N2000/3548/ESB EUN2000/959/ESB Näringsdepartementet Stockholm

Transkript

1 Lars Dahlgren N2000/3548/ESB EUN2000/959/ESB Näringsdepartementet Stockholm Betänkandet Handla för att uppnå klimatmål (SOU 2000:45) samt EU-kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen (KOM(00)87) Svenska Bioenergiföreningen (Svebio) har beretts tillfälle att avge synpunkter på rubricerade betänkande och grönbok och vill därvid anföra följande. Svebios remissvar på Klimatkommitténs betänkande som i delar sammanfaller med detta yttrande bifogas också. Om inte kraftfulla styrmedel som energiskatter och handel med utsläppsrätter införes inom EU är det stor risk att den internationella klimatpolitiken havererar. Om inte styrande energiskatter kan genomföras inom EU tillstyrker Svebio användningen av handel med utsläppsrätter inklusive "Gemensamt genomförande och "Mekanismen för ren utveckling" som ett alternativ eller komplement till energiskatter. Förutsättningen är dock att ett införande av sådana styrmedel kan ske utan att utvecklingen av den förnybara energin avstannar i de enskilda länderna. Denna fråga bör utredas separat. Handel med utsläppsrätter är ett kraftfullt och realistiskt styrmedel om det utformas i den riktning som föreslagits av utredaren. Detta inkluderar att utsläppsrätterna fördelas genom auktion och att den så kallade uppströmsprincipen tillämpas för att en så stor andel av

2 marknaden som möjligt skall inkluderas i systemet. I avvaktan på att ett system för handel med utsläppsrätter kan genomföras bör energiskatter utnyttjas som styrmedel. Svebios synpunpunkter Växthuseffekten är vårt kanske största miljöhot. I Klimatkommitténs betänkande framhålls att I-länderna bör halvera utsläppen av växthusgaser fram till år 2050 relativt 1990 års nivå för att riskerna för allvarliga klimatstörningar skall hållas på en rimlig nivå. Eftersom svårigheterna att nå en sådan utsläppsreduktion är stora är det enda rimliga att hålla en jämn fart mot det uppsatta målet, det vill säga en reduktion med (mer än) en procent per år av nuvarande nivå på utsläpp av växthusgaser. I detta perspektiv kan EU-s åtagande om en reduktion på 8 procent från 1990 års nivå till genomsnittet för åren 2008 till 2012 sägas vara i underkant. Utan verkningsfulla och gemensamma åtgärder finns en betydande risk att klimatpolitiken inom EU (och hela världen) havererar. I realiteten finns två kostnadseffektiva styrmedel att ta till nämligen styrskatter och de s.k. flexibla mekanismerna av vilka handel med utsläppsrätter är den viktigaste. I Sverige har energibeskattningen (framförallt koldioxidskatt och allmän energiskatt) med framgång använts bland annat för att begränsa utsläppen av koldioxid. Styreffekten har dock delvis satts ur spel genom att tillverkningsindustrin och elproduktion av konkurrensskäl haft betydande skattenedsättningar. Gränsdragningsproblem har också uppkommit i snittet

3 mellan sektorer med olika skattenivåer. Svebio har genom sitt energiskatteförslag presenterat ett mer strikt och logiskt energiskattesystem som ger samma incitament bland annat för koldioxidreduktion inom alla sektorer även med hänsyn till konkurrensfrågorna. Förslaget bifogas detta yttrande. I längden blir det svårt att upprätthålla väsentligt skilda energiskattenivåer mot andra länder. För att enskilda EUländer skall klara av sina åtaganden måste dock liknande styrskatter införas i de olika länderna. Alternativt måste motsvarande skatt införas på gemenskapsnivån. Hittills har man inte kunnat få gehör för en kombinerad koldioxid- och energiskatt. På senare tid har dock förståelsen för energiskatter som ett generellt styrmedel ökat. Ett antal länder har sålunda visat intresse för Svebios energiskatteförslag. AEBIOM (European Biomass Association) håller just nu att utarbeta ett "Position Paper" om koldioxidskatter på europeisk nivå som sedan ska överlämnas till Kommissionen, Parlamentet och Ministerrådet. Skrivelsen är baserad på Svebios skatteförslag. Ett annat exempel på att det finns en ökad förståelse för gemensamma åtgärder är det förslag till indikativa mål för andelen förnybar energi inom elproduktionen som Kommissionen lagt fram. Om inte styrande energiskatter kan införas internationellt återstår handel med utsläppsrätter som ensamt eller kompletterande instrument till energiskatter. (Så kallat "Gemensamt genomförande" och "Mekanismen för ren utveckling" kommenteras längre fram i detta yttrande.) Svebio ser framförallt följande fördelar med systemet för

4 handel med utsläppsrätter enligt förslaget som presenterats i betänkandet: ; Systemet blir kostnadseffektivt Uppsatta miljömål kan nås med precision Bördefördelningen blir rättvis (inom ramen för de utsläppstak som tilldelats olika länder) Troligen lättare att få acceptans för handel med utsläppsrätter som styrmedel än tillräckligt kraftfulla energiskatter på EU-nivå Till nackdelarna hör: Inkluderas sådana länder i systemet som har stora utrymmen för utsläppsökningar i systemet (Ryssland, Ukraina etc) kan de länder som behöver reducera utsläppen köpa det tillgängliga utrymmet och slippa vidta utsläppssänkande åtgärder själva (jämför sid 79 i betänkandet). Resultatet kan bli att inga utsläppsreduktioner i realiteten sker utan utsläppen fortsätter att öka som i "business as usual" samtidigt som pengar slussas till länder med utrymme för utsläppsökningar. Det kommer att bli väsentligt svårare att klara de framtida reduktioner som krävs för att nå de långsiktiga målen. Detta eftersom den faktiska reduktionen försenas och måste kompenseras med en väsentligt starkare reduktion senare. Man skulle bildlikt kunna beskriva handlandet enligt följande: för att nå toppen på ett berg, väljer man att cykla på plan mark ett långt stycke för att sedan behöva ta sig uppför en mycket brant stigning istället

5 för att välja en väg med jämn lutning hela tiden. Det senare är naturligtvis att föredra. (SIGMA) På liknande sätt kan man i länder som redan gjort betydande åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser få uppleva att utvecklingen avstannar eller till och med går åt fel håll. Detta skulle kunna inträffa i Sverige om det till exempel skulle visa sig att det blir billigare att köpa utsläppsrätter och använda kol istället för biobränsle i fjärrvärmesystemen. Kunnande och investeringar kan förloras. Förutsättningarna för utveckling och export av svenskt teknik till exempel inom biobränsleområdet eroderas. I en bildlik jämförelse enligt föregående punkt handlar det här snarast om att välja en väg som till en början sluttar utför för att senare få en ännu brantare uppförsbacke.< (SIGMA) Varken EU-kommissionens grönbok eller betänkandet SOU 2000:45 inkluderar alla utsläppskällor vilket gör att optimal kostnadseffektivitet inte kan nås. Ambitionen i SOU 2000:45 är dock att inkludera så många källor som möjligt. En viktig ansats är där också att distributörerna av fossila bränslen åläggs kvotplikt vilket innebär att även småanvändare indirekt omfattas av systemet. Svebio anser att åtminstone de två första nackdelarna är så allvarliga att de måste elimineras om ett system med utsläppsrätter ska införas. Incitamenten för åtgärder i det egna landet måste hållas på en sådan nivå att utvecklingen av den förnybara energin och minskningen av gasutsläppen fortsätter. Kraven på verkliga reduktioner är på sikt alldeles för höga för att tillåta utvecklingen att

6 avstanna eller gå bakåt. Bland annat behöver den tekniska utvecklingen fortsätta. För detta krävs inte bara stöd och andra incitament till forskning och utveckling utan framförallt en marknad för den praktiska applikationen. Det finns starka skäl att stimulera utvecklingen så att industrin i Sverige och övriga EU-länder blir marknadsledande när det gäller teknik för förnybar energi etc. Svebio föreslår att man utreder vilka åtgärder som krävs för att eliminera nämnda nackdelar och att den svenska regeringen använder detta underlag i det fortsatta arbetet med utsläppsrätterna. Tänkbart är att nackdelarna kan elimineras genom att krav ställs på att betydande utsläppsminskningar ska ske inom landet i enlighet med Klimatkommitténs förslag. Svebio förordar att handelssystemet omfattar elproduktionen och alla verksamheter som idag betalar koldioxidskatt och att därvid distributörerna skall omfattas av kvotplikt enligt den så kallade uppströmsprincipen. Fossila bränslen till sjöfart och flyg bör inkluderas i systemet. Svebio förordar att utsläppsrätterna auktioneras ut i enlighet med förslaget i SOU 2000:45. En tilldelning av kvoter baseras på historiska data är direkt olämplig då detta ger favörer till sådana företag som inte innan gjort några åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Prisnivåerna måste också synliggöras. Svebio anser att övriga växthusgaser bör inkluderas i systemet i den mån detta kan genomföras praktiskt bland

7 annat med hänsyn till mät- och kontrollproblematiken samt administrationsfrågorna. Svebio bedömer det inledningsvis rimligt att ge speciella villkor för den energiintensiva industrin i samklang med de villkor som gäller för industrin i andra EU-länder. Långsiktigt måste dock även dessa verksamheter inkluderas i systemet. För att handel med utsläppsrätter skall kunna fungera måste det, som utredningen också påpekar, finnas tillräckligt kraftiga sanktioner för den som har högre utsläpp än vad innehavet av utsläppsrätter medger. Svebio tillstyrker användandet av andra så kallade flexibla mekanismer det vill säga "Gemensamt genomförande" och "Mekanismen för ren utveckling" under förutsättning att detta kan ske utan att reduktionen av utsläppen av växthusgaser i enskilda länder avstannar. Rent principiellt borde kolsänkor omfattas av kvotplikten. I praktiken kan det dock bli svårt att entydigt definiera och mäta kolupptag respektive kolavgång också med beaktande av tidsaspekten. Troligen blir det svårt att åstadkomma en rättvisande bedömningsgrund. I den mån andra växthusgaser berörs bör dessa också inkluderas. Detta gäller till exempel frågan om hur användningen av torv skall hanteras vid handel med utsläppsrätter. Utredningen har inte närmare behandlat denna fråga. Svebio anser att användningen av energitorv är neutral vad avser växthusgaser på samma sätt som övriga biobränslen. Koldioxidutsläppen vid förbränningen balanseras av minskad metanavgång då torvmossarna dräneras och det kolupptag som erhålls vid plantering av skog på den utbrutna torvmossen (frågan har belysts i

8 rapporten "Torvbränsle och växthuseffekten" från Vattenfall Utveckling). Utredaren har bedömt eller åtminstone för beräkningarna ansatt ett internationellt pris på utsläppsrätter på 19,1 öre per kg koldioxid. Det kan jämföras med nuvarande koldioxidskatt på 37 öre per kg (motsvarar 1058 kronor per kubikmeter för olja). Priset på en utsläppsrätt skulle därmed motsvara 546 kronor per kubikmeter olja. Om detta skulle gälla som enda pålaga på oljan skulle det troligen innebära en viss återkonvertering till olja, i enlighet med den andra punkten för nackdelar med handelssystemet enligt ovan, eftersom oljan minskar i pris med cirka 1250 kronor per kubikmeter. Ett frågetecken i detta sammanhang är om handelssystemet inte bara ska ersätta koldioxidskatten utan också den allmänna energiskatten. Konsekvenserna för biobränslen och andra alternativ till fossila bränslen blir naturligtvis allvarligare om den allmänna energiskatten tas bort. Svebio har dock svårt att tro att priset på utsläppsrätter hamnar så lågt som antagits i utredningen när handelssystemet skall träda i kraft och betydande utsläppsreduktioner skall ske under en begränsad tid. Priset blir naturligtvis också avhängigt huruvida länder med betydande utsläppsutrymmen inkluderas. På sid 75 återges en principiellt mycket intressant tabell från Vattenfall som visar kostnader och besparingspotentialer för olika åtgärder att begränsa koldioxidutsläpp. Relevansen i siffrorna är mycket svår att bedöma eftersom inget underlag utöver tabellen presenterats. Svebio har dock mycket svårt att tro på att ersättning av olja med värmepump i villa skulle kosta 5

9 öre per kg koldioxid medan ersättning med pellets skulle kosta 45 öre per kg. I praktiken är dessa alternativ relativt likvärdiga ekonomiskt som oljeersättare möjligen med en fördel för pellets. Används pellets uppnås dessutom en betydligt kraftigare koldioxidreduktion räknat per uppvärmningsobjekt. Svebio sätter också stora frågetecken beträffande en del andra kostnadsuppgifter för biobränslen i denna tabell och förslår därför att tabellen stryks som underlag i den fortsatta hanteringen. För att begränsa utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser i Sverige i enlighet med Klimatkommitténs mål är det viktigt att utnyttja energiskatterna som det huvudsakliga styrinstrumentet i avvaktan på ett eventuellt införande av ett system för handel med utsläppsrätter. De synpunkter som Svebio anfört ovan vad gäller handel med utsläppsrätter och andra flexibla mekanismer gäller naturligtvis också EU-s grönbok om handel med utsläppsrätter. Det innebär att förslaget i EU-s grönbok bör förändras i den riktning som föreslagits i betänkandet med de förbehåll som angivits ovan Svenska Bioenergiföreningen Eddie Johansson Kent Nyström Ordförande Verkställande ledamot Svenska Bioenergiföreningen SVEBIO Torsgatan 12, Telefon , fax: E-post:info@svebio.se Hemsida: