsproblem. Att avgöra om ett mål hänför sig till t.ex. punkten b kan vara komplicerat där en rad omständigheter ska beaktas enligt art och art. 45. Vidare konstaterar kammarrätten att det många gånger inte är klart förrän lång in i processen vilken kategori ett ärende ska hänföras till. Det finns risk att tidsfristen om två månader kan komma att överskridas, i vart fall när migrationsdomstolen ska hålla muntlig förhandling. Tidsfristerna torde även gälla i de fall mål återförvisas till underinstansen. Det är oklart om underinstansens tidsfrister då börjar löpa på nytt. Inte heller framgår av förordningen vad konsekvenserna blir om tidsfristerna överskrids. Artikel 59 Det framgår inte vad kommissionen ska kunna besluta om i sak i de delegerade akterna. Närmare om skyddsgrundsförordningen

11 REMISSYTTRANDE 11 Preambeln punkt 10 Av denna punkt följer att s.k. kvotflyktingar (5 kap. 2 utlänningslagen) enligt förslaget bör beviljas internationellt skydd. Detta får till följd att kvotflyktingar, förutsatt att de anses vara flyktingar eller alternativt skyddsbehövande, kommer att få tidsbegränsade uppehållstillstånd som ska omprövas, vilket innebär en försämring jämfört med nuvarande svenska regler. Det meningsfulla i att vidarebosätta skyddsbehövande i Sverige kan sättas i fråga om skyddet inte är av mer permanent slag. Preambeln punkt 25 Kammarrätten noterar när det gäller vad som anförs angående ensamkommande barn att sociala faktorer ska kunna utgöra skyddsskäl, vilket inte överensstämmer med svensk reglering. Preambeln punkt 28 och artikel 2.3 I inledningen framhålls att det vid definitionen av begreppet tillhörighet till viss samhällsgrupp bör tas hänsyn till faktorer som hänger samman med sökandens kön. Det hade varit logiskt att inkludera kön i definitionen av förföljelsegrunderna i artikel 2.3, men så har inte skett. Förslaget innebär en mer svårtillämpbar flyktingdefinition än den som svensk rätt innehåller. I förslaget anges inte förföljelse på grund av kön och sexuell läggning separat utan dessa förföljelsegrunder får antas vara inbakade i begreppet tillhörighet till viss samhällsgrupp. Utlänningar som känner välgrundad förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning ges sedan år 2006 skydd som flyktingar i Sverige (prop. 2005/06:6). Sverige bör sträva efter att förslaget ändras till denna tydligare definition. Preambeln punkterna 35 och 36

12 REMISSYTTRANDE 12 I dessa punkter söker kommissionen kodifiera EU-domstolens praxis avseende intern väpnad konflikt. Beskrivningen av EU-domstolens bedömning är komprimerad och saknar överskådlighet. Ett bättre alternativ kan vara att bara hänvisa till EU-domstolens avgöranden. Preambeln punkt 43 Punkten gäller återtagande enligt Dublinförordningen av personer som beviljats internationellt skydd och som befinner sig i en annan medlemsstat än den som har beviljat skyddet. Kammarrätten noterar att punkten inte täcker den inte helt ovanliga situationen att det under vistelsen i den andra staten har fötts ett barn. Hur ska en ansökan om asyl för detta barn hanteras? Denna fråga bör behandlas i skyddsgrundsförordningen. Artikel 5.3 Den föreslagna regleringen i artikel 5.3 när det gäller åberopade sur place-skäl som anförs i en efterföljande ansökan innebär en försämring jämfört med nuvarande svenska reglering, eftersom det i en sådan situation normalt inte ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande. En så kategorisk regel är inte förenlig med t.ex. punkt 96 i UNHCR:s handbok. Handboken utesluter inte att en person kan bli flykting till följd av sina egna handlingar i vistelselandet låt vara att frågan om sådana handlingar är tillräckliga för att rättfärdiga en välgrundad fruktan för förföljelse måste avgöras genom en omsorgsfull prövning av omständigheterna i det enskilda fallet. Kammarrätten konstaterar vidare att artikel 5.3 kan sägas stå i ett motsatsförhållande till artikel Artikel 10.3

13 REMISSYTTRANDE 13 Punkten är så otydligt formulerad att den inte lämpar sig för att tillämpas av domstolar. I synnerhet är uttrycket vissa vanor oklart. Skrivningarna måste förtydligas så att det framgår vad som avses. Artikel 14.5 I punkten anges att den beslutande myndighetens beslut att återkalla, upphäva eller vägra att förnya flyktingstatus ska få verkan först tre månader efter det att beslutet fattats så att den enskilde ges möjlighet att ansöka om rätt att vistas i medlemsstaten på andra grunder i enlighet med relevant unionsrätt och nationell rätt. Stora tillämpningsproblem kan förutses med detta förslag. Förtydliganden krävs samtidigt som en anpassning till bestämmelserna i återvändandedirektivet behövs. Den anpassningen bör göras på EU-nivå. En utgångspunkt kan vara att fristen ska räknas från laga kraft. Synpunkterna gäller även den likartade regleringen angående status som subsidiärt skyddsbehövande (enligt svensk nomenklatur alternativt skyddsbehövande) i artikel 20 punkt 3. Artikel 15 Artikeln reglerar omprövning av flyktingstatus, som bl.a. ska ske vid första förnyelse av uppehållstillståndet. Det kan befaras att förfarandet kommer att bli tidskrävande, eftersom den enskilde ska kunna överklaga ett negativt beslut (jämför den likartade regleringen angående status som subsidiärt skyddsbehövande i artikel 20). Att sådana beslut måste gå att överklaga är självklart. Men omprövningsreglerna kan leda till att myndigheternas och domstolarnas resurser i stor utsträckning kommer att användas till att ompröva gamla ärenden i stället för att koncentreras på nya skyddssökande med långa handläggningstider för nyanlända asylsökande som följd. Artikel 28.2

14 REMISSYTTRANDE 14 Regleringen om att ålägga en person som beviljats internationellt skydd villkor i fråga om bosättningsort behöver förtydligas, särskilt med tanke på att det är fråga om en frihetsinskränkning. Artikel 37.2 Det är oklart vad som menas med nationell utplaceringspraxis och punkten behöver förtydligas. Detta yttrande har beslutats av lagmannen Anita Linder och kammarrättsråden Ingela Fridström och Karin Benson. Föredragande har varit Henry Larsson och Abir Tasci. Anita Linder Henry Larsson Kopia till

15 REMISSYTTRANDE 15 Övriga kammarrätter Hovrätterna Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Förvaltningsrätten i Göteborg Förvaltningsrätten i Malmö Förvaltningsrätten i Luleå Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå